Naar een nieuw verdrag voor de Europese Unie

Naar een nieuw verdrag voor de Europese Unie?
Jan Rood
Op 25 maart is in Berlijn officieel gevierd dat vijftig jaar geleden de Verdragen van
Rome werden ondertekend en daarmee het fundament werd gelegd voor de huidige
Europese Unie. Om hun steun voor het integratieproces te benadrukken, hebben de
Europese leiders in Berlijn ook een verklaring aangenomen waarin zij nog eens naar
de burgers toe de historische betekenis verwoorden van het Europese
integratieproces en de waarden en uitdagingen waarvoor Europa staat. Wie daarbij
optelt dat de regeringsleiders en staatshoofden tijdens hun informele top van 8-9
maart jongstleden in staat bleken overeenstemming te bereiken over een zeer
ambitieuze agenda op het terrein van energie en duurzaamheid, zou gemakkelijk tot de
conclusie kunnen komen dat de EU de klap van het Franse en Nederlandse ‘nee’ tegen
de Europese Grondwet langzaam weer te boven komt en een hernieuwd elan vertoont.
Nu is het kenmerk van het Europese integratieproces dat euforie en stagnatie elkaar
voortdurend afwisselen. Het heeft de Unie ook nooit aan grote woorden ontbroken. Dat op
zich moet al voldoende zijn om de toekomst van de EU met de nodige realiteitszin te bezien.
Dit temeer omdat na bijna twee jaar van reflectie onduidelijk is hoe de lidstaten het probleem
van de grondwettelijke impasse denken te kunnen oplossen. Het ‘nee’ tegen de Grondwet in
twee van de stichterlanden is immers in belangrijke mate verantwoordelijk geweest voor de
algehele sfeer van onzekerheid en malaise rond het integratieproces. Doorbreking daarvan
veronderstelt dan ook dat op enigerlei wijze overeenstemming wordt bereikt over een nieuw
verdrag. De lidstaten en daarmee de Unie staan daarbij voor een groot dilemma. Enerzijds
zal het voor de landen die de Grondwet reeds geratificeerd hebben moeilijk te accepteren
zijn als een nieuw verdrag wezenlijk afwijkt van het grondwettelijk verdrag. Anderzijds lijkt
een wezenlijk ander verdrag een voorwaarde te zijn om de nee-zeggers en twijfelaars over
de streep te kunnen trekken. Hoe groot is nu de kans dat de Unie uit dit dilemma komt? Hoe
staat het er voor met dat nieuwe verdrag?
Via Berlijn naar de Europese Raad van juni
De uitdaging om voor dit dilemma een uitweg te creëren, ligt primair bij het Duitse
Raadsvoorzitterschap. Overeenkomstig de besluiten van de Europese Raad van juni 2006
dient het Duitse voorzitterschap in juni 2007 rapport uit te brengen over de stand van zaken
binnen de lidstaten inzake de Europese Grondwet. Aan Duitsland is het derhalve om te
inventariseren waar bij de lidstaten mogelijke speelruimte zit en welke pijnpunten om
aanpassing vragen. De Duitse rapportage zou, zo was de aanname in 2006, de Europese
Raad vervolgens in staat moeten stellen om besluiten te nemen over het vervolgtraject
inzake hervorming van de Unie, waarbij tevens gestipuleerd werd dat de 'daartoe
noodzakelijke stappen' uiterlijk in de tweede helft van 2008, dat wil zeggen onder het Franse
voorzitterschap, genomen zouden moeten zijn. Hiermee was niet alleen een einddatum voor
het traject vastgesteld, maar bovenal aan Duitsland en Frankrijk een sleutelrol toegekend bij
het vinden van een oplossing.
Drie maanden in het Duitse voorzitterschap vallen nu de volgende voorzichtige conclusies te
trekken. Allereerst is duidelijk dat de Duitse ambities verder gaan dan een inventarisatie en
rapportage over de posities van de diverse lidstaten. De Duitsers streven er naar hun
voorzitterschap te bekronen met concrete afspraken over een nieuw verdrag, zowel wat
betreft de inhoud als wat betreft het tijdschema. Op dit laatste punt is de druk verder
opgevoerd met de mededeling dat het voorzitterschap er op aanstuurt onderhandelingen
over een nieuw verdrag zo snel mogelijk na afloop van het Duitse voorzitterschap te willen
starten. Die onderhandelingen zouden onder het Portugese voorzitterschap in december dit
jaar moeten worden afgerond, waarna het nieuwe verdrag in 2009 vóór de verkiezingen van
1
een nieuw Europees Parlement en samenvallend met het aantreden van een nieuwe
Commissie in werking zou kunnen treden.
Duitsland heeft dus haast en wil in ieder geval met grotere voortvarendheid te werk gaan dan
vorig jaar juni de bedoeling leek te zijn. Het Duitse voorzitterschap voert daarbij de druk met
name op, omdat het denkt profijt te kunnen trekken van een aantal gunstige
omstandigheden. Allereerst het verbeterde economische tij binnen de EU. Alhoewel er geen
directe relatie bestaat tussen economische groei en werkgelegenheid en de publieke
stemming ten aanzien van de EU, helpt het zonder meer dat de sfeer van economisch
chagrijn rond de Europese economie is verdwenen en heeft plaatsgemaakt voor een zeker
optimisme. Waarbij het overigens in het licht van het afzwakken van de Amerikaanse
economie de vraag is of deze sfeerverbetering aanhoudt. Ten tweede is er de positie van
bondskanselier Angela Merkel. Zij heeft op Europees niveau mede door haar optreden
tijdens de Europese toppen een behoorlijk krediet opgebouwd, waarmee zij in haar rol als
voorzitter haar voordeel kan doen. Met de succesvolle Europese Raad van maart achter de
rug, waarop de lidstaten vérgaande afspraken maakten over energie en milieu, lijkt de
politieke sfeer binnen de Unie hoe dan ook sterk verbeterd te zijn. Hierbij zij direct opgemerkt
dat de werkelijke betekenis van deze afspraken de komende jaren nog zal moeten blijken.
Maar ook dit succes heeft Duitsland reeds kunnen incasseren.
Kortom, de uitgangspositie voor het Duitse voorzitterschap lijkt op het eerste gezicht gunstig.
Ook al omdat tussen de lidstaten consensus lijkt te bestaan over de noodzaak van een
nieuw verdrag, dat ook niet langer het predicaat 'grondwet' zou moeten dragen. Die
acceptatie van de noodzaak van een nieuw verdrag zou in het bijzonder een concessie zijn
van de landen die het constitutionele verdrag reeds geratificeerd hebben. Zij kwamen in
januari nog 'als 'vrienden van de constitutie' in Madrid bijeen. Met die bijeenkomst, waarvoor
Luxemburg en Spanje het initiatief hadden genomen, wilden zij de druk op de nee-zeggers
en twijfelaars opvoeren. Maar met het afzeggen van een geplande vervolgbijeenkomst
hebben ook deze landen aangegeven dat het grondwettelijk verdrag in zijn huidige vorm van
de baan is.
Het krachtenveld rond een nieuw verdrag
Maar met dit alles is er nog geen nieuw verdrag. Integendeel, wie het Europese krachtenveld
in ogenschouw neemt, komt al snel tot de conclusie dat er geen begin van overeenstemming
is tussen de lidstaten over de inhoud van een nieuw verdrag, en dat daarmee de Duitse
ambities zeer wankel zijn. Dat begint al met de grootste onzekere factor: de Franse
presidentsverkiezingen. Vanaf het moment van het Franse en Nederlandse nee was het
duidelijk dat pas na verkiezingen in beide landen en het aantreden van respectievelijk een
nieuwe president en nieuwe regering, voortgang op het grondwettelijk dossier mogelijk zou
zijn. Daarbij is ook duidelijk dat de Franse positie in deze zwaarder weegt dan de
Nederlandse. De tweede rond van de Franse presidentsverkiezingen vindt in mei plaats, wat
het Duitse voorzitterschap slechts enkele weken geeft om met de nieuwe Franse president
en regering tot zaken te komen. Naast de tijdsfactor wordt de Duitse agenda ook
gecompliceerd door het gegeven dat de opvattingen van de presidentskandidaten nogal
uiteenlopen, zowel wat betreft de inhoud van het nieuwe verdrag als de wijze van ratificatie
(wel of geen referendum).
Deze verschillen zijn illustratief voor het totale palet aan opvattingen binnen de Europese
Unie. De discussie spitst zich daarbij toe op de vraag hoe ‘nieuw’ het nieuwe verdrag zou
moeten zijn. Enerzijds zijn daar de landen die reeds geratificeerd hebben. Deze lijken zich,
zoals reeds opgemerkt, neer te leggen bij de noodzaak van een nieuw verdrag. Maar dat
nieuwe verdrag moet dan wel, zo hebben zij tijdens hun bijeenkomst in Madrid duidelijk
gemaakt, het grondwettelijk verdrag als uitgangspunt hebben. De inhoud en het evenwicht
dat dit laatste verdrag biedt, dienen gerespecteerd te worden. Op sommige onderwerpen
2
menen zij zelfs dat het nieuwe verdrag verder zou moeten gaan, in het bijzonder op terreinen
als energie- en milieubeleid. Daar tegenover staan landen die menen dat het nieuwe verdrag
zich zou moeten beperken tot de hoogstnoodzakelijke institutionele aanpassingen en
derhalve niet meer zou moeten zijn dan een lichte wijziging van het Verdrag van Nice.
Kortom,’Grondwet-minus’ (volgens sommigen zelfs ‘Grondwet-plus’) of ‘Nice-plus’, dat zijn
de uitersten waartussen een compromis gevonden zal moeten worden.
Het tableau wordt nog gecompliceerder als naar meer specifieke punten van geschil wordt
gekeken. Zo zijn landen als Nederland en het Verenigd Koninkrijk voorstander van het
weglaten van iedere constitutioneel aspect uit het nieuwe verdrag. Dan gaat het niet alleen
om de naam (grondwet) en verwijzingen naar de Europese vlag en het volkslied, maar vooral
om het deel waarin de grondrechten van de Europese burger zijn geformuleerd. Dat zou niet
in het nieuwe verdrag moeten worden opgenomen. In het geval van het Verenigd Koninkrijk
valt dit te verklaren vanuit de weerstand tegen elke federale aspiratie van het Europese
integratieproces. In het geval van Nederland wordt deze wens toch vooral ingegeven door de
vrees voor een nieuw referendum. Alleen als het nieuwe verdrag wezenlijk afwijkt van het
grondwettelijk verdrag, dat wil zeggen geen constitutionele elementen bevat, kan het vierde
kabinet-Balkenende immers rechtvaardigen dat voor ratificatie van dit verdrag geen
volksraadpleging noodzakelijk is. Het zal duidelijk zijn dat deze wens voor de 'vrienden van
de Europese constitutie' moeilijk te accepteren zal zijn. Juist de constitutionele onderdelen
en met name de grondrechten maken in hun ogen het grondwettelijk verdrag tot een
bijzonder document.
Dan is er nog de Franse eis - in het bijzonder van de socialistische presidentskandidate
Royal - dat de sociale dimensie van Europa via het nieuwe verdrag beter gewaarborgd dient
te worden. Deze eis wordt vooral ingegeven door het gegeven dat het nee van de Franse
bevolking mede geïnspireerd werd door de opvatting dat 'Europa' toch vooral markt is. Een
sentiment dat ook in Nederland tijdens het referendum speelde: de Europese integratie wordt
gezien als een project van het grootkapitaal, gericht op immer verdergaande liberalisering en
afbraak van de publieke sector, en daarmee als bedreigend voor de verzorgingsstaat. Het
nieuwe verdrag zou hiertegen een dam moeten opwerpen, door duidelijke beperkingen te
formuleren ten aanzien van het bereik van de Europese markt, teneinde zo het Europese
sociale model te beschermen. In het verlengde daarvan ligt de aloude Franse wens voor een
politiek tegenwicht tegenover de Europese Centrale Bank (ECB). Vanaf het eerste begin van
de Economische en Monetaire Unie is het de Fransen een doorn in het oog geweest dat de
ECB geheel onafhankelijk het monetair beleid voor de Eurozone vaststelt. Keer op keer is de
ECB van Franse kant bekritiseerd, omdat deze te weinig rekening zou houden met de
economische situatie in de lidstaten. Met andere woorden, het monetaire beleid zou in
Franse ogen minder op inflatiebestrijding en meer op stimulering van economische groei en
werkgelegenheid gericht moeten zijn. Een standpunt dat breed door de Franse
presidentskandidaten wordt gedeeld onder de noemer van de noodzaak van 'gouvernement
économique' binnen de EU. Het aanscherpen van de sociale dimensie kan echter bij een
aantal andere lidstaten - in het bijzonder het VK en een aantal van de nieuwe, sterk neoliberaal georiënteerde lidstaten - op weinig sympathie rekenen. Hetzelfde geldt voor de
gedachte van een politiek tegenwicht tegenover de ECB, waar in het verleden onder meer
Nederland en Duitsland zich altijd tegen verzet hebben. Ook hier geldt echter dat zonder
enige beweging op de sociale dimensie van de EU ratificatie van een nieuw verdrag in
Frankrijk onzeker zal zijn.
Tot slot is er de doos van Pandora van de institutionele vernieuwingen in het grondwettelijk
verdrag. Landen die zich hebben uitgesproken voor een nieuw verdrag met beperkte
ambities - de ‘Nice-plus’-variant – beogen dan meestal een nieuw verdrag dat zich in
hoofdzaak beperkt tot het overnemen van de institutionele vernieuwingen uit het
grondwettelijk verdrag. Centraal daarbij staan de aanpassing van de stemweging tussen de
lidstaten, de afspraak om tot een kleinere Europese Commissie te komen, en de introductie
3
van de figuur van een permanente voorzitter van de Europese Raad en van een Europese
minister van Buitenlandse Zaken. Dit institutionele pakket is een moeizaam tot stand
gekomen compromis geweest, waarbij groepen van lidstaten (waaronder groot versus klein)
langdurig tegenover elkaar hebben gestaan. Het angstscenario is natuurlijk dat het
openbreken van het grondwettelijk verdrag, wat onvermijdelijk is bij nieuwe
onderhandelingen, ook zal leiden tot het wederom ter discussie stellen van het institutionele
akkoord. De eerste schoten voor de boeg zijn in dit verband al gelost. Zo heeft de Poolse
regering reeds duidelijk gemaakt dat zij het nieuwe verdrag zal aangrijpen om Poolse
concessies inzake de stemweging terug te draaien. Hierbij is natuurlijk van betekenis dat
Polen tot de landen behoort die het grondwettelijk verdrag nog niet geratificeerd hebben.
Mocht dit gebeuren, dan zal een kettingreactie van wensen en eisen ontstaan, met als
gevolg dat het institutionele vergelijk verdampt.
Kortom, het krachtenveld overziend, moet de conclusie zijn dat er sprake is van grote
tegenstellingen tussen de lidstaten over de vraag hoe nieuw het nieuwe verdrag zou moeten
zijn. De situatie wordt daarbij gecompliceerd door het gegeven dat sommige lidstaten
concessies dan wel de opname van specifieke elementen in het nieuwe verdrag nodig
hebben om het geratificeerd te kunnen krijgen, waar diezelfde aspecten voor andere
lidstaten ratificatie moeilijker zouden kunnen maken. Daarmee is tegelijkertijd de grootste
onzekerheid geformuleerd binnen de huidige Unie van 27. Ook als het de lidstaten lukt om
tot overeenstemming te komen, is er geen enkele garantie dat het nieuwe verdrag dit keer
wel de ratificatie zal overleven.
De Nederlandse positie
Hoe staat Nederland in dit spel? Allereerst is het duidelijk dat met het aantreden van de
nieuwe regering de time-out voor Nederland voorbij is. Tot dan toe kon de Nederlandse
politiek met de mededeling dat het grondwettelijk verdrag voor Nederland 'dood' was, zich
immers verschuilen achter het argument dat eerst verkiezingen en de vorming van een
nieuw kabinet noodzakelijk waren, alvorens van Nederlandse kant beweging op dit dossier
mogelijk was. Het resultaat was vervolgens dat in Nederland de Grondwet taboe werd
verklaard en, een enkele oprisping daargelaten, voor het overige over de vraag hoe nu
verder te gaan een oorverdovende politieke stilte heerste.
Die stilte is in die zin doorbroken dat het nieuwe kabinet zich in het regeerakkoord in zeer
algemene zin heeft uitgesproken over de noodzaak van een nieuw verdrag.1 Daarbij vallen
de volgende elementen op. Ten eerste dient het nieuwe verdrag zich in de opvatting van het
nieuwe kabinet qua inhoud, omvang en benaming “wezenlijk te onderscheiden” van het
verworpen grondwettelijk verdrag. Daarmee lijkt het kabinet aan te geven dat men inzet op
de Nice-plus-variant. Geen nieuw verdrag, maar een wijziging van het bestaande verdrag,
waarbij iedere constitutionele verwijzing uit den boze is. Dat is de Nederlandse inzet, waarbij,
zoals reeds opgemerkt, deze aanpak vooral wordt ingegeven door de wens een volgende
volksraadpleging te vermijden. Ten tweede wordt het belang van de toepassing en
versterking van het subsidiariteitsbeginsel benadrukt. Dit beginsel, dat in het grondwettelijk
verdrag een prominente plaats had gekregen door de nationale parlementen uitdrukkelijk
een rol te geven bij de beoordeling van de vraag of een onderwerp Europees dan wel
nationaal zou moeten worden aangepakt, dient verder aangescherpt te worden, zo stelt het
regeerakkoord. Concreet wordt gesuggereerd de positie van de nationale parlementen
verder te versterken. Met die uitspraak komt het kabinet tegemoet aan de door de burger
geuite vrees dat Europa zich te zeer binnendringt in het nationale beleidsdomein. Angst voor
verlies aan nationale soevereiniteit en identiteit bleken immers een belangrijke drijfveer voor
het nee. Als derde wenst het kabinet in het nieuwe verdrag verzekeringsclausules in te
bouwen die de publieke sector (gezondheidszorg, sociale zekerheid, etc.) beter beschermen
tegen de druk van de Europese binnenmarkt. Hier uit zich duidelijk de vrees dat het
Nederlandse sociale model het slachtoffer zal worden van de Europese liberaliseringsdrift.
4
Tot slot wenst het kabinet op sommige terreinen ook meer Europese integratie, onder andere
op de terreinen milieu, asiel en migratie, extern beleid, en terrorisme en criminaliteit, zonder
overigens aan te geven of men dan Europa ook meer bevoegdheden zou willen geven.
Deze positie overziend moet de conclusie zijn dat Nederland in die zin niet langer geïsoleerd
is, dat ook de andere landen hebben geaccepteerd dat het grondwettelijk verdrag in zijn
huidige vorm niet levensvatbaar is. Tegelijkertijd is duidelijk dat met de zinsnede dat het
nieuwe verdrag wezenlijk afwijkend moet zijn van de Europese Grondwet, Nederland zich
afzet tegen de 'vrienden van de Europese Grondwet' die zoveel mogelijk van dat document
wensen te behouden. Tevens blijkt uit het regeerakkoord dat mede op basis van onderzoek
naar de motieven achter het nee tegen de Grondwet, dit kabinet kiest voor een meer
terughoudend Europabeleid. Terughoudend ten aanzien van overdracht van soevereiniteit,
ten aanzien van Europese bemoeienis met het maatschappelijk middenveld en de publieke
sector, maar ook ten aanzien van verdere uitbreiding. Met betrekking tot dit laatste valt op
dat het regeerakkoord zich uitspreekt voor de instelling van een 'partenariaat'; een soort van
geprivilegieerd partnerschap. Dit loopt weliswaar vooruit of is een aanvulling op het
kandidaat-lidmaatschap, maar zou toch ook bedoeld kunnen zijn als signaal richting Turkije.
Het vooruitzicht van Turks EU-lidmaatschap heeft CDA en ChristenUnie immers nooit
kunnen bekoren. Ook van Franse en Duitse kant is herhaaldelijk gesuggereerd dat Turkije
tevreden zou moeten zijn met een speciale relatie: een partenariaat?
Rest de vraag hoeveel tijd Nederland heeft om steun te verwerven voor de eigen positie. Die
tijd is beperkt. Zoals gezegd zullen traject en agenda voor de onderhandelingen in juni
worden vastgesteld. De uitslag van de Franse presidentsverkiezingen zal daarbij zwaar
wegen. In dat opzicht zal een Duits-Frans vergelijk, zoals zo vaak, naar alle
waarschijnlijkheid noodzakelijk en bepalend zijn. Dat geeft het Nederlandse kabinet de
mogelijkheid om tot die tijd optimaal steun te mobiliseren voor de Nederlandse opvattingen.
Het Duitse voorzitterschap staat daarbij centraal, waarbij het gunstig is dat de huidige
bondskanselier de indruk maakt wel te hechten aan de opvattingen van de kleinere lidstaten.
De grootste vergissing die Nederland zou kunnen maken is steun te zoeken bij de potentiële
dwarsliggers – Groot-Brittannië en Polen voorop. Dan is isolement verzekerd. Wellicht is het
daarom toch weer tijd voor een gezamenlijk initiatief met de Benelux-partners. Dergelijke
initiatieven hebben in het verleden effect gehad en Nederland soms geholpen zich te
bevrijden uit een lastige onderhandelingspositie. Het zou de Nederlandse opstelling ook
geloofwaardigheid ten opzichte van de 'vrienden van de Grondwet' geven. Luxemburg en
België hebben die Grondwet immers wel geratificeerd: Luxemburg bij referendum en België
via het parlement. Met Nederland, waar dit verdrag werd verworpen, vormen de Beneluxlanden daarmee in ieder geval een treffende samenvatting van het Europese krachtenveld
dat tot de huidige problemen heeft geleid.
Dr. J.Q.Th. Rood is Hoofd van het European Studies Programme van Instituut Clingendael en
bijzonder hoogleraar Europese integratie aan de Universiteit Utrecht.
1. Recent heeft het nieuw aangetreden kabinet-Balkenende de Nederlandse inzet bij de
onderhandelingen over een nieuw verdrag in een brief aan de Tweede Kamer uiteengezet.
Zie: Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken, Kamerbrief inzake EU-verdragswijziging,
Den Haag, 19 maart 2007.
5