23-5-art.deKam.

DOOR
FLIP DE KAM
geen verschijnsel dat tot Nederland beperkt blijft. In de Verenigde Staten,
Japan en de rest van het eurogebied is het van hetzelfde laken een pak.
Houdbare verzorgingsstaat ?
In de jaren vijftig en zestig groeit de Nederlandse
economie als kool. Niet alleen de portemonnee van
praktisch elk gezin raakt hierdoor steeds beter gevuld.
Een groot deel van de economische groei wordt in deze
tijd gebruikt voor de opbouw van de verzorgingsstaat.
De overheid probeert alle burgers een minimaal redelijk
bestaan te garanderen.
Afnemende economische groei, de vergrijzing van de
bevolking en de Kleine Depressie (2008-2014) nopen
kabinetten van uiteenlopende politieke snit al vanaf het
begin van de jaren tachtig tot versobering van de
verzorgingsstaat.
Desondanks belopen de overheidsuitgaven voor
inkomensbescherming en collectief gefinancierde
gezondheidszorg – net als in 1980 en 1990 – nog altijd
HOUDBARE OVERHEIDSFINANCIËN
Volgens het Centraal Planbureau heeft het tweede kabinet-Rutte de
overheidsfinanciën inmiddels houdbaar gemaakt, met name door:
– de AOW-leeftijd te verhogen tot 67 jaar (vanaf 2021); daarna stijgt de
AOW-leeftijd verder in lijn met de toename van de gemiddelde
levensverwachting
– flink op de zorguitgaven te bezuinigen en
– de aftrek van hypotheekrente geleidelijk te beperken (binnen 30 jaar
aflossen, rente aftrekbaar tegen uiteindelijk slechts 38 procent).
‘Houdbaar’ betekent dat de belastingen tot in de verre toekomst niet
omhoog hoeven om de bestaande collectieve voorzieningen in stand te
houden, zonder dat de schuld van de overheid explodeert.
TWIJFELS
Langetermijnprojecties van de overheidsuitgaven zijn gebaseerd op de
technische veronderstelling dat toekomstige kabinetten het huidige
overheidsbeleid tot in lengte van jaren ongewijzigd zullen voortzetten.
Gewijzigde omstandigheden kunnen evenwel hoge uitgaven voor nieuwe
overheidstaken nodig maken. Recente voorbeelden zijn de defensieuitgaven en de uitgaven voor de opvang van asielzoekers.
Verder worden bij vooruitberekeningen van de overheidsuitgaven de
kosten van de vergrijzing van de bevolking vermoedelijk (ernstig)
onderschat door de veronderstelling dat de zorguitgaven niet sneller stijgen
dan de lonen. Groeien de zorguitgaven jaarlijks 1 procent sneller dan de
lonen, en dat ligt in de rede, dan tekent zich meteen al weer een
houdbaarheidstekort van 40 miljard euro af. Dan zijn in de toekomst –
vroeger of later – dus nieuwe bezuinigingen en lastenverzwaringen in
dezelfde orde van grootte nodig.
meer dan een vijfde van de economie. Wel is de
uitgavenmix veranderd. De zorguitgaven zijn sinds 1980
ruwweg verdubbeld tot bijna 10 procent van de economie.
ECONOMISCHE GROEI BLIJFT ACHTER …
De economie is de kurk waarop de verzorgingsstaat drijft. De toekomstige
economische groei hangt af van de ontwikkeling van het aantal
werkenden, het aantal uren dat die mensen per jaar gemiddeld werken,
en de waarde van wat zij gemiddeld per uur produceren.
Voor de lange termijn laten zich twee scenario’s uittekenen. In het ene
geval stokt de economische groei bij een half procent per jaar: nauwelijks
groei van het aantal gewerkte uren en trage verbetering van de
productiviteit. In het andere scenario komt de structurele economische
groei uit op gemiddeld anderhalf procent per jaar: een tamelijk bescheiden
groei van het aantal gewerkte uren en een grotere verbetering van de
arbeidsproductiviteit. Het Centraal Planbureau en de eurocraten in Brussel
werken met dit optimistische scenario: een jaarlijkse expansie van de
economie met anderhalf procent.
MINDER GROEI = AANPASSING VAN DE VERZORGINGSSTAAT
In beide scenario’s groeit de Nederlandse economie veel minder hard dan
in de tweede helft van de vorige eeuw, de periode waarin het tussentijds
herhaaldelijk gerenoveerde gebouw van de verzorgingsstaat is neergezet.
De lagere groei maakt verdergaande aanpassingen van de verzorgingsstaat
op langere duur onvermijdelijk. Biedt een hoger tekort op de begroting dan
geen uitweg? Of kunnen we de druk van belastingen en sociale premies
niet opvoeren?
HOGER TEKORT?
Lenen om gaten in de begroting te dekken mag niet meer. Nederland heeft
in Brussel afgesproken dat de begroting structureel – gecorrigeerd voor de
gevolgen van schommelingen in de conjunctuur – nagenoeg in evenwicht
zal zijn. Dat wil zeggen dat de overheidsuitgaven in conjunctureel neutrale
jaren volledig door belastinginkomsten en (teruglopende) gasbaten moeten
zijn gedekt. Te verwachten tegenvallers bij de overheidsfinanciën dwingen
voortaan dus direct tot extra bezuinigingen, of tot het aandraaien van de
belastingschroef.
VERZWARING VAN DE BELASTINGDRUK?
Dat is een optie. Economen wijzen op mogelijke schade aan de
economische groei, aangezien mensen niet uitsluitend voor de fiscus willen
werken. Bij de laatste verkiezingen van leden van de Tweede Kamer bleek
dat politieke partijen de belastingen willen verlagen dan wel slechts in
geringe mate willen verzwaren.
ANDERE UITGAVENMIX?
Ook bij evenwicht op de begroting en een stabiele belastingdruk kan
ruimte worden gevonden voor stijgende uitkeringen voor inkomensbescherming en zorg, door overheidsuitgaven te herschikken. In Het land
van Beloften laat ik zien dat de mogelijkheden hiervoor tamelijk beperkt
zijn.
HOUDBARE BELOFTEN
Het blijvend lagere groeitempo van de economie en de te verwachten
sterke stijging van de zorguitgaven leiden op lange termijn voorspelbaar tot
nieuwe bezuinigingen op de overheidsuitgaven. Aangezien inmiddels de
helft van de overheidsuitgaven bestemd is voor uitkeringen en de zorg,
zullen die bij komende bezuinigingsoperaties opnieuw niet buiten schot
blijven.
De uitkeringen vergen 5 procent van de economie minder.
Prof. mr. C.A. de Kam is Honorair hoogleraar Overheidsfinanciën,
Rijksuniversiteit Groningen. Vorig jaar verschenen van zijn hand
het handboek Overheidsfinanciën (14e druk) en Het land van
beloften over de toekomst van de verzorgingsstaat.
28
de actuaris mei 2016
# sociaal zekerheidsstelsel
Ondanks de geleidelijke verhoging van de pensioenleeftijd zal het
arbeidsaanbod de komende halve eeuw niet veel toenemen, tenzij de
overheid erin zou slagen veel meer uitkeringsontvangers en nietuitkeringsgerechtigden aan het werk te krijgen. Dat zal niet eenvoudig zijn.
Blijft het aantal mensen dat zich aanbiedt op de arbeidsmarkt de komende
tientallen jaren min of meer stabiel, terwijl het gemiddeld per persoon
gewerkte aantal uren licht daalt, dan moet de economische groei komen
van een verbeterde arbeidsproductiviteit.
… DOORDAT DE PRODUCTIVITEITSVERBETERING AFZWAKT
Het slechte nieuws is dat de productiviteitsverbetering afzwakt. Hiervoor
bestaan verschillende verklaringen. Het niveau van de investeringen in
nieuwe productiemiddelen is gedaald. Daarnaast werkt een groeiend deel
van de beroepsbevolking in de dienstverlening, waar de productie per uur
minder snel stijgt dan in de industrie en de landbouw. De trendmatige
daling van de tempo waarin de arbeidsproductiviteit verbetert is overigens
DENKBARE BEZUINIGINGEN BIJ DE UITKERINGEN
De volgende maatregelen zijn onder andere te overwegen – besparing in
miljard euro tussen haakjes:
– na ziekmelding wordt het loon de eerste twee dagen niet doorbetaald
(0,4);
– werkloosheidsuitkering loopt maximaal één jaar (0,6);
– alleen arbeidsongeschiktheid door het werk verzekeren (1,3);
– de inkomensondersteuning AOW-ontvangers afschaffen (1);
– uitkeringen blijven 2 procent achter bij de cao-lonen (1,3).
DENKBARE BEZUINIGINGEN OP DE ZORGUITGAVEN
De volgende maatregelen zijn onder andere te overwegen – besparing in
miljard euro tussen haakjes:
– alle medisch specialisten in loondienst (0,5);
– verhoging van het eigen risico met 100 euro (0,9).
DE LAGERE GROEI MAAKT
VERDERGAANDE AANPASSINGEN VAN DE
VERZORGINGSSTAAT OP LANGERE
DUUR ONVERMIJDELIJK
TOEGANGSPOORTJES VOOR DE VERZORGINGSSTAAT
De toevloed van mensen uit andere landen – van Polen die werken in de
bouw en bij de fruitpluk tot Syriërs die de oorlog in hun land en het
onmenselijke regime van Assad zijn ontvlucht – roept de vraag op of
mensen die zojuist zijn gearriveerd direct een beroep mogen doen op alle
voorzieningen van de verzorgingsstaat. Aan de financiering daarvan
hebben zij tot nu toe geen cent bijgedragen. Is dat wel eerlijk, tegenover
de hier allang gevestigde belasting- en premiebetalers?
Vier van de vijf mensen die hierover aan de tand worden gevoeld, geven te
kennen dat aan de toegang tot ons stelsel van sociale bescherming
bepaalde voorwaarden moeten worden gesteld. Dat gebeurt ook.
DRIE TOEGANGSPOORTEN
De overheid van een land ontkomt er niet aan te regelen wie onder de
paraplu van de verzorgingsstaat mogen schuilen. De toegang tot
voorzieningen van onze verzorgingsstaat momenteel op drie heel
verschillende manieren geregeld:
– nationaliteit: mensen met een Nederlands paspoort hebben onbeperkt
het recht zich hier te vestigen en een beroep op algemeen toegankelijke
inkomensregelingen en de zorgverzekering te doen;
– woonplaats: wie legaal in Nederland woont, bouwt jaarlijks aanspraak
op 2 procent van de AOW-uitkering op, is verplicht om zich tegen
ziektekosten te verzekeren, en heeft recht op bijstand en kinderbijslag;
– werk: wie in dienst is bij een Nederlandse werkgever, heeft recht op
doorbetaling van het loon bij ziekte en is – onder voorwaarden –
beschermd tegen loonverlies door werkloosheid en bij langdurige
arbeidsongeschiktheid.
De AOW en de Werkloosheidswet bieden voorbeelden dat het recht op
inkomensbescherming soms geleidelijk wordt opgebouwd. Bij sommige
andere uitkeringen, zoals de bijstand, en bij de inkomenstoeslagen is het
anders geregeld. Deze inkomensoverdrachten gaan – bij de bijstand onder
bepaalde voorwaarden – meteen in, ook voor vreemdelingen met een
verblijfsstatus die hier nooit eerder belasting of premie hebben betaald.
EEN INKOOPSOM VOOR DE VERZORGINGSSTAAT?
Zodra een vreemdeling over een verblijfsvergunning beschikt, valt hij onder
de volksverzekeringen en kan hij een beroep doen op sociale voorzieningen
(kinderbijslag en bijstand). Een verblijfsvergunning is dus een kapitaal
waard. Maar zij kost praktisch niets. Invoering van een systeem waarbij
immigranten zich moeten inkopen in de Nederlandse verzorgingsstaat, is
problematisch.
UITKERINGSTOERISME
Bij een ongebreidelde instroom van vreemdelingen gaat een verzorgingsstaat met volledig open grenzen uiteindelijk ten onder aan het eigen
succes, niet alleen doordat de kosten volstrekt uit de hand lopen en een
deel van de nieuwkomers weinig of niet bijdraagt aan de nationale
productie, maar ook doordat eigenheimers steeds minder gemakkelijk
solidariteit opbrengen met vreemdelingen, die massaal hun hand
ophouden bij het bijstandsloket.
Wil een overheid de verworvenheden van de verzorgingsstaat afschermen
tegen een onhoudbaar geachte instroom van vreemdelingen, dan bestaan
in feite slechts twee opties.
De ene mogelijkheid is een ‘muur’ om het land te bouwen. De andere
mogelijkheid is het opwerpen van een verdedigingswal rondom het sociale
stelsel.
In de afgelopen kwart eeuw heeft de Nederlandse overheid op beide
sporen treinen laten rijden. De selectie ‘aan de poort’ werd harder, met
name door een strenger asielbeleid en fors aangescherpte voorwaarden
bij gezinshereniging. Daarnaast zijn de drempels opgehoogd waar iemand
overheen moet om toegang tot inkomensregelingen en de zorg te krijgen.
de actuaris mei 2016
# sociaal zekerheidsstelsel
29