Europa kent geen artikel 12

Europa
Europa kent geen artikel 12
Binnen de Europese Monetaire Unie dreigen enkele landen niet meer aan hun betalings­
verplichtingen te kunnen voldoen. De overige landen en de Europese Centrale Bank proberen
dat af te wenden. Misschien kunnen ze wat leren van de artikel-12-regeling die binnen de
financiële verhouding in Nederland voorkomt dat gemeenten in zo’n situatie komen.
Paul Bordewijk Publicist en ex-wethouder Financiën van de artikel-12 gemeente Leiden (1980-1991)
10
In principe kan elke overheid, of het nu
een land of een stad is, in de situatie
komen dat hij niet meer in staat is aange­
gane schulden terug te betalen. Dat over­
kwam rond 1500 alle grote Hollandse
steden, en leidde tot regelingen waarbij
uitgaven verlaagd en belastingen ver­
hoogd werden, maar ook de uitkering van
door de stad verkochte lijfrentes werden
verlaagd.1 Die regelingen kwamen tot
stand onder verantwoordelijkheid van het
grafelijk bestuur, dat bezorgd was dat de
afdracht van de steden (de ‘bedes’) in
gevaar kwam, terwijl juist die hoge
afdrachten de steden in de problemen
hadden gebracht. Een faillissement kon je
het niet noemen, omdat de steden bleven
bestaan. Het was eerder een herstructure­
ring van de schuld, maar de schuldeisers
waren even goed een deel van hun geld
kwijt.
Degenen die aan het begin van de negen­
tiende eeuw hun spaargelden hadden
toevertrouwd aan de Bataafse republiek of
het Koninkrijk Holland, werden in 1810 na
de inlijving door Frankrijk getroffen door
de door Napoleon afgekondigde tiërcering
van de staatsschuld. Daardoor zag men
nog maar één derde van zijn geld terug. Na
1917 weigerden de Russische communisten
nog te betalen voor de in de Tsarentijd
uitgegeven staatsobligaties.
Daarna was het lange tijd ondenkbaar dat
staten hun schuld niet zouden kunnen
terugbetalen. Dat kwam doordat staten
eigenaar werden van de centrale bank in
hun land, en die altijd konden dwingen
geld te scheppen om dat te lenen aan de
staat. Het gevolg daarvan was wel dat er
structurele inflatie ontstond, vanaf het
moment dat de munt niet meer aan een
externe standaard gebonden was. Terwijl
in Nederland de koopkracht van de gulden
tussen 1700 en 1939 wel fluctueerde maar
uiteindelijk op hetzelfde niveau uitkwam,
is na 1939 van die koopkracht nog maar
5 procent overgebleven. 2
Niet in elk land was de inflatie even sterk
en dat leidde tot regelmatige aanpassin­
gen van de wisselkoersen. Omdat beleg­
gers natuurlijk niet graag hun geld staken
in staatsleningen van een land met een
munt die regelmatig ten opzichte van
andere munten in waarde daalde, konden
dergelijk landen alleen maar lenen tegen
een hogere rente.
De euro
Toen kwam de euro. Daarmee kwam een
eind aan de veranderingen in de koersver­
houdingen en was er geen reden meer om
het ene land een hogere rente te vragen
dan het andere. Dat was in Nederland ook
een van de argumenten om mee te doen
met de euro: Nederland hoefde dan min­
der rente op de staatsschuld te betalen.
Er was wel angst dat de nieuwe rente op
een hoger niveau zou komen te liggen dan
die van de meest stabiele landen voor die
tijd. Daarom werden in het stabiliteitspact
afspraken gemaakt over de maximale
hoogte van het overheidstekort en van de
overheidsschuld.
Als die afspraken gewerkt hadden, was
dit artikel niet geschreven. Maar eerst
bleken Duitsland en Frankrijk toen het zo
uitkwam niet bereid zich eraan te houden.
Later kwam de kredietcrisis, die het nood­
zakelijk maakte dat overheden de stilval­
lende economie weer aan de praat kregen
met financiële injecties. Ondanks het
stabiliteitspact riepen landen elkaar juist
op tot extra uitgaven. En toen bleek
Griekenland ook nog een veel hoger tekort
te hebben dan men eerder gepubliceerd
had. Ierland kwam in de problemen door
de bankencrisis, maar ook door de devalu­
atie van het Britse pond tegenover de euro.
Artikel 12 is er
overigens niet alleen
voor gemeenten die
dreigen in betalings­
problemen te komen.
Daarmee ontstond een situatie die bij de
oprichting van de Europese Monetaire
Unie (EMU) door niemand voorzien was:
de dreiging dat landen die de euro hadden
ingevoerd hun schulden niet meer konden
aflossen. Het stabiliteitspact had onvol­
doende gewerkt en landen konden geen
beroep meer doen op hun eigen centrale
bank. ‘Wanneer het al moeilijk blijkt om de
gevolgen van het plan-Simons volledig te
doorzien, dan geldt dat a fortiori voor de
Europese Monetaire Unie’, schreven
Ronald Plasterk en ik in 1992.3 Daar hoeven
we ons niet voor te schamen. Door de
instelling van een noodfonds en de aan­
koop van staatsobligaties door de Euro­
B & G M A A R T/A P R I L 2 0 1 1
11
Europa
Door de instelling van
een noodfonds en de
aankoop van staats­
obligaties door de
Europese Centrale Bank
(ECB) is tot nu toe
voorkomen dat EMUlanden hun schuld niet
konden terugbetalen.
pese Centrale Bank (ECB) is tot nu toe
voorkomen dat EMU-landen hun schuld
niet konden terugbetalen. Maar alleen al
de dreiging hiervan heeft veel schade
aangericht. Sommige langlopende Griekse
staatsleningen noteerden eind vorig jaar
minder dan 60 procent van de nominale
waarde. Kennelijk zijn er beleggers die
het zekere voor het onzekere nemen en
bereid zijn een verlies van meer dan
40 procent te accepteren om van die obli­
gaties af te komen. Zijn ze daar niet toe
bereid, dan moeten ze het koersverlies
toch in hun jaarresultaat verwerken.
Banken en pensioenfondsen die te weinig
kritisch zijn geweest bij het lenen aan
Griekenland zijn daar dus al voor gestraft.
Maar een koers komt alleen tot stand als
er ook kopers zijn. Dat kunnen speculan­
ten zijn die erop gokken dat Griekenland
uiteindelijk al zijn verplichtingen zal nako­
men, en als ze gelijk krijgen leuk aan de
crisis verdienen. Maar het kan ook zijn dat
de ECB een bodem in de koers legt. Daar­
mee gebeurt op een ondoorzichtige
manier wat vroeger openlijk gebeurde: de
centrale bank voorkomt betalingsproble­
men. Als het lukt om Griekenland defini­
tief daarvoor te behoeden, en Griekse
staatsobligaties weer onder normale con­
dities verhandeld worden, komt de ECB als
12
winnaar uit de crisis naar voren. Die gaat
dan de Amerikaanse Fed achterna, die op
die manier in 2010 76,2 miljard dollar
verdiende. 4
Intussen lijkt Nederland tot nu toe te
profiteren van de dreigende betalings­
problemen van sommige eurostaten. In
januari bleek Nederland driejaarlijkse
leningen af te kunnen sluiten tegen een
rente van 1 procent. Dat hebben we nog
nooit meegemaakt. Wie een vaste rente
wil, geen koersrisico, en zeker wil zijn van
terugbetaling, kan maar op weinig plaat­
sen terecht. Nederland is daar een van.
Niet voor iedereen in Nederland is dat
overigens gunstig: bij een lage rente wor­
den pensioenfondsen gedwongen minder
uit te keren.
Herstructurering schuld
accepteren?
Betekent dit dat we het gewoon moeten
accepteren dat er wel eens een EMU-land
zijn schulden moet herstructureren, zoals
dat in 1994 ook voor Orange County in
Californië gebeurde? Zo denkt de regering
van de jonge EMU-staat Slowakije erover,
net als de vooraanstaande econoom
Willem Buiter.5 Toch zijn daaraan voor een
euroland twee bezwaren verbonden die
niet gelden als het een land buiten de
eurozone betreft, los van het kapitaal­
verlies van banken en pensioenfondsen
dat ook bij faillissementen in de private
sector optreedt.
In de eerste plaats hangt ons economisch
wel en wee voor een groot deel af van wat
er gebeurt op de financiële markten. Die
zijn grillig en nerveus. Handelaren gaan
maar ten dele uit van de eigen ratio. Zij
proberen in te schatten hoe anderen op
een bepaalde ontwikkeling reageren, die
op hun beurt weer de reacties van nog
weer anderen proberen te voorspellen. Als
iedereen gelooft dat de economie zal
instorten als een euroland zijn schulden
niet kan terugbetalen, gebeurt dat ook. Of
die verwachting nu op rationele argumen­
ten gebaseerd is of niet. Daarom gaan de
aandelenkoersen omhoog als Portugal erin
slaagt geld te lenen, ook de koersen van
bedrijven die niets met Portugal te maken
hebben.
Het tweede argument heeft te maken met
de kredietwaardigheid van de overige
eurolanden. Hoewel er nu wel landen in
betalingsproblemen dreigen te komen en
er daardoor verliezen zijn geleden op
leningen aan eurolanden, zijn tot nu toe
alle leningen nog afgelost op de afgespro­
ken datum. Als dat niet meer gebeurt, zal
dat negatieve consequenties hebben voor
alle eurolanden. Daarmee is immers de
gedachte dat landen altijd hun betalings­
verplichtingen nakomen definitief van de
baan. Landen zullen dan meer rente moe­
ten gaan betalen. Daarom hebben alle
landen van de EMU er belang bij dat zij
allemaal hun verplichtingen nakomen,
zoals ook de Nederlandse gemeenten er
belang bij hebben dat elke gemeente in
Nederland dat doet.
Artikel 12
Het Nederlandse binnenlands bestuur
kent een aantal voorzieningen die maken
dat het niet goed denkbaar is dat een
gemeente zijn leningen niet terug kan
betalen. Dit maakt hen tot zeer betrouw­
bare schuldenaren, zodat ze relatief goed­
koop kunnen lenen. Dat stelsel bestaat
deels uit toezichtbepalingen en deels uit
de mogelijkheid dat gemeenten in de
problemen extra geld krijgen, op grond
van artikel 12 van de Financiële-verhou­
dingswet.
Gemeenten staan onder toezicht van de
provinciebesturen. Als ze te laat zijn met
hun financiële stukken of wanneer de
rekening of de begroting een tekort laat
zien, kan de provincie ze onder preventief
toezicht stellen. Dat betekent dat de pro­
vincie zich gedetailleerd met de uitgaven
kan gaan bemoeien en dat hebben
gemeenten niet graag. Daarom heeft het
in 1994 ingevoerde onderscheid tussen
preventief en repressief toezicht tot grote
verbeteringen in de financiële huishouding
van de gemeenten geleid.
Preventief toezicht impliceert het verlies
van zelfstandigheid, niet het betalen van
een boete of het mislopen van uitkeringen
van het Rijk. Integendeel, als men er
anders niet uitkomt, is de volgende stap
dat de gemeente op grond van artikel 12
om extra geld kan vragen. Dat geld komt
uit het gemeentefonds, en gaat dus ten
laste van de andere gemeenten. Men krijgt
dat geld niet zo maar: de gemeente moet
voldoen aan normen voor de eigen belas­
tingen en er is gedetailleerd toezicht op de
uitgaven. De combinatie van verscherpt
toezicht en extra geld maakt het nagenoeg
onmogelijk dat een gemeente niet meer
aan zijn betalingsverplichtingen kan vol­
doen.
Dat zou alleen kunnen gebeuren als een
gemeente bij problemen weigert een
artikel-12-aanvraag te doen. Begin jaren
tachtig werden daar nog wel discussies
over gevoerd: moest je als PvdA-bestuur­
der wel meewerken aan de bezuinigingen
die het kabinet Lubbers oplegde? Wie dat
niet deed, zou echter niet alleen tegenover
banken, maar ook tegenover de eigen
ambtenaren in betalingsproblemen
komen. Wanneer een gemeente dan nog
geen artikel-12-status aanvroeg, zou er bij
wet een regeringscommissaris kunnen
worden aangesteld die de bevoegdheden
van het gemeentebestuur overnam. En die
zou dan alsnog een beroep op artikel 12
doen, wat het mogelijk zou maken de
schuldeisers te betalen.
Artikel 12 is er overigens niet alleen voor
gemeenten die dreigen in betalingsproble­
men te komen. Veel vaker werd het
gebruikt om tekortkomingen in het ver­
deelsysteem te compenseren op basis van
het derde aspiratieniveau: voor alle
gemeenten een gelijke voorzieningencapa­
citeit. Naarmate het reguliere verdeelsys­
teem met meer kostenfactoren rekening
hield, nam het aantal artikel-12-gemeenten
dan ook sterk af.
Het derde aspiratieniveau
Wat leert ons dit nu over de mogelijkheid
het faillissement te voorkomen van landen
die de euro hebben ingevoerd? Daarvoor
moeten we eerst nader stilstaan bij de
verschillen. Nederland kent een neer­
waartse financiële verhouding, waarbij de
gemeenten geld ontvangen uit belasting­
heffing door het Rijk. Europa heeft juist
een opwaartse financiële verhouding,
waarin de lidstaten geld uit belastinghef­
fing afdragen aan de Europese Unie.
Bij de toedeling van het geld binnen
Nederland geldt het derde aspiratieniveau.
De gemeenten waar het Rijk de meeste
belasting per inwoner int, ontvangen juist
het minste geld per inwoner uit het
gemeentefonds. Zoiets kent Europa niet.
Eerder is daar sprake van het tegendeel, de
roep om de ‘juste retour’. Als dat volledig
gerealiseerd zou worden, zou de financiële
verhouding binnen Europa volledig neer­
komen op het rondpompen van geld.
Het derde aspiratieniveau kan in Neder­
land worden nagestreefd omdat het een
klein land is, met een tamelijk homogene
economie, waar in het hele land dezelfde
cao’s gelden. De grootste inkomenstegen­
stellingen treden op tussen centrumge­
meenten en sommige randgemeenten,
en die rechtvaardigen juist geen verschil
in voorzieningencapaciteit. Je hoort
Wassenaar of Bloemendaal niet pleiten
voor een ‘juste retour’. Maar zolang er in
Griekenland minder welvaart is, zullen
ook de overheidsvoorzieningen daar min­
der zijn.
Van belang is ook dat er in Nederland een
tamelijk sterk nationaal besef is. Zonder
dat besef is het derde aspiratieniveau
politiek onhaalbaar, en gaan ook lands­
delen pleiten voor een ‘juste retour’, zoals
in België. Als daar het derde aspiratieni­
veau al onhaalbaar is, geldt dat zeker tus­
sen Nederland en Griekenland. Daarom is
het zo opmerkelijk dat juist Vlamingen als
Van Rompuij en Verhofstadt binnen Euro­
pa idealen najagen die binnen België al
niet te realiseren zijn. Men wil van Europa
een politieke unie maken, terwijl België als
politieke unie uiteenvalt.
Zekerheid voor de schuldeisers
Tegenover dit verschil tussen de relaties
binnen Nederland en binnen Europa, staat
de overeenkomst dat in beide kaders
vermeden moet worden dat schulden niet
kunnen worden terugbetaald, omdat dat
nadelige consequenties met zich mee­
brengt voor de overige gemeenten dan
wel lidstaten. Het voorkomen van zo’n
situatie is voor de anderen niet in de eer­
ste plaats een zaak van solidariteit maar
van eigenbelang. Daarom zijn er zowel
binnen Nederland als binnen Europa sanc­
ties bij (dreigende) tekorten.
In Nederland houden die sancties verlies
aan autonomie in, binnen Europa gelden tot
nu toe geldboetes die nog nooit geïnd zijn.
Het Nederlandse systeem maakt als de
nood aan de man komt juist financiële hulp
mogelijk, waar dan verder verlies van auto­
nomie tegenover staat. Binnen Europa
bestaat sinds kort ook zo’n voorziening,
maar dan in de vorm van vrij dure leningen.
Maar net als gemeenten in de artikel-12situatie moeten ze daarvoor betalen met
verlies aan autonomie. De pogingen van
Portugal om dat te vermijden kun je inter­
preteren als: Portugal wil geen artikel-12land worden. Of dat zal lukken is de vraag.
Het Nederlandse systeem lijkt mij verre te
prefereren. Het Europese boetesysteem
B & G M A A R T/A P R I L 2 0 1 1
13
Europa
brengt betalingsproblemen alleen maar
dichterbij, terwijl de praktijk leert dat
gemeentebestuurders buitengewoon
gevoelig zijn voor verscherpt toezicht, en
er veel voor over hebben dat te vermijden.
Het is dan ook terecht dat binnen Europa
nu over dat soort maatregelen wordt
gedacht, maar zolang landen zich aan de
regels houden moeten ze hun huidige
vrijheid behouden. Te vaak hoor je vanuit
Brussel geluiden dat de eurocrisis een
mooie gelegenheid is om meer macht in
Brussel te centraliseren. Verlies van stem­
recht in de Europese Raad is een maat­
regel waarvoor in Nederland geen equiva­
lent bestaat, maar die mij buitengewoon
effectief lijkt. Daarvoor moet dan wel een
procedure worden vastgesteld die garan­
deert dat voor kleine en grote landen
dezelfde maatstaf wordt gehanteerd.
Het is begrijpelijk dat binnen Nederland
het gemakkelijker is om geld beschikbaar
te stellen dan binnen Europa. Los van de
grotere mate van lotsverbondenheid:
artikel-12-uitkeringen gaan ten laste van
de overige gemeenten, maar worden ver­
strekt door het Rijk. Ze zijn dus niet bin­
nen de begrotingen van andere gemeen­
ten zichtbaar als uitgaven. Binnen Europa
zou dat wel gelden. Daarom hebben de
EMU-landen tot nu alleen ervoor gezorgd
dat landen met problemen kunnen lenen
via de European Financial Stability Facility
(EFSF), waarvan de leningen worden gega­
randeerd door de overige landen. De
EMU-landen lijken niet te beseffen dat de
verstrekte garanties door Eurostat ook als
deel van de staatschuld worden aange­
merkt.6
Als die leningen worden terugbetaald,
wordt daaraan verdiend. Maar die leningen
geven slechts tijdelijk verlichting. Potenti­
ële private geldverstrekkers realiseren zich
dat de rente en aflossing op de te verstrek­
ken leningen concurreren met het gedeel­
te van de betaalcapaciteit dat nodig is
voor leningen vanuit de EFSF, de ECB of
wat er verder nog verzonnen wordt.
Wil de schuld aan de rest van Europa niet
exponentieel toenemen, dan moeten
zwakke economieën minder overheidsuit­
gaven doen en meer belasting heffen.
Maar ze krijgen het om twee redenen
daarbij moeilijker dan een Nederlandse
artikel-12-gemeente. Zo’n gemeente krijgt
extra geld. Een land dat in vergelijkbare
14
omstandigheden komt, kan alleen extra
geld lenen. En dat tegen een rente waar­
aan verdiend wordt.
sterker zijn en de ECB geen schuldpapier
van de deelnemende landen hoeft te
kopen.
Nederlandse artikel-12-gemeenten hoeven
ook alleen maar de belastingen te verho­
gen tot het voorgeschreven peil en te
snoeien op hun uitgaven. Dat laatste
vraagt goede afwegingen, maar daar blijft
het dan ook bij, omdat op gemeentelijk
niveau bezuinigingen geen macro-econo­
mische effecten hebben. Op nationale
schaal leiden bezuinigingen echter tot
economische krimp, werkloosheid en
deflatie. Dat laatste moet ook, willen de
zuidelijke EMU-landen concurrerender
worden. De binnenlandse consumptie
neemt zo echter nog verder af, ook omdat
het bij deflatie aantrekkelijk is grote aan­
kopen zo lang mogelijk uit te stellen. De
leningen gaan zo steeds zwaarder drukken.
Het is de vraag of men daar ooit uitkomt,
en niet ooit de aan zwakke landen ver­
strekte leningen moeten worden afge­
schreven. Dan bereikt men niet wat men
wilde bereiken, maar zijn de rijke landen
hun geld alsnog kwijt.
Ik vrees dat het al even moeilijk is om de
consequenties te overzien van het uittre­
den van een land uit de EMU als indertijd
van de vorming van de EMU zelf. Het lijkt
erop dat daarbij ook het gezichtsverlies
dat de Europisten lijden omdat de Euro­
pese integratie dan duidelijk geen eenrich­
tingsproces meer is, daarbij een factor is.
En dat zou niet moeten. Maar als we willen
dat de EMU in stand blijft zonder dat
landen een deel van hun schuld niet kun­
nen terugbetalen, dan moeten we bereid
zijn hun schulden over te nemen. Daar zijn
duiten voor nodig, uw duiten.
Hoe paradijselijk was daarmee vergeleken
de situatie voor de invoering van de euro.
In plaats van gedwongen deflatie werd er
gedevalueerd, om import en export met
elkaar in evenwicht te brengen. Ik heb
minister Jan Kees de Jager tweemaal horen
zeggen dat die devaluaties de Nederlandse
exportpositie verzwakten, en dat het juist
het mooie van de euro was dat die devalu­
aties niet meer mogelijk zijn. Maar wan­
neer import en export van de zuidelijke
landen via deflatie in evenwicht komen, in
plaats van via devaluatie, heeft dat voor de
Nederlandse export precies dezelfde
nadelen, terwijl het proces binnen die
landen veel meer ellende met zich mee­
brengt. Daarom had Griekenland beter
niet tot de EMU kunnen toetreden. Het
verlangen naar een ever closer European
union heeft het indertijd gewonnen van de
economische rede.
Nu betekent het feit dat Griekenland beter
niet tot de EMU had kunnen toetreden,
nog niet zonder meer dat het dus ook
beter is dat Griekenland uit de EMU gaat.
Dat is een heel gedoe, en kan allerlei
paniekreacties oproepen. Hoe vaak hoor
je niet dat dan de euro in gevaar komt,
hoewel die alleen maar sterker wordt
naarmate de deelnemende economieën
Noten
1
2
3
4
5
6
P.J. Blok, Geschiedenis eener Hollandsche Stad. Deel II. Eene Hollandsche
Stad onder de Bourgondisch-Oostenrijksche Heerschappij. ’s-Gravenhage,
Martinus Nijhoff, 1912: 134-138.
http://www.iisg.nl/hpw/ . Vóór 1700
was er ook een sterke inflatie, door de
toevloed van goud en zilver uit ZuidAmerika.
P. Bordewijk en R. Plasterk, ‘Leve het
“Deense nee”’, in Socialisme & Democratie jg. 49 nr 11, november 1992:
457-465.
Het financieele dagblad 12 januari 2011.
D. van Lent en Y. Vriesinga, ‘ECB heeft
een bazooka nodig’, in NRC Handelsblad 15.1.2011: 17.
Het financieele dagblad 28 januari
2011.