inleiding - Vereniging Ambtenaar en Recht

Openingswoord vergadering Vereniging Ambtenaar & Recht
Naturalis, Leiden, 12 november 2013
Dames en heren,
Van harte welkom op deze bijzondere locatie in Leiden op de najaarsbijeenkomst 2013 van de
Vereniging voor ambtenaar en recht. Een bijzonder woord van welkom gaat uit naar onze key note
sprekers van vanmiddag, beiden al lang en in meerdere functies werkzaam het publieke domein:
heer J. Cohen, voorzitter van de Adviescommissie Grondrechten en Functie-uitoefening Ambtenaren
(AGFA) en de heer mr. Emile Hofhuis, ondervoorzitter van het College voor de Rechten van de Mens.
Ook de workshopleiders, Jan Pas, Loulou Birza, Hans Klok, en Marija Davidovic heet ik graag van
harte welkom.
Onze Vereniging heeft voor vanmiddag een fundamenteel onderwerp geagendeerd, actueel en vol
praktische implicaties voor ambtenaren. Hier in Naturalis draait alles om biodiversiteit. Grondrechten
gaan vaak om diversiteit en omgaan met diversiteit. Grondrechten worden soms gezien als een
abstract thema dat ver van de dagelijkse praktijk staat. Maar zo is het niet. Het raakt ons allen direct
en is erg actueel. Ik licht dat toe aan de hand van drie voorbeelden: 1) de Hells Angels, 2) het rapport
van de European Commission against Racism and Intolerance ten aanzien van racisme, en 3) ethnic
profiling bij preventieve controles.
In januari van dit jaar ontstond discussie over de vraag of een ambtenaar lid zou mogen zijn van de
Hells Angels. En in het verlengde daarvan over de vraag of dit lidmaatschap verboden zou kunnen
worden, dan wel of een werkgever een ambtenaar die lid was van een dergelijke club zou kunnen
ontslaan: de vrijheid van vereniging en vergadering versus de eisen van goed ambtenaarschap! Voor
de sector Rijk is in juli jl. (Stcrt. 2013, 21530) een circulaire verschenen onder de titel: Ongewenste
privé contacten Rijksambtenaren. Daarin wordt vooruitgelopen op een wenselijk geachte aanpassing
van de Modelgedragscode Integriteit sector Rijk (die dateert uit 2006). Deze circulaire plaatst dit
vraagstuk in de sleutel van goed ambtenaarschap en goed werkgeverschap. Dit zijn de beide zijden
van de medaille volgens de circulaire.
Wat aanvaardbaar is voor een ambtenaar bijv. uit een oogpunt van lidmaatschappen, kan niet los
worden gezien van de functie van de ambtenaar en de functie van de overheid in de samenleving.
Vertrekpunt in de circulaire is dat het Kabinet het ongewenst acht dat ambtenaren ook in
privésituaties willens en wetens in omgevingen met personen verkeren die min of meer structureel
normen en wetten overtreden. Het lidmaatschap van een vereniging waarvan de individuele leden
crimineel gedrag vertonen, is volgens het kabinet in elk geval als een dergelijke situatie te
beschouwen. Dat klinkt niet onlogisch en was ook het vertrekpunt van de Burgemeester van
Amsterdam, toen hij werd geconfronteerd met leden van de Hells Angels in zijn ambtenarenkorps.
Op grond van artikel 125a AW moet een ambtenaar zich onthouden van de uitoefening van het recht
van vereniging en vergadering of het openbaren van gedachten of gevoelens (en dat brengt ons
direct bij de Social media) indien door uitoefening van deze rechten de goede vervulling van zijn
functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn
functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd. Artikel 125a van de AW geeft dus onder
specifieke voorwaarden beperkingen op de vrijheid van vereniging en vergadering of de vrijheid van
1
meningsuiting. Dat ook de uitoefening van grondrechten aan beperkingenonderhevig kan zijn ligt
vast in de Grondwet en is door de Grondwetgever ook nadrukkelijk toegelicht in de memorie van
Toelichting bij de Grondwet van 1983.
Die toelichting wijst er op dat mensen de grondrechten zien als nauw verbonden met of als een
directe concretisering van hun godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuiging of hun
staatkundige inzichten. De Grondwet blijft buiten die overtuigingen maar creëert daarvoor ruimte,
die ook in rechte kan worden afgedwongen. Ze zijn, aldus diezelfde toelichting, ook niet
onveranderlijk maar hebben een werking binnen een bepaalde maatschappelijke context. Die
context bepaalt ook de uitleg van grondrechten en de manier waarop de beperkingsmogelijkheden
gebruikt kunnen worden. Ook zijn grondrechten niet absoluut in die zin dat de uitoefening ervan te
allen tijde boven andere belangen zou moeten prevaleren:
“Allereerst vormen de voorgestelde grondrechten een gelijkwaardig, geen dominerend
onderdeel van de Grondwet, hetgeen er onder omstandigheden toe kan nopen dat een
afweging zal moeten plaatsvinden met hetgeen elders in de Grondwet geregeld is. Maar ook
buiten hetgeen in de Grondwet regeling heeft gevonden, zijn er maatschappelijke en andere
waarden en belangen die bij een redelijke afweging niet steeds van lichter gewicht behoeven
te worden geacht dan de uitoefening van een grondrecht.”
Binnen de bandbreedte van de hierboven genoemde grondrechten en uitgangspunten dient een
zorgvuldige afweging te worden gemaakt indien jegens een ambtenaar in relatie tot een bepaalde
vorm van uitoefenen van een grondwettelijke recht disciplinaire maatregelen worden overwogen.
Deze afweging wordt altijd gemaakt op basis van de specifieke omstandigheden van het geval en er
dient tenminste een verband te zijn met de functie die de ambtenaar vervult. Kortom, in algemene
zin kunnen maar beperkt uitspraken gedaan worden over wat wel en niet is toegestaan. Naast de
klassieke grondrechten kunnen ook andere fundamentele rechten, zoals het stakingsrecht (artikel 6,
lid 4 ESH) beperkingen ondergaan.
De overheid dient de wetten te handhaven en (aldus) ook de grondrechten van burgers te
waarborgen. Dat kan uitsluitend door handelen van ambtenaren die de handen en voeten van de
overheid vormen. De medaille met de kanten van goed werkgeverschap en goed werknemerschap
concretiseert zich dus ook in die van de ambtenaar als drager van grondrechten en als handhaver (of
schender) ervan.
Sinds begin dit jaar heeft Nederland in de vorm van het College Rechten van de Mens ook een
onafhankelijk mensenrechteninstituut. Het College voor de Rechten van de Mens heeft zijn missie als
volgt geformuleerd: het belicht, bewaakt en beschermt mensenrechten, bevordert de naleving van
mensenrechten (inclusief gelijke behandeling) in praktijk, beleid en wetgeving, en vergroot het
bewustzijn van mensenrechten in Nederland. Het strategisch plan van het College begint met de
volgende woorden: Het borgen van de menselijke waardigheid en het naleven van de rechten van de
mens is een wezenskenmerk van een democratische rechtsstaat en geeft betekenis aan individuele
vrijheid en wederzijds respect.
Hoezeer het van belang is daarop alert te zijn en te blijven wordt uiteengezet in het in oktober jl.
verschenen rapport van de Raad van Europa. The European Commission against Racism and
Intolerance maakt duidelijk dat er op dit vak in Nederland nog steeds werk aan de winkel is. De
2
Nationale Ombudsman heeft zich op dit punt recent ondubbelzinnig en onder verwijzing naar de in
het rapport genoemde voorbeelden uitgesproken. Gewezen wordt in het rapport van de ECRI onder
meer op het gegeven dat In Nederland racisme bij een strafrechtelijke veroordeling niet als
verzwarende omstandigheid geldt, het snijden in financiering van diverse
antidiscriminatievoorzieningen, veranderende houding ten opzichte van integratie, de toenemende
kosten van verblijfsvergunningen, antisemitische spreekkoren tijdens voetbalwedstrijden, de houding
ten opzichte van de islam en moslims en Oost-Europeanen. Ook is er volgens ECRI geen nationale
strategie om Roma beter te laten integreren en is er kritiek op de eisen voor het
inburgeringsexamen.
Nog een actueel gegeven. Amnesty International publiceerde recent een rapport over ethnic
profiling. Bij proactieve identiteits- en verkeerscontroles worden burgers staande gehouden zonder
dat zij verdachte zijn of er een specifieke aanleiding voor is. Amnesty International heeft hier
onderzoek naar gedaan en concludeert in haar onderzoek Proactief politieoptreden risico voor
mensenrechten: Etnisch profileren onderkennen en aanpakken dat etnische minderheden vaker aan
deze controles wordt onderworpen dan anderen. Dat draagt bij aan stigmatisering en negatieve
beeldvorming van etnische minderheden. Het kan leiden tot een slechte verstandhouding tussen
politie en etnische minderheden, wat ten koste van de effectiviteit van het politie-optreden kan
gaan. Bovendien is het op grond van internationale verdragen verboden.
Dialoog over deze onderwerpen wordt vaak heftig gevoerd. Het verwijt te discrimineren komt hard
aan. De reflex van de stevige ontkenning ligt dan op de loer. Het in je omgeving worden
geconfronteerd met totaal andere waarden en leefwijzen dan jezelf hebt, confronteert je bovendien
met jezelf en je eigen leefwijze, opvattingen, overtuigingen en waarden.
Ik wens u allen een inspirerende middag toe waarin we open met elkaar van gedachten wisselen over
rechten die fundamenteel en voorwaardelijk zijn voor de manier waarop mensen elkaar (kunnen)
samenleven.
3