Het effect van inflatie, economische groei, vergrijzing en

Het effect van inflatie, economische groei,
vergrijzing en reorganisaties op de
meerjarenplannen van lokale besturen.
Een analyse voor gemeentebesturen, provinciebesturen en
OCMW’s
Auteurs:
Anne-Leen Erauw, onderzoeker publieke financiën
Geert Gielens, Chief Economist van Belfius Bank
l Het effect van inflatie, economische groei, vergrijzing en reorganisaties op de meerjarenplannen van lokale besturen
Inleiding
Voor de periode 2014-2019 heeft elk lokaal bestuur een meerjarenplan met beleidsdoelstellingen opgesteld en
het nodigde budget geraamd. Dit meerjarenplan zal nog regelmatig worden bijgesteld: om de rekeningcijfers te
injecteren, maar ook om rekening te houden met invloeden van buitenaf, zoals een toekomstige beslissing tot
integratie of een bevoegdheidsoverdracht tussen bestuursniveaus. Ook kunnen veranderingen in de algemene
economische situatie hun stempel drukken. Want wat gebeurt er als parameters zoals inflatie en economische
groei niet evolueren zoals geschat ? Brengt dit dan de doeleinden van het meerjarenplan in gevaar en welk effect
heeft dit op de voorziene beleidsmarge ?
Verschillende factoren kunnen de evolutie van de autofinancieringsmarge beïnvloeden en dus de beleidsruimte
aan het einde van de planperiode in 2019. Inflatie en al dan niet economische groei zijn belangrijke factoren,
maar er is ook de impact van de hogere pensioenbijdragen, de vergrijzing en bestuurlijke reorganisaties zoals
fusies of de integratie van het OCMW in de gemeente.
In dit artikel leggen we de nadruk op de economische parameters. We simuleerden uiteenlopende economische scenario’s en hun mogelijke impact op de meerjarenplannen van lokale besturen. Enkele voorafgaande
opmerkingen:
• De berekeningen gebeuren afzonderlijk voor de cijfers van gemeenten, provincies en OCMW’s. Het reactiepatroon op wijzigende economische omstandigheden verschilt immers naargelang het type van bestuur.
Zo blijkt onder meer de evolutie van ontvangsten cruciaal. Alleen gemeenten en provincies kennen bijvoorbeeld
belastingontvangsten en zien die evolueren, terwijl OCMW-ontvangsten voor een belangrijk deel uit transfers
bestaan van andere overheden. De transfer van gemeente naar OCMW houden we zoals voorzien.
• De resultaten van de analyse zijn als cijfer niet belangrijk, want wellicht niet volledig accuraat. Wat telt zijn de
tendenzen. We gaan bij de simulaties uit van ongewijzigd beleid.
De impact van economische parameters zoals inflatie en economische groei
Inflatie en deflatie
Inflatie is een belangrijke parameter bij het opstellen van een meerjarenplan, omdat ze zowel de loonmassa als
de werkingsuitgaven doet stijgen.
In de meerjarenplannen van de lokale besturen werd voor 2015 impliciet een toename met een sprong van
2% voorzien. Telkens de spilindex voor de overheidswedden overschreden wordt, gaan de overheidswedden
met 2% omhoog. De evolutie van de spilindex volgt de gezondheidsindex. Dit systeem geeft sprongsgewijze
verhogingen. Met de huidige inflatievooruitzichten van 0,5% voor de gezondheidsindex komt de loonaanpassing voor het overheidspersoneel er echter niet in 2015. Daarnaast doet inflatie ook de werkingsuitgaven
toenemen, wanneer dagelijkse producten zoals voeding, energie of papier duurder worden.
Deflatie is de omgekeerde situatie van inflatie, maar deflatie leidt niet tot een daling van de loonmassa. Het
betekent wel dat de prijzen dalen, zoals bijvoorbeeld de energieprijzen (energiedeflatie).
Economische groei
De groei van de economie speelt ook een belangrijke rol. Bij economische groei zouden meer mensen aan het
werk moeten zijn, wat zorgt voor een toename van de inkomensmassa en op termijn voor meer belastingopbrengsten voor gemeenten en provincies. OCMW’s kunnen in een dergelijke context hun steunuitgaven eerder
verminderen. Omgekeerd, bij negatieve groei, houdt een rem op de werkgelegenheid precies het risico in dat
het aantal steunaanvragen toeneemt.
1
Het effect van inflatie, economische groei, vergrijzing en reorganisaties op de meerjarenplannen van lokale besturen l
Simulaties rond inflatie en groei en hun impact op de autofinancieringsmarge
Basisscenario van de meerjarenplannen: lage inflatie en groei
Besturen hielden bij het opstellen van hun meerjarenplan 2014-2019 rekening met een beperkte inflatie en een
trage groei. Dit is het basisscenario of het vertrekpunt voor de simulaties. De drie grafieken schetsen voor telkens
een type van besturen hoe in het basisscenario de autofinancieringsmarge (AFM) evolueert na 2014 – de AFM is het
evenwichtscriterium voor de exploitatie – om in 2019 uit te komen bij een ruime positieve marge. Die maakt het voor
de besturen aan het einde van de planperiode mogelijk om bijkomend beleid te ontwikkelen.
In dit basisscenario nemen de gemeentebesturen kortetermijnmaatregelen om de loonmassa in 2015 zeer beperkt
te laten evolueren (+ 1%), ondanks de voorziene inflatie van 2 %. In latere jaren gaat de rem op de toename van de
loonmassa wat los terwijl de beperkte inflatie de loonkosten niet elk jaar zal doen oplopen. De besturen houden de
totale loonkosten dus sterk onder controle (minder dan 2% per jaar over de hele termijn). Dit is vooral zo bij de gemeenten en provincies. De OCMW’s voorzien een constante toename van de personeelskosten met 2,0% tot 2,2%
per jaar. Wat voor lokale besturen nog steeds een bescheiden evolutie is in vergelijking met vroegere jaren waarin
zowel gemeenten als OCMW’s een toename van meer dan 4% budgetteerden om niet alleen de sprongsgewijze loonsverhoging met 2% te kunnen betalen, maar ook de kosten van baremaverhogingen en oplopende anciënniteit, naast
eventueel nieuwe aanwervingen.
Eenzelfde trend van zien we bij de werkingsuitgaven. Die krimpen in 2015 sterk bij de gemeenten en nemen daarna nog amper toe. Provincies zien hun werkingsuitgaven vooral krimpen in 2016. Aan ontvangstenzijde kunnen gemeenten via de personenbelasting met de huidige trage groei pas vanaf 2016 op lichtjes meer ontvangsten rekenen,
ongeveer 2%. Provincies mikken net zoals de gemeenten vanaf 2016 voornamelijk via de onroerende voorheffing op
een constante belastinggroei van ongeveer 2%.
Vijf scenario’s worden uitgezet ten opzichte van dit basisscenario.
•
Scenario 1: inflatie van 2%
Dit is de doelstelling van de Europese Centrale Bank (ECB). Door de geldmarkt te bespelen doet de ECB de inflatie
aantrekken en zullen de besturen de lonen van het personeel elk jaar met 2% verhogen. De gevolgen: meer uitgaven
door hogere lonen en duurdere aankopen door hogere prijzen, waardoor de budgetmarge uit het basisscenario verdwijnt vanaf 2016. Pas op het einde van de planperiode is de beleidsruimte van de gemeente- en provinciebesturen
opnieuw positief, maar beperkter dan in het basisscenario. Voor de OCMW’s geraakt de marge niet meer boven nul,
tenzij aan de ontvangstenzijde wordt gesleuteld, met bijvoorbeeld een hogere gemeentebijdrage (Dit is niet voorzien
in het model).
Welk beleid kunnen de besturen voeren om bij een inflatie van 2% toch weer op het basisscenario te geraken? Wellicht een beleid waarbij de toename van de loonmassa wordt gecompenseerd door een verdere afname van het aantal
werknemers en waarbij de werkingskosten nog meer gedrukt worden dan voorzien in het basisscenario.
•
Scenario 2: inflatie hoger dan 2%
Nog meer inflatie doet de beleidsruimte van de besturen nog sterker krimpen. De marge gaat veel dieper onder nul
vanaf 2016 en op het einde van de planperiode is het helemaal niet zeker dat de besturen nog beleidsruimte over
hebben. Om weer op het basisscenario te belanden zouden besturen nog langer en sterker de loonmassa moeten laten
dalen en de werkingskosten nog sterker moeten drukken.
•
Scenario 3: recessie, economische situatie van negatieve groei met minder algemene werkgelegenheid
Als de groei achteruitgaat samen met de opbrengst uit de inkomensbelastingen wordt marge behalen in 2019 voor
bijkomend beleid moeilijker. De negatieve impact van de recessie laat zich pas echt voelen met een vertraging van
één tot twee jaar. Daarna zijn er zeker beleidsaanpassingen nodig. Gemeenten en provincies zouden al bijna naar
2
l Het effect van inflatie, economische groei, vergrijzing en reorganisaties op de meerjarenplannen van lokale besturen
hogere belastingen moeten grijpen om de weggevallen ontvangsten te compenseren. Wellicht geen aantrekkelijke ingreep op
het einde van een bestuursperiode. OCMW’s zien bij dalende werkgelegenheid hun sociale uitgaven pijlsnel toenemen door meer
steunaanvragen.
•
Scenario 4: deflatie en negatieve groei (Japans scenario)
Volgens de huidige vooruitzichten van het Federaal Planbureau (www.plan.be) is de inflatie de komende periode zeer beperkt en
voor een aantal maanden zelfs negatief. Pas wanneer de negatieve evolutie aanhoudt spreekt men van deflatie. Deflatie heeft
dan ook het omgekeerde effect van inflatie: de lonen stijgen niet langer en de werkingskosten dalen door lagere prijzen. Dit
geeft de besturen in het meerjarenplan meer financiële ademruimte, maar slechts voor even, want tegelijk gaat ook de economische groei stagneren zodat op termijn de ontvangsten uit de inkomensbelasting niet meer klimmen. De gemeenten voelen
deze inkomensimpact slechts met twee jaar vertraging. In de praktijk compenseert het effect van lonen en kosten die niet meer
toenemen ruimschoots deze impact: in de grafiek groeit de beleidsmarge het sterkst aan van alle scenario’s.
Maar toch is het opletten geblazen met dit deflatiescenario. De getoonde resultaten zijn een veel te optimistische voorstelling van de feiten. Momenteel rekenen de meeste besturen niet op deflatie. De huidige meerjarenplannen vertrekken immers van een regelmatige toename van de inflatie en de lonen. Daarom is het verschil in resultaat met het basisscenario groot.
Op termijn is het deflatiescenario ook niet stabiel want een lange deflatieperiode zal de sociale uitgaven van de OCMW’s doen
stijgen. Bij meer steunaanvragen neemt voor een OCMW ook het personeels-en werkingsbudget toe. Het rekenmodel houdt
geen rekening met dit bijkomende kosteneffect noch met de interactie tussen gemeente en OCMW voor een hogere gemeentebijdrage.
•
Scenario 5: update 2015, lagere inflatie
Back to reality. De vooruitzichten voor de gezondheidsindex werden in 2015 verlaagd tot 0,5%, waardoor de voorziene loonaanpassing voor het overheidspersoneel er niet komt in 2015. Dat is alvast een meevaller voor de lokale besturen die wel de impact
van de 2% verhoging voorzagen in hun meerjarenplan. In het model houden we de inflatie laag voor de rest van de periode (tussen 0,5% en 1%). De groeicijfers van de Belgische economie blijven op het niveau van 1,6% zoals de vooruitzichten aangaven bij
het opstellen van het meerjarenplan. Wat zien we bij dit scenario? Lagere inflatie leidt voor gemeenten en provincies tot meer
dan een verdubbeling van de geplande marge. Een tragere groei zou hier via een tragere toename van de inkomstenbelasting
nog wat van weg kunnen knabbelen, maar het is duidelijk dat de marge er bij de huidige economische situatie vanaf 2015
al beter zal uitzien dan in de ingediende meerjarenplannen. Bij de OCMW’s is dit effect des te groter maar zou bijvoorbeeld een
toename van steunaanvragen de marge ietwat kunnen drukken.
Besluit van de 5 uiteenlopende scenario’s
De financiën van de lokale besturen zijn erg inflatiegevoelig. De huidige economische situatie van lagere inflatie zal de marge
vanaf 2015 vergroten en het is nu al zeker dat meerjarenplan en beleid regelmatig bijgesteld zullen worden. Als het van economische factoren afhangt, dan blijkt dat vooral hogere inflatie de evenwichtsdoelstelling van de autofinancieringsmarge
in gevaar brengt. Een echte, matige, deflatie daarentegen is in een eerste fase niet nadelig voor de financiële situatie van de
lokale besturen in Vlaanderen. Op termijn zou deflatie wel meer economische en sociale schade kunnen aanrichten. De simulatie
houdt hiermee geen rekening en geeft alleen de tendenzen aan van de impact.
3
Het effect van inflatie, economische groei, vergrijzing en reorganisaties op de meerjarenplannen van lokale besturen l
Trend in de evolutie van de autofinancieringsmarge volgens uiteenlopende scenario’s – 2014-2019
Gemeenten (in miljoen EUR)
1
2
3
4
5
Bron : Belfius Research, februari 2015
OCMW’s (in miljoen EUR)
1
2
3
4
5
Bron : Belfius Research, februari 2015
4
l Het effect van inflatie, economische groei, vergrijzing en reorganisaties op de meerjarenplannen van lokale besturen
Provincies (in miljoen EUR)
1
2
3
4
5
Bron : Belfius Research, februari 2015
De impact van pensioenen, vergrijzing, reorganisaties en bevoegdheidsoverdrachten
Pensioenen
Het is nog maar de vraag in hoever de meerjarenplannen de kosten van de hogere pensioenbijdragen voor het vastbenoemde
personeel al volledig inrekenen. Die wegen vooral door bij gemeenten en provincies. De basisbijdragevoet wordt in principe
geleidelijk aan opgetrokken tot 41,5% in 2016. Daarnaast compenseert een solidariteitsbijdrage de gap tussen uitbetaalde pensioenen en bijdragen aan het pensioensysteem. In hoever deze evolutie realistisch is geraamd kunnen we niet opmaken uit
het meerjarenplan. Wel weten we dat gemeente-en provinciebesturen de loonuitgaven strak in toom houden, vooral in 2015
en 2016. Impliciet zit hierin een (permanente) reductie van effectieven omdat het groeicijfer van de personeelskosten lager blijft
dan de verwachte loonaanpassing van 2%. De OCMW’s voorzien ondanks reductie van effectieven een constante toename van
de personeelskosten met 2,0% tot 2,2% per jaar.
Vergrijzing
Moeten besturen ook al rekening houden met het vergrijzingseffect van de eigen bevolking ? Volgens de laatste bevolkingsprojecties 2015-2030 van de Studiedienst van de Vlaamse Regering (SVR) groeit het aantal 65-plussers tussen 2014 en 2024 in
de meeste gemeenten aan met 10% tot 30%. In dezelfde periode krimpt het aantal inwoners op actieve leeftijd. De veroudering
van de bevolking zet zich dus volop door in deze en volgende bestuursperiode. Meer mensen die met pensioen gaan betekent
stagnerende belastinginkomsten, aangezien de inkomensbasis voor het heffen van de personenbelasting minder sterk zal blijven
groeien. Dit effect zal zich op termijn doorzetten, met als mogelijk gevolg meer steunaanvragen bij het OCMW. Elk bestuur kan
aan de hand van de SVR-bevolkingsprojecties voor zijn gemeente ontdekken of en wanneer een impact wordt verwacht.
Het Belfius-rekenmodel voor de impact op de AFM zou verder moeten worden gefinetuned om de globale situatie voor alle lokale
besturen in te schatten.
5
Het effect van inflatie, economische groei, vergrijzing en reorganisaties op de meerjarenplannen van lokale besturen l
Reorganisaties
De integratie van het OCMW in de gemeente of een fusie van lokale besturen vormen allebei een oefening die op
microniveau schaalvoordelen kan opleveren voor de betrokken lokale besturen. Feit is dat de meerjarenplannen 20142019 hiermee nog geen rekening houden. Wat is het mogelijke effect op de autofinancieringsmarge? Lokaal kan een
dergelijke reorganisatie in een eerste fase tijdelijk een meerkost met zich meebrengen en de beleidsmarge uithollen.
Globaal blijft de impact van micro-reorganisaties op de totaalcijfers voor Vlaamse lokale besturen beperkt zolang het om
enkele lokale operaties gaat. Een veralgemeende integratie van OCMW in gemeente daarentegen zal de beleidsmarge
uit de meerjarenplannen in het simulatiemodel zeker beïnvloeden. Een periode van lagere inflatie zoals we die nu kennen
(scenario 5) kan een uitgelezen moment zijn om de (in theorie) bijgekomen beleidsmarge te benutten voor een reorganisatie.
Bevoegdheidsoverdracht
Een laatste onbekende impact is die van de bevoegdheidsoverdracht van provinciebesturen naar gemeentelijk niveau.
Het meerjarenplan van de provinciebesturen zal hierdoor zeker worden herzien. Maar ook de gemeenten zullen hun beleidsprogramma samen met uitgaven en ontvangsten opnieuw moeten herbekijken. In de mate dat een onevenwicht zou
groeien tussen inkomsten en uitgaven zal ook de autofinancieringsmarge de invloed hiervan ondervinden.
Tot slot
De uitgaven van lokale besturen zijn zeer inflatiegevoelig. We maakten dankbaar gebruik van de eerste langetermijncijfers 2014-2019 om alternatieve economische scenario’s te simuleren met hun impact op de autofinancieringsmarge. Door de gevoeligheid voor inflatie is een echte, matige, deflatie in een eerste fase niet nadelig
voor de financiële situatie van de lokale besturen in Vlaanderen. Verder is het duidelijk dat de meerjarenplannen
nog aanpassingen zullen kennen bij toekomstige wijzigingen in het bestuurlijke landschap, zoals bij reorganisaties.
6
Verantwoordelijke uitgever: Belfius Bank, Pachecolaan 44, 1000 Brussel RPR Brussel BTW BE 0403.201.185