Prof

Prof. dr. L. van Leeuwen1
Mr. M.A. Smits2
Drs. A.S. Visser3
Mogelijkheden voor een efficiënter financieringsstelsel van gemeenten
1. Inleiding
Het zojuist aangetreden kabinet Balkenende II maakt van de verlaging van de administratieve
lastendruk en van het gezondmaken van de overheidsfinanciën het kernpunt van het beleid.
De slagzin zou dan ook hebben kunnen zijn: meer doen met minder geld. Stijging van de
productiviteit van het openbaar bestuur door minder rijksregels en het overlaten van beleid en
uitvoering aan andere overheden en private partijen. Daarvoor is meer nodig dan een
hoofdlijnenakkoord. Daarvoor is een verandering nodig van de politieke cultuur in Den Haag.
De cultuur van politieke bemoeienis en wantrouwen tegenover alles buiten "het Haagse",
moet verdwijnen. Veel van de door het kabinet terecht gesignaleerde bureaucratische cultuur
is terug te voeren op de instandhouding van de Haagse machtspositie. Via een consistent
beleid van deregulering en decentralisatie kan veel monitoring en controle achterwege blijven.
Daarvoor is vertrouwen nodig in de goede (lees: democratische) functionering van onze
gedecentraliseerde eenheidsstaat.
In onze onlangs verschenen publicatie Mogelijkheden voor een efficiënter financieringsstelsel
van gemeenten staat een afgeslankt model van rijksuitkeringen centraal. Doel is de
ontbureaucratisering van de relatie tussen Rijk en gemeenten. Het prikkelen van gemeenten
om meer dan tot dusver hun eigen problemen op te lossen. Het betreft een aanpak van
rijksuitkeringen enerzijds en van het gemeentelijk eigen belastinggebied anderzijds.
Rijksuitkeringen aan gemeenten lopen in hoofdzaak via twee kanalen: het Gemeentefonds en
specifieke uitkeringen. De uitkeringen uit het Gemeentefonds zijn gebaseerd op een veelheid
van criteria met als doel de volledige egalisatie van de voorzieningencapaciteit tussen de
gemeenten. Bij specifieke uitkeringen gebruiken departementen gemeenten om hun eigen
doelstellingen te doen uitvoeren. Het gemeentelijk belastinggebied wordt bij wet bepaald. In
Nederland bestaat het belastinggebied grotendeels uit de onroerende-zaakbelastingen. In de
volgende paragrafen wordt onze publicatie verkort weergegeven. Achtereenvolgens wordt
ingegaan op verbetering van efficiency van de uitkeringen en vergroting van het
gemeentelijke belastinggebied, al dan niet naar buitenlands model.
2. Efficiency
Het huidige financieringsstelsel stimuleert gemeenten onvoldoende om zo efficiënt mogelijk
met hun middelen om te gaan. De kosten die veroorzaakt worden door de controle op de
uitvoering van het beleid zijn te hoog, terwijl gemeenten te weinig geprikkeld worden om zelf
goede kosten-batenanalyses te maken. Daarom is het tijd voor een herbezinning op de
verantwoordelijkheden die de verschillende overheden hebben.
2.1 Agencytheorie
Bij de taakverdeling tussen het Rijk en gemeenten speelt de agencytheorie een rol. Deze
theorie beschrijft de relatie tussen een opdrachtgever (principaal) en een ondergeschikte
(agent). Bij het uitvoeren van bepaalde gemeentelijke taken kunnen agencyrelaties ontstaan
1
Luigi van Leeuwen is burgemeester van Zoetermeer en bijzonder hoogleraar openbare financiën der lagere
overheden aan de Universiteit van Tilburg.
2
Mark Smits is belastingadviseur bij de Adviesgroep Lokale Heffingen van Deloitte & Touche te Apeldoorn.
3
Sjoerd Visser is beleidsmedewerker bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
tussen Rijk, gemeenten, marktpartijen en publiek, waarbij de ene partij optreedt als principaal
en de andere als agent. Een principaal-agent probleem ontstaat wanneer er sprake is van
informatieasymmetrie tussen bepaalde partijen. Een dergelijk probleem brengt agencykosten
met zich mee. Met name bij specifieke uitkeringen kunnen de agencykosten behoorlijk
oplopen. Bij de verstrekking van specifieke uitkeringen geeft het Rijk gemeenten de opdracht
bepaalde voorzieningen te treffen. Gemeenten laten dit vaak weer door een marktpartij
uitvoeren. Hierdoor ontstaat er een dubbele agencyrelatie bij het treffen van één voorziening,
te weten Rijk-gemeente en gemeente-marktpartij. In het huidige financieringsstelsel van
gemeenten wordt onvoldoende rekening gehouden met het bestaan van agencykosten, hetgeen
kan leiden tot inefficiency.
2.2 Mental accounting
Een andere theorie die een rol speelt bij de financiering van gemeenten, is de mental
accounting theorie. Deze theorie gaat er vanuit dat gezinnen, bedrijven, maar ook overheden
hun bestedingen laten afhangen van de bron van hun inkomsten. Volgens mental accounting
wordt het geld uit de ene bron makkelijker uitgegeven dan geld uit een andere bron. Op basis
van deze veronderstelling, kan een andere omvang van de verschillende inkomstenbronnen
van gemeenten (algemene uitkeringen, specifieke uitkeringen en eigen inkomsten uit het
gemeentelijk belastinggebied) gewenst zijn dan in de huidige situatie het geval is. Mental
accounting onderbouwt theoretisch dat gemeenten efficiënter omgaan met geld dat ze
binnenkrijgen uit het eigen belastinggebied, dan met geld dat ze van het Rijk ontvangen. Dit
betekent dat uitbreiding van het gemeentelijk belastinggebied wenselijk is. Bij inkomsten uit
lokale belastingen worden gemeenten namelijk geprikkeld om er zo efficiënt mogelijk mee
om te gaan, aangezien verhoging van de lokale belastingen leidt tot weerstand bij de burgers
in de betreffende gemeente. Bij rijksuitkeringen ontbreekt deze prikkel.
2.3 Alternatief financieringsstelsel
Om de efficiency in het financieringsstelsel van gemeenten te vergroten, wordt een aanzet
gegeven voor een nieuw financieringsstelsel. Bij dit stelsel dienen de rijksuitkeringen te
worden teruggebracht tot een niveau waarop deze uitkeringen alleen voldoende zijn om een
basispakket aan voorzieningen per gemeente te financieren. In dit basispakket dienen
voorzieningen te worden opgenomen waarvan het noodzakelijk is dat deze voor iedereen op
gelijk niveau beschikbaar zijn (bijvoorbeeld basis- en voortgezet onderwijs, alsmede zorg).
Het treffen van de voorzieningen zal moeten plaatsvinden op basis van outputafrekening. Op
deze manier ondervinden gemeenten een prikkel tot efficiency. De overige voorzieningen
dienen te worden gefinancierd uit het eigen belastinggebied van gemeenten. Het niveau van
deze overige voorzieningen hangt af van de preferenties van de inwoners in een bepaalde
gemeente. Het voorzieningenniveau en de hoogte van de lokale lasten kunnen hierdoor meer
uiteen gaan lopen dan in het huidige stelsel.
3. Recente publicaties
Voordat de resultaten van een internationale enquête een indruk kunnen geven van de wijze
waarop het Nederlandse financieringsstelsel afwijkt van dat van andere landen, wordt
ingegaan op een aantal spraakmakende publicaties inzake lokale heffingen, zoals het Rapport
'Belastingen omlaag' van de Commissie De Kam, het 'Rapport gemeentelijke belastingen in de
21e eeuw' van het ESBL, en de brochure 'Waardering voor het gemeentelijk belastinggebied'
van de VNG.
3.1 Commissie De Kam: Belastingen omlaag
In 1992 toetste de Commissie De Kam een groot aantal heffingen, om te beoordelen welke
van deze heffingen in aanmerking kwamen om de eigen middelen van gemeenten uit te
breiden. Uiteindelijk werd van vijf heffingen geoordeeld dat heffing door gemeenten niet
uitgesloten werd, te weten:
1. revenue sharing bij de loonbelasting, op basis van de woonplaats van
belastingplichtigen;
2. zelfstandige opcenten, waarbij gemeenten beneden een door de centrale overheid
vastgesteld plafond zelf het tarief mogen bepalen;
3. overdrachtsbelasting zonder vrijstellingen, naar een verlaagd tarief;
4. ingezetenenbelasting van volwassenen;
5. bouwsombelasting.
In een aantal van de door ons onderzochte landen worden één of enkele van deze belastingen
reeds geheven. Ook de VNG sluit deze heffingen niet bij voorbaat uit, indien de OZB mocht
sneuvelen. De voorkeur van de VNG gaat echter uit naar handhaving van het huidige
belastinggebied, dus inclusief OZB. Wel pleit de VNG voor verbeteringen in de WOZ en
OZB.
3.2 ESBL: Gemeentelijke belastingen in de 21e eeuw
Onzes inziens is het voorstel om het verplichte karakter van de OZB-vrijstellingen af te
schaffen het meest ingrijpende voorstel van het ESBL. Verder pleit het ESBL voor splitsing
van de OZB in aparte belastingen op woningen en op niet-woningen. Bij woningen moet de
gebruikersbelasting naast de eigenarenbelasting blijven bestaan. In verband met de
vereenvoudiging van de objectafbakening kan de gebruikersbelasting op niet-woningen in de
eigenarenbelasting worden geïncorporeerd. Vanwege de gebruik van de objectafbakening
voor een aantal andere wetten, voelt de staatssecretaris van Financiën er niet voor om de
afbakening in gebruikseenheden te laten vervallen. De baatbelasting dient verduidelijkt te
worden; de toeristenbelasting en forensenbelasting kunnen worden vervangen door één
verblijfsbelasting; de rioolrechten moeten worden vervangen door een rioolbelasting van ,
omdat dat meer recht doet aan het collectieve karakter van het riool en minder
proceduregevoelig is. Omdat het onevenredig is om het hele tarief onverbindend te verklaren
als de baten slechts in geringe mate uitgaan boven de lasten, pleit het ESBL ervoor dat een
tarief slechts onverbindend verklaard kan worden, voor zover de baten uitgaan boven de
lasten. Ten slotte zouden de tarieven van de rechten uniformer moeten worden, bijvoorbeeld
door landelijk vaste tarieven per kwartier te hanteren.
3.3 VNG: Waardering voor het gemeentelijke belastinggebied
De titel maakt al duidelijk dat de VNG het huidige belastinggebied niet te klein, maar ook niet
te groot vindt. Omdat de voordelen van de OZB de nadelen verre overtreffen, wordt bepleit
om de OZB integraal te handhaven. Wel zijn er een aantal verbeteringen denkbaar. Zo moeten
we naar jaarlijkse waardering van de onroerende zaken en behoort het verplichte karakter van
bepaalde OZB-vrijstellingen te vervallen. Verder dienen de objectafbakening en het begrip
'gebruik' in de verschillende heffingen geharmoniseerd te worden. Vervolgens kunnen de
roerende woon- en bedrijfsruimtenbelastingen geïncorporeerd worden in de OZB. Het
voorstel van de ESBL om de rioolrechten te vervangen door een rioolbelasting, onderschrijft
de VNG, maar standaardisering van de tarieven van de rechten niet. Ten slotte zou het
gesloten belastingstelsel versoepeld kunnen worden door gemeenten de mogelijkheid te geven
om onder bepaalde voorwaarden te experimenteren met een nieuwe belasting.
Om het gemeentelijk belastingstelsel minder eenzijdig en flexibeler te maken, komen een
aantal mogelijke heffingen kort en krachtig met pro's en contra's voor het voetlicht:
1. een gemeentelijke ondernemersbelasting naar de jaarwinst, het
ondernemingsvermogen en/of de loonsom;
2. een gemeentelijke vermogensbelasting;
3. een vast bedrag per woonruimte (ingezetenen- of woonruimteheffing);
4. een vast bedrag per inwoner (koppengeld) of opslag op de loon- en
inkomstenbelasting (opcenten);
5. overheveling van de overdrachtsbelasting naar de gemeenten; en
6. de grondexploitatieheffing.
Zoals eerder opgemerkt gaat de voorkeur van de VNG echter uit naar handhaving van de
huidige heffingen, zonder uitbreiding met een van de geschetste alternatieven.
4. Internationale vergelijking
Omdat Nederland wellicht wat kan leren van de gemeentelijke financieringssystemen in
België, Denemarken, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten, hebben we
een internationale enquête gehouden. Aan de hand van antwoorden op 28 vragen hebben we
een internationale vergelijking van de financieringssystemen opgesteld. De resultaten worden
hieronder kort weergegeven.
4.1 Gemeentelijke taken en verantwoordelijkheden
Om de aard en omvang van gemeentelijke inkomsten en uitgaven in het juiste perspectief te
kunnen plaatsen, is allereerst onderzocht welke plaats buitenlandse gemeenten in het
staatsbestel hebben. België, Duitsland en de Verenigde Staten hebben een extra overheidslaag
ingesteld. Deze extra overheidslaag vergroot de mogelijkheden om de taken en bevoegdheden
toe te delen aan die overheidslaag die daar het meest geschikt voor is. Zo kan betere
aansluiting worden gezocht tussen de groep die van een voorziening profiteert en de groep die
voor deze voorziening hoort te betalen (centrumvoorzieningen).
Zo staan er boven de Belgische provincies en gemeenten drie gemeenschappen, die
zeggenschap hebben over persoonsgebonden zaken, zoals cultuur en onderwijs. Daarnaast
kent België drie gewesten, die autonoom zijn met betrekking tot grondgebonden materie,
zoals milieu, economie, buitenlandse handel, openbare werken en verkeer. De gemeenten zijn
op hun beurt met name bevoegd op het gebied van onderwijs, veiligheid, sociale hulp, cultuur,
verkeer en openbare reinheid.
4.2 Gemeentelijke inkomstenbronnen
Het tweede aandachtspunt betreft de verschillende inkomstenbronnen die buitenlandse
gemeenten hebben. Wat opvalt, is dat alle in het onderzoek betrokken landen een zeker stelsel
van uitkeringen uit een Gemeentefonds kennen. Hierbij is het Deense systeem van financiële
egalisatie het best vergelijkbaar met het Nederlandse Gemeentefonds, omdat de hoogte van de
algemene uitkering in Denemarken net als in Nederland bepaald wordt via een
inkomstenmaatstaf en objectieve uitgavenmaatstaven.
Ook valt het op dat onroerende zaken voor de gemeenten in alle landen een belangrijke
inkomstenbron vormen. Het Verenigd Koninkrijk heft op gemeentelijk niveau zelfs
uitsluitend over onroerende zaken. Belgische gemeenten daarentegen, heffen middels hun
open belastingstelsel over meer dan 100 verschillende belastbare feiten en voorwerpen.
Gemeenten in België, Denemarken en de Verenigde Staten heffen onder andere een bepaald
percentage boven op de belastingen van de hogere overheden (opcenten, waarbij gemeenten
de tarieven in meer of mindere mate zelf mogen bepalen). Zo heffen Belgische gewesten
namens de gemeenten opcentiemen op de onroerende voorheffing: een variant van het
Nederlandse 'eigenwoningforfait', alsmede een aanvullende belasting op de personenbelasting
(inkomstenbelasting). Het gewicht van de aanvullende belasting op de onroerende voorheffing
bedraagt gemiddeld € 213 per inwoner en is het grootst in het Brusselse Gewest, door een
relatief hoog tarief en hoge grondslag. Het gewicht van de aanvullende belasting op de
personenbelasting bedraagt gemiddeld € 178 per inwoner en is het grootst in Vlaanderen,
doordat het inkomen er hoger is dan in de overige gemeenten (in Brussel en Wallonië is de
werkloosheid twee keer zo hoog als in Vlaanderen). De eigen gemeentelijke belastingen
vertegenwoordigen gemiddeld slechts € 90 per inwoner. Bij deze eigen belastingen is
Wallonië het duurst.
Gemeenten in Duitsland ontvangen een bepaald percentage van de belastingen van de
deelstaten en van de Bondsrepubliek, zoals de overdrachtsbelasting, loon- en
inkomstenbelasting, omzetbelasting en motorrijtuigenbelasting (tax-delen). Op de hoogte van
deze bijdrage, hebben gemeenten (nog) geen invloed.
In België wordt een rioleringsbelasting geheven, hetgeen aansluit bij het pleidooi van het
ESBL en de VNG. Dat de ideeën van de Commissie De Kam en de VNG over alternatieve
belastingen nog zo gek niet zijn, blijkt ook uit de belastingen die gemeenten in de Verenigde
Staten heffen. De belangrijkse gemeentelijke belasting in de Verenigde Staten is de
vermogensbelasting! Deze wordt geheven over alle belangrijke bezittingen, zoals onroerende
zaken, auto's, boten, etcetera. Na de vermogensbelasting en de intergouvernementele
uitkeringen, zijn de rechten de belangrijkste gemeentelijke inkomstenbron in de Verenigde
Staten. Vervolgens komen de accijnzen die op het verkooppunt geïnd worden. De accijnzen
die op het niveau van de gemeente worden geheven, worden middels kwartaalsgewijze
aangiften rechtstreeks aan de lokale autoriteiten voldaan. Accijnzen die op het niveau van de
staat geheven worden, worden naar de bevolkingsomvang of andere demografische
kenmerken aan de gemeenten toegedeeld. Verder worden in de Verenigde Staten ook op
beperkte schaal gemeentelijke inkomsten- en vennootschapsbelasting geheven!
In Duitsland en de Verenigde Staten mogen gemeenten uitbreidingsinvesteringen ook
bekostigen met retributies. Interessant was de procedure over de rechtmatigheid van een
retributie ter zake van de toekomstige bouw van een waterzuiveringsinstallatie. Deze zou over
10 jaar worden gebouwd. De rechter oordeelde dat de heffing rechtmatig was, maar deze
beslissing liet de vraag open wat zou gebeuren als de installatie nooit gebouwd wordt.
4.3 Gemeentelijke autonomie
Het derde criterium dat vergeleken wordt, is de vrijheid die gemeenten hebben bij de heffing
en besteding van middelen. Belgische gemeenten zijn vanwege het open belastingstelsel het
meest autonoom. De Nederlandse autonomie neemt door de diversiteit aan
heffingsgrondslagen en de vrijheid in tariefstelling en uitgavenpatroon momenteel een goede
middenpositie in. Denemarken, Duitsland en de Verenigde Staten delen deze middenpositie
met Nederland. Het Verenigd Koninkrijk is met één eigen belasting hekkensluiter, ondanks
dat deze eigen belasting gemiddeld wel € 1.545 per woning oplevert (ter indicatie: de
gemiddelde woning-OZB bedraagt dit jaar € 317, waarvan € 142 voor rekening van de
gebruiker en € 175 voor rekening van de eigenaar komt).
4.4 Ook in het buitenland wordt gediscussieerd over het belastinggebied
Om te laten zien dat het in de andere landen ook niet geheel vlekkeloos verloopt, worden in
het vierde en laatste deel van het onderzoek de punten weergegeven die momenteel in het
buitenland onderwerp van discussie zijn. Zo wordt in Denemarken gediscussieerd over welke
uitgaven op welk niveau gedaan moeten worden. Duitsland heeft moeite met de eenzijdige en
conjunctuurgevoelige bedrijfsbelasting, terwijl gemeenten in de Verenigde Staten
terughoudend zijn met de tarieven van de inkomsten- en vennootschapsbelasting, omdat deze
aanvullende heffingen een typische extra kostenpost vormen om in dit gebied te wonen of
zaken te doen. Gemeenten in het Verenigd Koninkrijk zijn tevreden over de heffingsgrondslag
(onroerende zaken), maar willen meer autonomie bij het vaststellen van het belastingtarief op
niet-woningen. Ten slotte is het interessant om te constateren dat er stemmen opgaan om
onroerende zaken in het Verenigd Koninkrijk regelmatiger te taxeren, terwijl dat in
Denemarken al jaarlijks gebeurt.
5. Uitleiding
Bij de beoordeling van de kabinetsvoornemens wordt met instemming kennisgenomen van het
voornemen om de rijksbemoeienis te verminderen. Wij hebben willen aangeven, dat het
politieke denken in Den Haag zowel ten aanzien van de 'uitkeringen-fabriek' als ten aanzien
van de lokale belastingen afscheid moet nemen van de cultuur van wantrouwen. Wantrouwen
leidt tot betutteling, vertrouwen tot vrijheid. Het afschaffen van het gebruikersdeel van de
woning-OZB en de maximering van het resterende deel van de OZB leidt tot meer betutteling
en een minder evenwichtig en robuust gemeentelijk financieringssysteem. Het lijkt wel of het
kabinet het VVD-voorstel als een gewillig schaap volgt, zonder een gedegen afweging te
maken over de gevolgen die afschaffing met zich mee zal brengen. Mocht het onzalige
voorstel om een essentieel deel van de OZB af te schaffen toch uitgevoerd worden, dan dient
dit ten minste te leiden tot alternatieve gemeentelijke belastingen, al dan niet naar buitenlands
model. Wij zijn echter bang dat het niet bij afschaffing van de OZB blijft. De gemeentelijke
autonomie staat op de tocht! Omdat wij er vanuit gaan dat autonomie gepaard gaat met
efficiency, vatten we enkele mogelijkheden samen om te voorkomen dat de autonomie
volledig verloren gaat:
 het verplichte karakter van de OZB-vrijstellingen kan gedeeltelijk afgeschaft worden;
 de rioolrechten kunnen worden vervangen door een rioolbelasting, waarbij gemeente
het best in staat is om de belastingplichtige en heffingsmaatstaf aan te laten sluiten bij
het plaatselijke beleid en de eigen heffingspraktijk;
 uitbreidingsinvesteringen kunnen worden bekostigd middels retributies;
 kleine foutjes mogen geen onevenredig groot gat in de begroting slaan;
 overheveling van de overdrachtsbelasting naar de gemeenten;
 introductie van een ingezetenenheffing en/of opcenten en accijnzen.
Wij hopen met dit artikel een bijdrage te leveren aan het verschaffen van inzicht aan de leden
van de Tweede Kamer bij het bepalen van hun keuze voor of tegen de gemeentelijke
autonomie.