C.B. Modderman, De Staten-Generaal en de totstandkoming van

34
artikelen
JANUARI 2015 TV CR
De Staten-Generaal en de totstandkoming
van verdragen
C.B. Modderman*
* Mr. C.B. Modderman is docent
staats- en bestuursrecht aan de
Universiteit Utrecht. Hij dankt
prof. dr. H.R.B.M. Kummeling
en prof. mr. R. Nehmelman voor
hun commentaar op een eerdere
versie van dit artikel. Het schrij­
ven van dit artikel werd afgerond
op 29 oktober 2014.
1 Zie onder meer: Vermeulen
1993, Van Dijk 1995, p. 352, Van
Emmerik 2008, p. 146, 152, 154
en 155, Besselink en Wessel
2009b, p. 42-45, Bovend’Eert en
Kummeling 2010, p. 357-358,
Burkens e.a. 2012, p. 359-360 en
Van Mourik en Nehmelman
2012, p. 157 en 160.
2 Van Emmerik 2008, p. 152,
154 en 155.
3 Zie over dit belang: Wessel
2006 en Besselink en Wessel
2009a, p. 569-671.
4 Art. 94 Gw.
5 Van Emmerik 2008, p. 154-155
en Van Mourik 2012.
6 Van Emmerik 2008, p. 155 en
Van Mourik en Nehmelman
2012, p. 157.
7 Rapport Staatscommissie
Grondwet 2010, p. 112-113 en
Kamerstukken II 2011/12, 31 570,
nr. 22, p. 6.
8 Eind 2013 gaf Taverne aan
‘binnenkort’ een initiatiefwets­
voorstel betreffende wijziging
van de Rgbv in te dienen, zie:
Kamerstukken II 2013/14, 33 359
(R 1986), nr. 4, p. 5.
9 Kamerstukken II 2007/08, 31
570, nr. 3, p. 34-35 en Rapport
Staatscommissie Grondwet
2010, p. 97. Zie voor deze
1. Inleiding
De rol van het Nederlandse parlement bij de totstandkoming van verdra­
gen is zwak.1 Die zwakke rol is vanuit democratisch en rechtsstatelijk per­
spectief zeer bedenkelijk,2 niet in de laatste plaats vanwege het grote
belang van het internationale recht voor de Nederlandse rechtsorde,3
waarbij in het bijzonder kan worden gewezen op de positie van een ieder
verbindende verdragsbepalingen. 4 Daarnaast kan erop worden gewezen
dat de parlementaire betrokkenheid op Europees niveau de afgelopen
jaren is verbeterd.5 De parlementaire betrokkenheid bij (ander) internatio­
naal recht is hierbij achtergebleven.6
Recentelijk hebben de Staatscommissie Grondwet en Tweede Kamerlid
Joost Taverne (VVD) dan ook aangegeven van mening te zijn dat de
Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen (hierna: Rgbv) moet
worden aangepast.7 Taverne heeft aangegeven in de nabije toekomst hier­
toe een initiatiefwetsvoorstel in te dienen.8 Daarom wordt in dit artikel in­
gegaan op enkele mogelijkheden tot versterking van de parlementaire be­
trokkenheid bij de totstandkoming van verdragen, waaronder de mogelijk­
heid die de Staatscommissie Grondwet en Taverne voorstaan, die ik nu
eerst kort uiteen zal zetten.
De regering heeft enkele jaren geleden de Staatscommissie Grondwet ge­
vraagd om te onderzoeken of het grondwettelijke kader betreffende de
buitenlandse betrekkingen nog wel toereikend is, gezien de sterke ont­
wikkeling van het internationale recht, terwijl de kern van het relevante
nationale recht nagenoeg onveranderd is sinds de grondwetswijzigingen
van 1953 en 1956.9 De Staatscommissie Grondwet heeft vervolgens het
advies gegeven de Rgbv aan te passen, in verband met de democratische
legitimatie van verdragen die een ieder verbindende bepalingen bevat­
ten.10 De Staatscommissie heeft aangegeven van mening te zijn dat de
Rgbv te veel ruimte geeft voor afwijking van de hoofdregel dat
TV CR JANUARI 2015
35
artikelen
parlementaire goedkeuring vereist is voor binding aan verdragen en dat
voor verdragen die een ieder verbindende bepalingen bevatten, altijd uit­
drukkelijke goedkeuring vereist zou moeten zijn.11 Een recent voorbeeld
van een geval waarin een verdrag een een ieder verbindende bepaling
bevat maar stilzwijgend is goedgekeurd, biedt het arrest van de Hoge
Raad van 10 oktober 2014 over de uitzondering op het rookverbod. Art. 8,
tweede lid, World Health Organization Framework Convention on
Tobacco Control (hierna: FCTC) is door de Hoge Raad als een ieder ver­
bindend aangemerkt,12 terwijl de FCTC stilzwijgend is goedgekeurd.13
Ten tweede heeft Taverne in 2012, in lijn met de Staatscommissie
Grondwet, aangegeven de volgende bepaling in de Rgbv opgenomen te
willen zien:
‘1. Indien een verdrag bepalingen bevat die naar inhoud eenieder kunnen verbinden, wordt
dit verdrag aan de uitdrukkelijke goedkeuring onderworpen. 2. In het voorstel van wet tot
goedkeuring van een zodanig verdrag wordt tot uitdrukking gebracht welke bepalingen
daarvan eenieder verbindende kracht hebben, nadat zij overeenkomstig artikel 93 van de
Grondwet zijn bekendgemaakt.’14
Kort gezegd willen de Staatscommissie Grondwet en Taverne dus meer
parlementaire betrokkenheid en zal Taverne hier binnenkort een initia­
tiefwetsvoorstel toe indienen. Hier sta ik volledig achter. Met de manier
waarop Taverne dit wil bewerkstelligen, ben ik het echter niet geheel
eens. Daarom zal ik in dit artikel een alternatief voorstellen (dat desalniet­
temin in lijn is met de voorstellen van de Staatscommissie Grondwet en
Taverne) en daarnaast andere mogelijkheden tot versterking van de parle­
mentaire betrokkenheid uiteenzetten.
Voordat ik hieraan toekom, zal ik, na een historische schets van de ont­
wikkeling ervan (paragraaf 2), in paragraaf 3 beschrijven hoe parlemen­
taire betrokkenheid bij de totstandkoming van verdragen (grond)wettelijk
is geregeld en in de praktijk uitpakt.15 Hierbij zal ik telkens signaleren
waar knelpunten zitten en waar dus ruimte is voor verbetering wat betreft
parlementaire betrokkenheid. Die verbeteringen komen in paragraaf 4
aan bod. In paragraaf 5 trek ik een korte conclusie.
2. Beknopte historische schets van de ontwikkeling van
de parlementaire betrokkenheid bij de totstandkoming van
verdragen
In deze paragraaf zal ik kort beschrijven hoe gekomen is tot de Neder­
landse regeling omtrent de goedkeuring van verdragen. Deze regeling en
ontwikkelingen in de internatio­
nale rechtsorde: Rapport
Staatscommissie Grondwet
2010, p. 99-102, Besselink en
Wessel 2009a, p. 569-570 en
Besselink en Wessel 2009b, p.
13-18.
10 Rapport Staatscommissie
Grondwet 2010, p. 10-11 en
111-113.
11 Rapport Staatscommissie
Grondwet 2010, p. 112. Zie ook:
Besselink en Wessel 2009b, p.
85-86.
artikelen
12 HR 10 oktober 2014,
ECLI:NL:HR:2014:2928.
13 Kamerstukken Staten-Generaal
2004/05, 29 927, A en nr. 1.
14 Kamerstukken II 2011/12, 31
570, nr. 22, p. 6.
15 Ik zal hierbij slechts de parle­
mentaire betrokkenheid bij de
totstandkoming van verdragen
beschrijven. Parlementaire be­
trokkenheid bij (bindende) be­
sluiten van volkenrechtelijke or­
ganisaties valt aldus buiten de
reikwijdte van dit artikel, hoewel
ook daar zich het probleem van
geringe democratische legitima­
tie voordoet, zie hierover:
Besselink en Wessel 2009b, p.
89 e.v. en Rapport Staats­com­
mis­sie Grondwet 2010, p.
113-114.
36
artikelen
16 Art. 58 Gw 1922.
17 Sondaal 1986, p. 132.
18 Kamerstukken II 1951/52,
2374, nr. 3, p. 4 en Kamerstukken
II 1977/78, 15 049 (R 1100), nr. 3,
p. 6.
19 Tegenwoordig is de vorm dan
ook niet meer bepalend voor de
vraag of er sprake is van een ver­
drag, zie aanwijzing 304
Aanwijzingen voor de regelge­
ving en de toelichting erbij.
20 Zie hierover: Duynstee 1954,
p. 2-3 van het deel ‘Inleiding’.
21 Kamerstukken II 1977/78, 15
049 (R 1100), nr. 3 en Sondaal
1986, p. 132-134.
22 Voor de vorm van rijkswet is
gekozen omdat buitenlandse be­
trekkingen aangelegenheden
van het Koninkrijk zijn en regels
hieromtrent bij rijkswet moeten
worden vastgesteld (art. 3 lid 1(b)
Statuut en art. 14 lid 1 Statuut).
Wat betreft de bekendmaking,
zie ook art. 95 Gw.
de toepassing ervan in de praktijk, zal ik in de paragrafen erna analyseren
en knelpunten en mogelijkheden tot verbetering van parlementaire be­
trokkenheid bij de totstandkoming van verdragen beschrijven.
Twee eeuwen geleden was de parlementaire betrokkenheid uiterst gering.
Onze ‘Soevereine Vorst’ had de touwtjes nagenoeg volledig in handen:
‘Aan Hem alleen is, behoudens de kennisgeving daarvan aan de Staten
Generaal, opgedragen het regt, om alle verbonden en verdragen te doen
sluiten en te bekrachtigen [curs. CM]’, aldus (het eerste deel van) art. 38
van de Grondwet van 1814. De volksvertegenwoordiging hoefde dus
slechts op de hoogte te worden gebracht. In de eeuw daarna werd de parle­
mentaire betrokkenheid bij de totstandkoming van verdragen meer en
meer gegarandeerd. In de Grondwet van 1922 werd bepaald dat ‘een ver­
drag niet [wordt] bekrachtigd, dan nadat het door de Staten-Generaal is
goedgekeurd’ (afgezien van de gevallen waarin ‘de Koning zich de be­
voegdheid tot het bekrachtigen van het verdrag bij de wet heeft voorbe­
houden’).16 Het lijkt op het eerste gezicht alsof dit een goede waarborg
voor parlementaire betrokkenheid was. Voor de regering was het echter
zeer eenvoudig het vereiste van parlementaire goedkeuring te omzeilen.
Destijds werden namelijk alleen verdragen die in de plechtige verdrags­
vorm waren gegoten als verdrag aangemerkt. ‘Niet plechtige verdragen’
werden niet als verdrag aangemerkt, maar als andere overeenkomsten
met vreemde Mogendheden dan verdragen. Hiervoor was slechts een me­
dedeling aan het parlement vereist. De regering had de vrijheid om al dan
niet voor de plechtige variant te kiezen en daarmee dus om te bepalen of
het parlementaire goedkeuringsvereiste gold. In de praktijk koos de rege­
ring vaak voor de niet plechtige verdragsvorm, 17 waar de invloed van het
parlement natuurlijk onder leed.18 Met de grondwetsherziening van 1953
is dit probleem verholpen.19 Twee belangrijke punten van de herziening in
dit licht waren de volgende.20 1. Alle internationale overeenkomsten
moeten vooraf goedgekeurd worden door de Staten-Generaal (art. 60 van
de Grondwet van 1953), behoudens de categorieën overeenkomsten ge­
noemd in art. 62. 2. Goedkeuring van een verdrag kan niet langer louter
bij wet (uitdrukkelijke goedkeuring) worden verleend, maar tevens stil­
zwijgend worden verleend (art. 61). Hier valt al duidelijk de huidige rege­
ling van de goedkeuring van verdragen te herkennen (zie paragraaf 3). In
1983 zijn de relevante Grondwetsbepalingen wederom gewijzigd. Naast
terminologische verbeteringen21 is met name de deconstitutionalisering
van de bepalingen over de goedkeuring van verdragen een in het oog
springende wijziging. Sinds 1983 bevat de Grondwet nog slechts de kern
van het recht omtrent goedkeuring van verdragen, in art. 91 (dat in para­
graaf 3 aan bod komt). De wet waarnaar de regeling deels is verplaatst, is
de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen van 1994.22
JANUARI 2015 TV CR
TV CR JANUARI 2015
artikelen
37
(Tussen 1983 en 1994 bleef, kort gezegd, het oude recht deels van
kracht.23) De deconstitutionalisering werd als volgt gemotiveerd: ‘Door
deze materie aan de wetgever voor te behouden, wordt hem een zekere
vrijheid gegeven de uitzonderingen op het goedkeuringsbeginsel aan te
passen aan de in de praktijk blijkende behoeften.’24 Inhoudelijk is destijds
aan de artikelen over de goedkeuring van verdragen niet veel veranderd
omdat ‘de strekking van die artikelen vrij algemeen als bevredigend’ werd
ervaren.25 Wel waren art. 1 en 2 Rgbv nieuw.26 Ook nieuw waren de uit­
zonderingen op het goedkeuringsvereiste die nu te vinden zijn in art. 7,
sub d, e en f, Rgbv.27
3. Parlementaire betrokkenheid bij de totstandkoming
van verdragen
In deze paragraaf wordt het recht omtrent parlementaire betrokkenheid
bij de totstandkoming van verdragen beschreven en wordt telkens tevens
ingegaan op de manier waarop de bestaande regelgeving haar uitwerking
heeft in de praktijk. Deze betrokkenheid kan zowel bestaan uit betrok­
kenheid op het moment dat een verdrag zich nog in de onderhandelings­
fase bevindt, als betrokkenheid door middel van goedkeuring van een ver­
drag. Op diverse plaatsen worden knelpunten gesignaleerd, naar aanlei­
ding waarvan in paragraaf 4 verbeteringen worden aangedragen.
Ten behoeve van deze analyse wordt aangevangen met de typering van
het Nederlandse systeem (met betrekking tot de verhouding internatio­
naal recht - nationaal recht), als gematigd monistisch (paragraaf 3.1). Met
name art. 91 van de Grondwet en de Rgbv spelen vervolgens een centrale
rol bij de beschrijving van de parlementaire betrokkenheid (paragraaf 3.2
en 3.3). Daarnaast komen onder meer de inlichtingenplicht, de ministeri­
ële verantwoordelijkheid en de vertrouwensregel aan bod, daar die een be­
langrijke rol spelen voor de verhouding regering - parlement in het alge­
meen, en dus ook voor wat betreft de totstandkoming van verdragen (pa­
ragraaf 3.4). In paragraaf 3.5 trek ik een tussenconclusie.
3.1 Gematigd monisme
Op basis van ongeschreven recht is Nederland monistisch,28 hoewel art.
93 en 94 van de Grondwet ons systeem ‘dualistische trekken’ geven,29
waardoor Nederland als gematigd monistisch te boek staat. Voor de wer­
king van internationaal recht in de Nederlandse rechtsorde is dus niet ver­
eist dat er eerst een transformatie van dat internationale recht in natio­
naal recht plaatsheeft. Gelet hierop kan men stellen dat het van groot
belang is dat de Staten-Generaal in ieder geval een rol (los van de vraag
23 Zie additioneel art. XXI Gw
(inmiddels vervallen natuurlijk).
24 Kamerstukken II 1977/78, 15
049 (R 1100), nr. 3, p. 5. Zie ook:
Sondaal 1986, p. 141-142.
25 Kamerstukken II 1977/78, 15
049 (R 1100), nr. 3, p. 5 en
Kamerstukken II 1988/89, 21 214
(R 1375), nr. 3, p. 2.
26 Kamerstukken II 1992/93, 21
214 (R 1375), nr. 14 en
Kamerstukken II 1988/89, 21 214
(R 1375), nr. 3, p. 3.
27 Kamerstukken II 1988/89, 21
214 (R 1375), nr. 3, p. 3-4 en
Kamerstukken II 1993/94, 21 214
(R 1375), nr. 27.
28 HR 3 maart 1919, NJ 1919,
371 (Grenstractaat Aken).
29 Burkens e.a. 2012, p. 355. Zie
ook: Kortmann 2012, p. 171.
38
artikelen
JANUARI 2015 TV CR
wat voor een rol) hebben bij de totstandkoming van dit internationale
recht, zodat onze volksvertegenwoordiging daarmee op enige manier in­
gestemd heeft.30 Dit is te meer het geval omdat het ingevolge art. 94
Grondwet zo is, dat een ieder verbindende bepalingen van verdragen van
hogere rang zijn dan in Nederland geldende wettelijke voorschriften
(waaronder formele wetten en dus ook de Grondwet). Dergelijke voor­
schriften vinden op grond van art. 94 Grondwet namelijk ‘geen toepas­
sing indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende
bepalingen van verdragen’. Wanneer dergelijke bepalingen niet democra­
tisch gelegitimeerd zijn (doordat het verdrag waarin zij staan niet door het
parlement is goedgekeurd) of weinig democratisch gelegitimeerd zijn
(zoals bij stilzwijgende goedkeuring31), kan dit uiteraard problematisch
worden geacht: de hoogste normen worden zonder (uitdrukkelijke) parle­
mentaire betrokkenheid van kracht en ontberen dus democratische legiti­
matie. In de woorden van Burkens, Kummeling, Vermeulen en
Widdershoven: ‘de voorrangspositie van het internationale recht in de
Nederlandse rechtsorde brengt met zich mee dat eventuele democratische
en rechtsstatelijke tekortkomingen in het internationale recht als het ware
automatisch onderdeel van het Nederlandse recht vormen, zonder dat na­
tionale waarborgen daartegen een dam kunnen opwerpen.’32 In het licht
van het voorgaande is parlementaire betrokkenheid bij de totstandkoming
van verdragen dus van groot belang.
3.2 Art. 91 Grondwet
Hoewel het aan de regering is de ontwikkeling van de internationale
rechtsorde te bevorderen33 en het de regering is die de verdragsluitende
bevoegdheid heeft, wordt op grond van art. 91, eerste lid, Grondwet het
Koninkrijk der Nederlanden alleen aan een verdrag gebonden wanneer de
Staten-Generaal hier vooraf goedkeuring aan verlenen. Bij wet kunnen
echter uitzonderingen worden gemaakt (art. 91, eerste lid, Grondwet).
Verder worden de mogelijke manieren van goedkeuren bij wet bepaald,
met stilzwijgende goedkeuring als optie (art. 91, tweede lid, Grondwet).
In het derde lid van art. 91 Grondwet wordt vervolgens aangegeven hoe
goedkeuring moet worden verleend aan verdragen die bepalingen bevat­
ten die ‘afwijken van de Grondwet dan wel tot zodanig afwijken noodza­
ken’, namelijk ‘met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte
stemmen.’
30 Zie ook: Besselink en Wessel
2009b, p. 42.
31 Zie: Besselink en Wessel
2009b, p. 44-45.
32 Burkens e.a. 2012, p. 352.
33 Aldus het taakstellende art.
90 Gw.
3.3 De Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen
In paragraaf 3.3 staat de Rgbv centraal. Achtereenvolgens bespreek ik het
moment waarop het parlement bij de totstandkoming van verdragen
wordt betrokken (paragraaf 3.3.1), de wijzen waarop verdragen door het
TV CR JANUARI 2015
artikelen
39
parlement kunnen worden goedgekeurd (paragraaf 3.3.2), de goedkeuring
van verdragen met bepalingen die van de Grondwet afwijken (paragraaf
3.3.3), de uitzonderingen op het vereiste van goedkeuring (paragraaf 3.3.4)
en vervolgens enkele andere in de Rgbv geregelde zaken (paragraaf 3.3.5).
Bij deze bespreking ga ik niet telkens afzonderlijk in op de situatie met
betrekking tot verdragen die Aruba, Curaçao en Sint Maarten raken,
hoewel die uiteraard wel diverse keren in de Rgbv aan bod komt.34
3.3.1 Moment waarop het parlement wordt betrokken bij de
totstandkoming van verdragen
Als de parlementaire betrokkenheid pas wordt gewaarborgd op het
moment dat een verdrag ter goedkeuring aan de Staten-Generaal wordt
voorgelegd, dan is dit in de woorden van Vermeulen een kwestie van ‘slik­
ken of stikken’35: het parlement kan niet veel meer doen dan goedkeuren
of niet goedkeuren, de onderhandelingsfase is immers afgesloten. In the­
orie kan het parlement natuurlijk in de goedkeuringsfase de regering
laten weten dat er alleen goedkeuring zal worden verleend indien het ver­
drag op bepaalde punten wordt gewijzigd of bij uitdrukkelijke goedkeu­
ring gebruik maken van het recht van amendement (door in de goedkeu­
ringswet te eisen dat de regering een of meer voorbehouden maakt bij ra­
tificatie). Zoals de regering in 1991 aangaf, is het echter de vraag ‘of de
verdragspartners nog bereid zullen zijn opnieuw te onderhandelen over
het – dikwijls na moeizame compromissen bereikte – onderhandelingsre­
sultaat, en zo ja, of de door Nederland gewenste wijzigingen voor de ver­
dragspartners wel aanvaardbaar zouden blijken te zijn.’36 Qua voorbehou­
den is het de vraag of het verdrag in kwestie die überhaupt toestaat en
dienen, als dat wel het geval is, die voorbehouden zelf uiteraard toegelaten
te zijn, oftewel verenigbaar met voorwerp en doel van het verdrag (art. 19
van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht).37
In verband hiermee geeft art. 1, eerste lid, Rgbv aan dat de minister van
Buitenlandse Zaken periodiek een lijst aan de Staten-Generaal dient te
versturen met daarin de ontwerp-verdragen over de totstandkoming
waarvan onderhandeld wordt. 38 Dit periodiek informeren doet de minis­
ter vier keer per jaar, middels brieven die gelijktijdig aan de Tweede en
Eerste Kamer worden gezonden. De lijsten worden afgedrukt onder
Kamerstuknummer 23 530.39 Zodoende wordt het parlement niet pas be­
trokken op het moment dat de onderhandelingen reeds gevoerd zijn. 40 In
het tweede lid van art. 1 Rgbv wordt aangegeven welke informatie per ont­
werp-verdrag moet worden verstrekt: de strekking, de bij de onderhande­
lingen betrokken toekomstige verdragspartijen, (in voorkomend geval) de
internationale organisatie onder auspiciën waarvan de onderhandelingen
worden gevoerd en de meest betrokken ministeries. Indien een ont-
34 Zie naast diverse bepalingen
in de Rgbv hieromtrent ook: art.
128 RvOTK en aanwijzing 305
Aanwijzingen voor de
regelgeving.
35 Vermeulen 1993.
36 Kamerstukken II 1990/91, 21
214 (R 1375), nr. 7, p. 3. Zie ook:
Van Dijk 1995, p. 355 en
Bovend’Eert en Kummeling
2010, p. 357.
37 Sondaal 1986, p. 139, Van
Dijk 1995, p. 352, Bovend’Eert en
Kummeling 2010, p. 357 en
Burkens e.a. 2012, p. 359-360.
38 Kamerstukken II 1992/93, 21
214 (R 1375), nr. 14.
39 Kamerstukken I 1993/94, 21
214 (R 1375), nr. 44b, p. 5.
40 Kamerstukken II 1992/93, 21
214 (R 1375), nr. 14, p. 1.
40
41 Burkens e.a. 2012, p. 360.
42 Besselink en Wessel 2009b,
p. 90.
43 Van Mourik en Nehmelman
2012, p. 160-161.
44 Kamerstukken II 1988/89, 21
214 (R 1375), nr. 3, p. 5.
45 In eerste instantie wordt deze
keuze door de regering gemaakt.
Het parlement kan vervolgens,
indien door de regering voor
overlegging ter stilzwijgende
goedkeuring is gekozen, aange­
ven het niet met deze keuze eens
te zijn middels het doorbreken
van het stilzwijgen (art. 5 Rgbv).
46 Kamerstukken II 1988/89, 21
214 (R 1375), nr. 3, p. 6-7.
47 In de Nota naar aanleiding
van het verslag bij de goedkeu­
ringswet van het Verdrag inzake
de overbrenging van gevonniste
personen tussen het Koninkrijk
der Nederlanden en de Repu­
bliek Peru (Trb. 2011, 109),
Kamer­s tukken II 2012/13, 33 486
(R 1994), nr. 8.
48 Kamerstukken II 2012/13, 33
486 (R 1994), nr. 8, p. 2. Voor de
redenen hiervan, zie:
Kamerstukken II 1988/89, 21 214
(R 1375), nr. 3, p. 6 en Sondaal
1986, p. 152.
artikelen
JANUARI 2015 TV CR
werp-verdrag geheim dient te blijven (in het belang van het Koninkrijk),
dan wordt het niet in de lijst opgenomen en kan de informatie vertrouwe­
lijk worden verstrekt (art. 1, derde en vierde lid, Rgbv).
Voor het parlement zal het pas mogelijk zijn om reeds in de onderhande­
lingsfase de inhoud van een verdrag te beïnvloeden, indien het weet heeft
van de totstandkoming ervan en dus niet pas wordt betrokken nadat de
onderhandelingen gevoerd zijn. Burkens, Kummeling, Vermeulen en
Widdershoven noemen deze verplichting tot periodiek informeren dan
ook een goede zaak. 41 Hier ben ik het mee eens. Van belang is echter wel
dat de minister van Buitenlandse Zaken op een goede manier invulling
geeft aan die verplichting van art. 1 Rgbv, door heldere lijsten te verstrek­
ken met per verdrag de voor het parlement relevante informatie. Het par­
lement is immers voor een groot deel afhankelijk van de regering qua in­
formatievoorziening. Besselink en Wessel geven echter aan dat de over­
zichten uiterst beknopt zijn en pleiten voor een ruimhartigere
informatieverschaffing. 42 Ook Van Mourik en Nehmelman zijn deze op­
vatting toegedaan: ‘De lijsten zijn (…) zeer beknopt, geven geen onderhan­
delingsresultaten weer en bevatten geen nadere informatie die voor het
parlement van belang kan zijn.’43 Voor de parlementaire betrokkenheid bij
de totstandkoming van verdragen valt hier winst te behalen. In paragraaf
4.2 wordt daarom verder ingegaan op deze lijsten.
Art. 2 Rgbv geeft vervolgens aan dat een verdrag waar de regering het
Koninkrijk aan wil binden zo spoedig mogelijk ter goedkeuring aan het
parlement moet worden voorgelegd. Het maximaal toegestane tijdsver­
loop dat uit ‘zo spoedig mogelijk’ voortvloeit, valt niet exact te definiëren,
maar hangt onder meer af van factoren als complexiteit van de materie en
de noodzaak van uitvoeringswetgeving. 44
3.3.2 Uitdrukkelijke en stilzwijgende goedkeuring
Art. 3 Rgbv geeft aan dat de goedkeuring op twee manieren kan worden
verleend: uitdrukkelijk en stilzwijgend. Qua rechtsgevolg zijn beide wijzen
van goedkeuring gelijk. Bij de totstandkoming van de Rgbv, is aangege­
ven hoe door de regering 45 wordt gekozen tussen deze twee mogelijkhe­
den. 46 Onder verwijzing daarnaar, 47 gaf de minister van Buitenlandse
Zaken in 2013 aan welke twee factoren bepalend zijn bij het maken van
deze keuze. De eerste factor is of ‘binding aan het verdrag vereist dat op
nationaal niveau uitvoeringswetgeving wordt aangenomen.’48 Als dit zo is,
dan wordt voor uitdrukkelijke goedkeuring gekozen. Wanneer dit niet het
geval is, overweegt de regering ‘of het waarschijnlijk is dat het parlement
met haar van gedachten wil wisselen over het verdrag.’ Hierbij kan onder
meer de aard van het verdrag een rol spelen en ook eventuele eerdere re­
acties vanuit de Staten-Generaal naar aanleiding van de periodieke lijsten
TV CR JANUARI 2015
artikelen
(zie paragraaf 3.3.1). Acht de regering deze parlementaire wil waarschijn­
lijk, dan zal voor uitdrukkelijke goedkeuring worden gekozen. De rege­
ring meent dat dit systeem goed werkt en houdt eraan vast dat de vraag of
het verdrag in kwestie een ieder verbindende bepalingen bevat, wel mee­
weegt bij de te maken keuze maar geen zelfstandige overweging vormt. 49
Op dit punt valt winst te behalen wat betreft parlementaire betrokken­
heid. De vraag of het verdrag een ieder verbindende bepalingen bevat, zou
wel doorslaggevend moeten zijn. In paragraaf 4.1 en 4.3 ga ik hierop in.
Ten tijde van de totstandkoming van de Rgbv was het zo dat ruim 75 pro­
cent van de verdragen stilzwijgend werd goedgekeurd en werd de stilzwij­
gende goedkeuring lovend omschreven als een procedure die veel tijd en
geld bespaart.50 Nog steeds meent de regering dat de Rgbv een evenwich­
tige balans biedt tussen parlementaire zeggenschap en efficiëntie.51
Art. 4 Rgbv geeft aan op welke wijze uitdrukkelijke goedkeuring wordt
verleend: bij wet. De regering gaf bij de totstandkoming van de Rgbv aan
dat in haar opzicht een systeem met uitdrukkelijke goedkeuring bij wet
(met daarnaast de optie stilzwijgende goedkeuring en de mogelijkheid
van doorbreking van het stilzwijgen), het meeste recht doet aan de rech­
ten van de Staten-Generaal.52 De normale wetgevingsprocedure wordt ge­
volgd.53 Doorgaans bevat een goedkeuringswet louter de constatering dat
het verdrag in kwestie wordt goedgekeurd.54 De parlementaire goedkeu­
ring van een verdrag valt aan te merken als een machtiging aan de rege­
ring het Koninkrijk aan dat verdrag te binden.55
De andere wijze van goedkeuring is stilzwijgende goedkeuring, art. 5,
eerste lid, Rgbv:
‘De stilzwijgende goedkeuring is verleend, indien niet binnen dertig dagen na een daartoe
strekkende overlegging van een verdrag aan de Staten-Generaal door of namens een van de
kamers of door ten minste een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een van de
kamers de wens te kennen wordt gegeven, dat het verdrag aan de uitdrukkelijke goedkeu­
ring zal worden onderworpen.’
Wordt deze wens wel te kennen gegeven (oftewel, wordt het stilzwijgen
doorbroken), dan wordt zo spoedig mogelijk een voorstel van wet tot goed­
keuring ingediend (art. 5, derde lid, Rgbv).56 De brieven aan de kamers
waarin de minister van Buitenlandse Zaken de verdragen ter stilzwijgen­
de goedkeuring overlegt, worden vergezeld van een toelichtende nota (en
doorgaans ook het advies van de Raad van State en het nader rapport).57
Bij stilzwijgende goedkeuring is overigens geen doodse stilte vereist:
zonder dat of alvorens het stilzwijgen wordt doorbroken, kunnen regering
en Staten-Generaal gewoon met elkaar van gedachten wisselen over de
inhoud van een verdrag.58
41
49 Kamerstukken II 2012/13, 33
486 (R 1994), nr. 8, p. 2. Zie ook:
Sondaal 1986, p. 152.
50 Kamerstukken II 1988/89, 21
214 (R 1375), nr. 3, p. 6.
51 Kamerstukken II 2012/13, 33
486 (R 1994), nr. 8, p. 2.
52 Kamerstukken II 1988/89, 21
214 (R 1375), nr. 3, p. 7.
53 Wat betreft het initiatiefrecht,
zie: Kamerstukken II 1990/91, 21
214 (R 1375), nr. 8, p. 5, Sondaal
1986, p. 155, Van Dijk 1995, p.
354-355 en Kortmann 2012, p.
164. Wat betreft het recht van
amendement, zie paragraaf 3.3.1.
54 Kamerstukken II 1988/89, 21
214 (R 1375), nr. 3, p. 7.
55 Van Dijk 1995, p. 354 en
Bovend’Eert en Kummeling
2010, p. 356. Zie wat betreft de
gang van zaken bij uitdrukkelij­
ke goedkeuring: Sondaal 1986,
p. 155.
56 In de Reglementen van Orde
van beide kamers is de gang van
zaken hierbij nader geregeld: art.
124 tot en met 127 RvOTK en art.
143 tot en met 147 RvOEK.
57 Kamerstukken II 1988/89, 21
214 (R 1375), nr. 3, p. 8.
58 Kamerstukken II 1988/89, 21
214 (R 1375), nr. 3, p. 9. Zie ook:
Sondaal 1986, p. 162.
42
artikelen
59 Ook voorlopige binding en
voorlopige toepassing zijn geen
optie, zie art. 10 Rgbv, art. 15
Rgbv en paragraaf 3.3.5.
60 Van der Pot/Elzinga, De
Lange en Hoogers 2014, p. 707
en Rapport Staatscommissie
Grondwet 2010, p. 116.
61 Voor verschillende mogelijk­
heden in zulke gevallen, zie:
Kamerstukken II 1988/89, 21 214
(R 1375), nr. 3, p. 10 en met
name: Kamerstukken II 1990/91,
21 214 (R 1375), nr. 8, p. 6-7. Zie
hierover ook: Van Dijk 1995, p.
357-358, Bovend’Eert en
Kummeling 2010, p. 358-359 en
Rapport Staatscommissie
Grondwet 2010, p. 115-124.
62 Van Emmerik 2008, p. 147.
63 Rapport Staatscommissie
Grondwet 2010, p. 115.
64 De Staatscommissie
Grondwet beschrijft uitvoerig
waarom: Rapport Staats­com­
missie Grondwet 2010, p. 115-117.
Zie ook: Van Emmerik 2008, p.
147.
65 Rapport Staatscommissie
Grondwet 2010, p. 116.
66 Rapport Staatscommissie
Grondwet 2010, p. 116-117.
67 Rapport Staatscommissie
Grondwet 2010, p. 117.
68 Van Emmerik 2008, p. 160.
3.3.3 Goedkeuring van verdragen met bepalingen die van de
Grondwet afwijken
Verdragen die bepalingen bevatten die van de Grondwet afwijken dan wel
tot zodanig afwijken noodzaken, kunnen alleen door de kamers worden
goedgekeurd met minstens twee derden van het aantal uitgebrachte stem­
men (art. 91, derde lid, Grondwet). In art. 6 Rgbv is vastgelegd dat derge­
lijke verdragen aan uitdrukkelijke goedkeuring worden onderworpen en
dat in een voorstel van wet dat daartoe dient, moet worden vermeld dat de
goedkeuring wordt verleend met inachtneming van het bepaalde in art.
91, derde lid, van de Grondwet. De uitzonderingen op het goedkeurings­
vereiste van art. 7 Rgbv gelden niet voor deze verdragen.59 Wil er sprake
zijn van afwijken van de Grondwet, dan moet het gaan om afwijking van
een of meer concrete bepalingen uit de Grondwet (althans, volgens de re­
gering en de Raad van State) en om ‘een verdrag [dat] rechtsgevolgen
beoogt of toelaat die de Grondwet niet beoogt of toelaat.’60
De wetgever gaat over de vraag of een verdrag zulke bepalingen bevat.
Het is mogelijk dat de regering, de Tweede Kamer en de Eerste Kamer on­
derling van mening verschillen of een bepaald verdrag bepalingen bevat
die van de Grondwet afwijken.61
Vergeleken met de grondwetsherzieningsprocedure, is deze procedure ‘re­
latief eenvoudig’.62 In ‘nagenoeg alle lidstaten van de Europese Unie’
dient eerst de grondwet zelf gewijzigd te worden, in Nederland niet.63
Daarnaast wordt de procedure van art. 91, derde lid, Grondwet bijna nooit
toegepast.64 Dit komt onder meer door de hiervoor reeds genoemde enge
uitleg van ‘afwijken van de Grondwet’: het moet gaan om afwijking van
(een) concrete bepaling(en). Afwijken van ‘de geest van de Grondwet’ of
iets dergelijks valt hier dus niet onder,65 aangezien Grondwet (nog) geen
bepaling bevat die deze geest of (in de woorden van de Staatscommissie
Grondwet) ‘grote concepten’ (zoals soevereiniteit) of ‘grondslagen en be­
ginselen waarop zij berust’ bevat.66 Voor verdragen die van ‘de geest van
de Grondwet’ afwijken, zou echter juist het vereiste van een gekwalificeer­
de meerderheid moeten gelden, aangezien die verdragen ingrijpend
kunnen zijn en grote gevolgen voor de nationale rechtsorde kunnen
hebben.67
Van Emmerik vindt dat de procedure van art. 91, derde lid, Grondwet
vaker toegepast zou moeten worden. ‘Op deze wijze kan voor het aangaan
van belangrijke internationale verplichtingen een extra democratische le­
gitimatie worden verkregen.’68 Hier ben ik het mee eens. Dit kan zowel
worden bewerkstelligd door ‘afwijken van de Grondwet’ ruimer uit te
leggen, als door opname van een (algemene) bepaling in de Grondwet
waarin de eraan ten grondslag liggende beginselen (en/of de geest ervan)
worden opgenomen, zodat dit de concrete bepaling zou zijn waarvan in
JANUARI 2015 TV CR
TV CR JANUARI 2015
artikelen
43
bepaalde gevallen wordt afgeweken.69 Wat daarnaast een mogelijkheid is,
is om een gekwalificeerde meerderheid in nog meer gevallen dan bij af­
wijken van de Grondwet te vereisen, teneinde ervoor de zorgen dat ook in
die gevallen, zoals Van Emmerik aangeeft, ‘extra democratische legitima­
tie’ wordt verkregen. Hier ga ik verder niet op in.70
3.3.4 Uitzonderingen op het goedkeuringsvereiste
Voor verdragen zonder bepalingen die van de Grondwet afwijken (of daar­
toe noodzaken), bestaan uitzonderingen op het goedkeuringsvereiste (art.
7 Rgbv), omdat het als tijdverspilling werd gezien voor alle verdragen par­
lementaire goedkeuring te eisen.71 Art. 13, eerste lid, Rgbv bepaalt dat ver­
dragen die van het goedkeuringsvereiste zijn uitgezonderd waaraan het
Koninkrijk is gebonden, zo spoedig mogelijk aan de Staten-Generaal ter
kennis moeten worden gebracht. In art. 7 Rgbv zijn de volgende categorie­
ën verdragen uitgezonderd:
a) Verdragen waarvoor bij wet is bepaald dat geen goedkeuring vereist is;
b) Uitvoeringsverdragen van goedgekeurde verdragen;
c) Verdragen zonder belangrijke geldelijke verplichtingen die voor maxi­
maal een jaar zijn gesloten;
d) Verdragen met een geheim of vertrouwelijk karakter;
e) Aflopende verdragen die worden verlengd;
f) Verdragen tot wijziging van een integrerend onderdeel van een goed­
gekeurd verdrag vormende bijlage waarvan de inhoud van uitvoerende
aard is ten opzichte van de bepalingen van het verdrag waar de bijlage
onderdeel van vormt, voor zover in de wet tot goedkeuring geen voor­
behoud ter zake is gemaakt.
Voor de rechtswerking in de nationale rechtsorde van een eenmaal tot
stand gekomen verdrag, is het irrelevant of dit verdrag indertijd door het
parlement wel of (vanwege art. 7) niet goedgekeurd is.72 Bij de grondwets­
herziening van 1953 beloofde de regering de uitzonderingen op het vereis­
te van parlementaire goedkeuring die toen tot stand kwamen, zo beperkt
mogelijk op te vatten, om te bewerkstelligen dat de Staten-Generaal de
uitzonderingen zouden aanvaarden.73
Categorie a. Deze uitzondering wordt onder meer gebruikt voor verdragen
die vanwege hun aard als politiek onbelangrijk worden aangemerkt.74 De
parlementaire betrokkenheid is natuurlijk wel enigszins verzekerd in dit
soort gevallen, omdat de uitzondering zelf bij wet wordt gemaakt. Wel kan
problematisch worden geacht aan deze regeling dat vooraf wellicht niet
altijd te overzien is voor het parlement wat de consequenties zijn.75
Categorie b betreft de uitvoeringsverdragen. Bij de totstandkoming van de
Rgbv gaf de regering een uiteenzetting over het begrip uitvoeringsverdrag:
69 Rapport Staatscommissie
Grondwet 2010, p. 118.
70 Zie hierover immers al uitge­
breid: Rapport Staatscommissie
Grondwet 2010, p. 118-121.
71 Kamerstukken II 1951/52,
2374, nr. 3, p. 6 en Sondaal 1986,
p. 162.
72 Van der Pot/Elzinga, De
Lange en Hoogers 2014, p. 706.
73 Sondaal 1986, p. 136.
74 Kamerstukken II 1988/89, 21
214 (R 1375), nr. 3, p. 12.
75 Van Dijk 1995, p. 359.
44
artikelen
JANUARI 2015 TV CR
‘Of een verdrag beschouwd moet worden als een uitvoeringsverdrag is primair af hankelijk
van het daaraan ten grondslag liggende verdrag. In de praktijk worden hierbij twee criteria
gehanteerd. Het eerste criterium is, of er in het «moederverdrag» een duidelijke basis gele­
gen is die een zekere juridische gehoudenheid meebrengt tot het tot stand brengen van het
uitvoeringsverdrag. Het tweede criterium is of in het goedgekeurde «moederverdrag» vol­
doende duidelijk is aangegeven wat er nog bij wijze van uitvoering nader geregeld moet
worden.’76
76 Kamerstukken II 1988/89, 21
214 (R 1375), nr. 3, p. 12.
77 Burkens e.a. 2012, p. 359.
78 Kamerstukken II 1988/89, 21
214 (R 1375), nr. 3, p. 15-16.
In de praktijk is echter niet altijd duidelijk of er sprake is van een uitvoe­
ringsverdrag. Risico is dan dat het parlement ten onrechte buiten spel
wordt gezet.77 Het parlement kan hier overigens een stokje voor steken.
Art. 8, eerste lid, Rgbv verplicht de regering, wanneer zij het voornemen
heeft om over te gaan tot het sluiten van een uitvoeringsverdrag, dat
schriftelijk aan het parlement mee te delen. Het tweede lid van dit artikel
geeft vervolgens aan hoe de kamers er voor kunnen zorgen dat goedkeu­
ring toch vereist is.
Categorie c speelt vooral een rol bij verdragen ‘waarin een regeling wordt
overeengekomen met betrekking tot hier te lande te houden internationa­
le vergaderingen, symposia en dergelijke.’ Wanneer een geldelijke ver­
plichting wel of niet als belangrijk wordt aangemerkt, is onduidelijk.
Volgens de regering zijn hier geen scherpe criteria voor te geven. Van
belang is onder meer ‘of het parlement de gelden in kwestie al voor het
beoogde doel heeft gevoteerd door de desbetreffende begrotingspost goed
te keuren.’ Heeft het parlement dat reeds gedaan, dan zal een geldelijke
verplichting sneller als onbelangrijk worden bestempeld. 78 Op zich is dit
logisch, aangezien het parlement in zo een geval al eerder betrokken is
geweest.
Categorie d. Een verdrag behoeft ook geen parlementaire goedkeuring
indien het in verband met het belang van het Koninkrijk noodzakelijk is
in een buitengewoon geval van dwingende aard dat het verdrag een
geheim of vertrouwelijk karakter draagt. Zodra dat geheime of vertrouwe­
lijke karakter vervalt, moet dat verdrag alsnog zo spoedig mogelijk aan
parlementaire goedkeuring worden onderworpen (art. 11, eerste lid,
Rgbv). Volgt daarop geen parlementaire goedkeuring, dan wordt het ver­
drag zo spoedig als dat rechtens mogelijk is, beëindigd (art. 12 Rgbv).
Zodat dit achteraf niet voor problemen zorgt, is in art. 11, tweede lid, Rgbv
het volgende bepaald: ‘Een zodanig verdrag wordt slechts aangegaan wan­
neer daarin is voorzien in een mogelijkheid tot beëindiging voor het
Koninkrijk op een redelijke termijn, tenzij het belang van het Koninkrijk
zich daartegen bepaaldelijk verzet.’ Deze verdragen worden na binding
eraan, onder voorwaarde van geheimhouding, aan het parlement ter
kennis gebracht, tenzij het belang van het Koninkrijk zich bepaaldelijk
tegen ter kennis brenging verzet (art. 13, derde lid, Rgbv).
TV CR JANUARI 2015
artikelen
Categorie e. Ook verdragen betreffende de verlenging van aflopende ver­
dragen zijn uitgezonderd. Wanneer de regering het voornemen heeft een
aflopend verdrag te verlengen, moet zij dit schriftelijk aan de StatenGeneraal meedelen (art. 9, eerste lid, Rgbv). Art. 9, tweede lid, Rgbv geeft
vervolgens aan hoe de kamers er voor kunnen zorgen dat goedkeuring
toch vereist is. Wanneer de regering juist voornemens is een aflopend ver­
drag niet te verlengen terwijl een of meer andere verdragspartijen dat wel
willen doen, moet de regering dat voornemen schriftelijk aan de StatenGeneraal meedelen (art. 9, derde lid, Rgbv).
Categorie f. Tot slot zijn verdragen tot wijziging van een integrerend on­
derdeel van een goedgekeurd verdrag vormende bijlage waarvan de
inhoud van uitvoerende aard is ten opzichte van de bepalingen van het
verdrag waar de bijlage onderdeel van vormt (voor zover in de wet tot
goedkeuring geen voorbehoud ter zake is gemaakt), uitgezonderd.
Art. 7 Rgbv maakt dus voor zes categorieën verdragen een uitzondering
op het goedkeuringsvereiste, wat vanuit democratisch oogpunt als proble­
matisch kan worden ervaren, zeker wanneer verdragen met een ieder ver­
bindende bepalingen in een of meer van deze categorieën vallen. Een voor
de hand liggende mogelijkheid tot verbetering van de parlementaire be­
trokkenheid is het schrappen (of clausuleren) van een of meer van deze
uitzonderingen. Echter zijn er ook andere mogelijkheden, zoals opname
van een bepaling in de Rgbv waardoor altijd goedkeuring vereist is voor
verdragen met een ieder verbindende bepalingen (paragraaf 4.3). Ook zou
de regering simpelweg geen of minder gebruik kunnen maken van de
mogelijkheid om zonder parlementaire goedkeuring binding aan een ver­
drag tot stand te brengen, zeker indien het verdrag in kwestie een ieder
verbindende bepalingen bevat (paragraaf 4.1). Efficiëntie wijkt dan voor
democratie.
3.3.5 Andere relevante in de Rgbv geregelde zaken
In bepaalde gevallen kan al voordat het parlement een verdrag goedge­
keurd heeft, binding tot stand worden gebracht. Het mag dan niet gaan
om een verdrag met bepalingen die van de Grondwet afwijken. Waar juist
wel sprake van moet zijn, is een buitengewoon geval van dringende aard
waarin het belang van het Koninkrijk zich er bepaaldelijk tegen verzet dat
het verdrag aan parlementaire goedkeuring wordt onderworpen voordat
het Koninkrijk aan dat verdrag wordt gebonden, aldus art. 10, eerste lid,
Rgbv. Nadat het Koninkrijk is gebonden, moet het verdrag alsnog zo spoe­
dig mogelijk aan parlementaire goedkeuring worden onderworpen.
Daarnaast geldt ook voor deze verdragen de mededelingsplicht van art. 13,
eerste lid, Rgbv. Het tweede lid van art. 10 Rgbv bepaalt dat een dergelijk
verdrag slechts mag worden aangegaan ‘onder voorbehoud van beëin-
45
46
artikelen
JANUARI 2015 TV CR
diging voor het Koninkrijk bij onthouding van de goedkeuring.’ Art. 12
Rgbv bepaalt dat indien er sprake is van onthouding van de goedkeuring,
het verdrag zo spoedig als rechtens mogelijk dient te worden beëindigd.
De Rgbv regelt verder in art. 15 de voorlopige toepassing van verdragen.
Behalve wanneer het om een verdrag met bepalingen die van de
Grondwet afwijken gaat, bestaat de mogelijkheid voor de regering om te
bewerkstelligen dat een verdrag voorlopig wordt toegepast voordat het in
werking treedt, wanneer het belang van het Koninkrijk dat vordert (art.
15, eerste lid, Rgbv). Dit dient dan onverwijld aan de Staten-Generaal mee
te worden gedeeld (art. 15, vierde lid, Rgbv). Het voorlopig toepassen van
bepalingen van een verdrag welke afwijken van de wet (of tot afwijken
noodzaken), is niet toegestaan indien dat verdrag voor zijn inwerkingtre­
ding de goedkeuring van de Staten-Generaal behoeft (art. 15, tweede lid,
Rgbv). Verder bepaalt het derde lid van art. 15 Rgbv nog ten aanzien van
de voorlopige toepassing van verdragen die volgens de regering een ieder
verbindende bepalingen bevatten:
‘Indien een verdrag bepalingen bevat die naar het oordeel van de regering naar hun inhoud
een ieder kunnen verbinden, en de regering wil bewerkstelligen dat ook die bepalingen
voorlopig zullen worden toegepast, wordt de tekst van het verdrag en het feit dat het voorlo­
pig zal worden toegepast, bekend gemaakt voordat de voorlopige toepassing een aanvang
neemt.’
Ook kan het voorkomen dat de regering besluit niet over te gaan tot bin­
ding van het Koninkrijk aan een verdrag, terwijl het wel door de StatenGeneraal is goedgekeurd. De regering dient de Staten-Generaal in zulke
gevallen direct daarvan in kennis te stellen (art. 13, vierde lid, Rgbv).
Voorlopige binding en voorlopige toepassing van een verdrag is dus in be­
ginsel mogelijk voor verdragen met een ieder verbindende bepalingen,
wat vanuit democratisch oogpunt problematisch kan worden geacht. Net
als voor verdragen die bepalingen bevatten die afwijken van de Grondwet,
zou in de Rgbv kunnen worden bepaald dat voorlopige binding en/of toe­
passing van verdragen met een ieder verbindende bepalingen niet moge­
lijk is (zie paragraaf 4.3).
Tot slot: veel van hetgeen in paragraaf 3.3 is uiteengezet, geldt ook voor
opzegging van verdragen.79 Voor de manier van goedkeuring geldt overi­
gens niet dat bij de opzegging van een verdrag dezelfde procedure moet
worden gekozen als waarvoor indertijd is gekozen bij de totstandkoming
van dat verdrag.80
79 Zie art. 14 lid 1 en 2 Rgbv,
art. 129 RvOTK, art. 148 RvOEK
en Kamerstukken II 1988/89, 21
214 (R 1375), nr. 3, p. 4.
80 Sondaal 1986, p. 152-153.
3.4 Andere parlementaire beïnvloedingsmogelijkheden
Naast het goedkeuringsrecht van het parlement, bestaan uiteraard ook de
gewone mogelijkheden van het parlement van uitoefening van controle op
TV CR JANUARI 2015
artikelen
en beïnvloeding van de regering. Het parlement heeft recht op inlichtin­
gen (waarvan het verstrekken niet in strijd is met het belang van de staat)
van ministers en staatssecretarissen (art. 68 Grondwet) en kan ministers
en staatssecretarissen ter verantwoording roepen (art. 42, tweede lid,
Grondwet en art. 46, tweede lid, Grondwet). Deze mogelijkheden kunnen
natuurlijk ingezet worden ter controle op of beïnvloeding van het buiten­
landse beleid en de totstandkoming van verdragen, bijvoorbeeld door in­
lichtingen te vragen gedurende verdragsonderhandelingen over de
inhoud van het verdrag in kwestie. Mocht de meerderheid van het parle­
ment een afwijkende mening hebben ten opzichte van de regering over de
gewenste inhoud van het betreffende verdrag, dan kan het parlement dat
aangeven teneinde de onderhandelingen een bepaalde kant op te sturen.
De bewindspersoon die dat negeert, riskeert natuurlijk een motie van
wantrouwen.81 Daarnaast kan het parlement invloed uitoefenen door deel
te nemen aan regeringsdelegaties naar internationale conferenties en or­
ganisaties. Bovend’Eert en Kummeling geven echter aan dat deze wijze
van parlementaire invloed problematisch is, vanwege de mogelijkheid van
een loyaliteitsconflict.82 Verder kan nog gewezen worden op het debat
naar aanleiding van de begroting van het ministerie van Buitenlandse
Zaken, overleg naar aanleiding van beleidsnota’s, Kamerleden die in raad­
gevende vergaderingen van internationale organisaties zitten en de
Interparlementaire Unie. De contacten tussen de vaste commissie voor
Buitenlandse Zaken en de minister van Buitenlandse Zaken verlopen via
officiële commissievergaderingen en ‘briefings’ (waarbij de commissie op
het departement van de minister wordt uitgenodigd en vertrouwelijke me­
dedelingen worden gedaan).83
Deze normale mogelijkheden van het parlement ziet men in de praktijk
ingezet worden op de volgende manieren. Het parlement kan verzoeken
om inlichtingen over de inhoud van een nog te sluiten verdrag, verdrags­
onderhandelingen beïnvloeden, proberen de regering af te houden van
ondertekening van een verdrag, aandringen op het sluiten van een ver­
drag, aandringen op wijziging of aanvulling van een verdrag, aandringen
op het afzien van binding aan een reeds gesloten verdrag en/of proberen
de regering ertoe aan te zetten een verdrag op te zeggen.84
Hiervoor is van groot belang dat het parlement zelf actief deze mogelijk­
heden benut. Een belangrijke voorwaarde daarvoor is dat de regering het
parlement goed informeert over totstandkoming van verdragen. In para­
graaf 4.1 en 4.2 zal ik hier nader op ingaan.
3.5 Tussenconclusie
In de Rgbv noch in de praktijk speelt de vraag of een goed te keuren ver­
drag een ieder verbindende bepalingen bevat, een doorslaggevende rol bij
47
81 Zie ook: Bovend’Eert en
Kummeling 2010, p. 356. Zie
hierover ook, maar dan in het
kader van de Europese Unie: Van
Emmerik 2008, p. 157.
82 Bovend’Eert en Kummeling
2010, p. 358. Zie verder: Sondaal
1986, p. 138.
83 Bovend’Eert en Kummeling
2010, p. 356 en 372-373.
84 Zie uitvoerig over de hier ge­
noemde mogelijkheden (en met
voorbeelden): Sondaal 1986, p.
137-139.
48
artikelen
JANUARI 2015 TV CR
de keuze tussen uitdrukkelijke en stilzwijgende goedkeuring. Daarnaast
zijn in art. 7 Rgbv uitzonderingen op het vereiste van parlementaire goed­
keuring te vinden. Ook voor de toepasselijkheid van die uitzonderingen
(en tevens voor de mogelijkheden van voorlopige binding en voorlopige
toepassing), speelt deze vraag geen doorslaggevende rol. Mijns inziens
heeft de Staatscommissie Grondwet zeer terecht geconcludeerd dat de
Rgbv te veel ruimte geeft om het vereiste van (uitdrukkelijke) parlemen­
taire verdragsgoedkeuring te omzeilen, terwijl dit – zeker wanneer een
verdrag een ieder verbindende bepalingen bevat – een uiterst belangrijk
parlementair recht is in het licht van democratische legitimatie. In de
praktijk wordt veel van deze ruimte gebruik gemaakt. In het voorgaande
kwamen al op diverse plaatsen knelpunten naar voren in de huidige rege­
ling en/of praktijk, waar dus mogelijkheden liggen tot verbetering van de
parlementaire betrokkenheid. In paragraaf 4 wordt nader ingegaan op
deze mogelijkheden.
4. Mogelijkheden tot versterking van de parlementaire
betrokkenheid bij de totstandkoming van verdragen
85 Kamerstukken II 2011/12, 33
359 (R 1986), nr. 2. Het voorstel
ziet overigens ondertussen (te­
recht) alleen nog op wijziging
van art. 94 Gw, zie: Kamer­
stukken II 2013/14, 33 359 (R
1986), nr. 4, p. 15. Zie hierover:
Van Rossem 2012 en
Modderman 2013, p. 235.
86 Blok, Dijkhoff en Taverne
2012, Kamerstukken II 2011/12,
33 359 (R 1986), nr. 3, p. 1 en
Kamerstukken II 2013/14, 33 359
(R 1986), nr. 6, p. 6.
87 Zie voor uitgebreide kritiek
op zijn rijkswetswetsvoorstel:
Van Rossem 2012, Fleuren en
De Wit 2012, Modderman 2013
en Raad voor de rechtspraak
2013.
Zoals in het begin van paragraaf 3 wordt beschreven, kan parlementaire
betrokkenheid zowel bestaan uit betrokkenheid op het moment dat het
verdrag zich nog in de onderhandelingsfase bevindt, als betrokkenheid
door middel van parlementaire goedkeuring. In het volgende zullen mo­
gelijkheden tot versterking van beide manieren van betrokkenheid aan
bod komen, naar aanleiding van de gesignaleerde knelpunten. Hierbij
werk ik uit wat mijns inziens goede mogelijkheden zijn tot versterking
van de rol van het parlement, waarbij uiteraard de genoemde voorstellen
van de Staatscommissie Grondwet en Taverne aan bod komen. Gewezen
zij overigens, wat betreft mogelijkheden tot versterking van parlementaire
betrokkenheid, op een ander voorstel van Taverne, namelijk om art. 93 en
94 van de Grondwet te wijzigen.85 Taverne zelf ziet dit voorstel (onder
meer) als een goede manier om de rol van het parlement te versterken.86
Omdat de door hem voorgestelde grondwetswijziging naar mijn mening
zeer onwenselijk is, bespreek ik die verder niet in de komende
paragrafen.87
4.1 Beter gebruik bestaande bevoegdheden
Een goede mogelijkheid om de betrokkenheid van de Staten-Generaal bij
de totstandkoming van verdragen te vergroten, is een simpele maar niet
onbelangrijke, waarvoor geen wetswijziging of iets dergelijks nodig is.
Het parlement zou simpelweg beter gebruik moeten maken van de
artikelen
49
mogelijkheden en bevoegdheden die het reeds tot zijn beschikking heeft.
In de woorden van Van Dijk: ‘De beste bewakers van een brede en effec­
tieve betrokkenheid van de Staten-Generaal bij de totstandkoming van
voor het Koninkrijk bindende internationale regelgeving zijn de StatenGeneraal zelf.’88 Elk Kamerlid kan immers op elk gewenst moment een
minister of staatssecretaris om inlichtingen vragen, bijvoorbeeld over de
status of insteek van bepaalde verdragsonderhandelingen (zie paragraaf
3.4).89 Zo lang de verstrekking van die inlichtingen niet in strijd is met
het belang van de staat, is die minister of staatssecretaris verplicht die in­
lichtingen te verstrekken.90 Lastig hierbij is overigens dat er niet zoals
vroeger één aanspreekpunt is voor het parlement wat betreft het buiten­
landse beleid (de minister van Buitenlandse Zaken), ten gevolge van de
‘versnippering van het buitenlands beleid in de laatste decennia.’91 Een
belangrijke stok achter de deur voor het ook werkelijk verkrijgen van de
inlichtingen waar het parlement recht op heeft, is uiteraard de
vertrouwensregel.
Van Dijk signaleerde twee decennia geleden: ‘Het belang van het goed­
keuringsrecht komt niet altijd tot uitdrukking in de belangstelling die de
goedkeuring van verdragen bij parlementariërs geniet.’92 Recentelijk gaf
Oomen aan van mening te zijn dat ‘het zwaarbevochten parlementaire in­
strumentarium ligt te verstoffen.’ Oomen voegt aan het bovenstaande toe:
‘Hoewel het parlement elk verdrag uitdrukkelijk kan goedkeuren en daar­
mee iets over de rechtstreekse werking kan zeggen, passeren de meeste
verdragen onbesproken.’93
Het zou een goede zaak zijn wanneer verdragen vaker uitdrukkelijk goed­
gekeurd worden. In de goedkeuringswet kan de wetgever aangeven hoe
tegen bepaalde zaken van mogelijk groot maatschappelijk, juridisch en/of
politiek belang wordt aangekeken, en kan gemotiveerd worden aangeven
of bepalingen uit het verdrag wel of niet een ieder verbindend zijn. Dit
kan later voor een rechter belangrijke informatie zijn (zie ook paragraaf
4.3). Meer in het algemeen kan tevens worden gezegd dat het vanuit de­
mocratisch perspectief en voor de rechtszekerheid van groot belang is dat
de wetgever duidelijk en gemotiveerd zijn visie geeft op de inhoud van
een verdrag (zeker wanneer dit verdrag een ieder verbindende bepalingen
bevat), in plaats van stilzwijgend instemt.
De Staten-Generaal kunnen dus in de eerste plaats zelf actiever gebruik
maken van hun controle- en beïnvloedingsmogelijkheden ten opzichte
van de regering, vaker het stilzwijgen doorbreken en daarnaast zou het
parlement vaker gebruik kunnen maken van de mogelijkheden die art. 8,
tweede lid, Rgbv en art. 9, tweede lid, Rgbv bieden (zie paragraaf 3.3.4).94
Wellicht is een uitbreiding van de ondersteuning van het parlement hier­
voor nuttig of zelfs nodig.
88 Van Dijk 1995, p. 367. Het is
dan ook van groot belang dat
parlementariërs verstand van
zaken hebben, zie: Bovend’Eert
en Kummeling 2010, p. 372.
89 Zoals in paragraaf 3.3.2 aan­
gegeven, geldt deze inlichtingen­
plicht uiteraard ook tijdens de
periode dat een verdrag ter stil­
zwijgende goedkeuring is
overgelegd.
90 Art. 68 Gw.
91 Bovend’Eert en Kummeling
2010, p. 364. Zie wel: art. 1 lid
2(d) Rgbv.
92 Van Dijk 1995, p. 367.
93 Oomen 2012.
94 Zeker wanneer het om ver­
dragen met een ieder verbinden­
de bepalingen gaat, zie ook para­
graaf 4.3.
TV CR JANUARI 2015
50
artikelen
95 Van Mourik en Nehmelman
2012, p. 170.
96 Sondaal 1986, p. 135.
97 Kamerstukken II 2012/13, 33
486, nr. 8, p. 2.
98 Van Mourik en Nehmelman
2012, p. 170.
Naast beter gebruik van de reeds bestaande mogelijkheden door het parle­
ment, zou ook de regering er, zonder dat er een wijziging van regelgeving
voor nodig is, voor kunnen zorgen dat er meer parlementaire betrokken­
heid bij de totstandkoming van verdragen is. Dit begint ermee dat minis­
ters uit zichzelf zeer regelmatig en grondig het parlement op de hoogte
zouden moeten brengen van belangrijke ontwikkelingen op dit vlak, zoals
wendingen in verdragsonderhandelingen. (Ook de periodieke lijsten
spelen natuurlijk een belangrijke rol in het informeren van het parle­
ment, zie paragraaf 4.2). Met Van Mourik en Nehmelman ben ik het eens
dat dit in het bijzonder geldt voor ontwerp-verdragen met (vermoedelijk)
een ieder verbindende verdragsbepalingen.95
Daarnaast bestaat de mogelijkheid voor de regering om van het goedkeu­
ringsvereiste uitgezonderde verdragen toch aan (al dan niet uitdrukkelij­
ke) parlementaire goedkeuring te onderwerpen, bijvoorbeeld wanneer de
regering meent dat dit wenselijk is om de draagwijdte van het betreffende
verdrag te versterken.96 Hoe vaker de regering dit doet, hoe meer parle­
mentaire betrokkenheid bij en democratische legitimatie van verdragen.
Zou het geen goede zaak zijn als de regering, telkens wanneer het vermoe­
den bestaat dat een verdrag een ieder verbindende bepalingen bevat, dit
verdrag, ook al is het op grond van art. 7 Rgbv uitgezonderd van het goed­
keuringsvereiste, ten hoeve van democratische legitimatie, toch aan (bij
voorkeur uitdrukkelijke) parlementaire goedkeuring zou onderwerpen?
Met eventueel als nuance: tenzij dit volstrekt onwenselijk of onmogelijk is,
zoals wellicht voor bepaalde verdragen die onder de uitzondering van art.
7, sub d, Rgbv vallen. (De regering zou hiertoe natuurlijk ook wettelijk
kunnen worden verplicht door voor verdragen met een ieder verbindende
palingen altijd (uitdrukkelijke) goedkeuring te vereisen, zie paragraaf
4.3.)
Zoals al eerder beschreven (paragraaf 3.3.2) is de regering van mening dat
het wenselijk is dat de vraag of een verdrag een ieder verbindende bepa­
lingen bevat, wel meeweegt maar niet doorslaggevend is bij het kiezen
tussen uitdrukkelijke en stilzwijgende goedkeuring.97 Daar ben ik het
niet mee eens. Bij verdragen die een ieder verbindende bepalingen bevat­
ten, zou altijd voor uitdrukkelijke goedkeuring moeten worden gekozen.
Dan kan de wetgever er uitdrukkelijk aandacht aan besteden waarom die
bepalingen een ieder verbindend zouden zijn.98 (Ook hiervoor geldt dat de
regering hier wettelijk toe verplicht zou kunnen worden, zie paragraaf
4.3.) Wanneer het desalniettemin zo blijft dat de regering in bepaalde ge­
vallen voor stilzwijgende goedkeuring blijft kiezen ondanks de (vermoe­
delijke) aanwezigheid van een ieder verbindende bepalingen, zou het mij
op zijn minst wenselijk lijken indien de regering in de toelichtende nota,
expliciet aangeeft waarom deze bepalingen naar haar oordeel een ieder
JANUARI 2015 TV CR
TV CR JANUARI 2015
artikelen
51
verbindend zijn (en waarom desondanks voor overlegging ter stilzwijgen­
de goedkeuring is gekozen). Het parlement kan hier vervolgens rekening
mee houden bij de afweging om al dan niet het stilzwijgen te doorbreken.
Daarnaast kan die overweging van de regering in de toelichtende nota als
handvat dienen voor een rechter die op een later moment de vraag moet
beantwoorden of een bepaalde verdragsbepaling een ieder verbindt of
niet.99
4.2 Periodieke lijsten
Zoals reeds beschreven in paragraaf 3.3.1, dient de minister van Buiten­
landse Zaken vier keer per jaar aan het parlement een lijst te versturen
met ontwerp-verdragen, zodat het parlement niet pas een rol speelt als de
onderhandelingen al gevoerd zijn. Aangegeven is ook dat de invulling die
wordt gegeven aan de verplichting periodieke lijsten te verstrekken, te
wensen overlaat: de lijsten zijn zeer beknopt. Er moet meer informatie
worden verschaft aan het parlement, zoals onderhandelingsresultaten en
andere relevante informatie.100 Hoewel dit arbeidsintensief zou kunnen
zijn, is het wenselijk als het parlement uitvoeriger in een vroeg stadium
geïnformeerd wordt.
Momenteel geeft de minister in de lijsten aan welke ontwerp-verdragen
als politiek belangrijk worden aangemerkt, door bij die verdragen een
sterretje (*) te zetten. Het is wenselijk om iets vergelijkbaars te introduce­
ren voor de gevallen waarin de regering van mening is dat het verdrag
(vermoedelijk) een ieder verbindende bepalingen bevat, bijvoorbeeld door
voor of achter die verdragen een dakje (^) of een ander teken te zetten.
Voor het parlement is dit dan een belangrijk signaal: er wordt onderhan­
deld over een verdrag waar vermoedelijk een ieder verbindende bepalin­
gen in (komen te) staan. Daarnaast zou dit als een eerste handvat voor de
rechter kunnen dienen, wanneer die later geconfronteerd wordt met de
vraag of een bepaalde verdragsbepaling een ieder verbindt (zie ook para­
graaf 4.3).
Ook wenselijk is de aanbeveling van Van Mourik en Nehmelman om bij
elke lijst met ontwerp-verdragen een begeleidend document op te stellen
‘waarin de Kamer op hoofdlijnen wordt geïnformeerd over de belangrijk­
ste ontwikkelingen per verdrag.’101 Art. 1, tweede lid, sub a, Rgbv zou als
volgt kunnen worden aangevuld: ‘de strekking en de status van de onderhandelingen’. Voor de parlementaire betrokkenheid zou het wellicht ook
aan te raden zijn de ontwerpteksten van verdragen aan de Staten-Generaal ter inzage te geven.102 Uiteraard geldt voor deze informatie dat het van
belang kan zijn dat die niet in de openbaarheid wordt gebracht maar ver­
trouwelijk wordt verstrekt (art. 1, derde en vierde lid, Rgbv). Voor de ver­
strekking van deze informatie zou een speciale procedure in het leven
99 De rechter houdt immers re­
kening met de opvatting van de
regering bij de beantwoording
van deze vraag, zie onder meer:
Besselink en Wessel 2009b, p.
50. Zie ook paragraaf 4.3.
100 Besselink en Wessel 2009b,
p. 90 en Van Mourik en
Nehmelman 2012, p. 160-161.
101 Van Mourik en Nehmelman
2012, p. 162.
102 Van Dijk 1995, p. 353.
52
artikelen
JANUARI 2015 TV CR
kunnen worden geroepen, om de geheimhouding ervan extra te
waarborgen.
4.3 Uitdrukkelijke goedkeuring van verdragen met een ieder
verbindende bepalingen
Zoals reeds aangegeven, is de regering van mening dat het huidige sys­
teem van goedkeuring van verdragen goed functioneert, en dat de wijze
waarop de regering de keuze maakt tussen uitdrukkelijke en stilzwijgen­
de goedkeuring een goede balans tussen efficiëntie en parlementaire be­
trokkenheid bewerkstelligt. 103 En in de parlementaire geschiedenis van de
Rgbv gaf de regering aan dat de verplichting om voor bepaalde verdragen
altijd uitdrukkelijke goedkeuring te vereisen, haar geen goed idee leek
‘omdat dit tot starheid en soms nodeloos werk zou kunnen leiden.’104 In
het nabije verleden zijn echter uit verschillende hoeken andere geluiden
te horen geweest.
Een van de aanleidingen voor het schrijven van dit art. is het rapport van
de Staatscommissie Grondwet uit 2010, waarin de Staatscommissie in
overweging geeft de Rgbv zo aan te passen dat ‘de democratische legiti­
mering van een ieder verbindende bepalingen is gewaarborgd.’105 De
Staatscommissie is van mening dat:
‘de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen een te grote uitzondering mogelijk
maakt op het uitgangspunt van democratische legitimering van belangrijke verdragen,
door toe te staan dat verdragen die een ieder verbindende bepalingen bevatten, of die be­
voegdheden aan internationale organisaties opdragen die burgers rechtstreeks binden,
bindend worden zonder parlementaire goedkeuring.’
103 Kamerstukken II 2012/13, 33
486, nr. 8, p. 2.
104 Kamerstukken II 1988/89,
21 214 (R 1375), nr. 3, p. 7.
105 Rapport Staatscommissie
Grondwet 2010, p. 113.
106 Rapport Staatscommissie
Grondwet 2010, p. 112.
107 Rapport Staatscommissie
Grondwet 2010, p. 10.
108 Besselink en Wessel 2009b,
p. 43. Zie ook: Van Mourik en
Nehmelman 2012, p. 159-160.
De Staatscommissie meent dat dergelijke verdragen altijd uitdrukkelijk
goedgekeurd zouden moeten worden omdat die ‘kunnen leiden tot de be­
perking van de burgerlijke vrijheden door de oplegging van plichten aan
burgers en de beperking van grondrechten.’106 De Rgbv geeft volgens de
Staatscommissie dan ook te veel ruimte voor stilzwijgende goedkeu­
ring.107 Besselink en Wessel zijn deze mening ook toegedaan. Zo stellen
zij: ‘Geen criterium voor uitdrukkelijke of ook maar stilzwijgende goed­
keuring is de vraag of het verdrag een ieder verbindende bepalingen
bevat’, waar zij nog aan toevoegen dat Nederland hiermee afwijkt van veel
andere landen, ‘waar juist de verdragen die de rechten en plichten van
burgers raken of wetgevend zijn parlementaire goedkeuring noodzakelijk
maken.’108 De Rgbv zou om deze reden aangepast moeten worden: ‘De
Rijkswet is op dit punt een aanmerkelijke inbreuk op het legaliteitsbegin­
sel, en betekent dat er geen waarborg is voor de democratische legitimatie
die de Grondwet overigens verschaft voor burgers bindende regel-
TV CR JANUARI 2015
artikelen
53
geving.’109 Taverne pleit ervoor de volgende bepaling in de Rgbv op te
nemen:
‘1. Indien een verdrag bepalingen bevat die naar inhoud eenieder kunnen verbinden, wordt
dit verdrag aan de uitdrukkelijke goedkeuring onderworpen. 2. In het voorstel van wet tot
goedkeuring van een zodanig verdrag wordt tot uitdrukking gebracht welke bepalingen
daarvan eenieder verbindende kracht hebben, nadat zij overeenkomstig art. 93 van de
Grondwet zijn bekendgemaakt.’110
Ik ben het er, in lijn met de Staatscommissie Grondwet, Besselink en
Wessel en Taverne, mee eens dat het een zeer goede zaak zou zijn als in
ieder geval verdragen met een ieder verbindende bepalingen altijd aan uit­
drukkelijke goedkeuring zouden worden onderworpen.111 Hoe vaak het
gebeurt dat verdragen met een ieder verbindende bepalingen niet uit­
drukkelijk worden goedgekeurd is niet bekend. De minister van
Buitenlandse Zaken houdt immers niet bij of verdragen een ieder verbin­
dende bepalingen bevatten,112 waardoor het in 2013, toen daar om werd
gevraagd, niet mogelijk was cijfers en voorbeelden te geven van stilzwij­
gend goedgekeurde verdragen die een ieder verbindende bepalingen be­
vatten (en dus ook niet van verdragen met een ieder verbindende bepalin­
gen die helemaal niet goedgekeurd zijn op grond van art. 7 Rgbv, zo lijkt
mij).113 Elke keer dat dit geschiedt, is er echter een te veel, zoals ook terug­
komt in de hierboven weergegeven woorden van de Staatscommissie
Grondwet en Besselink en Wessel.
Ik voorzie echter een mogelijk probleem wanneer de door Taverne voorge­
stelde bepaling in de Rgbv komt.114 Wanneer deze bepaling in de Rgbv
zou komen, dan zou je kunnen zeggen dat de regering en/of de StatenGeneraal, door het Koninkrijk te binden aan een niet goedgekeurd of stil­
zwijgend goedgekeurd verdrag, daarmee definitief lijken te bepalen dat
dit verdrag geen een ieder verbindende bepalingen bevat. De rechter zou
door op een later moment een bepaling uit een niet of stilzwijgend goed­
gekeurd verdrag als een ieder verbindend aan te merken, immers zeer
duidelijk maken dat het verdrag niet op de juiste manier is goedgekeurd,
indien de door Taverne voorgestelde bepaling in de Rgbv zou komen.115
In het huidige systeem is het aan de rechter om het eindoordeel te geven
over de al dan niet een ieder verbindendheid van verdragsbepalingen.116
Blijft dit in stand? Of kunnen ten gevolge van de opname van de door
Taverne voorgestelde bepaling in de Rgbv alleen bepalingen uit uitdruk­
kelijk goedgekeurde verdragen nog door de rechter als een ieder verbin­
dend worden aangemerkt? Indien dit laatste het geval is, lijkt mij de
opname van de bepaling in de Rgbv niet wenselijk. (Wellicht is Taverne
hier echter juist wel voorstander van, gelet op de eerder door hem voorge­
stelde wijziging van art. 93 van de Grondwet.117)
109 Besselink en Wessel 2009b,
p. 43.
110 Kamerstukken II 2011/12, 31
570, nr. 22, p. 6.
111 Zie ook paragraaf 4.1.
112 Dit is dan ook enigszins
lastig bij te houden aangezien de
rechter daar in laatste instantie
over gaat.
113 Kamerstukken II 2012/13, 33
486, nr. 8, p. 2.
114 Zie ook: Modderman 2013,
p. 239.
115 Wat betreft de (on)mogelijk­
heid voor de rechter te beoorde­
len of een verdrag conform de
Rgbv is gesloten, zie: Kortmann
2012, p. 166.
116 Kummeling 1995, p. 374 en
Fleuren 2004, p. 309.
117 Zie Kamerstukken II 2011/12,
33 359, nr. 2 en 3.
54
artikelen
JANUARI 2015 TV CR
Mijns inziens dient het laatste woord over de vraag of een bepaling als
een ieder verbindend moet worden aangemerkt namelijk bij de rechter te
blijven (waarbij de rechter wel altijd rekening zou moeten houden met
hetgeen de wetgever hieromtrent heeft overwogen en daarvan alleen ge­
motiveerd van af zou moeten mogen wijken, waarover hierna uitvoeriger).
De rechter zal beter in staat zijn in een concreet geval waarbij hij de stand
van de rechtsontwikkeling mee kan nemen, de vraag te beantwoorden of
een bepaalde verdragsbepaling ‘zonder meer als objectief recht kan func­
tioneren’,118 dan de wetgever, die dit in abstracto moet bepalen.119 Opname
van de door Taverne voorgestelde bepaling (indien daaruit dus inderdaad
moet worden geconcludeerd dat het eindoordeel wordt weggehaald bij de
rechter) is om die reden onwenselijk. Dit nadeel kan echter op een niet
heel ingrijpende wijze vermeden worden. Uitdrukkelijk zou in de memo­
rie van toelichting vermeld kunnen worden dat de opname van die bepa­
ling niet afdoet aan het systeem waarin de rechter het laatste oordeel
heeft over de vraag of een verdragsbepaling een ieder verbindt. Ook zou
dit in de in de Rgbv op te nemen bepaling zelf duidelijk gemaakt kunnen
worden, namelijk door voor deze bepaling qua bewoording aan te sluiten
bij het begin van het derde lid van art. 15 Rgbv: ‘Indien een verdrag bepa­
lingen bevat die naar het oordeel van de regering naar hun inhoud een
ieder kunnen verbinden’. Door voor een dergelijke formulering te kiezen,
wordt duidelijk gemaakt dat de regering hiermee geen bindend eindoor­
deel geeft maar slechts aangeeft wat haar oordeel hieromtrent is. In de be­
paling dient tevens te staan dat ook wanneer de Staten-Generaal, al dan
niet in afwijking van de regering, menen dat er sprake is van een ieder
verbindendheid, het verdrag in kwestie uitdrukkelijk moet worden goed­
gekeurd. De bepaling zou dan als volgt komen te luiden:
Indien een verdrag bepalingen bevat die naar het oordeel van de regering of een van de kamers
naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden, wordt dit verdrag aan uitdrukkelijke goedkeuring
onderworpen.
118 HR 30 mei 1986, NJ 1986,
688 (Spoorwegstaking).
119 Zo zei Joseph Luns in de
jaren vijftig al: ‘Het is bijzonder
moeilijk, in concreto vast te stel­
len, of een overeenkomst al of
niet self-executing is. (…) De be­
antwoording der bedoelde vraag
ligt dus typisch op de weg van de
rechter’, zie: Handelingen II
1955/56, p. 800.
(Gezien het fundamentele karakter van deze bepaling, zou na verloop van
tijd, indien het bestaan ervan als gunstig wordt ervaren, deze bepaling in
de Grondwet kunnen worden opgenomen in plaats van in de Rgbv.)
Art. 7 Rgbv moet dan in lijn met deze bepaling aangepast worden, net
zoals art. 7 Rgbv in lijn is met art. 6, eerste lid, Rgbv (‘Tenzij een verdrag
bepalingen bevat welke afwijken van de Grondwet of tot zodanig afwijken
noodzaken, of bepalingen bevat die naar het oordeel van de regering of een der
kamers naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden’). Ook bij art. 10 en 15
Rgbv zou daarvoor gekozen kunnen worden (zie paragraaf 3.3.5). Er zou
overigens nog overwogen kunnen worden om het vereiste van uitdrukke­
lijke goedkeuring bij aanwezigheid van een ieder verbindende bepa-
TV CR JANUARI 2015
artikelen
lingen, bij de ene categorie uitzonderingen wel van toepassing te laten
zijn, en niet bij de andere (bijvoorbeeld wel bij art. 7, sub b, Rgbv en niet
bij art. 7, sub d, Rgbv). Daarnaast zou gekozen kunnen worden voor
slechts het vereisen van goedkeuring, waarmee stilzwijgende goedkeu­
ring een optie blijft. Alleen art. 7 (en eventueel ook 10 en 15) Rgbv, hoeft
dan te worden aangepast (op de hierboven beschreven wijze). Dit heeft
echter niet mijn voorkeur, gelet op de genoemde argumenten van de
Staatscommissie Grondwet en Besselink en Wessel dat verdragen met een
ieder verbindende bepalingen altijd uitdrukkelijk goedgekeurd zouden
moet worden.
Als de nieuwe bepaling zou komen te luiden als door mij voorgesteld,
kunnen de kamers duidelijk maken dat zij menen dat er sprake is van een
of meer een ieder verbindende bepalingen wanneer een verdrag desal­
niettemin door de regering ter stilzwijgende goedkeuring is overgelegd
en de regering hier dus anders over denkt, door bij het doorbreken van
het stilzwijgen aan te geven dat dit (onder meer) gebeurt omdat het gaat
om een verdrag dat naar hun oordeel bepalingen bevat die een ieder
kunnen verbinden. Vervolgens kan dit in (de memorie van toelichting bij)
de goedkeuringswet natuurlijk expliciet aangegeven en gemotiveerd
worden. Over de situatie dat de regering een verdrag überhaupt niet ter
goedkeuring overlegt, terwijl het parlement van mening is dat dit verdrag
een of meer een ieder verbindende bepalingen bevat, verderop in deze pa­
ragraaf meer.
Wanneer de rechter op een later moment voor een of meer bepalingen uit
een niet goedgekeurd of stilzwijgend goedgekeurd verdrag moet vaststel­
len of die een ieder verbindend zijn, moet de rechter dus concluderen dat
de wetgever meent (of in ieder geval indertijd meende) dat deze bepalin­
gen niet een ieder verbindend zijn (anders was het verdrag immers wel
uitdrukkelijk goedgekeurd). Als de rechter een of meer bepalingen van zo
een verdrag dan toch als een ieder verbindend aan wil merken, dient hij
dit zeer uitvoerig te motiveren. Ook andersom gaat dit op: indien een ver­
drag uitdrukkelijk is goedgekeurd, (mede) vanwege – naar het oordeel van
de regering of een van de kamers – de aanwezigheid van een ieder verbin­
dende bepalingen, dan moet de rechter bij de bepalingen in kwestie als
uitgangspunt nemen dat die een ieder verbindend zijn en indien die rech­
ter een andere visie heeft, moet de rechter deze zeer uitvoerig motive­
ren.120 Zodoende wordt recht gedaan aan de opvatting van de democratisch gelegitimeerde wetgever en behoudt de rechter het eindoordeel
over de vraag of een verdragsbepaling een ieder verbindt of niet. Dit zou
zorgen voor een betere dialoog tussen wetgever en rechter. Met Van
Mourik en Nehmelman ben ik het eens dat de verbetering van de dialoog
tussen wetgever en rechter een goede zaak zou zijn:
55
120 Zie ook: Nehmelman 2007,
p. 511.
56
artikelen
JANUARI 2015 TV CR
‘Het parlement zou meer uitdrukkelijk aandacht moeten besteden aan de vraag of een ver­
dragsbepaling aan te merken is als een ieder verbindend. Dit geeft de rechter meer houvast
bij zijn oordeel over de vraag of een bepaling een ieder verbindend is. Daar tegenover staat
dat de rechter in zijn oordeel expliciet aandacht zal moeten schenken aan de opvattingen
die het parlement (en wetgever) tijdens de goedkeuringsprocedure hadden over de een
ieder verbindendheid van een verdrag(sbepaling). Dat geldt in het bijzonder als de rechter
hierover een ander oordeel zou hebben dan de volksvertegenwoordiging.’121
121 Van Mourik en Nehmelman
2012, p. 170.
122 Voor de duidelijkheid: de re­
gering meent in die situatie dus
drie dingen. 1. Een uitzondering
op het goedkeuringsvereiste van
art. 7 Rgbv is van toepassing op
dit verdrag. 2. Het verdrag bevat
volgens de regering dan dus
geen bepalingen die afwijken
van de Grondwet of tot zodanig
afwijken noodzaken. 3. Het ver­
drag bevat volgens de regering
dan dus ook geen een ieder verbindende bepalingen.
123 Bovend’Eert en Kummeling
2010, p. 357.
Wat problematisch kan zijn wanneer de door mij voorgestelde bepaling in
de Rgbv wordt opgenomen, is wanneer een verdrag tot stand komt zonder
parlementaire goedkeuring, omdat de regering meent dat er sprake is van
een verdrag dat op grond van art. 7 Rgbv geen goedkeuring van de StatenGeneraal behoeft, terwijl het parlement naderhand, wanneer het verdrag
in kwestie na binding van het Koninkrijk eraan aan de Staten-Generaal
ter kennis wordt gebracht (art. 13, eerste lid, Rgbv), een andere mening is
toegedaan wat betreft een ieder verbindendheid.122 Dit kan voorkomen. Bij
sommige categorieën uitzonderingen (namelijk categorie b en e) van art.
7 Rgbv is het voor het parlement vooraf mogelijk om binding zonder
goedkeuring tegen te houden (zie art. 8 en 9 Rgbv), maar niet bij alle (pa­
ragraaf 3.3.4). In de gevallen waarin dat niet mogelijk is, kan het parle­
ment hier niets tegen doen. Het lijkt mij daarom wenselijk wanneer in
zulke gevallen een der of beide kamers de mening toegedaan zijn dat het
verdrag wel een ieder verbindende bepalingen bevat, die kamers dit ach­
teraf alsnog duidelijk kunnen maken.
Achteraf ten behoeve daarvan alsnog bij wet goedkeuren lijkt mij, hoewel
dan wel in de memorie van toelichting duidelijk en gemotiveerd kan
worden aangegeven dat het parlement een of meer bepalingen wel een
ieder verbindend acht, geen juiste oplossing. Zoals Bovend’Eert en
Kummeling aangeven, heeft een goedkeuringswet het karakter van een
machtiging van het parlement aan de regering om het Koninkrijk aan een
bepaald verdrag te binden.123 Het zou vreemd zijn als het parlement de re­
gering zou machtigen om te doen wat de regering reeds gedaan heeft.
Goedkeuren (of juist afkeuren) is in deze situatie ook helemaal niet waar
het om gaat. Dat speelt indien het de Staten-Generaal erom gaat dat zij
überhaupt binding van het Koninkrijk aan het verdrag onwenselijk
achten. Hier gaat het om de situatie dat het parlement de binding an sich
niet zo zeer een probleem vindt, maar wel de manier waarop die binding
tot stand is gebracht, namelijk zonder parlementaire goedkeuring, terwijl
het parlement meent dat er in het verdrag in kwestie wel een ieder verbin­
dende bepalingen staan en het verdrag dus uitdrukkelijk goedgekeurd
had moeten worden.
TV CR JANUARI 2015
artikelen
57
Maar hoe moet het parlement dan achteraf aandacht besteden aan die een
ieder verbindendheid, zodat de rechter hier later rekening mee kan
houden en niet alleen het (van de parlementaire visie afwijkende) oordeel
van de regering kent? Het lijkt mij goed als de parlementaire visie op de
een ieder verbindendheid achteraf simpelweg verpakt zou worden in een
motie. De gang van zaken hieromtrent kan eventueel geregeld worden in
hoofdstuk IX paragraaf 5 van het Reglement van Orde van de Tweede
Kamer en hoofdstuk XI van het Reglement van Orde van de Eerste
Kamer. De rechter kan (onder meer) die motie gebruiken bij beantwoor­
ding van de vraag of een bepaling een ieder verbindt of niet (door hier ge­
motiveerd bij aan te sluiten of juist van af te wijken). Op die manier wordt
dan dus alsnog duidelijk voor de rechter dat het parlement wel van
mening is dat het verdrag een ieder verbindende bepalingen bevat.
Meer in het algemeen is het wellicht überhaupt wenselijk als het parle­
ment zich bij motie uitspreekt over een ieder verbindendheidsvragen,
wanneer het parlement die mening voor bepaalde verdragsbepalingen
nog niet eerder gaf of een andere mening toegedaan is dan bijvoorbeeld
indertijd in de memorie van toelichting bij de betreffende goedkeurings­
wet is verkondigd. Zo wordt de rechter van handvatten voorzien wanneer
hem de vraag wordt voorgelegd of die verdragsbepalingen een ieder ver­
bindend zijn of niet.
Van de hiervoor al meerdere keren aan bod gekomen verbetering van de
dialoog tussen wetgever en rechter is veel te verwachten. De juridische
praktijk laat immers zien dat de rechter nu al rekening houdt met de visie
van de wetgever.124 Hoe meer de wetgever zijn visie geeft, hoe meer hand­
vatten de rechter tot zijn beschikking heeft om zijn oordeel over al dan
niet een ieder verbindendheid op te baseren. Uit democratisch oogpunt
en ook qua checks and balances lijkt mij dit uiterst wenselijk.
Zo merkt Fleuren op dat de rechter bij het vaststellen of een bepaling al
dan niet een ieder verbindt, vaak acht slaat ‘op hetgeen bij de parlementai­
re behandeling van de goedkeuringswet, met name in de memorie van
toelichting, over het al dan niet een ieder verbindende karakter wordt
gezegd, zonder dit per se als doorslaggevend te beschouwen.’125 Oomen
geeft hier een treffend voorbeeld van:
‘In de jaren zeventig bepaalde het parlement bij de goedkeuring van het Verdrag inzake
Economische, Sociale en Culturele rechten dat de rechten op onderwijs en gezondheids­
zorg geen rechtstreekse werking hebben. De rechter verwijst nog steeds braaf naar deze
Kamerdiscussie als een ongedocumenteerde vrouw geen noodzakelijke zorg krijgt, hoewel
internationaal allang is bepaald dat die rechtstreekse werking er wel is.’126
Hieruit blijkt wel dat de rechter alles behalve ongevoelig is voor de opvat­
tingen van de wetgever.127
124 Wat men van regeringszijde
in de jaren vijftig al aannam:
Kamerstukken I 1952/53, 2700,
nr. 63a, p. 3.
125 Fleuren 2004, p. 309.
58
artikelen
JANUARI 2015 TV CR
Tot slot nog het volgende. In het rapport van de Staatscommissie
Grondwet, in het voorstel van Taverne met betrekking tot de Rgbv en ook
in deze paragraaf, gaat het er steeds om of de aanwezigheid van een ieder
verbindende bepalingen een doorslaggevend criterium voor uitdrukkelij­
ke goedkeuring zou moeten zijn. Echter zou ook aan andere, materiële
criteria kunnen worden gedacht. Art. 53 van de Franse constitutie geeft
hier een mooi voorbeeld van. Zo zou kunnen worden verzekerd dat ver­
dragen over bepaalde onderwerpen, hoe dan ook (uitdrukkelijk) goedge­
keurd moeten worden.
5. Conclusie
De zwakke rol van het parlement bij de totstandkoming van verdragen is
problematisch gezien het grote belang van verdragen (zeker die met een
ieder verbindende bepalingen) voor de Nederlandse rechtsorde. Zowel de
Staatscommissie Grondwet als het Tweede Kamerlid Taverne heeft dan
ook in het recente verleden voorstellen gedaan tot uitbreiding van de par­
lementaire betrokkenheid bij de totstandkoming van verdragen. Met de
Staatscommissie Grondwet en Taverne ben ik het eens dat de Rgbv te veel
ruimte laat voor afwijking van het vereiste van parlementaire verdrags­
goedkeuring en aangepast zou moeten worden zodat voor verdragen met
een ieder verbindende bepalingen uitdrukkelijke goedkeuring vereist is.
Ook andere mogelijkheden ter bevordering van parlementaire betrokken­
heid bij totstandkoming van verdragen bestaan. Zo kan het parlement ac­
tiever zijn waar het gaat om het vragen om inlichtingen over verdragson­
derhandelingen en beïnvloeding daarvan. De regering dient het parle­
ment beter te informeren, onder meer middels de periodieke lijsten.
Literatuur
126 Oomen 2012.
127 Je zou je kunnen afvragen of
het bij dit specifieke voorbeeld
niet goed zou zijn als de rechter,
gelet op de stand van de (interna­
tionale) rechtsontwikkeling, ge­
motiveerd van de visie van het
parlement af zou wijken.
Besselink en Wessel 2009a
L. Besselink en R. Wessel, ‘De internationale rechtsorde en de
Nederlandse Grondwet’, Internationale Spectator 2009, nr. 11, p.
569-573
Besselink en Wessel 2009b
L.F.M. Besselink en R.A. Wessel, De invloed van ontwikkelingen in de
internationale rechtsorde op de doorwerking naar Nederlands constitutioneel recht, Alphen aan de Rijn: Kluwer 2009
TV CR JANUARI 2015
artikelen
Blok, Dijkhoff en Taverne 2012
S. Blok, K. Dijkhoff en J. Taverne, ‘Verdragen mogen niet langer
rechtstreeks werken’, NRC Handelsblad 23 februari 2012
Bovend’Eert en Kummeling 2010
P.P.T. Bovend’Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, Deventer: Kluwer 2010
Burkens e.a. 2012
M.C. Burkens, H.R.B.M. Kummeling, B.P. Vermeulen en R.J.G.M.
Widdershoven, Beginselen van de democratische rechtsstaat, Deventer:
Kluwer 2012
Van Dijk 1995
P. van Dijk, ‘Het parlementaire goedkeuringsrecht inzake verdragen
(artikel 91)’, in: J.B.J.M. ten Berge e.a. (red.), De Grondwet als voorwerp
van aanhoudende zorg, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1995, p. 349-367
Duynstee 1954
F.J.F.M. Duynstee, Grondwetsherziening 1953, Deventer: Kluwer 1954
Van Emmerik 2008
M.L. van Emmerik, De Nederlandse Grondwet in een veellagige
rechtsorde, RM Themis 2008-4, p. 145-161
Fleuren 2004
J.W.A. Fleuren, Een ieder verbindende bepalingen van verdragen, diss.
Nijmegen, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2004
Fleuren en De Wit 2012
J. Fleuren en J. de Wit, ‘Het voorstel­Taverne’, NJB 2012, p. 2812­2818
Kortmann 2012
C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht, Deventer: Kluwer 2012
Kummeling 1995
H.R.B.M. Kummeling, ‘Internationaal recht in de Nederlandse
rechtsorde’, in: J.B.J.M. ten Berge e.a. (red.), De Grondwet als voorwerp
van aanhoudende zorg, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1995, p. 369-385
Modderman 2013
C.B. Modderman, ‘Tavernes voorstel van rijkswet’, Tijdschrift voor
Constitutioneel Recht 2013, afl. 3, p. 234-241
Van Mourik 2012
B. van Mourik, Parlementaire controle op Europese besluitvorming, diss.
Utrecht, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2012
Van Mourik en Nehmelman 2012
B. van Mourik en R. Nehmelman, ‘Herijking van de rol van het
Nederlandse parlement bij de verdragsprocedure’, in: H.R.B.M.
Kummeling e.a. (red.), De samengestelde Besselink, Oisterwijk: Wolf
Legal Publishers 2012, p. 157­171
59
60
artikelen
JANUARI 2015 TV CR
Nehmelman 2007
R. Nehmelman, ‘Nr. 99: de SGP-zaak en een ieder verbindende ver­
dragsbepalingen’, in: H. Battjes en K.M. Zwaan (red.), Rechtspraak
Vreemdelingenrecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2007, p. 497-512
Oomen 2012
B. Oomen, ‘Kamerleden zijn lui met grondrechten en verdragen; De
goedkeuring van verdragen is uitbesteed aan ambtenaren’, NRC
Handelsblad 1 maart 2012
Van der Pot/Elzinga, De Lange en Hoogers 2014
D.J. Elzinga, R. de Lange en H.G. Hoogers, Van der Pot. Handboek
van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Kluwer 2014
Raad voor de rechtspraak 2013
Raad voor de rechtspraak, ‘Advies Voorstel van rijkswet van het lid
Taverne, houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in
overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot
aanpassing van de procedure voor vaststelling van rechtstreekse wer­
king van een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van be­
sluiten van volkenrechtelijke organisaties (Kamerstukken II, 20112012, 33 359, (R 1986), nrs. 1-3)’, 2013, http://www.rechtspraak.nl/
Actualiteiten/Nieuws/Documents/6751%20Advies%20Taverne%20def.
pdf
Rapport Staatscommissie Grondwet 2010
Rapport Staatscommissie Grondwet, bijlage bij Kamerstukken II
2010/11, 31 570, nr. 17
Van Rossem 2012
J.W. van Rossem, ‘Wordt de wet weer onschendbaar?’, 2012, http://
www.publiekrechtenpolitiek.nl/wordt-de-wet-weer-onschendbaar/
Sondaal 1986
H.H.M. Sondaal, De Nederlandse verdragspraktijk, diss. Leiden, Den
Haag: T.M.C. Asser Instituut 1986
Vermeulen 1993
B.P. Vermeulen, ‘Slikken of stikken?, De invloed van het parlement
op het buitenlands beleid’, Staatscourant, 120, 29 juni 1993
Wessel 2006
R.A. Wessel, The invasion by International Organizations. De toenemende samenhang tussen de mondiale, Europese en nationale rechtsorde,
Twente 2006 (oratie)