Unierecht en de Nederlandse rechtsorde

HOOFDSTUK 1
Unierecht en de Nederlandse
rechtsorde
1.1
Ontwikkeling van het Unierecht
Al meer dan vijftig jaar maakt Nederland deel uit van de Europese Unie. Toen op
25 maart 1957 de Europese Economische Gemeenschap (EEG) werd opgericht
(Verdrag van Rome)1 behoorde ons land tot het selecte gezelschap van de zes
oorspronkelijke ondertekenaars.2 , 3 Die aanvankelijke EEG kende slechts zes lidstaten en had een voornamelijk economische missie: het tot stand brengen van een
gemeenschappelijke markt.4 Er is sindsdien veel veranderd. Zo oordeelde het Hof
van Justitie in 1963 dat met het EEG-Verdrag niet louter verdrag, maar een hele
nieuwe rechtsorde tot stand was gebracht.5 Een rechtsorde bovendien waarvan het
recht voorrang heeft op het recht van de lidstaten.6 De kring van lidstaten werd
uitgebreid tot 28 lidstaten en de Unie kent tegenwoordig een veel algemenere,
politiekere doelstelling: vrede bewaren, EU-waarden en welzijn van de volkeren
bevorderen.7 De samenwerking is door de jaren heen ook sterk verbreed en
verdiept. Dat heeft op allerlei terreinen betekenis gehad; economisch, politiek,
sociaal en cultureel, maar vooral ook juridisch.
1
2
3
4
5
6
7
Het verdrag trad in werking op 1 januari 1958, vandaar dat de geboorte van de EEG, die later is
overgegaan in de Europese Unie, wordt gesteld op 1 januari 1958.
De andere ‘founding fathers’ waren België, Frankrijk, West-Duitsland, Luxemburg en Italië.
Het EEG-Verdrag kwam tot stand kort na de grondwetsherziening van 1956. Het lijkt alsof
Nederland het Europese avontuur niet wilde beginnen zonder een dergelijke grondwettelijke
voorbereiding. Overigens spreekt de Grondwet zich toen en nu niet uit over de E(E)G of de
huidige EU. Art. 93 en 94 Gw spreken slechts over volkenrechtelijke organisaties in zijn
algemeenheid.
In de woorden van art. 2 EEG-Verdrag: “De Gemeenschap heeft, door het instellen van een
gemeenschappelijke markt en door het geleidelijk nader tot elkaar brengen van het economische
beleid van de lidstaten, tot taak de bevordering van de harmonische ontwikkeling van de
economische activiteit binnen de gehele Gemeenschap, een gestadige en evenwichtige expansie,
een grotere stabiliteit, een toenemende verbetering van de levensstandaard en nauwere betrekkingen tussen de in de Gemeenschap verenigde staten.”
HvJ EG 5 februari 1963, nr. C-26/62, Jur. p. 5 (Van Gend en Loos).
Zo oordeelde het Hof een jaar later in het Costa/E.N.E.L.-arrest. HvJ EG 5 juli 1964, nr. C-6/64, Jur.
p. 1199.
Art. 3 Verdrag betreffende de Europese Unie drukt het doel van de Unie als volgt uit: “De Unie
heeft als doel de vrede, haar waarden en het welzijn van haar volkeren te bevorderen.”
1
1.1
Unierecht en de Nederlandse rechtsorde
Het ten gevolge van de nauwere samenwerking binnen de Europese Unie uitdijende
Unierecht werkt rechtstreeks door in de Nederlandse rechtsorde uit kracht van de
Unierechtelijke rechtsorde, niet uit kracht van de Nederlandse. Het Unierecht schept
rechten en plichten voor Nederlandse burgers, het bindt Nederlandse overheidsorganen en het Unierecht kan in zaken die dienen voor Nederlandse rechters worden
ingeroepen. De Nederlandse rechter past het Unierecht ook ambtshalve toe. In de
afgelopen vijftig jaar is dat Unierecht steeds bepalender geworden voor de rechtsvorming, uitvoering en rechtspleging in Nederland. Het belang ervan voor het
Nederlandse recht en de Nederlandse rechtsorde neemt dan ook nog steeds toe.
1957-1965 Geboorte, groei en fusie van de Europese Gemeenschappen
Om de huidige betekenis van het Unierecht voor de Nederlandse rechtsorde goed te kunnen
begrijpen, is enig inzicht in de ontwikkelingsgeschiedenis van de Europese Unie van belang. Die
ontwikkeling werd ingezet in 1957 toen de EEG werd opgericht, evenals de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom). De Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal bestond toen
al een aantal jaren (vanaf 1951). Aanvankelijk waren er dus drie gemeenschappen, zij het dat het
Hof van Justitie en de Parlementaire Vergadering van de EGKS ook gingen functioneren voor de
EEG en Euratom. De gemeenschappen werden nog sterker verbonden door het Fusieverdrag van
1965 (inwerkingtreding 1967), waarin werd bepaald dat er voortaan één Raad en één Commissie
zou zijn voor de drie gemeenschappen. De Euratom, EGKS en EEG smolten daardoor samen tot de
Europese Gemeenschappen (EG). Dat Fusieverdrag benadrukte de toch al sterke supranationale
kenmerken van de op intergouvernementele basis ingezette samenwerking van de EEG.
1969-1992 Van de gemeenschappelijke markt naar de interne markt
Kerndoelstelling van de EEG (vanaf 1967 EG) in de jaren zestig en zeventig was het tot stand
brengen van de gemeenschappelijke markt. Daarmee wordt een gebied zonder binnengrenzen
bedoeld, waarbinnen economische productiefactoren (goederen, personen, diensten en kapitaal)
zich vrij kunnen bewegen, niet gehinderd door in- en uitvoerrechten en grenscontroles, evenwel
gebonden aan regels voor eerlijke mededinging. Zo’n gemeenschappelijke markt maakt – zo is de
gedachte – een grotere economische groei en welvaart mogelijk. Het EEG-Verdrag tracht via het
juridisch verankeren van vrij verkeer van goederen, diensten, personen en kapitaal – de vier
economische basisvrijheden van het verdrag – het afschaffen van handelsbeperkingen,8 en het
verankeren van een regime voor eerlijke mededinging de voorwaarden voor die gemeenschappelijk markt te creëren. De oorspronkelijke opstellers van het EEG-Verdrag voorzagen al wel dat
alleen met juridische regels zo’n gemeenschappelijke markt nog niet direct een feit zou worden.
Daarvoor is ook politieke wil en 'commitment' nodig. Om de vaart in de Europese integratie te
houden werd in het EEG-Verdrag afgesproken dat de gemeenschappelijke markt twaalf jaar na de
inwerkingtreding van het Verdrag zou zijn bewerkstelligd, maar - als dat niet zou lukken - het
nooit langer dan vijftien jaar zou mogen duren. Op 1 juli 1968 werden inderdaad de invoerrechten
op uit andere lidstaten geïmporteerde goederen afgeschaft, nadat vanaf 1962 al een gemeenschappelijk landbouwbeleid werd gevoerd (belangrijk voor Nederland), maar met het vrije verkeer
van diensten, personen en kapitaal vlotte het, vanwege de nationalistischere opstelling van
lidstaten steeds minder goed. De Europese integratie stagneerde daardoor in de jaren zestig.
Frankrijk kwam op een gegeven moment zelfs niet meer opdagen voor vergaderingen van de Raad
van Ministers (lege stoel politiek) uit verzet tegen de als bedreigend ervaren aanstaande toetreding
van het Verenigd Koninkrijk. Na het presidentschap van De Gaulle in 1969 verbeterden de
verhoudingen enigszins. Op 1 januari 1973 traden Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en
Ierland toe tot de EG. De oliecrisis begin jaren zeventig en de daarmee gepaard gaande
8
2
Zie bijvoorbeeld art. 30 huidige VWEU (“In- en uitvoerrechten of heffingen van gelijke werking
zijn tussen de lidstaten verboden. Zulks geldt eveneens voor douanerechten van fiscale aard”),
een artikel dat ook al in het oorspronkelijke EEG-Verdrag (art. 12 EEG-Verdrag) voorkwam.
Ontwikkeling van het Unierecht
1.1
economische crisis, de (overschot)crisis in de landbouwsector, en de milieucrisis van de jaren
zeventig vormden grote uitdagingen voor verdergaande integratie van de negen landen. Er werd
een uitweg in twee richtingen gezocht. De eerste door - naast te werken aan de achterop schema
geraakte realisatie van de gemeenschappelijke markt – (die er pas werkelijk komt na afschaffing
van de interne grenscontroles in 1993) – ervoor te zorgen dat die gemeenschappelijke markt ook
kan functioneren als een interne markt. Daarvoor is niet alleen nodig dat lidstaten hun grenzen
openstellen, maar dat ze ook hun economische, financiële en handelsbeleid op elkaar afstemmen.
Dit bijvoorbeeld in de vorm uniformering van kwaliteitseisen aan consumptiegoederen of geneesmiddelen, standaardisering van rijbewijzen, verkeersveiligheidsvoorschriften voor voertuigen, onderling erkenning voedselveiligheidsvoorschriften, enzovoort. In het kielzog van dat
streven kwam uiteindelijk ook het gezamenlijke milieubeleid en de gezamenlijke munt, de euro,
tot stand.9 Duidelijk is dat dergelijke vormen van nauwere samenwerking intensievere politieke
samenwerking noodzakelijk maken. Zeker ook doordat met het toetreden van Griekenland (1981)
en Spanje en Portugal (1986) de EG verder uitbreidde en de besluitvorming door meerdere
deelnemers en belangen naar zijn aard lastiger werd. Nauwere politieke samenwerking vormt
daarmee de tweede mogelijke uitweg.
De opmaat voor de politieke samenwerking vormde – naast de eerste rechtstreekse verkiezingen voor het Europees Parlement in 1979 – de Europese Akte van 1986. De toenmalige twaalf
lidstaten van de Europese Gemeenschappen spraken daarin af onder de naam Europese Politieke
Samenwerking (EPS) samen te werken bij de coördinatie van de buitenlandse politiek, de directe
voorloper van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) van de Europese
Unie. Bovendien werd de Europese Raad – die feitelijk al bestond sinds 197410 – daarin juridisch
erkend.
Vooral onder de Commissievoorzitter Jacques Delors (1985-1995) werd intensief gewerkt aan
de agenda van het realiseren van de gemeenschappelijke markt die ook kan functioneren als een
interne markt en het – daarvoor noodzakelijke – verbeteren van de politieke samenwerking.
1992-2000 Meer politieke samenwerking: de Europese Unie
Vanaf 1992 werd de politieke samenwerking met rasse schreden verder versterkt, dit mede onder
invloed van de val van de Berlijnse muur in 1989 waarmee het einde van de koude oorlog werd
bezegeld en die ervoor zorgde dat de voormalige DDR (Oost-Duitsland) één werd met de Bondsrepubliek Duitsland (West-Duitsland). Bij het Verdrag van Maastricht (1992) werd de EEG
(alhoewel meestal al in één adem ‘EG’ genoemd, samen met de andere gemeenschappen) omgedoopt tot ‘Europese Gemeenschap’. Daarmee werd tot uitdrukking gebracht dat de gemeenschap
zich voortaan niet alleen zou bezighouden met economische zaken, maar ook met uiteenlopende
andere zaken, zoals milieu, ontwikkelingssamenwerking, beroepsopleidingen, enzovoort. Het bij
het Verdrag van Maastricht ingevoegde hoofdstuk inzake het monetair beleid (art. 105 e.v. EG)
vormde de eerste aanzet tot invoering van de euro. Ook richtten de lidstaten in 1992 de Europese
Unie op. De Europese Gemeenschap werd geïncorporeerd in de EU, die zich verder zou bezig
houden met een gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid en met een beleid inzake
politiële en justitiële samenwerking (vaak aangeduid als tweede en derde pijler). Het beleid op die
terreinen zou overigens niet een communautair, maar vooralsnog een intergouvernementeel
karakter dragen (tot aan 2009).
De Europese Unie werd opgericht met het Verdrag betreffende de EU, maar het Verdrag tot
oprichting van de Europese Economische Gemeenschap werd niet ingetrokken. Het bleef bestaan
naast het EU-Verdrag.
9
10
De lidstaten stemden hun monetaire beleid al op elkaar af in 1979 door de invoering van het
Europese Monetaire Stelsel (EMS).
Europese Raad werd in 1974 ingesteld als een informeel forum voor besprekingen tussen de
staatshoofden en regeringsleiders van de EU-lidstaten. Die Raad ontwikkelde zich vanaf dat
moment al snel tot een orgaan dat doelstellingen en prioriteiten van de EU vastlegt.
3
1.1
Unierecht en de Nederlandse rechtsorde
2001-2005 Geen grondwettelijk verdrag
In 1995 traden Finland, Zweden en Oostenrijk toe tot de Europese Unie die daarmee uitgroeide tot
een Unie van vijftien lidstaten. Het Verdrag betreffende de Europese Unie en het EEG-Verdrag
werden in die tijd nog verder gewijzigd bij het Verdrag van Amsterdam (1997) en het Verdrag van
Nice (2001), waardoor de verdragen een weinig overzichtelijke lappendeken van bepalingen,
procedures en pijlers werden. In 2001 nam de Europese Raad daarom de ‘Verklaring van Laken’
aan, waarin de Unie zich ertoe verplicht democratischer, transparanter en doelmatiger te worden.
Onderdeel van dat plan was om één systematisch geordend verdrag voor de Europese Unie te
maken, dat de naam ‘Grondwet’ zou moeten dragen. Het gezelschap dat de grondwet op moest
stellen werd ‘conventie’11 genoemd, kennelijk naar het voorbeeld van de Philadelphia Convention
die de grondwet van de Verenigde Staten heeft opgesteld. De term ‘grondwet’ was van het begin af
aan dubieus, want het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa is geen grondwet in
de klassieke betekenis (zie hierna par. 1.3.1), dat wil zeggen een tekst die geacht wordt door een
autonome politieke gemeenschap – het volk – gegeven te zijn en die de bevoegdheden van de
geconstitueerde machten regelt.12 Men heeft het niet aangedurfd te zeggen dat de Grondwet voor
Europa gegeven werd door het Europese volk. Het ontwerp van de Grondwet voor Europa is – zoals
de preambule zegt – opgesteld namens de burgers en de staten van Europa.
In de Grondwet voor Europa waren een aantal belangrijke institutionele hervormingen
voorzien, die men tegenwoordig grotendeels terugvindt in het Verdrag van Lissabon. Zo bepaalde
art. I-22 Grondwet voor Europa (net als nu het Verdrag van Lissabon) dat de Europese Raad
(bestaande uit de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten) zou worden voorgezeten
door een vaste voorzitter, die gekozen zou worden voor een periode van tweeënhalf jaar. De
opstellers van de Grondwet hadden ook de gedachte dat de Grondwet voor Europa de verhouding
tussen de gewone burger en de EU zou verbeteren, maar die gedachte werd al gauw gelogenstraft:
bij een referendum in Frankrijk op 29 mei 2005 werd de ontwerp-Grondwet verworpen met 54.9%
van de stemmen tegen. Kort daarna werd op 2 juni 2005 de ontwerp-Grondwet in een Nederlands
referendum verworpen met 61.5% van de stemmen tegen. Na het Franse en het Nederlandse ‘nee’
werden de referenda in een aantal andere lidstaten uit- en afgesteld.13 De EU verkeerde enige tijd
in een crisissfeer, maar tijdens de Europese Raad van Brussel in juni 2007 werd onder Duits
voorzitterschap overeenstemming bereikt over de inhoud van een hervormingsverdrag. In december 2007 tekenden de regeringsleiders in Portugal de uiteindelijke versie van het hervormingsverdrag: het Verdrag van Lissabon.
11
12
13
4
De Europese conventie – voorgezeten door de Franse oud-president Valéry Giscard d’Estaing –
werd gehouden tussen februari 2002 en juli 2003. Dat was in Nederland een roerige tijd waarin
na de moord op Pim Fortuyn de kabinetten Balkenende I en II elkaar snel opvolgenden. Er waren
verkiezingen in mei 2002 en januari 2003. Door binnenlandse beroering was er nauwelijks
aandacht voor de Europese conventie – een van de redenen waarom de latere ontwerp-Grondwet
voor Europa in 2004 de Nederlandse bevolking verraste. De 217 conventiedeelnemers die in 2002
aan de slag gingen vertegenwoordigden de lidstaten (ook de tien aanstaande leden), nationale
parlementen, het Europees Parlement en de Europese Commissie. Het slotdocument vormde een
concept voor een nieuw verdrag voor de Europese Unie. Dit document vormde de inzet voor een
intergouvernementele conferentie, die duurde van 4 oktober 2003 tot en met 18 juni 2004.
Daaruit kwam het ontwerp grondwettelijke verdrag voort dat nadat het later dat jaar door de
Raad en de Ministers van Buitenlandse Zaken in Rome werd ondertekend aan de lidstaten ter
ratificatie werd voorgelegd.
Het is opmerkelijk dat de vertegenwoordigers van de Bondsrepubliek Duitsland, waar de idee van
Verfassunsgebende Gewalt des Volkes sterker leeft dan in de andere lidstaten, zonder protest
hebben meegedaan aan de constructie van een internationaal verdrag als grondwet.
In een aantal lidstaten, waaronder Duitsland en Italië werd de Grondwet voor Europa goedgekeurd door middel van een normale wetgevingsprocedure.
Ontwikkeling van het Unierecht
1.1
2005-2009 Het Verdrag van Lissabon
In het overleg met het Duitse voorzitterschap streefde het kabinet Balkenende IV naar “een nieuw
verdrag dat zich naar inhoud, omvang en benaming overtuigend onderscheidt van het eerder
verworpen Grondwettelijk Verdrag (…) Een effectief Europees bestuur op basis van subsidiariteit
zal de Unie voor burgers herkenbaar moeten maken en het vertrouwen moeten vergroten”.14 Het
kabinet streefde naar een ‘beter Europa’, dat niet het beeld oproept van een ‘superstaat’.
Het Verdrag van Lissabon bestaat uit twee delen: een deel dat een aantal wijzigingen en
aanvullingen van het Verdrag betreffende de Europese Unie bevat en een deel dat aanvullingen en
wijzigingen bevat van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, dat voortaan
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) zal heten.
Het Verdrag van Lissabon maakt een einde aan het sinds 1992 bestaande systeem van de drie
pijlers. Het buitenlandse- en veiligheidsbeleid en ook de politiële en justitiële samenwerking
moeten na 2009 in het kader van het VWEU aangepakt worden. Het Verdrag versterkt de
bevoegdheden van het Europees Parlement en het legt meer nadruk op het subsidiariteitsbeginsel.
Tenslotte brengt het meer ordening in de procedures volgens welke wetgevingshandelingen
worden vastgesteld.
Het Verdrag van Lissabon trad in werking op 1 december 2009, maar toen was al duidelijk
geworden dat Griekenland gebukt ging onder een schuldencrisis. Die crisis is uitgegroeid tot de
eurocrisis. Sinds 2010 heeft de Europese Raad zich vooral beziggehouden met het probleem van de
steun aan Griekenland en andere zwakke eurolanden en met versterking van het toezicht op
de zwakke eurolanden.
2009-2012 Werken aan een stormvloedkering: Economische monetaire Unie
Eind 2009 brak binnen de eurozone een ‘eurocrisis’ uit toen dreigde dat Griekenland zijn schulden
niet meer zelfstandig kon financieren als uitloper van de wereldwijde kredietcrisis, die al in 2007
was ontstaan doordat in de V.S. de huizenmarkt onderuit ging. Dat was weer het gevolg van
financiële constructies en derivatenhandel waarbij als obligaties verpakte gebundelde hypotheken
in het laagste segment van de markt (subprime) in een hoog tempo minder waard werden. Dit
veroorzaakte een domino-effect dat de toch al zwaar onder druk staande overheidsfinanciën in
Europa en de V.S. (overheden lenen geld – financieren hun tekorten – hoofdzakelijk via obligaties)
in het nauw bracht.
Nadat Griekenland in 2009 had toegegeven jarenlang verkeerde informatie over de overheidsfinanciën te hebben gegeven, ontstond er grote onrust op de financiële markten die de Griekse
situatie verergerde. Ook andere landen van de EU (o.a. Cyprus, Spanje, Ierland en Portugal)
dreigden (technisch) failliet te gaan. Op zijn beurt kwam de euro als munt weer in gevaar omdat
het allemaal eurolanden betrof. Het was een van de ergste crises die de EU sinds zijn oprichting
heeft getroffen. Om die het hoofd te bieden lanceerden de EU en de eurolanden een groot aantal
maatregelen, dat als stormvloedkering dienst zou moeten doen. Er werd in samenspraak met en
met hulp van het IMF een noodfonds ingesteld om eurolanden met financiële problemen bij te
staan. Steun uit dat noodfonds is wel gebonden aan strikte voorwaarden (bezuinigingen en
hervormingen) en strenge controle door de zogenaamde trojka (bestaande uit de Europese
Centrale Bank (ECB), de Europese Commissie en het IMF). In 2010 werd een tijdelijk noodfonds,
het EFSF15 , ingesteld dat in 2012 werd vervangen door een permanent noodfonds, het Europees
Stabiliteitsmechanisme (ESM). Daarnaast werd het toezicht op financiële markten verscherpt en de
mogelijkheden van de ECB vergroot om te interveniëren in financiële markten. Toch lukte het met
deze ingrepen maar niet de crisis geheel te bezweren. Daarvoor was een meer structurele
oplossing nodig: een monetaire unie, waarbij er meer garanties voor de euro, banktegoeden en
overheidsfinanciën zouden kunnen worden gegeven.
In dat licht presenteerde Herman van Rompuy, de voorzitter van de Europese Raad, in 2012 een
Ideas Paper, getiteld “Naar een echte Economische en Monetaire Unie”, waarin werd voorgesteld
14
15
Kamerstukken II 2006/07, 21 501-20, nr. 344, p. 4.
Afkorting van European Financial Stability Facility.
5
1.1
Unierecht en de Nederlandse rechtsorde
om in drie fasen toe te werken naar een werkelijke economische en monetaire unie.16 Kernelementen uit dat plan zijn:
a. dat de banken in de lidstaten van de eurozone zouden worden onderworpen aan een
gemeenschappelijk toezichtmechanisme onder de Europese Centrale Bank;
b. dat de nationale depositogarantiestelsels worden geharmoniseerd om uiteindelijk te komen tot
een Europees depositogarantiestelsel (bankenunie);
c. dat het toezicht op en de coördinatie van het begrotingsbeleid ex ante moet evolueren tot een
geïntegreerd begrotingskader. Er moet één begroting komen voor de eurozone. De muntunie
moet evolueren naar een begrotingsunie en worden onttrokken aan de nationale autoriteiten
en opgedragen aan een Europese autoriteit onder gezag van de ECB;17
d. dat de landen van de eurozone gezamenlijk (kortlopende) schatkistpapieren zouden uitgeven.
De uitvoering van het plan veroorzaakte enige ophef omdat de maatregelen ervan schuren met de
(beperkte) bevoegdheden van de Unie op dit terrein. Het VWEU bepaalt namelijk dat de Unie niet
aansprakelijk kan worden gesteld voor schulden of andere financiële verplichtingen dan wel
risico’s van de lidstaten (art. 125 VWEU). Zeker toen de ECB in 2014 besloot tot een grootschalige
opkoop van (in wezen) staatsobligaties (outright monetary transactions) om zo het geldvolume in
de eurozone te vergroten (aangeduid als ‘quantative easing’) en daarmee de waarde van de euro te
verlagen en enige inflatie op gang te brengen, was dat voor velen een brug te ver. Het betekent dat
de grenzen van art. 125 VWEU (de no-bail-out-clausule) daarmee mogelijk worden overschreden
en – belangrijker nog – dat de rijkere Noordelijke EU-lidstaten in zekere zin opdraaien voor de
schuldenlast van de armere landen in de eurozone. Met name in Duitsland werden zaken
aangespannen tegen het ESM18 en de mogelijkheid van OMT19 (waarover later in par. 1.7.2 meer).
16
17
18
19
6
H. Van Rompuy, ‘Naar een echte economische en monetaire Unie’, Raad van de Europese Unie
5 december 2012, www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/134192.pdf.
Dit is uitgewerkt in de zogenaamde ‘six pack’ uit 2011, bestaande uit een zestal verordeningen die
het Stabiliteits- en groeipact versterken. Dat Stabiliteits- en groeipact (uit 1997) houdt in dat
begrotingen van eurolanden geen groter begrotingstekort dan 3% van het BBP mogen hebben en
dat de staatsschuld onder de 60% van het BBP blijft. Een belangrijk element in het six pack is het
strenge toezicht op de begrotingen van EU-lidstaten en het bestraffen met (mogelijk) automatische sancties van landen die de begrotingsregels overtreden. Het ‘two pack’ uit 2013 vormt
een aanvulling op het six pack en voorziet in een versterking van het toezicht door de Europese
Commissie.
BVerfGE 18 maart 2014, 1390, 12 (ESM-Urteil). In deze uitspraak achtte het Duitse constitutionele
hof het ESM-verdrag te rijmen met de Duitse grondwet.
Op 10 februari 2014 stelde het Bundesverfassungsgericht een prejudiciële vraag aan het Hof van
Justitie naar aanleiding van een grondwetschendingsklacht (Verfassungsbeschwerde) die namens
CDU-politicus Gauweiler e.a. bij het Hof in Karlsruhe was ingediend. De klacht komt erop neer dat
het OMT-programma strijdt met de Europese verdragen en daarmee met de Duitse grondwet.
Kern van de prejudiciële vraag is of het OMT-programma wel verenigbaar is met het mandaat van
de ECB en met het verbod op monetaire financiering in de EU-verdragen. In zijn conclusie van
14 januari 2015 komt Op 10 februari 2014 stelde het Bundesverfassungsgericht een prejudiciële
vraag aan het Hof van Justitie naar aanleiding van een grondwetschendingsklacht (Verfassungsbeschwerde) die namens CDU-politicus Gauweiler e.a. bij het Hof in Karlsruhe was ingediend. De
klacht komt erop neer dat het OMT-programma strijdt met de Europese verdragen en daarmee
met de Duitse grondwet. Kern van de prejudiciële vraag is of het OMT-programma wel
verenigbaar is met het mandaat van de ECB en met het verbod op monetaire financiering in de
EU-verdragen. In zijn conclusie van 14 januari 2015 komt advocaat-generaal Cruz Villalón tot de
slotsom dat het OMT-programma een integraal onderdeel vormt van de monetaire beleidsvorming waartoe de ECB onder de verdragen bevoegd is en dat het per se primair gezien moet
worden als het bedrijven van economische politiek, waartoe de ECB niet bevoegd is. Interessant is
wel dat de advocaat-generaal geen definitief oordeel geeft en een aantal voorwaarden stelt. Een
aantal voorwaarden voor verenigbaarheid. Zo zal de ECB, Cruz Villalón, bij de uiteindelijke
Betekenis van het Unierecht
1.2.1
Ook in Nederland waren er zorgen over onderdelen van de Van Rompuy-aanpak. Die zouden
bijvoorbeeld kunnen betekenen dat de rol van het Nederlandse parlement bij het inrichten van de
begroting door afspraken (mogelijk in de vorm van convenanten of begrotingscontracten) en door
een andere timing in de begrotingscyclus (Europees semester) kleiner zou kunnen worden. De
Raad van State lichtte op 18 januari 2013 de regering voor en adviseerde om bij deze stand van
vergaande Europeanisering van de begroting goed te waken voor het institutionele evenwicht
binnen de EU en het Nederlandse parlement nauw te betrekken - en ook in de toekomst een
volwaardige en betekenisvolle rol te geven - bij de inrichting van de begroting. Een en ander ook
met het oog op het maatschappelijke draagvlak.20 Dit advies was in lijn met de kritische positie die
het kabinet al in oktober 2010 op basis van het tussenrapport van Van Rompuy had ingenomen.21
1.2
Betekenis van het Unierecht
1.2.1
De rol van het recht in de Europese Unie
Het Unierecht speelt op het ogenblik een rol in het leven van Nederlandse burgers
die de Nederlandse afgevaardigden bij de onderhandelingen over het EEG-Verdrag in
de jaren vijftig waarschijnlijk niet hadden kunnen voorzien. Dat heeft niet alleen te
maken met de hecht geworden economische en politieke (zelfs monetaire) samenwerking, maar ook met de belangrijke rol die het recht zelf speelt en heeft gespeeld
bij de Europese integratie.
Aan het recht komt in de geschiedenis en het functioneren van de Europese Unie een
centrale plek toe. De Unie is niet alleen gevestigd op en gebonden aan het recht,
maar ook het merendeel van het beleid dat de Unie voert, wordt gevat in recht. Met
dat grote accent op het recht bij de beleidsvorming onderscheidt de Unie zich van
veel volkenrechtelijke organisaties en staten. Recht is veelvuldig ingezet als aanjager
voor betere economische en politieke samenwerking in de Unie, bijvoorbeeld bij het
realiseren van de gemeenschappelijke markt eind jaren zeventig van de vorige eeuw.
Dat alles tezamen heeft geleid tot een grote groei van het Unierecht.22 Ook het
bereik van het Unierecht is sterk vergroot. Het bestrijkt inmiddels uiteenlopende
beleidsterreinen, zoals milieu, mededinging, consumentenrecht, landbouw en visserij,
20
21
22
toepassing het evenredigheidsbeginsel en de plicht tot deugdelijke motivering moeten respecteren. Verrassend is bovendien de voorwaarde dat de ECB niet in de Trojka (ECB, Europese
Commissie, IMF) actief deel mag nemen aan monitoring van een bepaalde lidstaat, en tegelijkertijd onder het OMT-programma schuldpapier van diezelfde lidstaat mag opkopen. Anders lopen
monetaire en economische taken door elkaar heen, en kan de toepassing van het OMTprogramma niet meer als monetair beleid worden gezien. Conclusie advocaat-generaal Cruz
Villalón, nr. C-62/14 (Gauweiler e.a.). Zie ook Suzanne Poppelaars, ‘Conclusie OMT-programma; De
dans tussen de ECB, het Bundesverfassungsgericht en het Hof van Justitie’, NJB 2015/349.
Voorlichting van 18 januari 2013, Advies W01.12.0457/I.
Kamerstukken II 2012/13, 21 501-20, nr. 688.
Het grote volume van het recht van de Unie, ook wel het acquis genoemd, vormde de afgelopen
jaren een bron van zorg. De 80 000 pagina’s (volgens latere schattingen zelfs 100 000) acquis
leveren hoge administratieve lasten op die economische groei belemmeren en hoge vertaalkosten. Vanaf 2005 zijn er daarom vereenvoudigingsprogramma’s opgezet om de situatie te
verbeteren en het volume ervan met circa 25% terug te dringen. Dat is gedeeltelijk gelukt. Zie
hierover W. Voermans, N. Florijn, C. Moll & P.van Lochem, ‘Codification and Consolidation in the
European Union: A Means to Untie Red Tape’, Statute Law Review, 29 (2), 2008, p. 65-81.
7
1.2.1
Unierecht en de Nederlandse rechtsorde
maar ook veiligheid en justitie, informatiemaatschappij en media, onderwijs, cultuur,
onderzoek en innovatie. Er zijn tegenwoordig weinig nationale beleidsterreinen aan te
wijzen die niet door het Europese recht en beleid worden beïnvloed of bestreken. Ook
de wetgeving van de Unie neemt in relatie tot de Nederlandse een steeds groter
aandeel in.23 De groei van het Unierecht kent niet alleen zegeningen, maar verzorgt
ook ongemak. Zo wordt er de laatste jaren meer dan in de perioden daarvoor kritiek
geuit over het functioneren van de EU en proberen Nederlandse politici meer greep te
krijgen op EU-besluitvorming en EU-beleid. Waar EU-beleidsvorming in de beginjaren
van de E(E)G/EU toch vooral een kwestie was van onderhandelingen tussen bewindslieden en ambtenaren uit lidstaten, is er de laatste jaren sprake van politisering van de
EU-beleidsvorming, waarbij parlementariërs en politieke partijen in de lidstaten zich
nadrukkelijker dan voorheen melden als het om EU-vraagstukken gaat (zie par. 1.7).24
Ontegenzeggelijk is de Europese Unie gaande de jaren een steeds belangrijkere
factor binnen de Nederlandse politiek en het Nederlandse beleid geworden, maar
vooral ook binnen de Nederlandse rechtsorde. Die dimensie staat in dit boek
centraal. De betekenis van het Unierecht voor de Nederlandse rechtsorde is, in
hoofdlijnen, tweeledig. Ten eerste is het Unierecht hiërarchisch van hogere orde dan
het Nederlandse recht en heeft het daarom voorrang boven het nationale recht.25
Ten tweede geeft Nederland, als lidstaat, mede vorm aan het Unierecht. We zijn als
het ware coproducent. Het recht van de Unie krijgt gestalte in interactie met de
lidstaten, via vormen van gedeelde verantwoordelijkheid voor wetgeven, besturen
en rechtspraak.
23
24
25
8
Er is de afgelopen jaren veel gesproken over het aandeel dat de EU-wetgeving vertegenwoordigt
in relatie tot Nederlandse wetten. Wilde schattingen deden daarover de ronde, uiteenlopend van
30 tot 70% Europees aandeel. Zie W. Voermans, ‘De Nederlandse wetgever in de communautaire
toekomst’, in: P. Koorn en L.H. Loeber (red.), De betekenis van de Europese conventie voor de
wetgevingspraktijk, Den Haag 2004, p. 53-54. Onderzoek van Bovens en Yesilkagit uit 2005 wijst
uit dat maar ongeveer 12% van de Nederlandse wetgeving het gevolg is van omzetting van EUrichtlijnen. M. Bovens en K. Yesilkagit, ‘De invloed van Europese richtlijnen op de Nederlandse
wetgever’, NJB 2005, p. 520 e.v. Er bestaat echter meer Uniewetgeving dan richtlijnen. Om het
werkelijke aandeel van Uniewetgeving ten opzichte van Nederlandse wetgeving te kennen,
moeten we daarbij eigenlijk ook EU-verordeningen en een aantal (oude) EU-beschikkingen en
(kader)besluiten meerekenen alsook het primaire recht uit de verdragen. Ook de effecten van de
jurisprudentie van het Hof van Justitie en – wellicht ook – de tastbare invloed die uitgaat van nietbindende beleidsinstrumenten van de EU (zoals adviezen, aanbevelingen, enzovoort) op Nederlandse wetgeving, alsmede de ‘Europese slagschaduw’ van aangekondigd beleid of spontane
acties (spontane harmonisatie, wederzijdse aanvaarding) zouden voor een nauwkeuriger beeld
moeten worden meegeteld. Tot welk percentage dat uiteindelijk leidt – zo al van enig belang – is
onduidelijk. Minder dan 12% zal het niet worden.
Jos de Beus en Jeannette Mak, De kwestie Europa: Hoe de EU tot de Nederlandse politiek doordringt,
Amsterdam 2009.
Het werkt uit kracht van de eigen Europese rechtsorde, zoals het Hof van Justitie bepaalde in de
Costa/E.N.E.L.-zaak. HvJ EG 5 juli 1964, nr. C-6/64, Jur. p. 1199.
EU-rechtsorde als constitutionele rechtsorde
1.2.2
1.3
Verhouding Europese en Nederlandse rechtsorde
Om de betekenis van het EU-recht voor de Nederlandse rechtsorde te kunnen
beoordelen – en dat is van belang om te begrijpen hoe Unierecht in Nederland
gestalte krijgt, verbindt en daarmee onderdeel vormt van die rechtsorde – moeten
we wat meer weten over de verhouding tussen die twee rechtsordes. Dat lijkt een
eenvoudige vraag, maar dat is die – inmiddels – niet meer. Zo mag het recht van de
EU dan wel voorrang hebben boven het Nederlandse recht, maar daarmee is de
Nederlandse rechtsorde als zodanig niet ondergeschikt aan de Europese. Art. 4 lid 1
EU-Verdrag (verder VEU) maakt duidelijk dat de Unie alleen die bevoegdheden
uitoefent die uitdrukkelijk zijn toegedeeld in de verdragen en dat overige bevoegdheden toebehoren aan de lidstaten. Het tweede lid van datzelfde art. 4 VEU bepaalt
dat de Unie de politieke en constitutionele basisstructuren, waaronder regionaal en
lokaal zelfbestuur, alsook de nationale identiteit en essentiële staatsfuncties, zoals
landsverdediging en handhaving van de openbare orde, heeft te eerbiedigen. Art. 5
lid 3 VEU bevat het subsidiariteitsbeginsel dat inhoudt dat de Unie op de terreinen
die niet tot haar exclusieve bevoegdheden behoren (hierover meer in par. 2.1) alleen
optreedt indien dergelijk optreden niet door de lidstaten kan worden verwezenlijkt
(ook hierover meer in par. 2.3). En zo zijn er nog tal van andere indicaties in de
verdragen die niet wijzen in de richting van onderschikking. Nevengeschikt zijn de
rechtsordes van de Unie en Nederland al evenmin, zo kan je uit dezelfde bepalingen
in art. 4 tot en met 6 VEU lezen. Het vraagstuk lijkt bewust onbeantwoord gelaten in
de verdragen. De vraag naar de verhouding tussen de EU-rechtsorde en de Nederlandse is namelijk een vraagstuk van constitutionele aard en omstreden.
1.3
EU-rechtsorde als constitutionele rechtsorde
Er is inmiddels veel geschreven over het karakter van de Europese Unie en –
daarmee – de Europese rechtsorde. De Unie en het Unierecht zijn zó bijzonder, en
ontwikkelen zich zó snel dat ze lastig in bestaande categorieën van staats-, regerings- of rechtsstelsels te vangen zijn. De Unie is al lang geen gewone volkenrechtelijke organisatie meer, maar al evenmin een staat, laat staan een federale staat. Het is
een hybride organisatie van lidstaten die op een heel bijzondere manier intensief
samenwerkt en aan de lopende band recht vormt, uitvoert en toepast. De Unie is een
verbond, zo bepaalt art. 1 VEU, waaraan de lidstaten bevoegdheden toedelen om hun
gemeenschappelijke belangen te dienen en zo een steeds hechter verbond tussen de
volkeren van Europa te bewerkstelligen. Uitgangspunt zijn daarbij de waarden
waarop de Unie berust, te weten eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid,
democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en de eerbiediging van de mensenrechten,
waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren (art. 2 VWEU).
Daarmee kent de EU en de EU-rechtsorde ook kenmerken die terug te vinden zijn in
de constitutionele rechtsordes van de lidstaten. De EU heeft zich in de afgelopen
decennia, volgens Besselink, ook ontegenzeggelijk ontwikkeld tot wat je een
9
1.3.1
Unierecht en de Nederlandse rechtsorde
constitutionele rechtsorde26 zou kunnen noemen, als je tenminste voldoende oog
hebt voor het niet-revolutionaire, maar evolutionaire en incrementele karakter van
die Europese constitutie.27
1.3.1
Een constitutionele rechtsorde of een rechtsorde met constitutionele
trekken?
Is de EU inderdaad een constitutionele rechtsorde? Daarover wordt de laatste jaren
veel gesproken en geschreven. Die duiding is namelijk zowel politiek van belang
(welke betekenis heeft de constitutionele aard van de politieke samenwerking en
wat zijn daarvan de gevolgen en beperkingen voor die samenwerking?) alsook
juridisch (welke betekenis komt de nationale constitutie toe in het licht van de
Europese constitutie, dan wel constitutionele rechtsorde? Wat is het gezag van de
constitutionele rechtsorde van de EU, zo die bestaat?)
Het antwoord op de vraag of de EU-rechtsorde rust op een constitutie of kan
gelden als een constitutionele rechtsorde wordt niet eenvoudiger gemaakt doordat
niet iedereen hetzelfde verstaat onder het begrip ‘constitutie’.28
Constitutiebegrip
Er is geen algemeen aanvaarde definitie van de term ‘constitutie’, maar het begrip wordt in het
algemeen in drie betekenissen gebruikt. De eerste betekenis van een constitutie is die van een wet –
of meerdere wetten – met een bijzondere status. Die bijzondere status van zo’n wet kan uit
verschillende zaken blijken, zoals de bijzondere totstandkoming ervan (of de bijzondere totstandkomings29 - of herzieningsprocedure), de benaming van het document (‘Grondwet’, ‘Grundgesetz’,
‘Constitution’), de bijzondere (hiërarchische) positie ten opzichte van andere wetgeving, of een
combinatie van deze elementen. Als we het constitutiebegrip zo begrijpen, dan hebben we het over
een constitutie in formele zin, waarbij we het begrip duiden aan de hand van externe kenmerken
(procedure, uiterlijke of uitwendige kenmerken) van het document.30 Constitutie wordt in een
tweede betekenis ook wel inhoudelijk opgevat als een systeem van regels gericht op de begrenzing
van overheidsmacht. Volgens deze functionele, of materiële opvatting is een grondwet of constitutie
dan vooral een besluit gericht op toedeling en begrenzing van overheidsbevoegdheden, de regeling
26
27
28
29
30
10
Heel beslist in die kwalificatie: K. Lenaerts & P. van Nuffel (red..), Constitutional Law of the
European Union, 2nd edition, London 2005 en ook A. von Bogdandy & J. Bast (red..), Principles of
European Constitutional Law, Munich 2010.
L.F.M. Besselink, ‘The Notion and Nature of the European Constitution after the Lisbon Treaty’, in:
J. Wouters, L. Verheij & P. Kiiver (red.), European Constitutionalism beyond Lisbon, Antwerpen 2009,
p. 261-281. Zie ook Allan Rosas & Lorna Armati, EU Constitutional Law; An Introduction, 2nd Revised
edition, Oxford and Portland, Oregon 2012.
De begrippen constitutie en grondwet worden soms als synoniemen gebruikt, maar dat zijn ze in
wezen niet. De term Grondwet is eigenlijk voorbehouden voor de aanduiding van een schriftelijk
document, dat ook als zodanig wordt betiteld. De term ‘constitutie’ heeft veelal een wat bredere
betekenis. Constitutie wordt ook wel gebruikt ter aanduiding van de verzameling van regels die
de verhoudingen in een politiek systeem beheersen. Een meer materieel constitutiebegrip als het
ware (zie daarover het ondergaande stuk ‘Constitutiebegrip’). Volgens dat onderscheid heeft het
Verenigd Koninkrijk dan geen grondwet, maar wel een constitutie. Zie o.a. A.W. Heringa &
P. Kiiver, Constitutions Compared; an Introduction to Comparative Constitutional Law, Antwerp/
Oxford/Portland 2009, p. 2-5.
Bijvoorbeeld via een grondwetgevende vergadering (Constituante).
Zie R. Barents, ‘Hoe constitutioneel is de Grondwet van Europa?’, SEW 2004/02.