Geschiedenis in vogelvlucht: planologische theorievorming

Rooilijn
Jg. 48 / Nr. 1 / 2015
Geschiedenis in vogelvlucht: planologische theorievorming
Geschiedenis
in vogelvlucht:
planologische
theorievorming
Len de Klerk en Ton Kreukels
Ebenezer Howard: Town, Country en Town-Country (Howard, 1898: To-morrow: A Peaceful Path to Real Reform)
P. 8
Rooilijn
Jg. 48 / Nr. 1 / 2015
Len de Klerk en Ton Kreukels
P. 9
Deze vogelvlucht langs plannen voor de ordening en inrichting van de (stedelijke)
ruimte laat zien dat planning en theorie onverbrekelijk verbonden zijn.
Opvattingen over samenhang, esthetische normen, sociale wenselijkheden,
ruimtelijk-economische criteria, draagvlak-en hiërarchievraagstukken, de
functionele stad, het planningsproces als bindmiddel, ze berusten veelal
op normatieve of empirische theorie. Het wetenschappelijk object in de
planologie onderging een opvallende verschuiving van normatief geïnspireerde
praktijkoplossing naar ruimtelijke ordening als sociale praktijk.
Rond 1985 hoorde men wel deze apocriefe
stelling: “De planologie moet oppassen niet
ten onder te gaan aan de wil tot praktische toepassing.” Waar of niet, er klonk
zowel een traditie van maatschappelijke
gerichtheid in door als bezorgdheid over
de academische status van het vak. Was
de theorievorming niet stiefmoederlijk
bedeeld? Was er überhaupt wel theorie?
“Planologie is een kunde die gebruik maakt
van wetenschappelijke methodes”, vat
de opvatting uit de jaren vijftig en zestig
aardig samen. Het vak was een amalgaam
van toegepaste geografie doorregen
met toegepaste economie en sociologie.
Opvattingen en theorieën uit die vakgebieden bepaalden het voor ruimtelijke plannen
verrichte, zoals toetsing van de ontwikkeling van regionale nederzettingspatronen
aan de Centrale plaatsentheorie van de
Duitse geograaf Christaller; economische
locatie- en draagvlaktheorieën en theorieën
over sociale samenhang.
De vraag wat de ruimtelijke ordening kan
bijdragen aan de oplossing van problemen
gaat terug tot de zeventiende eeuw.
Maar nog ouder is de traditie die vertelt
hoe een stadsplan opgezet en ingericht
behoort te worden als esthetisch ideaal of
verblijfplaats van een utopische samenleving. De Bruggenaar Simon Stevin
vertegenwoordigde rond 1600 hierin het
typisch Nederlandse pragmatisme met
zijn model voor een ideale koopmansstad.
Constantijn Huygens vertaalde Vitruvius
om zijn buitenplaats te ontwerpen. De
industriële revolutie noopte tot nieuwe
oplossingen voor nieuwe problemen:
gemechaniseerd transport, massawoningbouw, recreatie en snelle (inter)
nationale verbindingen. Het is niet altijd
duidelijk of de theorie de praktijk volgde,
of andersom. Een vloeiende ontwikkelingslijn ontbreekt. Er zijn altijd sprongen
gemaakt.
Praktische oplossingen
1870-1930
Rond 1900 betrof de eerste sprong de
overgang van op eigentijdse oplossingen
gerichte stedenbouwkundige plannen
naar een normatieve stedenbouw die
Rooilijn
Jg. 48 / Nr. 1 / 2015
Geschiedenis in vogelvlucht: planologische theorievorming
Ebenezer Howard (1850-1928), stenograaf ontwierp in 1898 het eerste regionale verstedelijkingsmodel, The Social City (Foto:
Martin Brookes (http://martinbrookes.blogspot.nl))
is gebaseerd op ideale normen voor de
ordening, de behoefte en het gebruik van
ruimte. Het grondidee van deze sprong was
door toepassing van normen toekomstige
problemen voor te zijn. De toegepaste
normen werden doorgaans door vergelijking ontleend aan best practices in binnenen buitenland. Aanvankelijk boden Duitse
stadsplannen de nodige maatstaven. Dikke
Duitse handboeken zoals Der Städtebau
(1890) van o.a. Joseph Stübben staan vol
plantekeningen en elementaire normen
voor de ruimtebehoefte en situering van
wegen, woningen, fabrieken en stadsparken. Na 1910 diende de Engelse praktijk van
de tuinstadbouw zich nadrukkelijk aan.
Werden bouwregels gekopieerd uit Duitse
plannen, stedenbouwkundige ontwerpen
vond men in Engeland, in Town Planning
in Practice (1909) van Raymond Unwin,
grondlegger van het stedenbouwkundig
tuinstadidioom. Met zijn fameuze Garden
Cities of To-Morrow (1902) introduceerde
Ebenezer Howard het eerste regionale
planologische model. Dat werd gevoed
door een combinatie van de nieuwste
technologie (spoorwegen) en idealistische
doelen op het gebied van sociale (huisvesting arbeidende klasse) en organisatorischbestuurlijke (decentralisatie, collectief
grondbezit) hervorming.
Een tweede sprong bracht tussen 1915 en
1930 de eerste verwetenschappelijkingsgolf
door de ordening en inrichting van de
ruimte te baseren op sociaal-wetenschappelijk onderzoek: berekenen van ruimtebehoefte in plaats van het tekenen van
ideale stadsbeelden zoals in de plannen van
Berlage (1908, 1917). In dit tijdvak kwamen
moderne bevolkings- en woningbehoefteprognoses van de grond zoals de methodeHalle (1917) als resultaat van ratiogetallen
op basis van empirisch onderzoek naar
historische ontwikkelingen. Aan een plan
behoort empirisch onderzoek vooraf te
P. 10
Rooilijn
Jg. 48 / Nr. 1 / 2015
Len de Klerk en Ton Kreukels
P. 11
De bioloog Patrick Geddes (1854-1932) legde met ‘survey
De eerste Nederlandse planoloog Joël de Casseres (1902-
before plan’ de grondslag voor het planologisch onderzoek
1990) muntte het unieke Nederlandse begrip planologie in
(Foto: Digital History and Philosophy of Science (www.
het tijdschrift De Gids van 1928
hpsrepository.asu.edu))
gaan, vond de Schotse bioloog Patrick
Geddes, grondlegger van survey before
plan of civic survey. Hij praktiseerde dit
axioma in kleinschalige planvorming als
alternatief voor de gangbare grootschalige
methode-Haussmann.
Het (inter)nationale hoogtepunt van deze
richting is onmiskenbaar het beroemde
Algemeen Uitbreidingplan voor Amsterdam
(AUP) van 1935. Stedenbouw was hier per
definitie planologie in maat en getal geworden, neergelegd in grafieken, thematische
kaarten en tabellen als resultaten van empirisch onderzoek en vooruitberekening. Het
begrip ‘planologie’ was overigens net iets
eerder gemunt door Joël de Casseres in een
artikel in De Gids (1929). Hij had het vak in
Engeland geleerd en raakte sterk beïnvloed
door Geddes. Niet op het schetspotlood,
maar op gedegen sociologisch, economisch
en geografisch onderzoek moest planvorming worden gebaseerd.
Deze sprong werd mede gevoed door een
rationele stroming in de architectuur en
stedenbouw. Moderne architecten en
hun scholen (Bauhaus) en congressen
(CIAM) hebben belangrijk bijgedragen tot
verspreiding van een rationele ontwerp- en
bebouwingswijze die in Nederland bekend
werd als het ‘Nieuwe Bouwen’. Deze
stroming gaat terug op het optimistisch
‘ingenieurssocialisme’ dat met behulp van
moderne technieken de problemen van
massawoningbouw, massarecreatie en
massatransport zocht op te lossen. Ook hier
volgde tekenpen op de rekenmachine.
Rationele plannen 1930-1970
De ontwikkeling van het vakgebied
tijdens de wederopbouw (1945-1970) werd
gedomineerd door grootschalige plannen
op alle fronten: sanering en reconstructie,
stadsuitbreiding, streekplannen en nationale plannen. De urgentie vroeg om vervolmaking van de rationele benadering. Naar
Rooilijn
Jg. 48 / Nr. 1 / 2015
het nog steeds zeer bruikbare kernbegrip
van de eerste hoogleraar planologie Willem
Steigenga (Amsterdam, 1962) vormen deze
plannen ‘sociaal-ruimtelijke constructies’.
Behalve het AUP vormden het Streekplan
IJsselmonde (1938) en het Basisplan voor
de wederopbouw van Rotterdam (1946)
gidsplannen voor deze periode.
Bevolkingsgroei, welvaartsstijging en
verstedelijking zorgden voor volgende
sprongen in de normatieve theorievorming.
Samenlevingsverbanden kregen aandacht
in de Wijkgedachte (1946), bevolkingsgroei en verstedelijking leidden tot het
concept stadsgewest en de opschaling van
streekplanning naar nationale planning.
De eerste leerstoelen planologie (naast
Steigenga ook Wissink in Nijmegen, 1963)
hielden zich precies met die ontwikkelingen bezig. De wijkgedachte gaat terug op
de neighborhood unit van Clarence Perry,
de sociaal-ruimtelijke basiseenheid van het
invloedrijke regionale plan New York and
Its Environs (1929). De stadswijk als sociaalruimtelijke constructie kwam pregnant
tot uitdrukking in de wijkgedachte (1946)
die een ruimtelijk gelede stad propageerde
met bijkans zelfvoorzienende wijken met
een eigen wijkbestuur. Achterliggend
doel was bestrijding van de dreigende
sociale anomalie in de grote stad door de
aanleg van wijken met een eigen sociale en
stedenbouwkundige identiteit. De aantrekkende suburbanisatie, een welvaartseffect
met onwenselijk geachte stadsvlucht
leidde tussen 1955-1970 tot theorievorming over de stad in nieuwe vormen,
die culmineerde in ‘het stadsgewest’ als
ruimtelijke basiseenheid in streekplannen
en nationale plannen. In bundeling van
de verstedelijking in stadsgewesten met
groeikernen werd de oplossing gezien voor
het in toom houden van de suburbanisatie
Geschiedenis in vogelvlucht: planologische theorievorming
en het toenemende woon-werkverkeer.
Dit zou bovendien leiden tot een rechtvaardige verdeling van voorzieningen, een
gedifferentieerd aanbod van kleinschalige
woonmilieus, vermijding van metropoolvorming en het open houden van het
agrarisch landschap en natuurgebieden.
Het Groene Hart werd het symbool van
wat Faludi en van der Valk (1994) terecht
hebben bestempeld als nationale ‘planning doctrine’. De Tweede nota over de
ruimtelijke ordening (1966), een structuurplan voor Nederland in 2000, is wel het
hoogtepunt van deze stroming. Het is een
van de vele plannen waarin de Centrale
plaatsentheorie (Christaller, 1933) in de
vorm van een ruimtelijke hiërarchie is
toegepast als sociaalruimtelijk concept om
de beginselen van rechtvaardige verdeling
en toegankelijkheid van voorzieningen tot
uitvoering te brengen.
Leer- en
besluitvormingsproces
1970-1990
Rond 1970 voltrok zich de omslag van
hooggespannen economische en demografische groeiverwachtingen naar veel
bescheidener groei. Deze omslag viel
samen met een politiek-culturele opstand
tegen de traditionele regenteske regeerstijl. Ook de technocratische ingerichte
ruimtelijke ordening en stedenbouw
moesten neerdalen uit hun ivoren torens.
De toenemende roep om democratisering
vergde zelfstandige aandacht voor het
planproces, de wijze van voorbereiding,
besluitvorming en uitvoering. Uitvoering
die bovendien flexibeler moest vanwege
onverwachte omslagen in de samenleving:
spectaculair dalende geboortecijfers,
haperingen in de economische groei
(eerste oliecrisis van 1973) en de opkomende zorg voor het milieu, die kracht
P. 12
Rooilijn
Jg. 48 / Nr. 1 / 2015
Len de Klerk en Ton Kreukels
werd bijgezet door het rapport Grenzen
aan de groei van de Club van Rome (1972).
‘Onzekerheid’ en ‘besluitvorming’ werden
nieuwe kernbegrippen in het planologisch
onderzoek die kwamen overwaaien uit de
Angelsaksische praktijken en publicaties.
Hiermee infiltreerde een in de Verenigde
Staten al langer levende traditie van organisatie-, management- en bestuurskundig
onderzoek de Nederlandse planologie.
Daarmee zijn de namen verbonden
van Simon, Banfield, Davidoff, Etzioni,
Lindblom, Foley e.a. Urban & Regional
Planning (McLoughlin,1969) en Local
Government & Strategic Choice (1969) van
Friend and Jessop zetten een nieuwe toon
binnen het vakgebied.
Dit was de sprong van ‘blauwdruk- naar
procesplanning’, vooralsnog een omslag
van rationele inhoudsbepaling naar rationele organisatie van planprocessen. Deze
tweedeling is door Andreas Faludi (1973)
gemunt in theories in planning en theories
of planning. Daarmee werd de organisatie
van planning als besluitvormingsproces
een nieuw studieveld binnen het vak. Deze
stroming werd versterkt door wensen
tot inspraak en democratisering van
de besluitvorming: bottom up in plaats
van top down. Met Retracking America,
a Theory of Transactive Planning (1973)
gaf John Friedmann de theoretische
ondergrond voor ‘planning als leerproces’
waarin belanghebbende planningsubjecten de planvoorbereiding, besluitvorming
en uitvoering doorlopen en planologen
de rol van koning hebben verwisseld
voor die van dienaar die met informatie,
raad en daad terzijde staat. In de praktijk
tendeerde dit algauw naar ‘onderhandelingsplanologie’, wat resulteerde in
tal van studies naar de verhoudingen
P. 13
tussen de overheid en belanghebbende
bewoners, ondernemers, verkeersdeelnemers enzovoorts. Radicalisering van de
politieke verhoudingen trok de ruimtelijke
ordening in de ‘doelstellingsbenadering’
waarin politieke keuzes centraal staan.
Hiermee kwam het planonderzoek in
dienst van politieke discussies, met als
resultaat dat rond 1980 ‘versterking van
de lokale democratie’ in menig bestemmingsplan als hoofddoel werd gepropageerd. Sinds die dagen is de ruimtelijke
ordening toenemend met niet-ruimtelijke
doelstellingen bezwaard.
Een concurrerende, meer academische
ontwikkeling wordt goed samengevat in
de boektitel A Systems View of Planning
van George Chadwick (1971). Vond
McLoughlin dat een plan moet worden
gebaseerd op begrip van de werkelijk
ruimtelijke ontwikkeling, Chadwick vatte
het plan als een ‘rationeel conceptueel
systeem’ inclusief alle handelingen om
het uit te voeren. Deze wetenschappelijke
benadering kreeg in lokale praktijken
nauwelijks voet aan de grond, omdat de
omvattende rationele benadering niet
goed viel toe te passen op stadsvernieuwingsplannen die in het hart van de
politisering stonden. De opvatting dat een
plangebied kan worden beschouwd als
een intern en extern en naar ruimte en tijd
samenhangend stelsel van gecompliceerde
afhankelijkheidsrelaties sloot meer aan
op de stadsgewestelijke, regionale en
nationale schaal van planvorming. De
systeembenadering in het WERON-model
van de Rijksplanologische Dienst is toegepast in de Derde nota over de ruimtelijke
ordening (1973-1982) in de vorm van
een groot aantal sectorale ruimtelijke
structuurschema’s.
Rooilijn
Jg. 48 / Nr. 1 / 2015
Institutionele benadering
1990-heden
De volgende sprong vond plaats rond
1990. De inspraak was inmiddels formeel
geïnstitutionaliseerd als onderdeel van
sterk uitgedijde formele planprocedures.
De politiek maakte een heroriëntatie
door naar liberalisering, de staat bouwde
haar financiële betrokkenheid bij de
volkswoningbouw af, marktpartijen
kregen letterlijk en figuurlijk meer ruimte.
Hun aanvankelijk moeizame opmars
kwam door het rijksverstedelijkingsbeleid
volgens de Vierde Nota Extra (1991) goed
van de grond. Waar ter wereld is een grote
serie nieuwe stadswijken naar een nota
genoemd? Rond 2000 hadden institutionele
beleggers, projectontwikkelaars en grote
bouwondernemingen stevige posities in de
ruimtelijke planvorming verworven.
Ondertussen haakte de wetenschappelijke
theorievorming in op al deze wijzigingen,
vooral de ontwikkeling in de verhoudingen
tussen de publieke en de particuliere sector
kreeg veel aandacht. In dat onderzoek gaat
het om samenwerkingsvormen, posities en
verhoudingen tussen en binnen partijen,
culturen van besluitvorming, beïnvloeding
en machtsuitoefening. Nieuwe begrippen
maken dat duidelijk: collaborative planning,
stakeholders, shareholders, agency, governance en framing. De grondslagen daarvoor
waren al geleverd door de gememoreerde
Angelsaksische sociologische en bestuurskundige literatuur. Kreukels (1981) was de
eerste die deze institutionele benadering in
de planologie introduceerde, erop wijzend
dat het planningstelsel zelf een institutionaliserende kracht is als complex van doelen,
normen en als organisatie met formele
regels en informele praktijken.
Geschiedenis in vogelvlucht: planologische theorievorming
Binnen de institutionele benadering zijn
twee fasen te onderscheiden met daarbinnen verschillende oriëntaties. In de eerste
fase van new public management (19851990) stonden organisatie en managementvragen van de publieke sector, privatisering
en samenwerking met de particuliere sector
centraal. Bedrijfskundige theorieën over
werkwijzen en later governance-theorieën
over publiek-particuliere samenwerking
domineren in deze fase. Na 2000 verschoof
de aandacht naar culturen, normen en
waarden van deelnemende organisaties
en personen aan planprocessen en de
culturele kloven waarmee zij worstelen.
Deze richting bouwt voort op de klassieke
institutietheorie in de economie en sociologie, waarvan de Amerikaanse econoomsocioloog Thorstein Veblen rond 1900 een
voortrekker was. Hij introduceerde het
begrip cultural lag als uitdrukking van
de tijd en moeite die het kost om nieuwe
technologieën, opvattingen of organisatieconcepten onder de knie te krijgen. De
studies van de Engelse socioloog Anthony
Giddens naar institutionele veranderingen
zijn samengebald in zijn kernbegrip
‘structuratie’, dat wijst op continue
aanpassingen in herhaalde praktijken. Deze
aanpassingen worden uitgelokt door de per
definitie unieke omstandigheden waarin,
in ons geval ruimtelijk plannen, worden
voorbereid en uitgevoerd.
De Amerikaanse Nobelprijswinnaar
Douglas C. North definieerde een institutie simpel als ‘de regels van het spel’
dat gespeeld wordt door organisaties,
ondernemingen, burgers en de staat. Binnen
het institutie-onderzoek zijn verschillende
richtingen ontstaan. De bekendste is
tegenwoordig framing: de (on)bewuste
P. 14
Rooilijn
Jg. 48 / Nr. 1 / 2015
Len de Klerk en Ton Kreukels
en (in)formele uitverkiezing door personen,
bedrijven en instellingen van een maatschappelijk verschijnsel als probleem en
de definiëring van oorzaak en doelen en
middelen om het uit de wereld te helpen.
Andere oriëntaties zijn die op de krachten
en mechanismen van verandering (agency)
en die op structurele veranderingen
zoals globalisering en individualisering.
Ruimtelijke ordening wordt nu opgevat
als een sociale praktijk waarvan proces,
vorm, inhoud en deelnemers in al hun
hoedanigheden onverbrekelijk met elkaar
zijn verweven. Hiermee zijn de disciplines
die in verschillende voorgaande perioden
hun inzichten leenden aan de planologie,
namelijk sociologie, economie, politicologie, bestuurskunde en geografie weer terug
en de antropologie klopt al aan de deur
met participerend-observerend onderzoek.
Het ‘eigene’ van planologie gaat hiermee
meer de kant uit van het verbinden van
verwante disciplines rond fysiek-ruimtelijke ordeningsvraagstukken dan van eigen
theorieën over het (dis)functioneren van de
ruimtelijke orde. Daarmee dreigt overigens
een traditioneel kenmerk, het toekomstgerichte, prescriptieve deel van de planologie,
op de achtergrond te raken.
P. 15
Len de Klerk ([email protected]) is emeritus hoogleraar
Algemene Planologie aan de Universiteit van Amsterdam
(2000-2010). Ton Kreukels ([email protected]) is emeritus
hoogleraar planologie (1982-2006) aan de Universiteit
Utrecht.
Literatuur
Bos, A. [Commissie Bos] (1946) De toekomst der stad, de
stad der toekomst , A. Voorhoeve, Rotterdam
Casseres, J. de (1926) Stedebouw, S.L. van Looy,
Amsterdam
Christaller, W. (1933) Die zentralen Orte in
Süddeutschland, Gustav Fischer, Jena
Faludi, A. (1973) Planning theory, Pergamom Press,
Oxford
Faludi, A & A. van der Valk (1994) Rule and order. Dutch
planning doctrine in the Twentieth Century, Kluwer,
Dordrecht
Geddes, P. (1915) Cities in evolution. An Introduction to
the town planning movement and to the study of civics,
Ernest Benn Ltd, London [Herdruk: 1968, Harper & Row,
New York]
Howard, E. (1902) Garden cities of to-morrow, Faber and
Faber, London [Herdruk 1946]
Kreukels, A.M.J. (1980) Planning en planningproces,
VUGA Boekerij, Den Haag
Perry, C.A. (1929) The neighborhood unit. Volume VII,
Regional New York and Its environs, Monograph I, Russell
Sage Foundation, New York
Stevin, S. (ca. 1600, 1649) Onderscheyt van de oirdeningh
der steden; byvough: vande oirdeningh der deelen eens
huys, in: Materiae Politicae, Leyden
Stübben, J. (1890) Der Städtebau. Handbuch der
Architektur, Vierter Theil . Verlag Arnold Bergstrasser,
Darmstadt
Unwin, R. (1909, 1932) Town planning in practice. An
introduction to the art of designing cities and suburbs, The
Century Co, New York