Managementplannen in de federale overheid als

Overheidsmanagement
K.U.Leuven
Faculteit Sociale Wetenschappen
1
Overzicht cursus
overheidsmanagement
Dag 1
Voormiddag
• Deel 1 Algemeen overheidsmanagement
• Deel 4 Strategisch management en financieel
management
Namiddag
• Deel 5 Kwaliteitsmanagement
2
Overzicht cursus
overheidsmanagement
Dag 2
Voormiddag
• Deel 3 Organisatiemanagement
Namiddag
• Deel 2 HRM en veranderingsmanagement
3
Programma voormiddag 1
09.30-09.45
Inhoud en leerdoelen van deel 1 en 4
09.45-10.30
Deel 1: Algemeen overheidsmanagement
10.30-11.00
Deel 4: Strategisch management
11.00-11.15
Pauze
11.15-12.15
Deel 4: vervolg Strategisch management
Deel 4: Financieel management
12.15-12.30
Reader: wat is leerstof?
Slides: wat is leerstof?
12.30-13.30
Lunch
13.30-16.30
Deel 5: Kwaliteitsmanagement
4
Deel 1
Algemeen overheidsmanagement
5
Wat is goed openbaar bestuur?
3 opvattingen over succes en falen van de overheid
Bestuurskundige kwaliteitsmaatstaven:
• Scherp en doelgericht (Sigma type)
• Eerlijk en rechtvaardig (Theta type)
• Robuust en dynamisch (Lambda type)
6
Scherpe en doelgerichte overheid
Kwaliteitsmaatstaven:
• Doelgericht
• Effectief
• Efficiënt en productief
• Zuinig
• Geïntegreerd en gecoördineerd
Succes en falen uitgedrukt in tijd en geld
7
Scherpe en doelgerichte overheid
Reflecties
• Small is beautiful?
• Zeg mensen niet hoe ze iets moeten doen,
zeg hen welk resultaat je van hen verwacht.
8
Eerlijke, integere, rechtvaardige en
democratische overheid
Kwaliteitsmaatstaven:
• Open en transparant
• Openbaar
• Inspraak
• Klantgericht
• Rechts- en belangenbescherming
• Verantwoording (‘accountability’)
Succes en falen uitgedrukt in vertrouwen en legitimiteit
9
Eerlijke, integere, rechtvaardige en
democratische overheid
Reflecties
• Legitimiteit van de overheid
• Burgerparticipatie
10
Betrouwbare, robuuste, dynamische
en aanpassende overheid
Kwaliteitsmaatstaven:
• Overvloed
• Diversiteit
• Robuust
• Geïntegreerd
• Open en lerend
Succes en falen uitgedrukt in veiligheid en zekerheid
11
Betrouwbare, robuuste, dynamische
en aanpassende overheid
Reflectie:
• Wat is kritische overheidsinfrastructuur?
Quid nieuwe rol voor de overheid in
privatiseringsgolven?
12
Hoe verhouden kwaliteitsmaatstaven
zich tot elkaar?
• In contradictie, op niveau van concrete maatregelen
Vbn:
- integriteit versus efficiëntie en effectiviteit
- efficiëntie versus betrouwbaar
- transparant versus betrouwbaar
• Als complement, op maatschappijbreed niveau
- minimumdrempels
Paradox? Nee, overheid moet die maatregelen nemen die
stroken met de dominante kwaliteitsverwachtingen.
13
Nieuw overheidsmanagement
Megatrends in het openbaar bestuur
• Groei van het openbaar bestuur qua personeel en
financiën afremmen
• Begrotingstekort terugdringen
• Privatiseren en taken afstaan
• Decentraliseren en dereguleren (?)
• Efficiëntie vergroten door informatietechnologie
• Management in openbaar bestuur herwaarderen
NPM New Public Management:
van bureaucratische naar ondernemingscultuur
14
Nieuw overheidsmanagement
Doctrines van NPM (Hood, 1991 & 1995):
–
–
–
–
–
–
–
–
Meer verantwoordelijkheid voor topmanagement
Duidelijke prestatienormen
Grotere nadruk op output-controle
Nadruk op efficiëntie en effectiviteit
Desaggregatie van grote bureaucratieën
Meer concurrentie binnen de publieke sector
Nadruk op managementtechnieken uit de private sector
Nadruk op discipline/zuinigheid bij het gebruik van publieke
middelen
– Meer gericht op prikkels vanuit de omgeving
15
Nieuw overheidsmanagement
NPM ter discussie?
• Calimerocomplex van de overheid?
• Een te grote nadruk op ‘efficiëntie en effectiviteit’
verzwakt het evenwicht t.a.v. andere maatstaven als
‘rechtvaardig’ en ‘’dynamisch’
16
Voorbeelden van examenvragen
• Analyseer een krantenartikel. Welke
kwaliteitsmaatstaven vind je terug in dit artikel? Is er
sprake van conflicterende of complementaire
kwaliteitsmaatstaven?
• Leg in eigen woorden uit wat bedoeld wordt met nieuw
overheidsmanagement.
17
Deel 4
Strategisch management
18
Wat is strategisch management?
•
•
•
•
•
Centrale managementproces
Alle activiteiten en functies binnen een organisatie
T.b.v. realisatie van de strategische agenda
LT effectiviteit van de organisatie
Benadering om de strategische objectieven van de
organisatie te bepalen, te realiseren, te monitoren en te
evalueren
• Holistische benadering van de organisatie
19
Strategisch plan
• Een strategisch plan geeft aan welke doelstellingen de
organisatie nastreeft en welke strategieën zullen
gehanteerd worden om de doelstellingen te bereiken
•
Kernelementen:
–
–
–
–
–
–
–
–
Missie
Visie
Omgevingsanalyse: SWOT-analyse
Strategische doelstellingen
Operationele doelstellingen
Activiteiten, prestaties (+ indicatoren)
Middelen (personeel, financiën)
Risico-analyse
20
Kernelementen
financiële
beleidsruimte
behoeften
strategische doelstellingen
operationele doelstellingen
effectiviteit
middelen
activiteiten
prestaties
effecten
efficiëntie
kosteneffectiviteit
omgeving
zuinigheid
21
Doelstellingen, indicatoren en normen
Strategische doelstelling 1 : promoten van sport tijdens de schooluren
•
•
•
•
Operationele doelstelling 1 :
vanaf 2008 krijgen alle leerlingen van het basisonderwijs 2 x per jaar een sportinitiatie
tijdens
de schooluren
Acties
Periode – timing
Afspraken maken met scholen
begin schooljaar
Lesgevers zoeken
begin schooljaar
Overzicht activiteiten maken
1x in oktober + 1x in februari
Operationele doelstelling 2 :
vanaf 2008 organiseren wij voor alle leerlingen van het basisonderwijs een sportdag
Acties
Periode - timing
Afspraken maken scholen
december
Programma opstellen
december
Alles organiseren
januari – juni
22
Doelstellingen, indicatoren en normen
Operationele doelstellingen: steeds SMART geformuleerd
SMART: specifiek, meetbaar, aangepast, realistisch,
Tijdsgebonden
Focus van doelstellingen: MAPE
M – Middelen
A – Activiteiten (of Processen)
P – Prestaties (of Outputs)
E – Effecten (of Outcomes)
23
Terugvalposities indicatoren
ja
z
ijne
ffe
c
te
n
m
e
e
tb
a
a
r?
k
a
nd
ec
a
u
s
a
lite
itw
o
rd
e
n ja
e
ffe
c
tin
d
ic
a
to
re
n
v
a
s
tg
e
s
te
ld
?
n
e
e
ja
n
e
e
Isd
eo
u
tp
u
tm
e
e
tb
a
a
r?
o
u
tp
u
tin
d
ic
a
to
re
n
p
ro
c
e
s
in
d
ic
a
to
re
n
n
e
e
F
ig
u
u
r1
:te
r
u
g
v
a
lp
o
s
itie
s
v
o
o
rin
d
ic
a
to
r
e
n
in
e
e
n
b
e
h
e
e
r
s
o
v
e
r
e
e
n
k
o
m
s
t
24
Strategische planning versus
strategisch management
• Strategische planning vormt een belangrijk onderdeel van
strategisch management, maar strategisch management omvat
méér dan strategische planning. Het gaat over het integrale
beheer van de organisatie op een strategische wijze, op een
continue basis.
• “Strategische planning is analyse, strategisch management is
synthese”.
25
Model van strategische planning
(Poister & Streib, 1999)
HUMAN RESOURCES
EXTERNE RELATIES
Arbeidsrelaties
Klantenperspectief
Interne
communicatie
ST
RA
TE
G
IE
EN
Personeelsontwikkeling
Interbestuurlijke
relaties
EN
IE
G
TE
RA
ST
Organisatiecultuur
Publieke relaties
Wetgevende agenda
Begroting en
financieel
management
Administratieve
processen
Organisatiestructuur
INTERN MANAGEMENT
ST
RA
TE
G
IE
EN
Performance
management
EN
IE
G
TE
RA
ST
Waarden
Missie
Visie
Planning
en evaluatie
van programma's
Management van
programma's en
projecten
Dienstverlening
Prestatiemeting
PROGRAMMA'S EN DIENSTEN
26
Proces strategische planning /
management (Bryson, 1995)
STRATEGISCHE PLANNING
MIDDELEN
HUIDIGE
STRATEGIE
3. Missie en
waarden
Stakeholders
1. Plan om te
plannen
2. Mandaat
Externe en
interne
stakeholders
4B. Interne
omgeving
4A. Externe
omgeving
Sterkten en
zwakten
PRESTATIES
TRENDS
KLANTEN
Opportuniteiten
en bedreigingen
5. Strategische issues
CONCURRENTEN
EN
BONDGENOTEN
6. Strategieformulering
STRATEGISCH MANAGEMENT
7. Aanpassing en adoptie
van strategie
8. Beschrijving
Organisatie
Toekomst
9. Implementatie
10 Herziening van
strategie en
planningsproces
27
Waarom strategische planning?
Een traject van plannen, doen, opvolgen en bijsturen (PDCA)
Missie
•
•
Waarvoor we staan
Waarden en identiteit: wie zijn we? hoe willen we met onze burgers
omgaan?
Visie
•
•
•
Waarvoor we gaan: wat willen we bereiken?
Alle neuzen in dezelfde richting krijgen
Hoe gaan we de gemeente van morgen beïnvloeden zodat we succes
hebben?
Strategie
•
•
Ontwikkeld om de visie te realiseren: hoe gaan we de visie bereiken?
Vertaald in doelstellingen en actieplannen
28
Missie: checklist (Bron: Politea BDO,
2007)
• Waar staat de organisatie voor?
• Wat is haar bijdrage aan haar omgeving?
• Heeft de missie draagvlak bij bestuur, managementteam
en medewerkers?
• Is de missie richtinggevend voor het doen en laten van
iedereen in de organisatie?
• Kunnen uit de missie concrete doelstellingen worden
afgeleid, zowel voor de organisatie, als voor individuele
medewerkers?
• Gaat de missie minstens één legislatuur mee?
• Is de missie motiverend?
29
Strategische plannen / beleidsnota:
Vlaamse overheid
Richtinggevende bepalingen
- Timing
- Methodiek van strategische planning
- Omgevingsanalyse
- Expliciteren van doelstellingen en gewenste effecten
- Instrumenten / acties
30
Beleidsnota: definitie
• Tekst waarin het gepland handelen van een
organisatie wordt beschreven en verantwoord
• Toekomstig of gepland handelen = het te voeren beleid
(doelen én middelen)
• Beschrijven/uiteenzetten én
verantwoorden/argumenteren
• Algemeen teksttype, verschillende termen:
beleidsschets, discussienota, adviesnotitie, (eind)rapport,
concept-beleidsplan, beleidsvoornemens, ... →
beleidsnota ten behoeve van de beleidsontwikkeling
en/óf beleidsuitvoering en/óf beleidsevaluatie (dit zijn de
verschillende fases van het beleidsproces)
31
Beleidsnota en beleidsbrief
Beleidsnota
• Meerjarig
• Beleidsdoelstellingen en beleidsopties
• (Intern en) extern
• Nieuw beleid of aangepast beleid (zelden constant
beleid)
Beleidsbrief
• Jaarlijks
• Aanpassing meerjarenplan
• Concretisering voor 1 jaar van de beleidsdoelstellingen
32
Stelling 1
De tekst van de beleidsnota dient
om het beleid te kunnen implementeren en
evalueren.
33
Stelling 2
In de beleidsnota worden meetbare doelstellingen
beter achterwege gelaten.
34
Stelling 3
In de beleidsnota maken we zo veel mogelijk
duidelijk op welke maatschappelijke
effecten we (als organisatie en/of als politiek
verkozenen) afgerekend willen worden.
35
Case: strategische planning in de
federale overheid
Onderzoek
Managementplannen in de federale
overheid: een instrument van strategisch
management ?
(Meer info: Sys, J. et al. (2007). Managementplannen in de
federale overheid als instrument van strategisch
management. Leuven: Instituut voor de Overheid.
36
Inhoud managementplannen
Missie
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
Maatschappelijk effect
0
Visie
Waarden
37
Inhoud managementplannen
HRM
70
60
50
40
30
20
10
Intern management
0
Externe relaties
Programma's en diensten
38
Inhoud managementplannen
Strategie externe relaties
10
Personeelsontwikkeling
Interbestuurljke relaties
Organisatiecultuur
Interne communicatie
9
8
7
Klantenperspectief
Publieke relaties
6
5
Arbeidsrelaties
4
Wetgevende agenda
3
2
Human Resources
1
Strategie programma's en diensten
0
Strategie Human Resources
Performance management
Organisatiestructuur
Financiën en Begroting
Dienstverlening
Management van programma's en
projecten
Planning en evaluatie van programma's
Prestatiemeting
Administratieve processen
Strategie intern management
Intern Management
39
Managementplannen: dieptestudie
Managementplannen zijn het voorwerp van evolutie:
– Op het vlak van voorbereiding
– Op het vlak van schrijven
– Op het vlak van opvolgen
40
Fases van strategisch management
Strategische capaciteit van
de federale overheid
- Scherpere indicatoren
- Hoger SMART gehalte van
de doelstellingen
- Opvolging van indicatoren via
verschillende instrumenten
- Opvolging van projecten
- Geïntegreerd systeem van
opvolging
- Terugkoppeling naar de plannen
- Evalueren van de indicatoren
- Gebruik van instrumenten
als SWOT en CAF
- Laag SMART gehalte
- Opnemen van indicatoren
- Werken met projecten
- Opstellen van een
management en
operationeel plan
Fase 1
Fase 2
Fase 3
Fase 4
Strategisch management
41
Dieptestudie
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Managementplan: aanzet tot reflectie over de organisatie
Statisch instrument
Opvolging via andere instrumenten
Weinig aandacht voor de budgettaire en menselijke middelen
Overeenstemming met politieke strategische doelstellingen
Zowel interne als externe stakeholders werden betrokken bij het
opstellen van de plannen
Plan wordt gecommuniceerd naar eigen werknemers
Tastbaar maken van het plan in de organisatie is een uitdaging
Communicatie naar externen ligt moeilijker
De verschillende opvolgingsinstrumenten zijn niet geïntegreerd
42
Conclusie onderzoek:
case strategische planning federale overheid
• Federale overheid heeft de weg ingeslagen naar een
versterking van de strategische capaciteit in de
organisatie
• Men is volop bezig met het maken van een
mentaliteitswijziging op dit vlak
43
Voorbeeld examenvraag
Uit een beleidsnota van een lokaal bestuur:
Strategische doelstelling:
• ‘kwaliteit van de dienstverlening gericht op de behoeften
van de maatschappelijke omgeving’
Operationele doelstelling:
• een directe, concrete, efficiënte, doeltreffende,
klantvriendelijke en kwaliteitsvolle dienstverlening
Geef je oordeel over de formulering van deze doelstellingen
(beoordeel de mate waarin de realisatie van deze
doelstelling kan geëvalueerd worden). Zou jij deze
doelstelling anders formuleren? Zo ja, hoe?
44
Voorbeeld examenvraag
• Geef in eigen woorden het stappenplan weer dat je zal
doorlopen bij de opmaak van een strategisch plan voor je
organisatie
45
Deel 4
Financieel management
46
Van beleidscyclus
Terugkoppeling
Planning
Beslissing
Evaluatie
Monitoring
47
Naar financiële cyclus
Terugkoppeling
Begroting
Beslissing
Audit
Boekhouding
48
Vraagstellingen voor financiële
systemen
Begroting
Boekhouding
Audit
Wat zullen we doen
gedurende een
volgende tijdspanne?
Wat gebeurt er tijdens
de implementatie?
Wat hebben we
gedaan? Hoe hebben
we het gedaan
gedurende een vorige
periode?
49
Integratie van beleid en financiën
Terugkoppeling
Planning en
begroting
Beslissing
Audit en
evaluatie
Boekhouding
en m onitoring
50
Begroting
• Begroting: een wetgevend document waarbij de
wetgevende macht aan de uitvoerende macht voor een
in de tijd beperkte periode de toelating geeft om een
bepaald bedrag aan ontvangsten te innen en een
bepaald bedrag aan uitgaven te besteden
• Geeft een antwoord op de vraag « Wat moet er worden
gedaan? »
51
Trends in begroten en plannen
• Decentralisatie van budgetverantwoordelijkheden;
• Introductie van resultaatgerichte begrotingstechnieken;
• Strategische meerjarenplanning
52
Begroting als multifunctioneel proces
Wat is het gewenste niveau van uitgaven
Wat mogen we uitgeven en ontvangen? en ontvangsten dat we willen bereiken?
Parlementaire
autorisatie
Beleid
Welke doelstellingen
willen we bereiken?
Financiële
controle
Beheer
Hoe willen we de doelstellingen
bereiken (welke en hoeveel
prestaties, tegen welke kost)?
53
Focus van begroten
MAPE:
– Middelen: verzamelnaam voor alle menselijke, materiële en
immateriële inbreng (bv. financiën, personeel, materieel) die
nodig is voor het opstarten en uitvoeren van een activiteit
– Activiteiten: handelingen die door een organisatie worden
uitgevoerd om bepaalde prestaties te leveren
– Prestaties: produkten en/of verstrekte diensten die worden
voortgebracht door de uitgevoerde activiteiten;
– Effecten: effecten verwijzen naar situatieveranderingen in een
beleidsveld bij bepaalde doelgroepen (bv. werklozen,
kansarmen, ...) of t.a.v. bepaalde fenomenen (bv. vervuiling) →
gevolgen van prestaties
54
Focus van begroten
Voorbeeld MAPE: uitbreiden mogelijkheden naschoolse
kinderopvang binnen gemeente x
M
A
P
E
Personeel, werkingsmiddelen,
infrastructuur
Bezoeken van scholen, opmaken van
dossiers
Aantal en omvang van de subsidies van
scholen
Toename in aantal plaatsen voor
kinderopvang binnen gemeente x met x%
55
Formattering van de begroting (Martin,
2002)
Effect-begroting
Programma-begroting
INPUT
ACTIVITEIT
OUTPUT
EFFECT
Output-begroting
Input-begroting
56
Input- en outputgeoriënteerde
begrotingsstructuren
Inputgeoriënteerde
begrotingsformaten
(line-item)
Outputgeoriënteerde
begrotingsformaten
(prestatiegerichte
begroting)
Begrotingsformaat:
V: Wat zullen we doen
in de volgende
tijdspanne?
A: Dit bedrag zal
gespendeerd worden
aan personeel,
subsidies, etc.
A: Dit bedrag zal
gespendeerd worden
om in bepaalde
diensten te voorzien
die gekoppeld zijn aan
bepaalde
doelstellingen
Verandering van
begrotingsformaat:
V: Hoe evolueren
begrotingen?
A: Meestal op
incrementele wijze
A: Meestal gedeeltelijk
zero-based
57
terugkoppeling
financiële
beleidsruimte
behoeften
strategische doelstellingen
planning
evaluatie
operationele doelstellingen
(begroting)
(audit)
effectiviteit
middelen
activiteiten
prestaties
effecten
efficiëntie
beslissing
kosteneffectiviteit
omgeving
zuinigheid
monitoring & controlling
(boekhouding)
58
Randvoorwaarden
• Prestatiegegevens / Rationalisatie en professionalisering
van beleid
• Steun van politieke actoren
• Organisatiecultuur
• Kennis/Capaciteit
• Organisatiestructuur
• IT
• Consolidatie
59
(0) Beschouwingen bij implementatie
Copernicus – Beter Bestuurlijk Beleid
Functies
• Continu spanningsveld: beheersfunctie <-> financiële
controlefunctie
• Hoe is de beheersfunctie van financiële documenten
uitgewerkt?
• Allocatie van middelen vanuit prestatiegegevens
Procedures
• Belangen wetgevende macht?
• Aansturing door horizontale diensten
• Hoe is controlefunctie georganiseerd?
60
(0) Beschouwingen bij implementatie
Copernicus – Beter Bestuurlijk Beleid
Format
• Spanningsveld:
– Begrotingsinfo: focus op activiteiten, hogere
beleidsdoelstellingen
– Operationele plannen: focus op doelstellingen en prestatieindicatoren, gedetailleerd
• Wat met de koppeling beleid, beheer en financieel
management?
• Prestatiebegroting als intern managementinstrument
• Performante programmabegroting
• Performante begrotingsboekhouding
61
(0) Beschouwingen bij implementatie
Copernicus – Beter Bestuurlijk Beleid
• Verschillende facetten vormen 1 geheel: beleids- en
beheerscyclus, financiële cyclus, HRM-cyclus en
contractcyclus
• Onderlinge afstemmingsmechanismen, geen nieuwe
bureaucratie: taak van financiële actoren?
• Organisatorische en financiële ondersteuning
• Parallellisme tussen afbouw en uitbouw
• Kwaliteit van beheersdocumenten: doelstellingen,
kostprijsgegevens, relatie MAPE, kwaliteit prestatieinformatie
• Zichtbaar maken toegevoegde waarde van hervorming
62
Voorbeeld examenvraag
• Leg uit hoe de stroming New Public Management
gevolgen heeft voor de invulling van financieel
overheidsmanagement.
63
Wat is leerstof?
Presentatie
(niet slides 60-61-62)
Syllabus Deel 1
• ‘Goed openbaar bestuur’
niet box p.17-18
• ‘De opkomst van een nieuwe overheidsmanager’
64
Wat is leerstof?
Syllabus Deel 4
• ‘Het meten van prestaties in lokale besturen’: tekst enkel
lezen
• ‘Causaliteit: hét centrale probleem in effectmeting’: tekst
enkel lezen
• ‘Strategie, planning en besluitvorming’:
Niet: 6.3, tabel 6.1, 6.5.2, 6.6
• ‘De financiële hervorming als hefboom voor
resultaatgericht management’: lezen en context begrijpen
65
Meer informatie over deel 1 en 4
Veerle Conings
Parkstraat 45 bus 3609
Tel: 016 32 36 16
[email protected]
www.instituutvoordeoverheid.be
66