Gemeentestem 2010/94

Gemeentestem 2010/94
Documentnummer
Gemeentestem 2010/94
Documentdatum
23-10-2010
Auteur
Mr. A. Kamphuis en mr. M.F. Blomaard
1
Titel
Artikelen
Vastgoedcrisis bereikt bestuursrechtspraak
Samenvatting
Bij besluiten over nieuwbouwplannen heeft de bestuursrechter het afgelopen half jaar
diverse keren getoetst of aannemelijk is dat die plannen ondanks de crisis daadwerkelijk
uitvoerbaar zijn. Als blijkt dat daarover bij het opstellen van die besluiten onvoldoende is
nagedacht, dan kan dat tot schorsing of zelfs vernietiging van het besluit leiden.
Dit was bijvoorbeeld het geval bij de plannen van de gemeente Abcoude om een nieuwe
woonwijk met circa 200 woningen te bouwen in 'De Winkelbuurt'. Voor het bouwrijp
maken van het gebied hadden B&W een projectbesluit verleend. De voorzitter van de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) oordeelde dat op basis
van de hem ter beschikking staande gegevens onvoldoende zeker was dat realisering van
woningbouw in het projectgebied economisch uitvoerbaar was. Daarbij was mede van
belang dat uit een gemeentelijke adviesnota bleek dat de markt voor
nieuwbouwwoningen als gevolg van de economische crisis vrijwel geheel tot stilstand was
gekomen. Reden voor de voorzitter om het projectbesluit te schorsen, waardoor niet met
bouwrijp maken kon worden begonnen.2
Hetzelfde lot onderging het projectbesluit voor het bouwen van 61 nieuwe woningen in
Ulft, gemeente Oude IJsselstreek. Tegen dit besluit was aangevoerd dat de vraag naar de
nieuwe woningen niet goed was onderbouwd. Bevreesd werd dat de te bouwen woningen
niet konden worden verkocht of betrokken. In de ruimtelijke onderbouwing was over de
uitvoerbaarheid slechts opgemerkt dat geen exploitatieplan verplicht was omdat de
gemeente 100% eigenaar van de gronden was en die gronden in eigen beheer zou
uitgeven. De voorzieningenrechter van de Rechtbank Zutphen nam hiermee geen
genoegen nu niet was gebleken in hoeverre het project daadwerkelijk kon worden
uitgevoerd. Ook ter zitting kon de gemeente de voorzieningenrechter niet overtuigen,
zodat het projectbesluit werd geschorst.3
Tekst
Verplicht inzicht in uitvoerbaarheid
Of een ruimtelijk plan uitvoerbaar is, moet zowel bij een bestemmingsplan als bij een
projectbesluit worden getoetst. Deze verplichting is opgenomen in het Besluit ruimtelijke
ordening (Bor). Art. 3.1.6 lid 1 Bor bepaalt: 'Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp
hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd: [...] f: de inzichten
over de uitvoerbaarheid van het plan.' In art. 5.1.3 lid 1 aanhef en onder f Bor is voor
projectbesluiten een gelijksoortige bepaling opgenomen. Vanaf 1 oktober 2010 - met
inwerkingtreding van de Wabo - zal ook bij omgevingsvergunningen voor
projectafwijkingen ex art. 2.12 lid 1 onder a en sub 3 Wabo de uitvoerbaarheid moeten
Error! Unknown document property name.
1/4
worden onderzocht. Op grond van dit artikel kan een omgevingsvergunning voor een
activiteit in strijd met het bestemmingsplan slechts worden verleend indien de activiteit
niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een
goede ruimtelijke onderbouwing bevat. Art. 5.20 Bor verklaart vervolgens art. 3.1.6 Wro
van overeenkomstige toepassing. Dat betekent dat voor de inhoud en ruimtelijke
onderbouwing van een projectafwijking onder de Wabo, dezelfde eisen zullen gelden als
voor het bestemmingsplan en voor - nu nog - het projectbesluit.
Bij de vraag of een bestemmingsplan of projectbesluit uitvoerbaar is, gaat het om zowel
financieeleconomische als maatschappelijke uitvoerbaarheid. Wat betreft het laatste
aspect zal aannemelijk moeten zijn dat er een zeker draagvlak is voor de nieuwe plannen.
De enkele omstandigheid dat dit draagvlak niet bij iedereen bestaat, brengt volgens de
Afdeling niet mee dat de maatschappelijke uitvoerbaarheid van het plan in gevaar zou
zijn.4 Uit de rechtspraak blijkt dat de uitvoerbaarheidstoets van de bestuursrechter zich
met name concentreert op de financieeleconomische uitvoerbaarheid. Een gemeente
moet hier dan ook altijd inzicht in geven. Dat is ook nodig wanneer met de realisatie van
het bestemmingsplan of projectbesluit geen kosten voor de gemeente zelf gemoeid zijn.
Deze omstandigheid ontslaat het gemeentebestuur niet van de verplichting een
onderzoek in te stellen naar de uitvoerbaarheid van het plan.5
Motivering gevolgen vastgoedcrisis
Dat de crisis in het vastgoed gevolgen kan hebben voor de uitvoerbaarheid van
nieuwbouwplannen, laat zich raden. De crisis kenmerkt zich immers onder meer door een
verminderde vraag naar nieuwbouwwoningen. Het is dan ook aan te raden bij de
motivering van nieuwbouwplannen in een bestemmingsplan of projectbesluit de gevolgen
van de vastgoedcrisis te betrekken. Uit de rechtspraak blijkt dat als er maar goed over is
nagedacht, het besluit doorgaans stand zal houden.
Dit blijkt bijvoorbeeld uit het vervolg van de al aangehaalde kwestie over de
woningbouwplannen in Abcoude. Nadat de voorzitter van de Afdeling in januari het
projectbesluit voor het bouwrijp had geschorst, moest de voorzitter zich in april over het
bestemmingsplan buigen dat de nieuwbouw mogelijk maakte. Opnieuw werd aangevoerd
dat het bouwen van 200 nieuwe woningen niet uitvoerbaar was mede door de huidige
ontwikkelingen op de huizenmarkt en de economische crisis. Dit keer was de gemeente
Abcoude echter voorbereid. Er kon een nieuwe exploitatieberekening worden overgelegd
met een positief resultaat. Daarnaast voerde de gemeente ter zitting aan dat de
woningmarkt binnen de gemeente was aangetrokken, dat door faseringen van het
bouwplan de risico's konden worden gespreid en dat uit onderzoek was gebleken dat
binnen Abcoude vraag is naar de te bouwen woningen. Onder deze omstandigheden
oordeelde de voorzitter dat op voorhand niet langer hoefde te worden betwijfeld of het
plan economisch uitvoerbaar was. Het verzoek om schorsing van het bestemmingsplan
werd afgewezen, waarmee ook meteen een einde kwam aan de schorsing van het
projectbesluit voor het bouwrijp maken.6
Een ander voorbeeld biedt de uitspraak van de Afdeling van 21 juli 2010 over het
Amsterdamse bestemmingsplan dat de realisatie mogelijk maakt van IJburg II, een
nieuwe woonwijk met maximaal 9200 woningen met bijbehorende functies op vier nieuwe
eilanden. Tegen het bestemmingsplan was door twee (milieu)verenigingen beroep
ingesteld. Er werd onder meer aangevoerd dat de gemeente een te positieve prognose
hanteerde van de behoefte aan nieuwe woningen. Volgens de verenigingen was er onder
meer onvoldoende rekening gehouden met de huidige economische crisis en de
verwachte bevolkingskrimp. Deze stelling werd onder meer onderbouwd met een quick
scan van de TU Delft waarin stond dat als gevolg van de huidige economische crisis er
geen behoefte bestaat aan de woningen in IJburg II. Uit de uitspraak blijkt dat namens de
gemeenteraad uitgebreid is gemotiveerd dat aan de nieuwe woningen wel degelijk
behoefte bestaat. De Afdeling volgde de gemeenteraad daarin. Verder oordeelde de
Afdeling dat de raad in de analyse van de woningbehoefte terecht de planperiode van tien
Error! Unknown document property name.
2/4
jaar heeft betrokken. Volgens de Afdeling was niet gebleken dat de economische crisis
woningbouw binnen de planperiode zal verhinderen.7
Kijken naar de volledige planperiode
Dat de bestuursrechter bereid is verder te kijken dan alleen naar de crisis van vandaag,
blijkt ook uit een uitspraak van 24 maart 2010. In deze zaak ging het om een
bestemmingsplan dat de bouw van 55 zorgwoningen en 256 marktwoningen in de
gemeente Westland mogelijk maakt. Volgens omwonenden was het plan niet uitvoerbaar,
omdat als gevolg van de financiële crisis sprake is van een daling van de huizenverkoop.
De Afdeling overweegt allereerst dat uit de plantoelichting blijkt dat de financiële
uitvoerbaarheid bij de voorbereiding van het plan is onderzocht. Volgens de Afdeling
hebben de omwonenden met hun betoog 'niet aannemelijk gemaakt dat de financiële
crisis van dien aard is dat de in het plan voorziene woningen niet binnen de planperiode
zouden kunnen worden verkocht'.8
Er mag bij motivering van de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan dus rekening
worden gehouden met de volledige planperiode van tien jaar. Als door de gemeente kan
worden onderbouwd dat in deze periode de markt ter plaatse weer voldoende aantrekt,
zal het bestemmingsplan niet onderuit gaan op de uitvoerbaarheid. Zie ook de uitspraak
van 4 augustus 2010 over een uitwerkingsplan van de gemeente Hoorn dat onder meer
voorzag in een nieuwe woningbouwfase. Omwonenden meenden dat nieuwbouw geen
prioriteit heeft, nu in de nabije omgeving veel huizen te koop staan. De Afdeling
oordeelde dat 'het college van gedeputeerde staten zich in navolging van het college van
burgemeester en wethouders in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat
aannemelijk is dat wanneer de economie weer aantrekt de vraag naar
nieuwbouwwoningen opnieuw zal stijgen, zodat de start van een nieuwe woningbouwfase
noodzakelijk en urgent is'.9
De gemeente zal bij vaststelling van een bestemmingsplan of projectbesluit dus moeten
ingaan op de uitvoerbaarheid ervan, mede in het licht van de huidige vastgoedcrisis.
Overigens stelt de Afdeling op dit punt niet alleen eisen aan de motivering door de
gemeente. Wanneer appellanten twijfels hebben over de uitvoerbaarheid van een plan,
kunnen zij niet volstaan met een enkele verwijzing naar de financiële crisis. Dat blijkt
onder meer uit de uitspraak van de Afdeling over een bestemmingsplan dat zag op de
realisatie van een woongebouw met enkele (dure) appartementen in Zwolle.
Omwonenden stelden dat het plan economisch niet uitvoerbaar was, gelet op de
kredietcrisis en de daaruit voortvloeiende moeilijkheid om de dure appartementen te
verkopen. Volgens de Afdeling hebben zij met deze enkele verwijzing 'mede in
aanmerking genomen dat het gaat om een planperiode van 10 jaar, niet aannemelijk
gemaakt dat de conclusies die de raad op grond van het onderzoek heeft getrokken over
de economische haalbaarheid van het plan, onjuist zijn'.10
Ook bij andere vergunningen?
Is het voor de gemeente nu noodzakelijk om bij ieder besluit dat samenhangt met
nieuwbouwplannen te motiveren dat de huidige crisis niet in de weg staat aan realisatie
van die plannen? Nee, dat is niet het geval. De uitvoerbaarheid van een plan moet, zoals
hiervoor aangegeven, inzichtelijk worden gemaakt bij bestemmingsplannen,
projectbesluiten en bij de toekomstige omgevingsvergunningen voor een projectafwijking.
Bij andere vergunningen is dat niet nodig. Zo maakte de bestuursrechter korte metten
met dit argument dat was ingebracht tegen een kapvergunning. Een aanvraag om
kapvergunning moet worden getoetst aan het eigen beoordelingskader en staat los van
een procedure in het kader van de ruimtelijke ordening.11
Error! Unknown document property name.
3/4
Conclusie
Bij bestemmingsplannen, projectbesluiten en de vanaf 1 oktober 2010 bestaande
omgevingsvergunningen voor een projectafwijking moet inzicht worden gegeven in de
uitvoerbaarheid ervan. Het is verstandig daarbij ook een relatie te leggen met de huidige
vastgoedcrisis. Gebeurt dat niet of onvoldoende, dan kan de bestuursrechter de
vastgestelde besluiten schorsen of zelfs vernietigen. Juist in een tijd van crisis, waarbij
aan het re-aliseren van nieuwbouwprojecten toch al zo veel haken en ogen zitten, moeten
onnodige extra vertragingen worden voorkomen.
Voetnoten
1
[Terug] Aike Kamphuis en Marita Blomaard zijn advocaten Omgevingsrecht bij
Lexence te Amsterdam. Deze tekst is bijgewerkt tot september 2010.
2
[Terug]
ABRvS (vz.) 21 januari 2010, BR 2010, p. 418 (m.nt. W.J. Bosma), r.o.
2.9.2.
3
[Terug]
Rb. Zutphen (vzr.) 26 maart 2010, LJN BL9121, BR 2010, p. 517 (m.nt.
M.Y.C.L. de Wit), r.o. 2.4.1 t/m 2.4.3.
4
[Terug]
ABRvS 23 februari 2005, Gst. 2005, 188 (m.nt. J.M.H.F. Teunissen), r.o.
2.5.6.
5
[Terug]
ABRvS 7 november 2000, Gst. 2001, 4605, r.o. 2.7. Zie ook: ABRvS 12
maart 2003, Gst. 2009, 95, r.o. 2.6.
6
[Terug]
ABRvS (vz.) 1 april 2010, LJN BM0188, r.o. 2.6 en 2.6.1.
7
[Terug]
ABRvS 21 juli 2010, LJN BN1937, r.o. 2.4. e.v.
8
[Terug]
ABRvS 24 maart 2010, LJN BL8683, r.o. 2.4.
9
[Terug]
ABRvS 4 augustus 2010, LJN BN3159, r.o. 2.9 e.v.
10
[Terug]
ABRvS 31 maart 2010, LJN BL9610, r.o. 2.4 e.v. Zie ook Rb. 's-Hertogenbosch 26
maart 2010, LJN BM0146, r.o. 14.1-14.2. In deze zaak ging het om een
projectbesluit van Veldhoven dat voorzag in 300 nieuwe woningen. De rechtbank
oordeelde dat eisers hun stelling dat er geen behoefte bestaat aan deze woningen
niet met onderzoeksgegevens hebben onderbouwd en voorts dat een enkele
verwijzing naar de economische crisis daartoe onvoldoende is.
11
[Terug]
Rb. 's-Gravenhage 21 juli 2010, LJN BN3579. Zie ook: ABRvS 12 november 2008,
LJN BG4069; ABRvS 8 september 2006, nr. 200606061/1 en 200606061/2.
Error! Unknown document property name.
4/4