DE KWALITEIT VAN INSTELLINGEN EN ECONOMISCHE

DE KWALITEIT VAN INSTELLINGEN EN ECONOMISCHE
WELVAART: OVER DEUGDELIJK EN ANDER BESTUUR
Prof. Dr.Willem A. MOESEN
Faculteit Economische en Toegepaste Economische Wetenschappen
WAT IS NEO-INSTITUTIONELE ECONOMIE?
Graag had ik van deze bijzondere gelegenheid willen gebruik maken om samen met u te
reflecteren, filosoferen over die toch wel fundamentele vraagstelling: “Hoe komt het dat
bepaalde landen en regio’s een permanent palmares van economische welvaart kunnen
voorleggen terwijl andere landen en regio’s dat niet kunnen of slechts in beperkte mate?”
Van oudsher is dat de kernvraag van de “political economy”. In recente jaren zijn enkele
verrassende inzichten terug in het vizier gekomen. Economen kijken gewoonlijk in de
richting van een productiefunctiebenadering. Verschillen in economische performantie
worden dan toegeschreven aan verschillen in de kwantiteit en kwaliteit van de beschikbare
productiefactoren. Conventioneel heten dat te zijn de natuurlijke rijkdommen (liggen,
klimaat, ondergrond), het fysieke kapitaal (de machinerieën in de ondernemingen en de
publieke infrastructuur) en het menselijk kapitaal (omvang, samenstelling en
scholingsgraad van de bevolking).
Maar vanuit de groei-boekhouding kennen we de fameuze Solow-residual. Een flinke
portie van de geobserveerde groei kan niet worden toegewezen aan deze productiefactoren.
En een belangrijk onderdeel van deze restfactor blijkt de kwaliteit van instellingen te zijn.
Instellingen of instituties zullen in deze uiteenzetting een bijzondere aandacht krijgen. Dit
vergt wat meer duiding en precisering van de definities. Samengevat verwijzen de
instituties van een land naar de spelregels van die maatschappij. Spelregels die vorm
geven, letterlijk en figuurlijk, aan het onderlinge verkeer van de economische agenten en
hun economische transacties. Deze definitie leunt nauw aan bij de opvatting van Douglas
North, nobelprijs economie (1993) en grondlegger van de zgn. neo-institutionele
economie.
Maar “instituties” is eigenlijk een containerbegrip dat diverse ladingen dekt. Zo wordt vaak
een onderscheid gemaakt tussen formele en informele instituties. De formele instituties
omvatten de grondwet, de gewone wetten, decreten, voorschriften, regels, organisaties, …
De informele instituties verwijzen naar waarden, normen, gewoonten, taboes, … kortom
“the habits of the hart”. Essentieel is dat de spelregels niet per se formeel gecodificeerd
hoeven te zijn, wel dat de economische agenten binnen een maatschappij “the do’s and
dont’s” kennen en erkennen.
De Nederlandse term “instelling” geeft die dualiteit mooi weer. Instellingen zijn dan
tegelijk de formele spelregels en de ingesteldheid. Men zegt bijvoorbeeld dat persoon X
een goede (of minder goede) instelling heeft waarbij men doelt op zijn ingesteldheid:
houding, attitude, gedrag … Nu het dagelijks taalgebruik toch even aan de orde is kan een
2
bijkomende verduidelijking allicht nuttig zijn. Instellingen worden spontaan geassocieerd
met organisaties zoals de inrichting van een ministerie of het statuut van een centrale bank.
Organisaties behoren inderdaad expliciet tot de formele instituties maar in de neoinstitutionele economie vormen de instituties een veel ruimer koepelbegrip zoals daarnet
werd beklemtoond. In dit verband spreken Hall en Jones (1999) van de institutionele
infrastructuur van een land. Typisch voor de formele instituties zijn in hun ogen “the rule
of law” en de definiëring en handhaving van de eigendomsrechten. Aspecten van informele
instituties zijn dan bijvoorbeeld de afwezigheid van corruptie of de graad van onderling
vertrouwen inzake de correctheid bij de afhandeling van economische transacties.
De val van de Berlijnse muur in 1989 heeft de zgn. institutionele economie een flinke duw
in de rug gegeven. Voor de econoom is dit als het ware een labo-toestand. Om een
markteconomie te installeren moest men privatiseren en liberaliseren. Dat was het devies
van de economische adviseurs uit Harvard en omstreken voor de vroegere Oostbloklanden.
Tot manifest naar boven kwam dat een markteconomie niet kan functioneren zonder
adequate en betrouwbare overheidsinstellingen. Zie de dramatische val van de reële
productie in het voorbije decennium in die landen.
Ook in West-Europa zelf zijn er ontwikkelingen die de belangstelling voor instituties
aanscherpen. De armslag van de nationale staten om een autonoom macro-economisch
beleid te voeren werd sterk geamputeerd. De hantering van de wisselkoers is per definitie
verdwenen sedert de invoering van de Euro. Het monetaire beleid is uitbesteed aan de
Europese Centrale Bank. De budgettaire politiek zit geprangd in het keurslijf van het
Stabiliteits- en Groeipact. Vandaar dat het inzicht gegroeid is dat de partnerlanden meer en
meer met elkaar concurreren via de kwaliteit van hun instituties, waaronder de
overheidswerking.
HOE WERKT HET TRANSMISSIEMECHANISME?
Hoe verloopt het transmissiemechanisme van kwaliteitsvolle instellingen naar
economische performantie? Ten eerste bevorderen goede instituties de accumulatie van de
productiefactoren arbeid en kapitaal. Recht en orde, garantie van eigendomsrechten, …
creëren een institutioneel kader waarbinnen het rendeert om als individu langer school te
lopen en te investeren in menselijk kapitaal. Hetzelfde geldt voor investeringen in fysiek
kapitaal. Bij afwezigheid van corruptie, diefstal, gewelddadige onteigeningen, … hebben
de economische agenten een incentief om te sparen en te investeren, daar de opbrengsten
aan hen ten goede komen. Het is evident dat om permanent buitenlandse investeerders aan
te trekken het land in kwestie over voldoende goede instituties moet beschikken.
Hier interesseert het ons meer dat kwaliteitsvolle instituties de efficiëntie aanwending van
de beschikbare inputs bevorderen. Hierbij worden instituties gezien als een smeermiddel
(lubricant) om een economisch systeem vlot te laten werken. Beschouw het hypothetisch
geval waarbij twee landen exact dezelfde hoeveelheden fysiek en menselijk kapitaal ter
beschikking zouden hebben. Maar het ene land heeft een beter reservoir van instituties dan
het andere land. De toetsbare hypothese is dan dat het eerste land een grotere productie zal
realiseren. Goede instituties vergemakkelijken complexe transacties, stimuleren
specialisatie en flexibiliteit daar ze de transactiekosten beheersbaar houden.
3
Transactiekosten in enge zin verwijzen naar de expliciete en impliciete kosten om een
transactiepartner te zoeken, de transactie te negotiëren, contracten op te stellen en bij nietcorrecte uitvoering het dispuut juridisch te beslechten. De literatuur over transactiekosten
leunt nauw aan bij de inzichten over asymmetrische informatie, onvolledige contracten en
incentiefregelingen. Neem als voorbeeld een land gekenmerkt door weinig recht en orde
maar met veel corruptie. Heel wat zinvolle economische transacties komen dan
eenvoudigweg niet tot stand omdat deze teveel tijd, moeite, frustraties, steekpenningen …
zouden kosten.
In brede zin verwijzen de transactiekosten naar de kosten om een economisch systeem in
zijn geheel te laten draaien. Zoals beklemtoond verhogen goede instituties de efficiënte
aanwending van de beschikbare inputs. Zowel de allocatieve als de productieve efficiëntie
worden bevorderd. En hierbij spelen ook informele instituties als waarden en normen een
prominente rol. Zo is het opvallend dat landen met een groot onderling vertrouwen alsook
vertrouwen in de overheidsinstellingen, ceteris paribus, een betere economische
performantie kunnen voorleggen dan landen die daarvan verstoken blijven.
Een intuïtieve illustratie daarvan is het gekende portefeuille-experiment. In verschillende
landen werden portefeuilles te vinden gelegd. Het aandeel portefeuilles dat werd terug
bezorgd aan de eigenaar werd nauwkeurig genoteerd. Daaruit werd dan de relatieve
waarschijnlijkheid berekend om in elk land de portefeuille terug te krijgen. Zo bleek de
probabiliteit in de Noorse landen vier maal zo hoog te zijn als in de Zuiderse landen en
Centraal Europa. Opvallend was ook dat er een sterke positieve relatie werd vastgesteld
tussen de probabiliteit van een correcte teruggave en het onderling vertrouwen in elk land.
Transfereren we dit experiment naar dagdagelijkse ervaringen. Een verloren portefeuille
die niet wordt terug bezorgd veroorzaakt tal van ongemakken, frustraties en tijdverlies. Dit
zijn “tastbare” uitingen van transactiekosten: bankrekeningen dienen geblokkeerd te
worden, vervangdocumenten moeten aangemaakt worden. Om het tijdverlies nog scherper
te stellen kan men het onfortuinlijke verlies laten plaats vinden net voor een familie op
vakantie vertrekt of bij een student in de examenperiode. Een eerlijke vinder vaagt deze
kosten weg. Deze micro-economische vertaling van transactiekosten kan nu uitvergroot
worden naar de macro-economie.
De kwaliteit van instellingen heeft dus te maken met het vlot laten draaien van de
tandwielen van een economisch systeem. Laat men de machine-metafoor terzijde dan zal
de sociale wetenschapper vlug een verband leggen tussen de neo-institutionele benadering
en het concept van sociaal kapitaal zoals dat in de publicaties van Putnam (1993) en
Fukuyama (1995) populair is geworden, desgevallend ook bij de politieke besluitvormers.
NU NOG METEN EN VALIDEREN
Kan de positieve impact van kwaliteitsvolle instellingen op de economische performantie
van een land empirisch bewezen worden? Om deze relatie te toetsen heeft men vooraf
metingen nodig van de kwaliteit van instellingen. Zeer gekend en veelvuldig geciteerd zijn
de kwaliteitsmetingen van Kaufmann (1999). Volgens deze economist van de Wereldbank
4
is het wel degelijk mogelijk om groepen van landen te onderscheiden volgens de kwaliteit
van hun overheidswerking. Daarbij wordt gewerkt met geaggregeerde indicatoren die het
voordeel hebben dat zij de informatie van verschillende bronnen combineren zodat men
metingen verkrijgt die minder grote standaardfouten bevatten. Allicht leveren zij de meest
brede steekproef die haalbaar is daar zij niet minder dan 175 landen in hun rankings
opnemen.
Wijzelf hebben meer beperkte ambities en zijn vooral geïnteresseerd in de mature
industrielanden uit het Europa van de vijftien plus OESO-landen als de Verenigde Staten,
Japan, Canada, Zwitserland, Australië, Nieuw-Zeeland. In diverse studies hebben wij
gewerkt met indicatoren van European Values Studies en het World Economic Forum.
Deze zgn. Davos-club levert jaarlijks een uitgebreid rapport over de concurrentiekracht van
landen met een schat aan individuele vragen over de werking van de overheid.
Bijvoorbeeld in de trant van: Is in land X het juridisch apparaat onafhankelijk van de
politieke macht? Is het gebruikelijk dat bij overheidsbestellingen steekpenningen moeten
betaald worden? Ook wordt expliciet gepeild naar het vertrouwen van de burger in de
eerlijkheid van politici. Al deze enkelvoudige indicatoren kunnen dan geaggregeerd
worden tot een globaal kengetal voor het vertrouwen in de overheid.
Behalve het vertrouwen in de publieke sector hebben we nog een tweede ingrediënt nodig
voor onze empirische analyse. Dat is een indicator van de algemene economische
performantie van een land. Zulke indicator combineert alweer een aantal afzonderlijke
prestatie-indicatoren die samen de relevante informatie over de globale economische
prestatie van een land weergeven. Wij nemen de vier samenstellende componenten van de
zogenaamde “magic diamond” van de OESO, namelijk het BBP-groeicijfer, de inflatie, de
werkloosheidsgraad en het overschot/tekort op de lopende rekening (dat laatste als
percentage van het BBP). In feite identificeerde de bekende econoom Tinbergen (1952) net
die vier dimensies als economische beleidsdoelstellingen. Vervolgens worden de
oorspronkelijke waarden voor de vier indicatoren op een dusdanige manier
getransformeerd dat de genormaliseerde waarde geassocieerd met de beste prestatie in het
staal, gelijk is aan 1, terwijl de genormaliseerde waarde van de slechtste prestatie gelijk is
aan 0. Voor de tussenliggende waarden wordt een lineaire interpolatie toegepast.
Hoe moeten deze vier performantie indicatoren nu geaggregeerd worden tot één globale
score? Welk wegingspatroon is adequaat? Een gelijke weging impliceert dat alle vier
doelstellingen even belangrijk zijn; of met andere woorden dat er geen prioriteiten worden
gesteld. Dat lijkt een onrealistische hypothese. Het kan bijvoorbeeld gebeuren dat in een
bepaald land de beleidsmakers een groot belang hechten aan een laag inflatiecijfer
eventueel ten koste van een hoger werkloosheidspercentage. Dat vereist een composietindicator met een ongelijke weging.
Om de gewichten te berekenen steunen we op “revealed preferences”. Anders uitgedrukt
“let the data speak for themselves”. Technisch gebruiken we een liniair
programmeringsmodel met een zgn. endogene of benevolente weging. Dat betekent dat
wanneer een land relatief goed presteert in één welbepaalde macro-economische dimensie
(b.v. de lopende rekening) die dimensie een hoger gewicht wordt toegekend omwille van
de “gebleken” mercantilistische bekommernis van dat land.
5
Even een kleine parenthese over de constructie van een composiet-indicator voor macroeconomische performantie. Deze zoektocht naar een adequate “linkerkant”variabele is
later, wat mijn eigen onderzoek betreft, een onverwacht pad geworden naar “serendipity”.
Zoals in de verhalen van 1001 nachten vinden de broers Serendip allerhande schatten
zonder dat ze er expliciet op zoek naar zijn. Immers deze methode van benefit-of-the-doubt
weging is uitermate dienstig gebleken van de Europese Unie. Beleidsdoelstellingen dienen
de eigenheid inzake prioriteiten van elke lidstaat te erkennen en toch moet er op het einde
van de dag een acceptabele performantie-indicator geleverd worden. Zoniet kan de
vooruitgang van elk land niet beoordeeld worden en kan de “peer pressure” niet voldoende
spelen.
Samen met de jonge collega’s Laurens Cherchye en Tom Van Puyenbroeck - van beiden
heb ik het doctoraat mogen leiden – hebben we dit kunnen toepassen op EU-beleidsvelden
als sociale cohesie en de werking van de interne markt. Ook met medewerking van Nicky
Rogge werken we thans aan een EU-project om de vooruitgang inzake de Lissabon-agenda
voor elk land te meten en te beoordelen. Een analoge methode wordt door Kristof De Witte
gehanteerd in zijn doctoraal werk om de performantie te evalueren van
drinkwatermaatschappijen in België en Europa.
Ik durf hopen dat de vele jonge onderzoekers aan onze faculteit, ieder in zijn of haar
domein, de aangename verrassing van serendipity mogen meemaken.
ECONOMETRISCHE UITKOMSTEN
Voorheen hebben we de positieve relatie tussen de kwaliteit van instellingen en
economische performantie op verschillende manieren gesuggereerd: intuïtief, anekdotisch
en tot op zekere hoogte ook analytisch. Nu komt het erop aan deze associatie empirisch te
toetsen via een standaard regressie-analyse.
Zelf hebben we in het voorbije decennium diverse empirische studies ondernomen vaak
voor verschillende perioden en voor een ruimere of engere steekproef van landen (en ook
wel eens regio’s). De bevindingen zijn robuust significant positief.
Blijft er evenwel het netelige probleem van de causaliteit. Dragen kwaliteitsvolle
instellingen die vertrouwen opwekken bij tot een hogere performantie? Of loopt de pijl van
de causaliteit in de andere richting? Is het zo dat een goede economische performantie het
mogelijke maakt dat een land zich “good governance” kan veroorloven? Zelf hebben we
bescheiden pogingen gedaan om via instrument-variabelen de richting van de causaliteit te
bepalen. Andere auteurs hebben met meer overtuigingskracht grotere oefeningen
ondernomen. Ik verwijs hiervoor naar de gezaghebbende studies van Hall en Jones en ook
Acemoglu, die de positieve impact van instituties op economische prestaties als het ware
tot “canon“ hebben verheven.
6
DE STERKE PUNTEN VAN DE OVERHEID IN BELGIË: DE SOCIAL-PROFIT
SECTOR
Interessant is dat Michael E. Porter, en zijn bestseller van 1990 “The competitive
advantage of nations” nauwelijks de kwaliteit van instellingen, waarden en normen,
vermeldt als elementen van de concurrentiekracht van een maatschappij.
Precies vier weken geleden, op dinsdag 26 september, kwam het World Economic Forum
uitvoerig in de media met een nieuwe rangschikking van de concurrentiekracht van 125
landen. Twee reeksen werden gepresenteerd. De zogenaamde oude indicator waar België
op plaats 33 staat. En een nieuwe indicator met een andere samenstelling van
subindicatoren waar België de 20ste plaats inneemt. Hoe kan deze sprong voorwaarts
verklaard worden tussen de beide reeksen?
De nieuwe reeks bestrijkt een breder domein en incorpeert als het ware ook meer zachte
waarden. Een markant voorbeeld daarvan is onderwijs en gezondheidszorg. Beide
beleidsvelden worden nu meer expliciet meegeteld in de globale score o.m. op vraag van
de ontwikkelingslanden zelf. En daar scoort België uitstekend. B.v. voor de eindtermen
van het secundair onderwijs hebben we de derde plaats. Voor de lage kindersterfte een
vijfde beste plaats. Voor geen enkele van de 100 andere indicatoren halen we nog zo een
uitmuntende plaats.
Uitbesteding van publieke voorzieningen aan de social profit sector leidt dus blijkbaar
objectief en subjectief tot goede resultaten. Dit blijkt ook uit andere nationale en Europese
enquêtes. Daarin zegt 80% van de Belgen vertrouwen te hebben in onderwijs en
gezondheidszorg. De verklaring lijkt me voor de hand te liggen. Beide sectoren leveren, im
grossen und im ganzen, objectief en kwalitatief goede diensten die dan ook als dusdanig
door de Belgen gewaardeerd worden. Waarom? Omdat deze diensten allicht op een
verantwoorde en verstandige wijze georganiseerd worden. Deze uitspraak vergt enige
verduidelijking.
Gezondheidzorg en onderwijs zijn geen zuiver collectieve goederen (zoals een afsluitdijk,
vuurtoren, landsverdediging, …) gekenmerkt door niet-uitsluitbaarheid en niet-rivaliteit in
de consumptie. Wel worden zij gecatalogeerd onder de verdienste-goederen (merit goods).
M.a.w. naast het loutere individuele nut van een goede gezondheid en een degelijke
scholing is er ook een maatschappelijk nut, door economen als positieve externe effecten
aangeduid.
In dit geval zegt de leer van de openbare financiën dat het welvaartsverhogend is als deze
goederen onderprijsd worden voor de consument. De gebruiker zelf betaalt remgeld of
inschrijvingsgeld, maar het gros van de kostprijs wordt gedekt vanuit algemene middelen
(belastingen, bijdragen aan de sociale zekerheid, …). Naarmate een gemeenschap een
groter belang hecht aan doe positieve externe effecten zal het aandeel van publieke
middelen ook relatief zwaarder wegen. Is men van oordeel dat het maatschappelijk nut
evenwel verwaarloosbaar is dan kunnen gezondheidzorg en onderwijs in het polaire geval
marktgoederen worden. De maatschappij-opvatting in de Verenigde Staten gaat
bijvoorbeeld eerder in die richting.
7
Omgekeerd is het cruciaal dat deze goederen met een aparte verdienste niet gratis
aangeboden worden. Deze extreme vorm van onderprijzing leidt lijnrecht tot oneigenlijk
gebruik, misbruiken, verspilling en allocatieve inefficiëntie.
Deze gemengde financieringswijze noemt men technisch wel eens een “voucher” systeem.
Betekenisvol is dat bij dit concept de vrije keuze van de consument ten volle speelt. Men
kiest naar welke kliniek of school men stapt, de publieke financiering volgt automatisch.
Men stemt als het ware met de voeten (feet voting). Ten gevolge van de voetstem is er een
opwaartse druk op de kwaliteit van de dienstverlening. Ontevreden patiënten en scholieren
zullen weggaan en ook de publieke financiering meenemen. De organisatie van deze
sectoren is zo uitgekiend dat er een incentief is om kwaliteitsvolle diensten te leveren om
tevreden cliënten te hebben.
DE ZWAKKE PUNTEN VAN DE OVERHEID IN BELGIË: DE KERNTAKEN
Jaarlijks brengt de Europese Commissie een verslag uit over de toepassing van het
stabiliteitspact. In dit verslag wordt de budgettaire situatie van elk land objectief
beoordeeld en worden aanbevelingen geformuleerd voor het beleid (European
Commission, European Economy, 2002). De meest dringende aanbevelingen worden voor
elk land in een kadertje samengevat in drie à vijf precieze punten. Merkwaardig is dat
België in het rapport over 2001 werd aangemaand tot “improving the efficiency of the
public administration” terwijl deze specifieke aanbeveling nauwelijks bij een ander EUland terug te vinden. Hier gaat het om de overheidsadministratie zelf. Is er derhalve een
fundamenteel probleem met de kwaliteit van de Belgische overheid? Ligt het aan de
werking zelf? Of is het veeleer een zaak van perceptie door de burger en subjectief
vertrouwen in de overheid? Dergelijke vragen komen hier aan de orde.
Er wordt wel eens beweerd dat de minderwaardige reputatie van de politiek negatief
afstraalt op de overheidsadministratie. De modale burger slaagt er blijkbaar maar moeilijk
in om een onderscheid te maken tussen de politieke partijen enerzijds en de
overheidsadministratie anderzijds (Bouckaert, Van de Walle, Maddens en Kampen, 2002).
Naast het aspect van veralgemening wordt ook vaak beklemtoond dat de Belg van nature
een kniezer is die zich dan ook zurig uitdrukt in enquêtes over om het even welk thema.
We durven dat argument betwisten. De bevraagde Belg maakt wel degelijk een
onderscheid in zijn appreciatie. Ik verwijs hiervoor naar enquêtes zoals Eurobarometer en
European Values Study: België scoort beduidend onder de lijn van het Europees
gemiddelde voor justitie, leger en federale administratie. De regionale overheid scoort wat
hoger en het grootste vertrouwen gaat naar de gemeentelijke administratie.
Zelf hebben we in diverse studies gepoogd de kwaliteit van de overheid objectief te meten.
Dergelijke kwaliteitsmetingen zijn doorgaans performatiegericht: doet de overheid de
goede zaken (effectiviteit) en doet de zaken goed (efficiëntie)? Ook hier is een
productiefunctiebenadering gebruikelijk. Als input nemen we meestal de apparaatkosten
van alle overheidsgeledingen te samen (federale overheid, sociale zekerheid, regionale
overheden en gemeenten en provincies). Als output kijken we vooral naar de kerntaken:
openbare orde, justitie, veiligheid, algemeen bestuur.
8
Hier is de uitkomst teleurstellend. Globaal een elfde plaats in het Europa van de 15.
Anekdotische evidentie zoals het ontsnappen van gevangenen of de misslagen bij de
belastingadministratie illustreren deze onfortuinlijke positie.
BESLUIT
Samengevat. Wanneer publieke voorzieningen worden uitbesteed aan de social profit zoals
onderwijs en gezondheidszorg, herinnert U zich de feet-voting, dan scoren we uitmuntend.
Ook voor publieke infrastructuur als havens, autowegen en spoorwegen horen we bij de
besten. Echter voor de kerntaken van de overheid openbare orde, justitie, veiligheid
algemeen bestuur, presteren we ondermaats.
Of zoals mijn goede Rik Branson het zegt: “er is goede cholesterol en er is andere
cholesterol”. Alleszins is er nog voldoende werk aan de winkel voor mijn opvolger in het
vakgebied openbare financiën.