Het proces van beleidsvorming-def

Het proces van beleidsvorming
In veranderende organisaties is er grote behoefte aan koersbepalende uitgangspunten, die een
houvast voor de toekomst bieden.
Instellingen in de gezondheidszorg ondervinden 'aan den lijve' de turbulentie die in de
gezondheidszorg speelt. Dit roept strategische vragen op als:

op welke markten (in welke regio's) worden of blijven we actief?

doen we dat alleen of samen met andere zorgaanbieders?

welke interne organisatiestructuur past daarbij en wat zijn de belangrijkste opgaven
voor de toekomst?
Bij de beantwoording van deze vragen is er behoefte aan referentiekaders. Oriëntatiepunten
die houvast bieden bij het dagelijkse werk en bij de keuzeproblemen voor dit toekomstige
beleid.
De markt, onderhandelingen met ziektekostenverzekeraars, DBC's en een weinig voorspelbare
overheid (kaderstellend en soms gedetailleerd optredend) vragen om richting en kaders om
keuzen te kunnen maken. De productie van masterplannen, kaderplannen, structuurplannen
en toekomstverkenningen is druk aan de gang. De intern gerichte financiële oriëntatie
verandert snel in de richting van een meer marktgerichte opstelling. Men gaat de omgeving
grondiger analyseren. Verwijzers, verzekeraars en overheden worden gevraagd over hun
verwachtingen en voorkeuren inzake de koers van de organisatie. Mededingers worden
bestudeerd op hun plannen voor de toekomst.
Ook de interne analyse beperkt zich niet meer tot een sterkte/zwakte analyse van enkele
onderdelen. Meer en meer wordt instellingsbreed gewerkt en slagen zorgorganisaties er
steeds beter in om de aansluiting tot stand te brengen tussen het zorginhoudelijk programma
en het ziekenhuisbeleidsplan. In het geval van ziekenhuizen sluit het medisch plan steeds vaker
beter aan bij het beleidsplan. En in geval van een eerstelijns gezondheidscentrum sluit het
werkplan van de huisartsendiscipline steeds beter aan bij het beleidsplan van het
gezondheidscentrum.
In de gezondheidszorg neemt het aantal betrokkenen bij de beleidsvorming toe. Er ontstaat
een dynamiek van zowel top-down als bottom-up om tot formulering van beleid te komen. Het
beleidsvormingsproces krijgt daardoor kenmerken van een gemeenschappelijk zoekproces van
alle sleutelfiguren.
Het is duidelijk dat de ontwikkelingen in het denken over strategische beleidsvorming zich ook
binnen de eerstelijnsgezondheidszorg voltrekken. Elke organisatie staat voor de opdracht om
beleid te ontwikkelen dat:

aansluit bij externe en interne omstandigheden,

dat gedragen wordt door degenen die het moeten uitvoeren en

dat leidt tot meetbare resultaten.
Waar liggen aangrijpingspunten? Hoe geef je het beleidsvormingsproces gestalte?
1
De valkuilen en beperkingen van strategie
Voor we op deze vragen ingaan, beginnen we met de klassieke valkuilen en nog steeds actuele
beperkingen van strategievorming.

Vorm bepaalt inhoud
De interne verhoudingen, vertaald in de interne structuur, zijn nogal eens te bepalend
voor de strategie. Het proces van beleidsvorming en de inhoud van het beleid hangen
immers samen.
Chandler constateerde in een spraakmakend onderzoek bij Amerikaanse bedrijven
(Strategy and structure, 1962), dat de strategie van een bedrijf meer het resultaat was
van de interne verhoudingen en de interne structuur, dan van de situatie waarin de
organisatie zich als geheel bevond. Het interne krachtenveld was voor veel organisaties
bepalender voor de strategische keuzes dan de externe omstandigheden.
De waarschuwingen van Chandler zijn nog steeds op hun plaats. Het gevaar bestaat dat
de aandacht te veel intern gericht wordt en de bestaande structuur een belemmerende
factor vormt bij het uitzetten van lijnen naar de toekomst.

De top is er om te denken
De traditionele rolverdeling van ‘wij, de Raad van Bestuur, maken beleid en jullie, de
werkvloer, voeren uit’ is rationeel, maar nog niet altijd emotioneel, doorbroken. Te vaak
regisseert de Raad van Bestuur het proces onvoldoende en ziet erop toe dat de
verschillende stappen (externe analyse, interne analyse) zorgvuldig uitgevoerd worden
en de kwaliteit van de resultaten wordt bewaakt. Men richt zichzelf bijna volledig op de
inhoud. Medewerkers produceren niet actief mee aan het strategisch beleid en kunnen
hooguit 'een college ons beleidsplan' volgen.

Besef dat het beleidsplan een gerucht is
Nogal eens wordt gehoopt dat, als een beleidsplan in een mooie lay-out met zelfs een
‘flyer’-versie is verspreid, het daarmee voor ieder duidelijk is en men het plan als een
spoorboekje uitvoert. Deze hoop is ijdel. Het vraagt meer. Weick (Sensemaking in
organizations, 1995) heeft gesuggereerd dat je veel beter met de hand voor je mond en
rondkijkend als "een kleerkast met zonnebril op een blinkende kaal hoofd" kunt
mompelen wat je plannen zijn. Mensen worden nieuwsgierig, gaan vragen en
rondvertellen!

Het beleidsplan als vergrootglas
Het beleidsplan concentreert zich op een aantal punten met het nadeel dat de
werkelijkheid daardoor wordt versimpeld en de aandacht zodanig gefocust wordt dat
bepaalde plekken te warm worden en andere onvoldoende aandacht krijgen.

Het beleidsplan als windveer
Naar buiten blijven kijken is essentieel, maar niet het enige. De neiging kan ontstaan om
zeer vroegtijdig of eigenlijk bij alle bewegingen tot een reactie te komen. Aan het beleid
2
is dan vaak geen touw meer vast te knopen, omdat de uitgangspunten en de eigen
kracht van de organisatie onvoldoende worden meegenomen.
Drie benaderingen van strategisch management
Met al deze valkuilen erbij is al geduid dat in een strategievormingsproces vele complexe en
moeilijk interpreteerbare gegevenheden een rol spelen. Bij strategisch management gaat het
in ieder geval om drie elementen:

omgaan met informatie om doelmatig te beslissen

omgaan met macht om te overleven

omgaan met waarden en normen om zinvol te handelen.
Deze drie elementen zijn de karakteristieken van:
a.
De rationele benaderingswijze van strategie
Op basis van betrouwbare informatie worden de juiste, heldere keuzes gemaakt.
b.
De politieke benadering
Strategie komt voort uit in- en externe machtsverhoudingen.
c.
De zingevingsbenadering
Werkelijkheden worden samen geconstrueerd, bevestigd en gereconstrueerd.
De rationele benadering
Kenmerken van deze benadering zijn:

oorzaak - gevolg redenering

allesomvattend

planmatige benadering

rationele volgorde van plan-do-check-act

eerst strategieformulering, dan implementatie

pro-actieve houding, verrassingen voorkomen

topmanagement dominant in inhoud.
Kritiek op deze benadering is:

haar sterkte (logica) is ook haar zwakte

een mechanistische causaliteit van oorzaken en gevolgen

te intellectualistisch

te weinig oog voor subjectiviteiten en interne machtsverhoudingen

abstractie betekent vaak kool en geit sparen

papieren tijger, de uitvoering gaat gewoon verder.
De politieke benadering
Kenmerken van deze benadering zijn:

procesbenadering

ruil-redenering: voor wat hoort wat

analyse van intern en extern krachtenveld

analyse van eigen krachten, bekwaamheden en tekorten
3




oog voor subjectiviteiten
onderhandelen over voorkeuren van partijen
komt verbrokkeld en in tijd verspreid tot stand: incrementalistisch
management inhoudelijk en procesmatig regisserend en doserend 'muddling with a
purpose'.
Kritische punten zijn hier:

er is meer dan alleen eigenbelang

defaitistisch

te jungle-achtig

macht zonder visie

gevaar van versterken van interne politieke oriëntatie.
De zingevingsbenadering
Kenmerken van deze benadering zijn:

verbeeldingskracht oproepen

continu herdefiniëring van de (gewenste) werkelijkheid

belang van creatief gebruik van taal en beelden

formulering van waarden, visies, metaforen, richtinggevende profielen,
mission statements

gebruik van drama, ceremonies, rituelen, symboliek

management formuleert een interpretatiekader voor ieders handelen

draagvlak voor met elkaar gedeelde waarden en normen

richtsnoer in wat zin-vol en zin-loos is.
Er is ook kritiek:

luchtfietserij

het sprookje van de kleren van de keizer

te ideologisch

vervreemdend van de 'echte' werkelijkheid

identiteitsverlies van de individuen.
Het proces van beleidsvorming
Bij de inrichting van een proces van beleidsvorming is het van belang een diagnose te stellen
van de behoefte van de organisatie en na te gaan welke benaderingswijze derhalve het beste
bij de organisatie past.
Vragen die aan het begin gesteld kunnen worden zijn:

bestaat onduidelijkheid over wat relevante informatie is, zijn de doelen vaag of
ontbreken ze, zijn er systemen voor beleidsvorming en zijn er heldere sjablonen voor
terugrapportage? (het rationele)

is er gebrek aan consensus, zijn er blokkerende interne en externe
machtsverhoudingen? (het politieke)

is er een tekort aan saamhorigheid, visie, identificatie? (het zingevende).
4
Bij de rationele benadering is het van belang om in ieder geval met een duidelijke, logische
structurering te werken, met een aantal processtappen:

planning van het proces

oriëntatie

analyse maken

alternatieven en opties benoemen

keuzes maken en formeel bekrachtigen

realiseren.
Hoe meer sprake is van een 'politiek' probleem, des te meer is het van belang om systematisch
na te gaan wie buiten en binnen de organisatie bij het proces moeten worden betrokken, in
welke mate en met welke timing. Suggesties daarvoor zijn:

betrek externe partijen bij de oriëntatie

voorkom vroegtijdige standpuntbepaling

zoek naar visies en belangen

confronteer intern de partijen hiermee

expliciteer en formuleer de ambities

stel zoveel mogelijk samen het plan op

vraag extern om commentaar

doe wat je beloofd hebt.
Naarmate meer sprake is van een 'zingevingsprobleem', is het des te belangrijker om de
identiteit van de organisatie en de van belang zijnde waarden vast te stellen. Een aanpak
daarvoor zou de volgende elementen kunnen bevatten:

het vaststellen van de missie en het profiel van de organisatie

het benoemen van de centrale waarden in de cultuur (in servicedoelen)

het kiezen van vier tot vijf beleidsopgaven

het groeperen van acties rondom deze opgaven.
Het conferentiemodel is geschikt om deze benaderingswijzen te combineren en zo tot een
draagvlak te komen voor het beleid.
Strategisch management
Het voorgaande geeft aan dat er in feite een ontwikkeling is in het denken over
strategievorming. Strategie omschrijven we: als het geïntegreerde totaal van activiteiten,
gericht op het voortbestaan van de organisatie, ook op de lange termijn, zowel in absolute zin
als ten opzichte van concurrenten. We zien een ontwikkeling van:
5
Van:
het plan en de positie centraal
de toekomst is maakbaar
op de inhoud gericht
onzekerheidsreductie
op besluiten gericht
een nota met gedetailleerde bijlagen
top en staf centraal
top sterk inhoudelijk dominerend
Naar:
het perspectief en het patroon centraal
eigen kracht en creativiteit zal toekomst
brengen
op het proces gericht
op ontdekken gericht
op motivatie gericht
globale perspectiefnota met korte centrale
kerndoelen
wisselwerking top-basis
top meer faciliterend
De Raad van Bestuur, het management en de medewerkers vervullen ieder een rol bij het
formuleren, vormgeven en realiseren van het strategisch beleid. De Raad van Bestuur heeft
daarin een specifieke taak in het strategisch management: Het sturen van het
strategievormingsproces, het inzetten van middelen daartoe en het bewaken van de
uitvoering. Bij het uitvoeren van die taak treedt er voor de Raad van Bestuur een voortdurende
spanning op tussen de ambitie van de organisatie en de interne potenties. Het goed hanteren
van die spanning is in feite de veranderingsopgave voor het management.
Naarmate organisaties er gaandeweg in slagen om meer consistentie in de strategische keuzes
te realiseren alsook in de continuïteit van het proces van beleidsvorming, -uitvoering en evaluatie, kan men meer spreken van een herkenbaar patroon.
Twee zaken zijn in dat verband van belang:

de binding via een missie/richtinggevend profiel

een cyclisch proces van meerjarenbeleidplan naar een jaarplan.
De missie als een hulpmiddel voor binding/identificatie/branding
De missie van een organisatie kan worden gezien als:
'Een kernachtige beschrijving van de bestaansgrond en de identiteit van een
organisatie(onderdeel), de positie die de organisatie wil innemen en de koers die
daarvoor gevolgd wordt'.
Een mission statement heeft verschillende functies:

Het functioneert als een toetsingskader
Het is weliswaar in abstracte termen geformuleerd, maar stuurt de strategische,
tactische en operationele keuzes. Het staat niet ter discussie en heeft een langere
geldingsduur dan beleidsdoelen en -plannen.
6


Het is een instrument voor binding
Het managet de 'shared meaning', de gedeelde normen en betekenissen in een
organisatie.Het geeft het verband aan tussen persoonlijke doelen en de
organisatiedoelen.
Het geeft een richtsnoer voor het handelen
Het geeft de verder gelegen, meer abstracte doelen aan; het resultaat van het resultaat
waarop gekoerst wordt.
De na te streven gedeelde waarden vormen een belangrijk onderdeel van het mission
statement. Het zijn de waarden die door alle betrokkenen binnen de organisatie als gedeelde
waarden herkend en erkend worden. De waarden dienen aan te sluiten bij de
maatschappelijke functie van de instelling, de behoeften van de doelgroep(en) en dienen
gedragen te worden door de medewerkers. Zij hebben de kwaliteit van de dienstverlening aan
de klanten als belangrijkste vertrekpunt en vormen het uitgangspunt voor het handelen in de
dagelijkse praktijk.
De gedeelde waarden vormen de leidraad voor de onderdelen en werkeenheden van de
organisatie bij het bepalen van hun eigen organisatorische en werkinhoudelijke
uitgangspunten en standaarden. Zij zijn een hulpmiddel bij het toetsen van de kwaliteit van het
handelen.
Criteria voor een goed geformuleerd mission statement zijn:

ze komen van binnenuit

ze zijn uniek en herkenbaar voor alle betrokkenen

ze roepen een uitdaging op

ze inspireren

ze zijn communiceerbaar.
Om tot een dergelijke missie te komen is vaak een ‘bottom-up’ proces nodig met:

Vragen naar trots:

Waar bent u trots op voor wat betreft het werken in uw instelling en waarover
windt u zich wel eens op of waarin bent u wel eens teleurgesteld?

Waarop zou u trots willen zijn in de toekomst?
("Ik zou willen dat ik met trots kon vertellen dat wij...")

Vragen naar betekenis:

Welke betekenis hebt u nu binnen de instelling ten opzichte van de cliënten en
ten opzichte van de collega's?
("Ik ben er nu vooral om ervoor te zorgen dat...")

Welke betekenis zou u in de toekomst graag willen hebben?

Welke betekenis zal de instelling naar uw mening in de toekomst mogen hebben
voor de cliënten, de medewerkers, de maatschappij, et cetera?

Vragen naar reputatie:

Hoe wordt nu en hoe wilt u dat in de toekomst door de buitenwereld over de
instelling wordt gepraat?
("Onze instelling staat bekend als...")

Vragen naar ambitie:
7



Wat zijn de ambities die de instelling in de nabije toekomst zou mogen hebben?
Wat zou u graag anders willen hebben in het doen en laten van de instelling?
Waar wilt u dat de instelling in de toekomst 'hartstikke' goed in is?
Bij extern gebruik van de missie, hetgeen overigens niet nodig is, kan het ook een functie
vervullen in de externe profilering/branding (de corporate image). Het is dan een referentieen verantwoordingskader voor cliënten, leveranciers en andere instellingen.
Het is ook mogelijk de missie op te rekken naar een (wat wij noemen): richtinggevend profiel
waarbij naast de missie ook de visies op onder meer klanten en personeel worden betrokken.
In het richtinggevend profiel wordt aandacht geschonken aan:
Klanten:
Diensten:
Markten:
Technologie:
Continuïteit:
Visie:
Zelfconcept:
Meerwaarde:
Imago:
HRM-cultuur:
wie zijn de primaire en secundaire klanten?
wat zijn de belangrijkste 'producten'?
op welk terrein en ten opzichte van welke concurrenten moet/wil men zich
onderscheiden?
welke 'state of the art' wil men bereiken/bieden?
hoe wil men de toekomst verzekeren?
wat zijn de fundamentele overtuigingen, waarden, aspiraties?
wat is de onderscheidende competentie of het voordeel ten opzichte van
alternatieve aanbieders?
welke unieke, noodzakelijke basiswaarden of voordelen biedt men de
afnemers?
hoe wil men gezien worden op de maatschappelijke ladder?
welk belang hecht men aan de binding, kwaliteit en ontwikkeling van het
personeel?
Het beleidscyclusproces als leerproces
Het cyclisch proces is een kwestie van continu combineren van streven en meten en zo in feite
strategievorming ook als leerproces te laten werken. Van belang is dat de koppeling met het
operationele proces niet verloren gaat en het beleid niet losstaat van lopende processen. Zo
wordt al werkende het beleid geproduceerd, ingevoerd en bijgesteld. Daardoor krijgen
managers de gelegenheid om zicht te houden op het primaire proces. Die betrokkenheid
verhoogt de acceptatie voor hun handelen en stelt hen in staat de voortgang te toetsen. Voor
de kwaliteit van het strategievormingsproces is de continuïteit van de zogenoemde
beleidscyclus van belang.
De beleidscyclus beoogt:

een heldere samenhang tussen strategische beleidskeuzes (meerjarenbeleid), de
jaarlijkse kaderbrief en de jaarwerkplannen

samenhang in jaarplannen, begrotingsbesluiten en budgetverdeling

dat een logische beslissingsprocedure wordt gevolgd; voorbereiden, bespreken,
besluiten, uitvoeren, evalueren, bijsturen/voorbereiden, et cetera

er aansluiting is tussen de procedures binnen de werkeenheden (afdelingen) en de
procedure op instellingsniveau, welke in een jaaragenda wordt vastgelegd
8

de instrumenten die in het kader van de procedure worden toegepast, te
standaardiseren.
Veel organisaties formuleren periodiek (twee- à driejaarlijks) de strategische keuzes in een
meerjarenbeleidsplan en gebruiken dat als kader voor de jaarlijkse beleidscyclus.
Onder een beleidscyclus verstaan we:

een jaarlijkse procedure met vaste data en vaste stukken (teamevaluatie, conferentie,
kaderbrief, jaarplan, begroting) die 'top-down' gestuurd wordt en waarvan de inhoud in
wisselwerking (ook bottom-up – top-down) geleverd wordt,

startend met een evaluatie en kennisnemend van (nieuwe) ontwikkelingen, komt een
kaderbrief tot stand

waarna een discussie over inhoudelijke doelen en productie wordt gekoppeld aan die
van financiën en formatie resulterend in een plan, budget

en waarbij vervolgens aan de hand van concrete, meetbare (project)plannen wordt
gewerkt en rapportages periodiek worden getoetst.
9
Acties
3- à 4-jaarlijks:
strategieconferentie
Jaarlijks:
 evaluatie vorig jaarplan
per werkeenheid
 korte strategische
oriëntatie
Documenten
Meerjarenbeleidsplan
Bijgesteld
meerjarenbeleidsplan
Evaluatie
Ontwikkeling
Kaderbrief
Per werkeenheid interne
strategiediscussie
Conceptjaarwerkplan
Overleg/onderhandelen
op instellingsniveau
Definitief
jaarwerkplan
Uitwerking per
werkeenheid
Projectomschrijvingen
10