De kwaliteit van instellingen en economische welvaart

De kwaliteit van instellingen en economische welvaart
Over deugdelijk en ander bestuur
Prof. Dr.Willem A. Moesen, Economische en Toegepaste Economische Wetenschappen
Wat is neo-institutionele economie?
Ik maak van deze les gebruik om samen met u te reflecteren over een fundamentele vraag:
“Hoe komt het dat bepaalde landen en regio’s een permanent palmares van economische
welvaart kunnen voorleggen terwijl andere landen en regio’s dat niet kunnen of slechts in
beperkte mate?” Van oudsher is dat de kernvraag van de “political economy”. In recente jaren
zijn enkele verrassende inzichten terug in het vizier gekomen. Economen kijken gewoonlijk in
de richting van een productiefunctiebenadering. Verschillen in economische performantie
worden dan toegeschreven aan verschillen in de kwantiteit en kwaliteit van de beschikbare
productiefactoren. Conventioneel zijn dat de natuurlijke rijkdommen (liggen, klimaat, ondergrond), het fysieke kapitaal (de machinerieën in de ondernemingen en de publieke infrastructuur) en het menselijk kapitaal (omvang, samenstelling en scholingsgraad van de bevolking).
Maar vanuit de groei-boekhouding kennen we de fameuze Solow-residual. Een flinke portie
van de geobserveerde groei kan niet worden toegewezen aan deze productiefactoren. En een
belangrijk onderdeel van deze restfactor blijkt de kwaliteit van instellingen te zijn.
Instellingen of instituties zullen in deze uiteenzetting een bijzondere aandacht krijgen. Dit
vergt wat meer duiding en precisering van de definities. Samengevat verwijzen de instituties
van een land naar de spelregels van die maatschappij. Spelregels die vorm geven, letterlijk en
figuurlijk, aan het onderlinge verkeer van de economische agenten en hun economische
transacties. Deze definitie leunt nauw aan bij de opvatting van Douglas North, nobelprijs
economie (1993) en grondlegger van de zgn. neo-institutionele economie. Maar “instituties”
is eigenlijk een containerbegrip dat diverse ladingen dekt. Zo wordt vaak een onderscheid
gemaakt tussen formele en informele instituties. De formele instituties omvatten de grondwet,
de gewone wetten, decreten, voorschriften, regels, organisaties, … De informele instituties
verwijzen naar waarden, normen, gewoonten, taboes, … kortom “the habits of the hart”.
Essentieel is dat de spelregels niet per se formeel gecodificeerd hoeven te zijn, wel dat de
economische agenten binnen een maatschappij “the do’s and dont’s” kennen en erkennen. De
Nederlandse term “instelling” geeft die dualiteit mooi weer. Instellingen zijn dan tegelijk de
formele spelregels en de ingesteldheid. Men zegt bijvoorbeeld dat persoon X een goede (of
minder goede) instelling heeft waarbij men doelt op zijn ingesteldheid: houding, attitude,
gedrag … Instellingen worden spontaan geassocieerd met organisaties zoals de inrichting van
een ministerie of het statuut van een centrale bank. Organisaties behoren inderdaad expliciet
tot de formele instituties maar in de neo-institutionele economie vormen de instituties een veel
ruimer koepelbegrip. In dit verband spreken Hall en Jones (1999) van de institutionele infrastructuur van een land. Typisch voor de formele instituties zijn in hun ogen “the rule of law”
en de definiëring en handhaving van de eigendomsrechten. Aspecten van informele instituties
zijn dan bijvoorbeeld de afwezigheid van corruptie of de graad van onderling vertrouwen
inzake de correctheid bij de afhandeling van economische transacties.
De val van de Berlijnse muur in 1989 heeft de zgn. institutionele economie een flinke duw
in de rug gegeven. Voor de econoom is dit als het ware een labo-toestand. Om een markteconomie te installeren moest men privatiseren en liberaliseren. Dat was het devies van de
economische adviseurs uit Harvard en omstreken voor de vroegere Oostbloklanden. Tot
manifest naar boven kwam dat een markteconomie niet kan functioneren zonder adequate en
2
betrouwbare overheidsinstellingen. Zie de dramatische val van de reële productie in het
voorbije decennium in die landen.
Ook in West-Europa zelf zijn er ontwikkelingen die de belangstelling voor instituties
aanscherpen. De armslag van de nationale staten om een autonoom macro-economisch beleid
te voeren werd sterk geamputeerd. De hantering van de wisselkoers is per definitie verdwenen
sedert de invoering van de Euro. Het monetaire beleid is uitbesteed aan de Europese Centrale
Bank. De budgettaire politiek zit geprangd in het keurslijf van het Stabiliteits- en Groeipact.
Vandaar dat het inzicht gegroeid is dat de partnerlanden meer en meer met elkaar concurreren
via de kwaliteit van hun instituties, waaronder de overheidswerking.
Hoe werkt het transmissiemechanisme?
Hoe verloopt het transmissiemechanisme van instellingen naar economische performantie?
Ten eerste bevorderen goede instituties de accumulatie van de productiefactoren arbeid en
kapitaal. Recht en orde, garantie van eigendomsrechten, … creëren een institutioneel kader
waarbinnen het rendeert om als individu langer school te lopen en te investeren in menselijk
kapitaal. Hetzelfde geldt voor investeringen in fysiek kapitaal. Bij afwezigheid van corruptie,
diefstal, gewelddadige onteigeningen, … hebben de economische agenten een incentief om te
sparen en te investeren, daar de opbrengsten aan hen ten goede komen. Het is evident dat om
permanent buitenlandse investeerders aan te trekken het land in kwestie over voldoende goede
instituties moet beschikken.
Ons interesseert hoe kwaliteitsvolle instituties de efficiëntie aanwending van de beschikbare inputs bevorderen. Hierbij worden instituties gezien als een smeermiddel (lubricant) om
een economisch systeem vlot te laten werken. Beschouw het hypothetisch geval waarbij twee
landen exact dezelfde hoeveelheden fysiek en menselijk kapitaal ter beschikking zouden
hebben. Maar het ene land heeft een beter reservoir van instituties dan het andere land. De
toetsbare hypothese is dan dat het eerste land een grotere productie zal realiseren. Goede
instituties vergemakkelijken complexe transacties, stimuleren specialisatie en flexibiliteit daar
ze de transactiekosten beheersbaar houden.
Transactiekosten in enge zin verwijzen naar de expliciete en impliciete kosten om een
transactiepartner te zoeken, de transactie te negotiëren, contracten op te stellen en bij nietcorrecte uitvoering het dispuut juridisch te beslechten. De literatuur over transactiekosten
leunt nauw aan bij de inzichten over asymmetrische informatie, onvolledige contracten en
incentiefregelingen. Neem als voorbeeld een land gekenmerkt door weinig recht en orde maar
met veel corruptie. Heel wat zinvolle economische transacties komen dan eenvoudigweg niet
tot stand omdat deze teveel tijd, moeite, frustraties, steekpenningen … zouden kosten.
In brede zin verwijzen de transactiekosten naar de kosten om een economisch systeem in
zijn geheel te laten draaien. Zoals beklemtoond verhogen goede instituties de efficiënte
aanwending van de beschikbare inputs. Zowel de allocatieve als de productieve efficiëntie
worden bevorderd. En hierbij spelen ook informele instituties als waarden en normen een
prominente rol. Zo is het opvallend dat landen met een groot onderling vertrouwen alsook
vertrouwen in de overheidsinstellingen, ceteris paribus, een betere economische performantie
kunnen voorleggen dan landen die daarvan verstoken blijven.
Een intuïtieve illustratie daarvan is het gekende portefeuille-experiment. In verschillende
landen werden portefeuilles te vinden gelegd. Het aandeel portefeuilles dat werd terug bezorgd aan de eigenaar werd nauwkeurig genoteerd. Daaruit werd dan de relatieve waarschijnlijkheid berekend om in elk land de portefeuille terug te krijgen. Zo bleek de probabiliteit in
de Noorse landen vier maal zo hoog te zijn als in de Zuiderse landen en Centraal Europa.
3
Opvallend was ook dat er een sterke positieve relatie werd vastgesteld tussen de probabiliteit
van een correcte teruggave en het onderling vertrouwen in elk land.
Transfereren we dit experiment naar dagdagelijkse ervaringen. Een verloren portefeuille
die niet wordt terug bezorgd veroorzaakt tal van ongemakken, frustraties en tijdverlies. Dit
zijn “tastbare” uitingen van transactiekosten: bankrekeningen dienen geblokkeerd te worden,
vervangdocumenten moeten aangemaakt worden. Om het tijdverlies nog scherper te stellen
kan men het onfortuinlijke verlies laten plaats vinden net voor een familie op vakantie vertrekt of bij een student in de examenperiode. Een eerlijke vinder vaagt deze kosten weg. Deze
micro-economische vertaling van transactiekosten kan nu uitvergroot worden naar de macroeconomie.
De kwaliteit van instellingen heeft dus te maken met het vlot laten draaien van de tandwielen van een economisch systeem. Laat men de machine-metafoor terzijde dan zal de sociale
wetenschapper vlug een verband leggen tussen de neo-institutionele benadering en het concept van sociaal kapitaal zoals dat in de publicaties van Putnam (1993) en Fukuyama (1995)
populair is geworden, desgevallend ook bij de politieke besluitvormers.
Nu nog meten en valideren
Kan de positieve impact van kwaliteitsvolle instellingen op de economische performantie van
een land empirisch bewezen worden? Om deze relatie te toetsen heeft men vooraf metingen
nodig van de kwaliteit van instellingen. Volgens Kaufmann (1999), een economist van de
Wereldbank, is het wel degelijk mogelijk om groepen van landen te onderscheiden volgens de
kwaliteit van hun overheidswerking. Daarbij wordt gewerkt met geaggregeerde indicatoren
die het voordeel hebben dat zij de informatie van verschillende bronnen combineren zodat
men metingen verkrijgt die minder grote standaardfouten bevatten. Allicht leveren zij de
meest brede steekproef die haalbaar is daar zij niet minder dan 175 landen in hun rankings
opnemen.
Wijzelf hebben meer beperkte ambities en zijn vooral geïnteresseerd in de mature industrielanden uit het Europa van de vijftien plus OESO-landen als de Verenigde Staten, Japan,
Canada, Zwitserland, Australië, Nieuw-Zeeland. In diverse studies hebben wij gewerkt met
indicatoren van European Values Studies en het World Economic Forum. Deze zgn. Davosclub levert jaarlijks een uitgebreid rapport over de concurrentiekracht van landen met een
schat aan individuele vragen over de werking van de overheid. Bijvoorbeeld in de trant van: Is
in land X het juridisch apparaat onafhankelijk van de politieke macht? Is het gebruikelijk dat
bij overheidsbestellingen steekpenningen moeten betaald worden? Ook wordt expliciet
gepeild naar het vertrouwen van de burger in de eerlijkheid van politici. Al deze enkelvoudige
indicatoren kunnen dan geaggregeerd worden tot een globaal kengetal voor het vertrouwen in
de overheid.
Behalve het vertrouwen in de publieke sector hebben we nog een tweede ingrediënt nodig
voor onze empirische analyse. Dat is een indicator van de algemene economische performantie van een land. Zulke indicator combineert alweer een aantal afzonderlijke prestatieindicatoren die samen de relevante informatie over de globale economische prestatie van een
land weergeven. Wij nemen de vier samenstellende componenten van de zogenaamde “magic
diamond” van de OESO, namelijk het BBP-groeicijfer, de inflatie, de werkloosheidsgraad en
het overschot/tekort op de lopende rekening (dat laatste als percentage van het BBP). In feite
identificeerde de bekende econoom Tinbergen (1952) net die vier dimensies als economische
beleidsdoelstellingen. Vervolgens worden de oorspronkelijke waarden voor de vier indicatoren op een dusdanige manier getransformeerd dat de genormaliseerde waarde geassocieerd
4
met de beste prestatie in het staal, gelijk is aan 1, terwijl de genormaliseerde waarde van de
slechtste prestatie gelijk is aan 0. Voor de tussenliggende waarden wordt een lineaire interpolatie toegepast.
Hoe moeten deze vier performantie indicatoren nu geaggregeerd worden tot één globale
score? Welk wegingspatroon is adequaat? Een gelijke weging impliceert dat alle vier doelstellingen even belangrijk zijn; of met andere woorden dat er geen prioriteiten worden gesteld.
Dat lijkt een onrealistische hypothese. Het kan bijvoorbeeld gebeuren dat in een bepaald land
de beleidsmakers een groot belang hechten aan een laag inflatiecijfer eventueel ten koste van
een hoger werkloosheidspercentage. Dat vereist een composiet-indicator met een ongelijke
weging.
Om de gewichten te berekenen steunen we op “revealed preferences”. Anders uitgedrukt
“let the data speak for themselves”. Technisch gebruiken we een liniair programmeringsmodel met een zgn. endogene of benevolente weging. Dat betekent dat wanneer een land relatief
goed presteert in één welbepaalde macro-economische dimensie (b.v. de lopende rekening)
die dimensie een hoger gewicht wordt toegekend omwille van de “gebleken” mercantilistische
bekommernis van dat land.
Even een kleine parenthese over de constructie van een composiet-indicator voor macroeconomische performantie. Deze zoektocht naar een adequate “linkerkant”variabele is later,
wat mijn eigen onderzoek betreft, een onverwacht pad geworden naar “serendipity”. Zoals in
de verhalen van 1001 nachten vinden de broers Serendip allerhande schatten zonder dat ze er
expliciet op zoek naar zijn. Immers deze methode van benefit-of-the-doubt weging is uitermate dienstig gebleken van de Europese Unie. Beleidsdoelstellingen dienen de eigenheid inzake
prioriteiten van elke lidstaat te erkennen en toch moet er op het einde van de dag een acceptabele performantie-indicator geleverd worden. Zoniet kan de vooruitgang van elk land niet
beoordeeld worden en kan de “peer pressure” niet voldoende spelen. Samen met Laurens
Cherchye en Tom Van Puyenbroeck hebben we dit kunnen toepassen op EU-beleidsvelden als
sociale cohesie en de werking van de interne markt. Met medewerking van Nicky Rogge
werken we thans aan een EU-project om de vooruitgang inzake de Lissabon-agenda voor elk
land te meten en te beoordelen. Een analoge methode wordt door Kristof De Witte gehanteerd
in zijn doctoraal werk om de performantie te evalueren van drinkwatermaatschappijen in
België en Europa.
Econometrische uitkomsten
Voorheen hebben we de positieve relatie tussen de kwaliteit van instellingen en economische
performantie op verschillende manieren gesuggereerd: intuïtief, anekdotisch en tot op zekere
hoogte ook analytisch. Nu komt het erop aan deze associatie empirisch te toetsen via een
standaard regressie-analyse. Zelf hebben we in het voorbije decennium diverse empirische
studies ondernomen vaak voor verschillende perioden en voor een ruimere of engere steekproef van landen (en ook wel eens regio’s). De bevindingen zijn robuust significant positief.
Blijft er evenwel het netelige probleem van de causaliteit. Dragen kwaliteitsvolle instellingen die vertrouwen opwekken bij tot een hogere performantie? Of loopt de pijl van de causaliteit in de andere richting? Is het zo dat een goede economische performantie het mogelijke
maakt dat een land zich “good governance” kan veroorloven? Zelf hebben we bescheiden
pogingen gedaan om via instrument-variabelen de richting van de causaliteit te bepalen.
Andere auteurs hebben met meer overtuigingskracht grotere oefeningen ondernomen. Ik
verwijs hiervoor naar de gezaghebbende studies van Hall en Jones en ook Acemoglu, die de
5
positieve impact van instituties op economische prestaties als het ware tot “canon“ hebben
verheven.
De sterke punten van de overheid in belgië: de social-profit sector
Interessant is dat Michael E. Porter, en zijn bestseller van 1990 “The competitive advantage
of nations” nauwelijks de kwaliteit van instellingen, waarden en normen, vermeldt als elementen van de concurrentiekracht van een maatschappij.
Tijdens het World Economic Forum van 26 september kwam men met een nieuwe rangschikking van de concurrentiekracht van 125 landen voor de dag. Twee reeksen werden
gepresenteerd. De zogenaamde oude indicator waar België op plaats 33 staat. En een nieuwe
indicator met een andere samenstelling van subindicatoren waar België de 20ste plaats inneemt. Hoe kan deze sprong voorwaarts verklaard worden tussen de beide reeksen? De
nieuwe reeks bestrijkt een breder domein en incorpeert als het ware ook meer zachte waarden.
Een markant voorbeeld daarvan is onderwijs en gezondheidszorg. Beide beleidsvelden worden nu meer expliciet meegeteld in de globale score o.m. op vraag van de ontwikkelingslanden zelf. En daar scoort België uitstekend. B.v. voor de eindtermen van het secundair onderwijs hebben we de derde plaats. Voor de lage kindersterfte een vijfde beste plaats. Voor geen
enkele van de 100 andere indicatoren halen we nog zo een uitmuntende plaats.
Uitbesteding van publieke voorzieningen aan de social profit sector leidt dus blijkbaar
objectief en subjectief tot goede resultaten. Dit blijkt ook uit andere nationale en Europese
enquêtes. Daarin zegt 80% van de Belgen vertrouwen te hebben in onderwijs en gezondheidszorg. De verklaring lijkt me voor de hand te liggen. Beide sectoren leveren, im grossen und
im ganzen, objectief en kwalitatief goede diensten die dan ook als dusdanig door de Belgen
gewaardeerd worden. Waarom? Omdat deze diensten allicht op een verantwoorde en verstandige wijze georganiseerd worden. Deze uitspraak vergt enige verduidelijking.
Gezondheidzorg en onderwijs zijn geen zuiver collectieve goederen (zoals een afsluitdijk,
vuurtoren, landsverdediging, …) gekenmerkt door niet-uitsluitbaarheid en niet-rivaliteit in de
consumptie. Wel worden zij gecatalogeerd onder de verdienste-goederen (merit goods).
M.a.w. naast het loutere individuele nut van een goede gezondheid en een degelijke scholing
is er ook een maatschappelijk nut, door economen als positieve externe effecten aangeduid.
In dit geval zegt de leer van de openbare financiën dat het welvaartsverhogend is als deze
goederen onderprijsd worden voor de consument. De gebruiker zelf betaalt remgeld of inschrijvingsgeld, maar het gros van de kostprijs wordt gedekt vanuit algemene middelen
(belastingen, bijdragen aan de sociale zekerheid, …). Naarmate een gemeenschap een groter
belang hecht aan doe positieve externe effecten zal het aandeel van publieke middelen ook
relatief zwaarder wegen. Is men van oordeel dat het maatschappelijk nut evenwel verwaarloosbaar is dan kunnen gezondheidzorg en onderwijs in het polaire geval marktgoederen
worden. De maatschappij-opvatting in de Verenigde Staten gaat bijvoorbeeld eerder in die
richting.
Omgekeerd is het cruciaal dat deze goederen met een aparte verdienste niet gratis aangeboden worden. Deze extreme vorm van onderprijzing leidt lijnrecht tot oneigenlijk gebruik,
misbruiken, verspilling en allocatieve inefficiëntie.
Deze gemengde financieringswijze noemt men technisch wel eens een “voucher” systeem.
Betekenisvol is dat bij dit concept de vrije keuze van de consument ten volle speelt. Men kiest
naar welke kliniek of school men stapt, de publieke financiering volgt automatisch. Men stemt
als het ware met de voeten (feet voting). Ten gevolge van de voetstem is er een opwaartse
druk op de kwaliteit van de dienstverlening. Ontevreden patiënten en scholieren zullen weg-
6
gaan en ook de publieke financiering meenemen. De organisatie van deze sectoren is zo
uitgekiend dat er een incentief is om kwaliteitsvolle diensten te leveren om tevreden cliënten
te hebben.
De zwakke punten van de overheid in belgië: de kerntaken
Jaarlijks brengt de Europese Commissie een verslag uit over de toepassing van het stabiliteitspact. In dit verslag wordt de budgettaire situatie van elk land objectief beoordeeld en
worden aanbevelingen geformuleerd voor het beleid (European Commission, European
Economy, 2002). De meest dringende aanbevelingen worden voor elk land in een kadertje
samengevat in drie à vijf precieze punten. Merkwaardig is dat België in het rapport over 2001
werd aangemaand tot “improving the efficiency of the public administration” terwijl deze
specifieke aanbeveling nauwelijks bij een ander EU-land terug te vinden. Hier gaat het om de
overheidsadministratie zelf. Is er derhalve een fundamenteel probleem met de kwaliteit van de
Belgische overheid? Ligt het aan de werking zelf? Of is het veeleer een zaak van perceptie
door de burger en subjectief vertrouwen in de overheid? Dergelijke vragen komen hier aan de
orde.
Er wordt wel eens beweerd dat de minderwaardige reputatie van de politiek negatief
afstraalt op de overheidsadministratie. De modale burger slaagt er blijkbaar maar moeilijk in
om een onderscheid te maken tussen de politieke partijen enerzijds en de overheidsadministratie anderzijds (Bouckaert, Van de Walle, Maddens en Kampen, 2002). Naast het aspect
van veralgemening wordt ook vaak beklemtoond dat de Belg van nature een kniezer is die
zich dan ook zurig uitdrukt in enquêtes over om het even welk thema. We durven dat argument betwisten. De bevraagde Belg maakt wel degelijk een onderscheid in zijn appreciatie. Ik
verwijs hiervoor naar enquêtes zoals Eurobarometer en European Values Study: België scoort
beduidend onder de lijn van het Europees gemiddelde voor justitie, leger en federale administratie. De regionale overheid scoort wat hoger en het grootste vertrouwen gaat naar de
gemeentelijke administratie.
Zelf hebben we in diverse studies gepoogd de kwaliteit van de overheid objectief te meten.
Dergelijke kwaliteitsmetingen zijn doorgaans performatiegericht: doet de overheid de goede
zaken (effectiviteit) en doet de zaken goed (efficiëntie)? Ook hier is een productiefunctiebenadering gebruikelijk. Als input nemen we meestal de apparaatkosten van alle overheidsgeledingen te samen (federale overheid, sociale zekerheid, regionale overheden en gemeenten en
provincies). Als output kijken we vooral naar de kerntaken: openbare orde, justitie, veiligheid,
algemeen bestuur. Hier is de uitkomst teleurstellend. Globaal een elfde plaats in het Europa
van de 15. Anekdotische evidentie zoals het ontsnappen van gevangenen of de misslagen bij
de belastingadministratie illustreren deze onfortuinlijke positie.
BESLUIT
Samengevat. Wanneer publieke voorzieningen worden uitbesteed aan de social profit zoals
onderwijs en gezondheidszorg, herinnert U zich de feet-voting, dan scoren we uitmuntend.
Ook voor publieke infrastructuur als havens, autowegen en spoorwegen horen we bij de
besten. Echter voor de kerntaken van de overheid openbare orde, justitie, veiligheid algemeen
bestuur, presteren we ondermaats.
Of zoals mijn goede Rik Branson het zegt: “er is goede cholesterol en er is andere cholesterol”. Alleszins is er nog voldoende werk aan de winkel voor mijn opvolger in het vakgebied
openbare financiën.
7
EXAMENVRAGEN
1. Hoe kan sociaal kapitaal omschreven en gemeten worden?
2. Welke problemen dient men op te lossen bij de constructie van een composiet-indicator
voor performantie. Illustreer aan de hand van “economische performantie”.
3. Welke zijn de sterkten en zwakten van de economie in Vlaanderen?