Afbraak verzorgingsstaat brengt duurzame sociale averij

 boekessay
Afbraak verzorgingsstaat
brengt duurzame sociale averij
Fighting Poverty in the us and Europe
Alberto Alesina & Edward Glaeser, Oxford University
Press, 2004
Growing Public
Peter Lindert, Cambridge University Press, 2004
frans kerstholt
Parallel aan het debat over de omvang, vorm en
houdbaarheid van de Nederlandse verzorgingsstaat loopt een debat over de sociaal-politieke
verschillen tussen de Verenigde Staten en WestEuropa. De debatten staan grotendeels los van
elkaar1. In Nederland overheerst mijns inziens
een bewonderende houding tegenover de prestaties van de Verenigde Staten, ook op sociaaleconomisch vlak. Die bewondering berust zowel
op culturele affiniteiten als op waardering voor
de mobiliteit, productiviteit en het innovatief
vermogen van de vs.
Die bewondering voor de Verenigde Staten
heeft zijn effect op de richting die de Europese
sociale politiek is ingeslagen. Voor wie zich zorgen maakt over deze ontwikkeling is de vraag
van belang in welke mate deze denkbeelden
Over de auteur Frans Kerstholt is socioloog aan de
Universiteit van Tilburg
Noten zie pagina 57
steun vinden in degelijk wetenschappelijk onderzoek. In dat kader zal ik Fighting Poverty in the
us and Europe (2004) van de Harvard-economen
Alberto Alesina en Edward Glaeser en het monumentale Growing Public (2004) van de economisch historicus Peter Lindert bespreken, twee
recente Amerikaanse publicaties die uiterst relevant zijn voor de aangeduide problematiek. Op
basis van die bevindingen kom ik tot conclusies
die van belang kunnen zijn voor de appreciatie
van de Nederlandse situatie.
53
u
De vergelijking met Europa
Alesina en Glaeser laten op basis van pertinente
historische en econometrische analyse zien dat
Amerika in het verleden een aantal institutionele en culturele kenmerken gekregen heeft
die veranderingen al gedurende langere tijd
effectief blokkeren. Uit vergelijkend historisch
en econometrisch onderzoek blijkt dat Amerika
s & d 5 | 20 0 6
S&D5-2006.indd 53
12-05-2006 16:20:30
boekessay
54
Frans Kerstholt over de vs, Europa en de verzorgingsstaat
als uitvloeisel van zijn specifieke historische pad
slecht scoort op drie belangrijke variabelen die
van empirisch gebleken belang zijn voor de kans
op politieke vernieuwing en een effectief beleid
ter bestrijding van armoede.
> Het Amerikaanse kiesstelsel is een meerderheidsstelsel. Dat wil zeggen dat in een ‘district’
de winnaar alle zetels krijgt, dit in tegenstelling
tot ons evenredigheidsstelsel. Volgens Alesina
en Glaeser bevordert een meerderheidsstelsel
de oriëntatie op lokale en regionale belangen.
Kwantitatieve analyses ondersteunen die visie
ook. Daartegenover staat dat evenredigheidsstelsels, die kenmerkend zijn voor meer ontwikkelde verzorgingsstaten, uitgaven voor universele, bovenregionale programma’s stimuleren.
(Alesina en Glaeser, 2004, 81-87)
> Amerika kent een federaal (in tegenstelling
tot een gecentraliseerd) stelsel. De auteurs
constateren, dat de wens om herverdeling van
inkomens te beperken een belangrijk motief
is geweest voor de decentralisering van de vs
in duizenden kleine plaatsen: ‘Obviously, the
choice of having a federal system (…) reflects
the desire of the politicians at the federal level
who understood that delegating spending to
the states would keep spending down.’ (Alesina
en Glaeser, 2004, 89-90)
> Amerika heeft een specifiek en veelgeprezen
systeem van checks and balances, waarbij, als
het om lange-termijneffecten gaat, het Hooggerechtshof een centrale positie inneemt. Dat
systeem is, hoewel dat vaak vergeten wordt,
uitdrukkelijk bedoeld om de belangen van welgestelde eigenaars te beschermen. Het heeft feitelijk op die manier gefunctioneerd en doet dat
nog steeds. Het Amerikaanse Hooggerechtshof
is machtiger dan welke zusterinstelling dan ook.
Zijn macht gaat terug naar de eerste helft van de
19e eeuw. Sindsdien heeft het zijn onafhankelijke positie meestal gebruikt om grote veranderingen in de Amerikaanse verhoudingen te
beperken. Aangezien er geen legale verplichting
bestaat om deze lijn te volgen, is een preciezere
formulering, dat het Hooggerechtshof de politieke machtsverhoudingen op federaal niveau
weerspiegelt, zoals die over een wat langere periode ‘gemiddeld’ zijn.
Deze cumulatie van historische kenmerken
maakt dat de vs een weinig vernieuwend politiek
stelsel heeft, dat voorts weinig ruimte biedt voor
de ontwikkeling van een sterke verzorgingsstaat. Alesina en Glaeser betogen verder dat de
genoemde kenmerken bevorderlijk zijn voor
een specifieke culturele perceptie van de armen.
Armen worden hierin gezien als de veroorzakers
van hun armoede. Zij spannen zich niet genoeg
in. De auteurs berekenen op basis van de gegevens van de World Values Survey dat 60 procent
van de Amerikanen denkt dat armen lui zijn,
terwijl slechts 26 procent van de inwoners van
de Europese Unie dat geloof huldigt. (Alesina en
Glaeser, 2004, 184) Waar armen als de belangrijkste verantwoordelijken voor hun situatie worden
gezien, mag men vanzelfsprekend geen actief
overheidsbeleid verwachten dat gericht is op
de verbetering van hun lot. De bovengenoemde
factoren zijn tot dusverre constanten in de geschiedenis van de vs. Daarom is er weinig reden
tot optimisme over de sociaal-economische prestaties van de Amerikaanse samenleving2.
Op grond van hun econometrische analyses
schatten Alesina en Glaeser dat de bovengenoemde factoren een verklaring geven voor
ongeveer de helft van het verschil in sociale
uitgaven tussen de Europese verzorgingsstaten
en de vs. Op grond van econometrische analyses
schatten zij dat de andere helft van het verschil
verklaard moet worden uit raciale en etnische
fragmentatie. Opnieuw gaat het om een meer
algemeen geldende, dus niet tot de vs beperkte,
negatieve samenhang tussen fragmentatie en de
hoogte van sociale uitgaven. De Verenigde Staten scoren ten gevolge van specifieke historische
ontwikkelingen ook hier ongelukkig. (Alesina
en Glaeser, 133-181) De auteurs suggereren dat
deze fragmentatie waarschijnlijk ook het hierboven genoemde culturele kenmerk in de hand
heeft gewerkt: van arme mensen, die raciaal en
etnisch ‘anders’ zijn is het immers gemakkelijker te geloven dat hun armoede het gevolg is van
gebrekkige inspanning.
s & d 5 | 20 0 6
S&D5-2006.indd 54
12-05-2006 16:20:30
boekessay
Frans Kerstholt over de vs, Europa en de verzorgingsstaat
u
Historisch en vergelijkend perspectief
In zijn Growing Public (2004) onderwerpt de
economisch historicus Peter Lindert de politieke
condities en de economische betekenis van de
verzorgingsstaat aan een welhaast uitputtend
onderzoek, opnieuw zowel historisch als econometrisch. De centrale variabele ter verklaring
van de omvang van de verzorgingsstaat is de feitelijk uitgeoefende omvang van het kiesrecht: de
effectieve mediane kiezer dus. Lindert laat zien
dat deze variabele historisch en systematisch
verrassend robuust is.
Het belangrijkste resultaat van Lindert’s
naspeuringen is, dat de verzorgingsstaat zich
als een free lunch voordoet. Er is namelijk, ook
als men rekening houdt met mogelijke effecten
van andere factoren, geen aantoonbare samenhang tussen de hoogte van de sociale uitgaven
en de economische groei. Het is daarom onjuist
om zonder verdere argumentatie hoge sociale
uitgaven aan te wijzen als belemmeringen voor
economische groei. Een vergelijkbaar resultaat
was al eerder in de vakliteratuur opgedoken.
John Freeman liet in zijn Democracy and Markets
(1989) zien, dat er geen verband is tussen de
grootte van investeringen door staatsbedrijven
en economische groei. Zowel een grote staatssector als een kleine kunnen dus samengaan met
een hoge of juist lage economische groei.
Lindert heeft uitgebreid onderzoek verricht
naar de samenhangen en mechanismen die een
verklaring kunnen geven voor de verrassende
afwezigheid van de algemeen veronderstelde
‘afruil’ tussen de omvang van de verzorgingsstaat en de economische groei. Het onderzoek
bestrijkt de afgelopen drie eeuwen en omvat
de belangrijkste economieën uit die cruciale
periode. De auteur daalt tevens af naar maatschappelijke sectoren als armenzorg, onderwijs,
sociale voorzieningen en naar de wisselwerking
daarvan met economie en politiek.
Hoe verklaart Lindert vervolgens het schijnbare gratis-lunchkarakter van de verzorgingsstaat? Hij voert daar drie verklarende factoren
voor op.
>De uitgaven voor onderwijs en scholing ¬
die hij op goede gronden ook tot de sociale
uitgaven rekent ¬ bevorderen grosso modo
economische groei.
>De uittreders uit het arbeidsproces zijn gemiddeld minder productieve werknemers.
Het daardoor opgetreden verlies aan productiviteit wordt in veel gevallen goed gecompenseerd.
>Democratische verzorgingsstaten zoals
­Zweden hebben slimmere belastingsystemen, die vaak lang niet zo progressief zijn als
wel gedacht wordt, maar wel de groeisectoren
van de economie bevorderen. (Lindert, 2004,
Deel 1, 264-295)
Deze drie punten maken duidelijk, dat de ‘gratis
lunch’ niet automatisch tot stand komt. Er moeten bewust dingen gedaan en nagelaten worden.
Niet elk beleid werkt gunstig, harde maatregelen kunnen noodzakelijk zijn. In het zojuist
aangehaalde hoofdstuk laat Lindert zien, dat het
veelbesproken en ook vaak geroemde actieve
arbeidsmarktbeleid nog het minst effectieve instrument in het Zweedse beleidspalet is geweest.
u
Voorlopige conclusies
Eén conclusie lijkt op grond van beide boeken
onontkoombaar: de sociaal-politieke keuze gaat
tussen twee samenlevingstypen met een zeer
vergelijkbare economisch prestatiepotentieel
maar met een sterk uiteenlopende sociale ongelijkheid. Dus niet, zoals vaak op gezag van economische deskundigen gedacht wordt3, de keuze
tussen enerzijds prestatiesamenlevingen die
een hogere economische groei en grotere sociale
ongelijkheid zouden vertonen en anderzijds
sterk uitgebouwde verzorgingsstaten, die de tegenovergestelde prestatie zouden leveren4.
Beide boeken wettigen voorts een pessimisme over de kansen van de vs om welvaart en
sociale veiligheid voor een grote meerderheid
van haar burgers tot stand te brengen. In de Nederlandse discussie worden de Verenigde Staten
vaak als lichtend voorbeeld gebruikt. Men wijst
dan heel graag op aantrekkelijk ogende economi-
55
s & d 5 | 20 0 6
S&D5-2006.indd 55
12-05-2006 16:20:30
boekessay
Frans Kerstholt over de vs, Europa en de verzorgingsstaat
sche groeicijfers. Men vergeet dan doorgaans dat
de reële inkomens van de meeste Amerikanen
gedurende de afgelopen decennia zijn gedaald.
Econoom en columnist Paul Krugman wijst hier
al jaren op. Onlangs heeft hij aangegeven waar
de revenuen van de economische groei naar toe
gaan: ‘It’s going to corporate profits, to rising
health care costs and to a surge in the salaries
and other compensations of executives. Forbes
reports that the combined compensation of the
Chief Executives of America’s 500 largest companies rose 54 procent last year.’ (nyt, 26-08-2005)
Het gerapporteerde is geen kwestie van een
slechte inborst van de bewoners van dat land. Het
is een kwestie van een moeilijk te overwinnen
‘institutionele en culturele uitsluiting’. Het is dan
ook geen toeval dat niet meer dan twee Amerikaanse presidenten geassocieerd kunnen worden
met pogingen om tot op- en uitbouw van verzorgingsstaatarrangementen te komen: Roosevelt
(New Deal) en Johnson (Great Society). Het is
evenmin toevallig dat de succesvolle afbraak van
die verzorgingsstaat al enige decennia gaande is.
u
56
Lessen?
Valt er voor ons Nederlanders ook een les te
leren? Ik denk het wel. De les is mijns inziens
dat wij heel voorzichtig moeten zijn met de afbraak van de voorzieningen van de verzorgingsstaat. De ellende die op korte termijn wordt
aangericht, is niet gering en ook heel concreet
en aanwijsbaar. Op langere termijn dreigen
echter eveneens grote verliezen te ontstaan.
Nederland heeft op dat vlak een niet echt optimistisch stemmend verleden. Mede ten gevolge
van averechts overheidsbeleid, met name het
vastklampen aan de Gouden Standaard, heeft de
crisis van de jaren dertig in ons land tot grotere
averij geleid dan in de meeste andere getroffen
landen. De bezuinigingen van de jaren tachtig,
die bedoeld heetten om het hoofd te bieden aan
een stevige recessie, hebben waarschijnlijk meer
schade dan voordeel opgeleverd, omdat de recessie sneller dan verwacht was overgedreven en
dat zonder het Nederlandse economische en fi-
nanciële beleid ook wel gedaan zou hebben. Ook
het huidige zogenaamde hervormingsbeleid
heeft dezelfde, nadelige effecten.
Alle voorbeelden bevestigen de verwachting
die op basis van Lindert’s bevindingen gekoesterd
mag worden: dat de eventuele negatieve effecten
van overheidsbeleid op de economische groei
meestal wel weer wegebben, maar dat de sociale
averij echter langdurig of zelfs blijvend zal zijn.
Ik vrees echter dat ons land de hierboven
gememoreerde ‘traditie’ zal voortzetten. Het
zou Nederland namelijk heel goed kunnen ontbreken aan een democratic balance of opinion, een
conditie die volgens Lindert beslissend is voor
de stabiliteit van de meest succesvolle verzorgingsstaat die wij kennen: de Zweedse. Deze balans zorgt ervoor dat regeringen die, hetzij naar
links hetzij naar rechts te ver van dat evenwicht
afwijken door de kiezers gecorrigeerd worden.5
(Lindert, 2004, Deel 1, 294-295) Nederlandse
regeringen zijn in het verleden echter zelden of
nooit afgestraft voor averechtse bezuinigingen
en hervormingen.
Een andere les valt te trekken uit de door
Alesina en Glaeser gedocumenteerde effecten
van raciale en etnische fragmentatie. Zo denk
ik dat de toegenomen criminalisering in ons
land van losers die etnisch anders zijn, mede
veroorzaakt wordt door de verhoogde raciale en
etnische fragmentatie. De heel plausibele overeenkomst met de vs is, dat wij normafwijkers
¬ voor wie wij ons, omdat zij ‘anders’ zijn, niet
echt interesseren ¬ wegstoppen in penitentiaire inrichtingen, waar resocialisatie sluitpost
is geworden. Alesina en Glaeser merken in dit
verband op: ‘As Europe has become more diverse,
Europeans have increasingly been susceptible
to exactly the same form of racist, anti-welfare
demagogy that worked so well in the United States. We shall see whether the generous European
welfare state can really survive in a heterogeneous society.’ (Alesina en Glaeser, 2004, p. 181)
Het is daarom uiterst verontrustend, dat al
dan niet onder aanroeping van globalisering,
individualisering en vergrijzing de afbraak
van de verzorgingsstaat en de bevordering van
s & d 5 | 20 0 6
S&D5-2006.indd 56
12-05-2006 16:20:30
boekessay
Frans Kerstholt over de vs, Europa en de verzorgingsstaat
wat eufemistisch ‘eigen verantwoordelijkheid’
genoemd wordt een politiek breed gedragen
beleidslijn is. In dit verband wil ik eindigen met
mijn favoriete Lindert-citaat: ‘We imagine an
experiment in which Country a wisely holds
down social spending while Country b raises it
to a third of gdp, raising marginal tax rates on
both the taxpayers and the recipients. Both the
taxpayers and the recipients respond by working
less and taking less productive risk, thus lowering gdp.’ En dan het cynische vervolg: ‘The problem with this consensus is that the data refuse
to confess that things work out that way’. 6
(Lindert, 2004, Deel I, 29-30)
Noten
1 Het debat over globalisering raakt de relevante
thema’s maar wordt helaas wat al te sterk door ideologische vooringenomenheden belast.
2 Sommigen erkennen dat de verzorgingsstaat in de
Verenigde Staten weliswaar minder uitgebouwd is
dan in de meeste West Europese staten. Zij geloven
echter vaak, dat dit kenmerk gecompenseerd wordt
door een sterkere economische groei en een groter
innovatievermogen. Voor die mensen is het wellicht enigszins ontnuchterend om te moeten vaststellen dat de Nederlandse arbeidsproductiviteit
vrijwel op Amerikaans niveau ligt. Ons bnp per
hoofd van de bevolking blijft wat achter, omdat wij
andere keuze tussen werken en vrije tijd hebben
gemaakt. Theo van der Klundert merkt hierbij op:
‘In Europa (…) is dus meer vrije tijd en om die reden
meer welvaart.’ (Van der Klundert, 2005, p. 80)
3 Het valt mij op dat Nederlandse sociologen en politicologen in hun analyses van problemen van de
verzorgingsstaat vaak uitgaan van de hier verworpen tegenstelling tussen prestatiesamenlevingen
en sterk uitgebouwde verzorgingsstaten, die haar
oorsprong zou vinden in de onontkoombare afruil
tussen efficiency en rechtvaardigheid. Een recent
boekbesprekingartikel van de hand van Kees Kersbergen is daarvan een goed voorbeeld: Hoe vertel ik
het de burgers?, in: s&d , 3, 2006: 55-58. Zie ook de
volgende voetnoot.
4 Lindert vindt in zijn uitgebreide historische materiaal dus geen steun voor de empirische geldigheid van de veelal veronderstelde afruil tussen
‘efficiency’ en ‘rechtvaardigheid’. De curieuze im-
plicatie van deze vaststelling is, dat voorspellingen
voor economische groei op wat langere termijn, die
uit modellen met zulke veronderstellingen resulteren, slecht gefundeerd zijn. Dit geldt onder meer
voor de voorspellingen die het cpb in zijn bekende
Groeiscenario’s doet.
5 Het verklaringsmodel, dat Lindert hanteert, suggereert ook, dat de afschaffing van de stemplicht
in ons land de sociaal-politieke macht van links
verzwakt heeft.
6 In dit verband valt ook op te merken dat Alesina en
Glaeser een hoofdstuk wijden aan empirische toetsen van economische verklaringen van verschillen
tussen de Verenigde Staten en Europa ten aanzien
van herverdelingsbeleid. De voor neoklassiek geoefende geesten heel plausibel klinkende en daarom
ook regelmatig fraai wiskundig opgetuigde modellen bezwijken alle(!) in de confrontatie met de empirische werkelijkheid. De voorbeelden: modellen
gebaseerd op ongelijkheid voor belastingheffing;
modellen gebaseerd op inkomensmobiliteit en
inkomensonzekerheid; ten slotte modellen die uitgaan van verschillen in de maarschappelijke kosten
van belastingheffing. Alesina en Glaeser, hst. 5, p.
55- 76
Literatuur
Alesina, A. en Glaeser, E., (2004) Fighting Poverty in the
us and Europe, Oxford: Oxford University Press.
De Boer, T., Zeven Vergissingen over Vergrijzing, Forumpagina Volkskrant, juli 2003.
Van Ewijk, C. e.a., (2006), Ageing and the Sustainability of
Dutch Public Finances, Den Haag.
Jacobs, B. en Bovenberg, A., (april 2006), Voortschrijdend
inzicht in de vergrijzing, tvof, speciale uitgave (in
druk).
Kolnaar, A. en Schouten, D., (2005) Financiering ver­
grijzing is geen probleem, Forum-pagina Volkskrant,
28-09-2005.
Van de Klundert, Th., (2005) Vormen van Kapitalisme:
markten, instituties, macht, Utrecht, Uitgeverij
Lemma.
Krugman, P., (2005, 26-08) Summer of Our Discontent,
New York: New York Times.
Lindert, P.H. (2004) Growing Public: Social Spending and
Economic Growth Since the Eighteenth Century,
2 Delen, Cambridge: Cambridge University Press.
Freeman, J.R. (1989) Democracy and Markets: The Politics
of Mixed Economies, Ithaca en Londen: Cornell University Press.
57
s & d 5 | 20 0 6
S&D5-2006.indd 57
12-05-2006 16:20:30