Het exploitatieplan

Coen Geerdes* en Paulina van Dam**
Het exploitatieplan:
ontwikkelingen in
rechtspraak en praktijk
(formele aspecten)
Met afdeling 6.4 van de Wet ruimtelijke orde1
ning (hierna: Wro), de ‘Grondexploitatiewet’,
heeft de wetgever per 1 juli 2008 gemeenten
een goed werkend publiekrechtelijk kostenverhaalsinstrument willen bieden: het exploitatieplan. Het bestaande instrumentarium
2
schoot volgens de regering tekort.
De (rechts)praktijk heeft nu bijna vier jaar
ervaring met deze nieuwe complexiteit die
het publiekrechtelijk afdwingen van kostenverhaal mogelijk maakt. In zowel vakliteratuur als wetenschappelijke literatuur is het
exploitatieplan inmiddels breed bediscussieerd en een groot aantal belanghebbenden,
dat zich geconfronteerd zag met het exploitatieplan, heeft gebruikgemaakt van hun beroepsrecht dat tegen het plan openstaat. De
plaats en inhoud van het plan binnen de
wettelijke kostenverhaalsystematiek is hiermee steeds duidelijker geworden. Tijd aldus
om de balans op te maken en (voorzichtig)
te oordelen of het exploitatieplan inderdaad
een voor de (rechts)praktijk goed werkend
en hanteerbaar publiekrechtelijk kostenverhaalsinstrument is geworden.
Deze balans maken we op in twee delen. In
deze bijdrage (deel 1) bespreken we de formele (procedurele) aspecten c.q. ontwikkelingen van het exploitatieplan. In de volgende
editie van dit tijdschrift concentreren we ons
op de materiële aspecten en ontwikkelingen
van de planfiguur.
1.
Inleiding
1.1. Doelstelling
Het exploitatieplan werd geïntroduceerd als publiekrechtelijk sluitstuk op de wettelijke kostenverhaalsystematiek.
Mocht de gemeente er niet in slagen om met exploitanten
een grondexploitatieovereenkomst te sluiten over de exploitatiekosten, dan zou het (vaak verplichte) exploitatieplan soelaas moeten bieden. Het exploitatieplan werd aldus gepresenteerd als ‘de publiekrechtelijke stok achter
de deur’; burgemeester en wethouders verhalen de kosten
door aan een omgevingsvergunning voor een bouwplan
(of een gedeelte daarvan) het voorschrift te verbinden dat
de vergunninghouder een exploitatiebijdrage aan de gemeente verschuldigd is.
In de literatuur is wel opgemerkt dat hoewel het kostenverhaal ook vóór 1 juli 2008 door velen als ingewikkeld
werd ervaren, de complexiteit met de komst van Afdeling
6.4 Wro sterk is toegenomen. De nieuwe wettelijke systematiek leverde namelijk een verstrengeling en wisselwerking met het bestuursrecht op die ongekend was
vanuit het voornamelijk op het sluiten van exploitatieovereenkomsten gerichte kostenverhaal onder de oude Wet
op de Ruimtelijke Ordening.3 Aldus lag er een grote uitdaging voor de (rechts)praktijk om met het nieuwe publiekrechtelijke kostenverhaalinstrumentarium te gaan
werken.
1.2. Opbouw
Voor beide bijdragen hanteren wij de volgende twee gezichtspunten. In de eerste plaats geven we een overzicht
van richtinggevende uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) met
betrekking tot het exploitatieplan. We concentreren ons
hier op de meer recente uitspraken, omdat verschillende
uitspraken en (terugkerende) overwegingen van de Afdeling reeds uitgebreid besproken zijn in de literatuur. In
zoverre bouwt deze bijdrage voort op onze eerdere bijdrage over de jurisprudentie omtrent exploitatieplannen
* Mr. drs. C.F. Geerdes is advocaat bij Lexence, Advocaten & Notarissen te Amsterdam.
** Mr. J.P. van Dam is werkzaam als juridisch adviseur bij de samenwerkende Gemeenten Giessenlanden-Leerdam-Zederik en schrijft op
persoonlijke titel.
Deze bijdrage bevat jurisprudentie tot 7 maart 2012.
1.
2.
3.
28
Art. 6.12-6.25 Wro en art. 6.2.1-6.2.12 Besluit ruimtelijke ordening (Bro).
Kamerstukken II 2004/05, 30 218, nr. 3.
E.R. Hijmans & M. Fokkema, ‘Kroniek van het grondbeleid’, BR 2011-113, p. 552-553.
Vastgoedrecht 2012-2
Het exploitatieplan: ontwikkelingen in rechtspraak en praktijk (formele aspecten)
in dit tijdschrift.4 In de tweede plaats proberen we, mede
aan de hand van deze uitspraken, enkele knelpunten te
duiden welke op dit moment (nog) door de praktijk
worden ervaren bij het werken met de nieuwe planfiguur.
In hun onderlinge samenhang proberen we aan het eind
van deze bijdrage enkele uitspraken te doen over c.q. een
beeld te schetsen van ‘het functioneren’ van het exploitatieplan in de (rechts)praktijk. Het doel van deze bijdrage
is dan ook om enerzijds de formeel juridische en anderzijds de meer praktische ontwikkeling van de nieuwe
planfiguur te duiden.
De opbouw van dit artikel is als volgt. Volgend op deze
inleiding bespreken we vanuit een praktisch perspectief
de meer recente jurisprudentie inzake exploitatieplannen
met betrekking tot de meer formele aspecten (par. 2).
Vervolgens worden in dit verband enkele praktijkervaringen met het exploitatieplan besproken, voornamelijk
voortvloeiend uit de formele exploitatieplanplicht (par.
3). We eindigen met een reflectie op het exploitatieplan
vanuit de behandelde rechtspraak en praktijkervaringen
(par. 4).
2.
Ontwikkelingen in de jurisprudentie: formele
aspecten
2.1. De ontvankelijkheid van appellanten
Hoewel het voor rechtzoekenden niet altijd helder is dat
een exploitatieplan en een bestemmingsplan twee verschillende rechtsfiguren zijn,5 hebben beide plannen hun eigen
doelstelling en eigen kring van belanghebbenden.
Voor het exploitatieplan geldt dat zowel bij het besluit
tot het vaststellen van een exploitatieplan als bij het besluit
tot het niet vaststellen van een exploitatieplan op grond
van artikel 8.2 lid 5 Wro in elk geval belanghebbend zijn
degenen die gronden in het exploitatiegebied in eigendom
hebben6 of ten aanzien van gronden in het exploitatiegebied een grondexploitatieovereenkomst hebben gesloten.
Voorts geldt op grond van artikel 1.2 lid 1 Awb (vanzelfsprekend) dat als belanghebbende wordt aangemerkt
diegene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
In haar uitspraak van 28 december 2011 (Exploitatieplan
Spijkvoorderenk) heeft de Afdeling bevestigd dat het belanghebbendenbegrip in het kader van het exploitatieplan
niet beperkter moet worden uitgelegd dan het belanghebbendenbegrip in het kader van het bestemmingsplan.
Hoewel in artikel 8.2 lid 5 Wro twee categorieën van
personen zijn opgenomen die ‘in elk geval’ als belanghebbenden bij het exploitatieplan worden aangemerkt, betekent ‘in elk geval’ niet een beperking op het algemene
belanghebbendenbegrip van artikel 1:2 van de Awb. Ook
anderen van wie blijkt dat hun belangen rechtstreeks betrokken zijn bij de vaststelling van een exploitatieplan
kunnen aldus als belanghebbenden worden aangemerkt.7
Rechtstreeks bij de financiële delen van het exploitatieplan
betrokken belang
De Afdeling heeft een rechtstreeks bij het exploitatieplan
betrokken belang tot nu toe slechts aangenomen van appellanten die aangetoond hebben dat het risico van
waardeverandering op hen is overgegaan.8 Bijvoorbeeld
als de koopsom van een perceel reeds voldaan is en een
onvoorwaardelijk recht op levering bestaat,9 dan wel dat
er uitsluitend sprake is van ontbindende voorwaarden
die zich buiten de wil van partijen kunnen voordoen10 of
als er in het kader van landinrichting een overeenkomst
met een uitvoeringscommissie is gesloten over de toedeling van gronden.11 Dat bij grondeigendom de economische eigendom onverdeeld is, ofwel dat na de economische levering de juridische levering aan een of meer door
de economische eigenaar aan te wijzen derden kan
plaatsvinden is voor het belanghebbendenbegrip niet van
belang.12
Geen rechtstreeks bij de financiële delen van het
exploitatieplan betrokken belang
Een algemene regel lijkt geformuleerd te kunnen worden
dat steeds géén sprake is van een rechtstreeks betrokken
belang bij de financiële delen van het exploitatieplan indien de betreffende appellant op grond van het voorliggende plan geen exploitatiebijdrage verschuldigd is. Appellant heeft dan geen belang, omdat het financiële deel
van het exploitatieplan juist gericht is op het bepalen van
de (netto-)exploitatiebijdrage. In het licht van dit criterium is ook de volgende rechtspraak begrijpelijk, waarbij
4.
In onze eerdere bijdrage bespraken we de uitspraken over het exploitatieplan van de Afdeling tot en met 27 april 2011. Zie hiervoor: J.P.
van Dam & C.F. Geerdes, ‘Jurisprudentie exploitatieplannen: vrijheid bij het tekenen, gebondenheid bij het rekenen’, VGR 2011-3, p. 4956. E.W.J. de Groot en W.J. Bosma geven een overzicht van de jurisprudentie tot 1 december 2011 in BR 2011-184 en BR 2012-1.
5. Zie bijvoorbeeld ABRvS 25 mei 2011, TBR 2011-141, m.nt. J.F. de Groot, waarin appellant in het kader van zijn beroep tegen het exploitatieplan ook ageerde tegen het ontwerpbestemmingsplan. Beide plannen waren echter op verschillende momenten ter visie gelegd. De
zienswijzetermijn van het bestemmingsplan was reeds verstreken. Appellant was in zijn beroep tegen het bestemmingsplan daarom niet
ontvankelijk.
6. Niet vereist is dat op het perceel van de grondeigenaar ook een bouwplan is voorgenomen en eigenaren geconfronteerd zullen worden
met een exploitatiebijdrage. ABRvS 15 februari 2012, LJN BV5115. In deze uitspraak waren appellanten echter toch niet ontvankelijk
omdat zij gronden aanvoeren die niet strekken tot bescherming van hun belangen (art. 1.9 Chw).
7. ABRvS 28 december 2011, LJN BU9461, r.o. 2.2.2.
8. ABRvS 11 januari 2012, LJN BV0602, r.o. 2.16.3. In ABRvS 29 februari 2012, LJN BV7289 wordt gesteld dat het risico op waardeverandering geheel moet zijn overgegaan.
9. ABRvS 9 februari 2011, LJN BP3699.
10. ABRvS 9 november 2011, LJN BU3746, r.o. 2.1.2. Voorbeelden van ontbindende voorwaarden die ertoe leiden dat de koper geen belanghebbende is zijn te vinden in ABRvS 22 februari 2012, LJN BV6545. In dit geval was feitelijk noch juridisch geleverd en de koopsom was
niet voldaan. De koopovereenkomst bevatte voorwaarden op grond waarvan koper kan ontbinden als hij niet de benodigde vergunningen
verkrijgt of de kosten van bodemsanering te hoog zijn.
11. Vz. ABRvS 21 maart 2011, LJN BP9525.
12. ABRvS 28 december 2011, LJN BU9461, r.o. 2.2.2.
Vastgoedrecht 2012-2
29
Het exploitatieplan: ontwikkelingen in rechtspraak en praktijk (formele aspecten)
steeds geconcludeerd werd dat er geen sprake was van
een rechtstreeks bij het exploitatieplan betrokken belang:
–
Een eigenaar van gronden buiten het plangebied
(welke gronden in een volgende planfase betrokken
zullen worden) die wil weten op welke wijze de
toerekening van bovenwijkse voorzieningen en de
uitgifteprijzen voor bouwrijpe grond tot stand zijn
gekomen is niet belanghebbend.13
–
Een ex-erfpachter die reeds kosten heeft gemaakt
om de voorheen vigerende bestemming te realiseren
is niet belanghebbend.14
–
Een eigenaar van een buiten het exploitatiegebied
gelegen bedrijf, waarvan de geurcirkel zich tot een
klein gedeelte van het exploitatieplan uitstrekt, die
stelt dat ten onrechte geen middelen zijn gereserveerd voor bedrijfsbeëindiging is niet belanghebbend.15
Rechstreeks betrokken belangen bij niet-financiële delen
van het exploitatieplan
Een exploitatieplan heeft niet altijd slechts het bepalen
van exploitatiebijdragen ten doel.16 De exploitatieplanregels kunnen ook een faseringsregeling bevatten en hierdoor ruimtelijke gevolgen hebben, omdat deze fasering
gelet op artikel 2.10 lid 1 aanhef en onder c Wabo een
grond kan zijn om een omgevingsvergunning voor bouwen te weigeren en daarnaast kan handelen in strijd met
de regeling vallen onder de verbodsregeling uit artikel
2.1 lid 1 aanhef en onder c Wabo. Bijvoorbeeld pachters
kunnen bij een dergelijke faseringsregeling belanghebbende zijn.17
De Afdeling heeft bepaald dat een fasering die in een exploitatieplanregel is opgenomen zich vanwege haar gevolgen zodanig onderscheidt van de onderdelen van het financiële deel van een exploitatieplan dat zij als een van
het financiële deel te onderscheiden besluitonderdeel
moet worden aangemerkt. Dit onderscheid heeft tot gevolg dat degene die belanghebbende is bij een fasering
die is opgenomen in een exploitatieplanregel niet reeds
om die reden belanghebbende is bij een ander besluitonderdeel van het exploitatieplan.18
Ontvankelijkheid bij herziening van het exploitatieplan
Als beroep is ingesteld tegen een exploitatieplan en de
herziening hiervan is inmiddels onherroepelijk geworden,
13.
14.
15.
16.
dan is er geen belang meer van appellant bij behandeling
van het beroep tegen het eerst vastgestelde exploitatieplan,
omdat dit plan geen rechtskracht meer heeft.19
2.2. Het verplichte karakter van het exploitatieplan
Zoals verderop in deze bijdrage zal blijken, worden exploitatieplannen lang niet altijd vrijwillig opgesteld.20 De
verplichting tot het vaststellen van een exploitatieplan is
gekoppeld aan de (nieuwe) bouwplanmogelijkheden in
het exploitatiegebied (artikel 6.12 lid 1 en 2 Wro jo. artikel
6.2.1 Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro)). Voorziet
een bestemmingsplan in een bouwplan als bedoeld in artikel 6.2.1 Bro, dan is de gemeente in beginsel verplicht
om een exploitatieplan vast te stellen.21 De Afdeling toetst
hierbij als volgt: de raad kan slechts bij de vaststelling van
een bestemmingsplan dat voorziet in een of meer bouwplannen besluiten géén exploitatieplan vast te stellen indien de gemeente grondexploitatieovereenkomsten heeft
gesloten met alle eigenaren van gronden waarop het bestemmingsplan aangewezen bouwplannen mogelijk
maakt.22 Op gronden waar geen bouwplanmogelijkheid
is voorzien, kan de exploitant immers ook niet tot zelfrealisatie overgaan. De exploitant zal hier dan ook geen
exploitatiebijdrage verschuldigd zijn.
Het bepalen of er sprake is van bouwplanmogelijkheden
als bedoeld in artikel 6.2.1 Bro is voor gemeenten niet
altijd eenvoudig. De gemeente zal een nauwkeurige
planvergelijking (oud/nieuw) moeten uitvoeren, waarbij
wordt gekeken naar de maximale (ver)bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Vooral bij bepaalde
(voorgenomen) verbouwingen van aaneengesloten gebouwen kan dit lastig zijn.23 Dit doet zich voornamelijk voor
bij herontwikkelingslocaties; de planvergelijking kan hier
een tijdrovend precisiewerk zijn.24
In de jurisprudentie is inmiddels bepaald dat bij de planvergelijking niet alleen moet worden gekeken naar horizontale bouwplanmogelijkheden, maar tevens naar verticale bouwplanmogelijkheden. Artikel 6.2.1 aanhef en
onderdeel c Bro, op grond waarvan de uitbreiding van
een gebouw met ten minste 1000 m² moet worden aangemerkt als bouwplan, geldt naar het oordeel van de Afdeling ook als het een verticale uitbreiding van een bestaand
gebouw met ten minste 1000 m² betreft.25 Voor dit
bouwplan dient aldus een exploitatieplan te worden op-
25.
ABRvS 22 juni 2011, LJN BQ8867.
Vz. ABRvS 27 juni 2011, LJN BR0560.
ABRvS 10 augustus 2011, LJN BR4626, BR 2011/158, m.nt. E.J. van Baardewijk.
Uit het exploitatieplan moeten de individuele exploitatiebijdragen zijn af te leiden. De wet verplicht niet tot het in een exploitatieplan
toevoegen van een berekening van de exploitatiebijdrage per eigenaar (ABRvS 28 december 2011, LJN BU9461, r.o. 2.22).
ABRvS 15 februari 2012, LJN BV5115. In dit geval leidde het beroep echter tot niet-ontvankelijkheid omdat de gronden zich richten tegen
het financiële deel van het exploitatieplan, waarbij de pachters niet belanghebbend waren, waardoor niet was voldaan aan de relativiteitseis
uit art. 1.9 Chw.
ABRvS 15 februari 2012, LJN BV5115, r.o. 2.25.3.1.
ABRvS 9 november 2011, LJN BU3746, r.o. 2.6.
Zie over de nadelen van het verplichte karakter van het kostenverhaal E.A. Minderhoud & T. Grundmeijer, ‘Het verplichte karakter van
het kostenverhaal ingevolge de Wro: tijd voor bezinning?’, TBR 2010-18.
De uitzonderingen hierop, de zogenaamde ‘kruimelgevallen’, zijn opgenomen in art. 6.2.1a Bro.
ABRvS 18 augustus 2010, LJN BN4290; ABRvS 26 januari 2011, LJN BP2057.
Art. 6.2.1 onder d en e Bro.
Zie voor een toelichting op de planvergelijking E.J. Baardewijk, WegwijzerExploitatieplannen, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2010, p. 4548.
ABRvS 1 juni 2011, BR 2011-134, m.nt. W.J. Bosma en J.A.M.A. Sluysmans.
30
Vastgoedrecht 2012-2
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
Het exploitatieplan: ontwikkelingen in rechtspraak en praktijk (formele aspecten)
gesteld c.q. dit bouwplan dient in de berekeningen betrokken te worden. Hoewel deze uitleg van ‘bouwplan’ de
planvergelijking compliceert, is deze wel begrijpelijk. In
de systematiek van afdeling 6.4 Wro is immers gekozen
voor het bouwplan als kostendrager. Dat appellant hiertegen ageert, is echter ook begrijpelijk. Het meebetalen
aan bijvoorbeeld het bouwrijp maken en de kosten voor
openbare voorzieningen is voor verticale bouwplannen
immers vaak minder ‘tastbaar’.
Nog complexer wordt de planvergelijking op het moment
dat zich onbenutte bouwtitels in het plangebied ‘bevinden’ en bij (de herziening van) het bestemmingsplan geen
andere bestemmingsregeling is vastgesteld. In die gevallen
is het overgangsrecht van artikel 9.1.20 Invoeringswet
Wro van toepassing, wat inhoudt dat de artikelen afdeling
6.4 Wro, voor zover die betrekking hebben op het exploitatieplan, niet van toepassing zijn. De gemeente mag dan
geen exploitatieplan vaststellen. Voor de praktijk is een
correcte toepassing bijzonder relevant, omdat belanghebbenden er groot belang bij hebben dat ‘hun’ bouwplanmogelijkheden onder het overgangsrecht vallen: zij zijn
bij vergunningverlening dan immers geen exploitatiebijdrage verschuldigd.
Kernvraag voor de toepassing van dit overgangsrecht is
wat moet worden verstaan onder ‘andere bestemmingsregeling’. Deze vraag kwam aan de orde bij een ingesteld
beroep tegen exploitatieplan ‘Spoorhaven’ (Roosendaal).
Op grond van de ‘oude bestemmingsregeling’ was het
– kort samengevat – mogelijk diverse bedrijfsbestemmingen uit te oefenen en was wonen op grond van het overgangsrecht mogelijk. De nieuwe bestemmingsregeling
bevat een uit te werken woonbestemming, waarin ook
enkele vormen van bedrijvigheid waren opgenomen. De
Afdeling overwoog dat nu het bestemmingsplan in een
uit te werken woonbestemming voorzag, waarbij de
precieze gebruiks- en bouwmogelijkheden eerst bij de
uitwerking zullen worden vastgesteld, niet kon worden
volgehouden dat met het onderhavige bestemmingsplan
geen andere bestemmingsregeling voor de gronden is
vastgesteld.26 Exploitant zag zich aldus geconfronteerd
met het exploitatieplan.
Kostenverhaal anderszins verzekerd en toch exploitatieplan
Als het kostenverhaal anderszins verzekerd is op grond
van anterieure overeenkomsten, dan nog mag de raad een
exploitatieplan vaststellen. Dan komt de vraag op of
iemand een exploitatiebijdrage moet betalen op basis van
deze overeenkomst of op basis van het exploitatieplan.
Deze vraag wordt beantwoord bij het verbinden van een
voorschrift aan de omgevingsvergunning tot betaling van
de exploitatiebijdrage (artikel 6.17 lid 1 Wro).27
2.3.
De samenhang van het exploitatieplan en het
bestemmingsplan
Uit de Wro is een koppeling tussen exploitatie en planologie af te leiden, die naast een procedurele koppeling
bestaat uit de functie van het exploitatieplan bij de verwezenlijking van het bestemmingsplan.Dit roept de vraag
op wat de gevolgen zijn van de vernietiging van het bestemmingsplan voor het exploitatieplan en vice versa.
Drie vragen zijn hierbij bepalend:
–
Heeft de (gedeeltelijke) vernietiging van het bestemmingsplan gevolgen voor de inhoud van onderdelen
van het exploitatieplan?
–
Heeft de vernietiging van onderdelen van het exploitatieplan gevolgen voor de inhoud van overige onderdelen van het exploitatieplan?
–
Moet vernietiging van het exploitatieplan (altijd)
leiden tot vernietiging van (plandelen van) het bestemmingsplan?
(Gedeeltelijke) vernietiging van het bestemmingsplan
In een van de eerste uitspraken van de Afdeling over een
exploitatieplan ‘Kempisch Bedrijvenpark 2008’ was de
situatie aan de orde dat een gedeelte van een bestemmingsplan vernietigd werd. De vernietiging heeft inderdaad
gevolgen voor onderdelen van het exploitatieplan.28 Inmiddels hanteert de Afdeling hieromtrent een standaardoverweging waarin verwezen wordt naar eerder genoemde samenhang die af te leiden is uit artikel 6.12 en 8.3 lid
3 Wro en uit de functie van het exploitatieplan voor de
verwezenlijking van het bestemmingsplan.29
In de uitspraken tot nu toe heeft de (gedeeltelijke) vernietiging van het bestemmingsplan altijd het exploitatieplan
in haar val meegenomen. Het is echter denkbaar dat de
vernietiging van een (deel van) het bestemmingsplan niet
leidt tot vernietiging van (een onderdeel) van het exploitatieplan. Bijvoorbeeld omdat het betreffende onderdeel
van het bestemmingsplan zelf geen bouwplannen bevat
(geen ‘kostendrager’).
Blijkt in beroep dat (onderdelen van) het bestemmingsplan worden vernietigd en deze vernietiging leidt tot
vernietiging van het exploitatieplan, dan behandelt de
Afdeling beroepen tegen het exploitatieplan niet meer
inhoudelijk. Voorts geldt dat de vernietiging van het bestemmingsplan ook tot gevolg heeft dat het daarmee samenhangende besluit tot het (niet) vaststellen van een
exploitatieplan vernietigd wordt, omdat dit laatste los
van het bestemmingsplan geen zelfstandige betekenis
toekomt.30
Vernietiging van onderdelen van het exploitatieplan
Van de vernietigde onderdelen van het exploitatieplan
wordt bekeken of er sprake is van onderlinge samenhang
met de overige onderdelen van het exploitatieplan. Indien
dit het geval is, wat vrij snel aangenomen kan worden,31
26. ABRvS 18 mei 2011, BR 2011-131, r.o. 2.22.4.
27. ABRvS 22 februari 2012, LJN BV6568, r.o. 2.14.4. In deze uitspraak beriep appellant zich erop dat de tussen de gemeente en haar gesloten
overeenkomst een anterieure overeenkomst is en daarom haar gronden niet in het exploitatieplan betrokken hadden moeten worden.
28. ABRvS 30 juni 2010, AB 2009-251, r.o. 2.23.2.
29. Idem.
30. ABRvS 5 oktober 2011, LJN BT6677, r.o. 2.19.
31. ABRvS 21 december 2011, LJN BU8898.
Vastgoedrecht 2012-2
31
Het exploitatieplan: ontwikkelingen in rechtspraak en praktijk (formele aspecten)
wordt het gehele exploitatieplan vernietigd.32 Naar aanleiding van de vernietiging van het exploitatieplan draagt
de Afdeling de raad vervolgens op binnen de aangegeven
termijn een nieuw exploitatieplan vast te stellen of te besluiten geen exploitatieplan vast te stellen, bijvoorbeeld
omdat inmiddels alle gronden waarop een aangewezen
bouwplan voorgenomen is verworven zijn.33
Vernietiging exploitatieplan en gevolgen voor het
bestemmingsplan
Een vernietigd exploitatieplan neemt het bestemmingsplan
niet mee in zijn val. De Afdeling hanteert hieromtrent
een standaardoverweging waarin ze aangeeft dat de wet
hiertoe niet verplicht.34 Daarnaast bestaat er, indien er
geen andere grond is om de vergunning te weigeren, bij
een vastgesteld maar nog niet onherroepelijk exploitatieplan op grond van artikel 3.5 jo. 2.1 lid 1 onder a en b
Wabo een aanhoudingsverplichting voor het verlenen
van een omgevingsvergunning voor bouwen en aanleggen
ten behoeve van een activiteit waarop een exploitatieplan
van toepassing is. Daarnaast is in de wetsgeschiedenis
expliciet aangegeven dat het voor de aanhoudingsplicht
niet uitmaakt of het bestemmingsplan ondertussen onherroepelijk is geworden.35 De aanhoudingsplicht kan
doorbroken worden op grond van artikel 3.5 lid 3 Wabo,
bijvoorbeeld omdat het kostenverhaal anderszins verzekerd is.
Reactieve aanwijzing leidt tot niet bekendmaken
exploitatieplan
Een reactieve aanwijzing van het college van gedeputeerde
staten van de provincie (artikel 4.2 lid 1 Wro) heeft tot
gevolg dat het aangewezen onderdeel geen deel blijft
uitmaken van het bestemmingsplan zoals het is vastgesteld. De formele gevolgen hiervan zijn dat het vaststellingsbesluit voor dit onderdeel vervalt zodra het aanwijzingsbesluit onherroepelijk is geworden, het vaststellingsbesluit voor dit onderdeel niet wordt bekendgemaakt en
in werking treedt, én aldus de beroepstermijn geen aanvang neemt. Omdat het exploitatieplan voor de mogelijkheden van beroep en de behandeling van en uitspraak op
een beroep als één besluit wordt aangemerkt met het gelijktijdig vastgestelde en bekendgemaakte bestemmingsplan, heeft de reactieve aanwijzing dezelfde gevolgen voor
het daaraan gekoppelde exploitatieplan. Vanwege de on-
verbrekelijke samenhang tussen de (financiële) onderdelen
van het exploitatieplan heeft de reactieve aanwijzing naar
het oordeel van de Afdeling dan ook van rechtswege betrekking op het gehele exploitatieplan. Gelet op voornoemde formele gevolgen is een beroep tegen het exploitatieplan dan ook niet ontvankelijk omdat de beroepstermijn niet is ingetreden en vanwege het ongegrond verklaren van het beroep tegen het aanwijzingsbesluit ook niet
binnen afzienbare tijd zal intreden.36
2.4.
Exploitatieplannen en de financiële uitvoerbaarheid
van het bestemmingsplan
Anders dan regelmatig in toelichtingen op (ontwerp)bestemmingplannen te lezen valt, is de stelling dat het plan
financieel uitvoerbaar37 is omdat er kostenverhaal middels
een exploitatieplan plaatsvindt in zijn algemeenheid onjuist.38 De verwarring is echter wel begrijpelijk, omdat
de exploitatieopzet ex 6.13 lid 1 onder c Wro in veel opzichten lijkt op een (reguliere) gemeentelijke grondexploitatie, welke primair bepaalt of het bestemmingsplan financieel uitvoerbaar is. Zo bezien zou ook een exploitatieopzet – in plaats van louter de gemeentelijke exploitatie –
kunnen dienen ter onderbouwing van de financiële uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan. Toch kunnen er
veel verschillen tussen beide ‘rekenexercities’ zijn. Zo
geldt voor een exploitatieopzet dat de inbrengwaarde van
de gronden in beginsel de marktwaarde van deze gronden
vertegenwoordigt. In de grondexploitatie kan daarentegen
een (afwijkende) boekwaarde zijn opgenomen. Daarnaast
is voor een post ‘onvoorzien’ in de exploitatieopzet geen
plek, terwijl deze wel in veel grondexploitaties zal worden
opgenomen. Ook kunnen de planontwikkelingskosten
verschillen. Voor de exploitatieopzet wordt veelal gebruik
gemaakt van de ‘plankostenscan’,39 terwijl in de grondexploitatie veelal met gemeentelijke normbedragen wordt
gewerkt. In de gemeentelijke exploitatie kunnen ook
normgetallen voor bovenwijkse en bovenplanse kosten
worden opgenomen, terwijl hier voor wat betreft de exploitatieopzet respectievelijk de toepassing van de criteria
32. Bijv. ABRvS 10 augustus 2011, Gst. 2011-110, m.nt. P.C.M. Heinen.
33. ABRvS 1 juni 2011, BR 2011-134, m.nt. W.J. Bosma en J.A.M.A. Sluysmans; LJN BQ6839, r.o. 2.42 en ABRvS 5 oktober 2011, LJN
BT6635, r.o. 2.18.
34. Zie bijvoorbeeld ABRvS 1 juni 2011, LJN BQ6839, r.o. 2.41.
35. Kamerstukken I 2006/07, 30 218, nr. D, p.17.
36. ABRvS 21 december 2011, LJN BU8898.
37. In art. 3.1.6 lid 1 onder f is bepaald dat een (ontwerp)bestemmingsplan vergezeld dient te gaan van een toelichting waarin inzicht wordt
gegeven in de uitvoerbaarheid van het plan. Anders dan onder de oude WRO is onderzoek naar de maatschappelijke en economische uitvoerbaarheid niet meer expliciet voorgeschreven, maar de eis dat inzicht moet worden gegeven in de uitvoerbaarheid van het plan levert
een soortgelijke onderzoeksverplichting op. In deze paragraaf richten we ons op de financiële uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan.
Strikt genomen dient er een onderscheid te worden gemaakt tussen de financiële en de economische uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan.
Financiële uitvoerbaarheid ziet slechts op de beschikbare middelen. Economische uitvoerbaarheid is een breder begrip, omdat hier ook
factoren meespelen die zien op het realiteitsgehalte van het plan, zoals de vraag naar woningen (zie bijvoorbeeld Vz. ABRvS 21 januari
2010, LJN BL0702), mede in relatie tot eventuele bevolkingskrimp (ABRvS 28 december 2011, LJN BU9448).
38. In (ontwerp)bestemmingsplannen lijkt ook nog wel eens te worden gesuggereerd dat indien er geen exploitatieplanplicht ex 6.12 Wro is,
hiermee de financiële uitvoerbaarheid van het plan is geborgd. Ook dit is onjuist. Zie voor een beschouwing E.J. van Baardewijk, ‘Financiële uitvoerbaarheid bestemmingsplannen’, Grondzaken in de praktijk, juni 2010, p. 18-20.
39. De plankostenscan (concept ministeriële regeling) is een methode om zorgvuldig de hoogte van de plankosten te ramen, tenzij aangetoond
kan worden dat hiermee tot wezenlijk andere uitkomsten wordt gekomen (ABRvS 28 december 2011, LJN BU9461).
32
Vastgoedrecht 2012-2
Het exploitatieplan: ontwikkelingen in rechtspraak en praktijk (formele aspecten)
proportionaliteit, profijt en toerekenbaarheid en een basis
in de structuurvisie geldt.40
De Afdeling heeft zich dan ook op het standpunt gesteld
dat het opstellen van een exploitatieopzet primair is bedoeld om (als ‘tussenstap’) de netto exploitatiebijdrage
per exploitant te bepalen , welke bijdrage uiteindelijk
door middel van een voorwaarde verbonden aan een
omgevingsvergunning voor bouwen op de exploitant
wordt verhaald. Voorts wijst de Afdeling erop dat de
‘rekenexercitie’ van de exploitatieopzet ten doel heeft om
het maximaal te verhalen bedrag aan kosten te bepalen
als bedoeld in artikel 6.16 Wro. Dit betreft de macro-aftopping. Om die te kunnen bepalen dient het saldo van
de kosten en opbrengsten van de exploitatieopzet bepaald
te worden. De Afdeling voegt hier aan toe dat dit saldo
voor het overige in beginsel geen inzicht biedt in de financiële gevolgen van de exploitatie.41 Een (mogelijk) negatief
saldo (de kosten zijn hoger dan de opbrengsten) is op
zichzelf nog geen reden om aan de financiële uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan te twijfelen.42 Het bestuursorgaan kan de uitvoerbaarheid namelijk verder toelichten
door aan te geven dat er nog andere financiële middelen
beschikbaar zijn en/of de grondexploitatie een positief
saldo heeft. Ook kan het bestuursorgaan aangeven eventuele tekorten die zouden kunnen optreden voor zijn rekening te zullen nemen. De financiële uitvoerbaarheid is
evenmin afhankelijk van de financiële draagkracht van
grondeigenaren als de gemeente aangegeven heeft tot
onteigening te zullen overgaan als deze grondeigenaren
de voorziene bestemming niet realiseren.43 Juist bij bijvoorbeeld binnenstedelijke (her)ontwikkelingen zal een
gemeente dit echter niet altijd kunnen en willen stellen,
gelet op de omvangrijke financiële middelen en risico’s
die hiermee gemoeid kunnen zijn (zie over binnenstedelijke (her)ontwikkeling en een negatieve exploitatiebijdrage ook paragraaf. 3.1).
De stelling dat het exploitatieplan (in het bijzonder de
exploitatieopzet) ter onderbouwing van de financiële
uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan in zijn geheel
niet (zinvol) betrokken kan worden, is echter ook onjuist.
Zo overwoog de Afdeling naar aanleiding van een betoog
van appellanten dat voor bestemmingplan ‘Bedrijvenpark
A1’ (Gemeente Deventer) onvoldoende anderszins inzicht
is geboden in de financiële uitvoerbaarheid van het plan
als volgt: ‘In de plantoelichting zijn de inzichten over de
uitvoerbaarheid van het plan en de dekking van de kosten
opgenomen met een verwijzing naar het exploitatieplan.
Gelet op de beschikbare informatie bestaat er geen grond
voor het oordeel dat niet is voldaan aan artikel 3.1.6,
eerste lid, aanhef en onder f, van het Bro, waarin is bepaald, voor zover hier van belang, dat een bestemmings-
plan vergezeld gaat van een toelichting, waarin de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan zijn neergelegd.’44 Een verwijzing naar het exploitatieplan kan een
betoog ter verdediging van de financiële uitvoerbaarheid
van het bestemmingsplan dus wel degelijk ondersteunen.
Het anderszins verzekeren van de kosten geschiedde hier
immers middels het exploitatieplan, hetgeen een rol speelt
in het geheel van de onderbouwing van de financiële uitvoerbaarheid.
3.
Werken met het exploitatieplan in de praktijk
Het grote aantal uitspraken dat de Afdeling over het exploitatieplan heeft gedaan en de aandacht die de nieuwe
planfiguur in de literatuur heeft gekregen zou de indruk
kunnen wekken dat het publiekrechtelijk kostenverhaal
in de (rechts)praktijk welig tiert. Dit terwijl in de totstandkomingsgeschiedenis van de Grondexploitatiewet juist
op verschillende plaatsen is terug te lezen dat de regering
verwachtte dat ondanks de introductie van het exploitatieplan het primaat bij het contracteren over grondexploitatiekosten zou blijven liggen. Zo is erop gewezen dat
contracteren de kans biedt op een hogere opbrengst voor
de gemeente, het de mogelijkheid tot maatwerkafspraken
biedt en bestuurlijke lasten en procedures uitspaart.45
Daarnaast is gesteld dat een overeenkomst partijen meer
zekerheid biedt over tempo, aard en omvang van het
bouwprogramma, er voor de gemeente ruimere mogelijkheden voor verevening bestaan en meer ruimte is voor
het regelen van regiezaken en andere aspecten als grondoverdracht en vastgoedexploitatie.46
Uit (veld)onderzoek is gebleken dat de verwachting van
de regering, inhoudende dat het privaatrechtelijke spoor
ook na inwerkingtreding van de grondexploitatiewet
voorop zou blijven staan, wel degelijk bewaarheid is. Zo
stelt Bregman, mede naar aanleiding van de resultaten
van de ex-durante-evaluatie Wro47, dat gemeenten ‘ook
na de invoer van de Wro een sterke voorkeur hebben
gehouden voor het privaatrechtelijke spoor met als gevolg
dat relatief veel anterieure overeenkomsten worden gesloten en relatief weinig exploitatieplannen worden opgesteld’.48 Hij ziet zich daarin gesteund door de eerste onderzoeksresultaten van de ex-durante-evaluatie van de
Wro (Planbureau voor de Leefomgeving), waaruit blijkt
dat slechts bij een klein deel van alle projectbesluiten en
bestemmingsplannen met een bouwtitel (vijftig gevallen,
4%) gebruik is gemaakt van het exploitatieplan als kostenverhaalsinstrument. Voor de overige gevallen geldt
dat de kosten via de in de inleiding genoemde instrumen-
40. Zie voor een overzicht van overeenkomsten en verschillen tussen de grondexploitatie en de exploitatieopzet M. Fokkema, Wegwijzer exploitatieovereenkomsten, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2010, p. 70-71.
41. ABRvS 1 juni 2011, BR 2011-134, m.nt. W.J. Bosma en J.A.M.A. Sluysmans.
42. Idem en ABRvS 15 februari 2012, LJN BV5115.
43. ABRvS 1 juni 2011, BR 2011-134, m.nt. J.W. Bosma en J.A.M.A. Sluysmans.
44. ABRvS 11 januari 2011, LJN BV0602.
45. Kamerstukken I 2007/08, 30 218, nr. D, p.8.
46. Kamerstukken II 2005/06, 30 218, nr. 6, p. 11-12.
47. Ex-durante evaluatie Wet ruimtelijke ordening, eerste resultaten, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving 2010.
48. A.G. Bregman, ‘Een regeling inzake grondexploitatie bij de herziening van het omgevingsrecht’, in: Hoofdstuk 2 Crisis- en herstelwet, de
experimenteerfase voorbij? (Preadvies Vereniging voor Bouwrecht, nr. 39), Den Haag: VBR 2011, p. 255.
Vastgoedrecht 2012-2
33
Het exploitatieplan: ontwikkelingen in rechtspraak en praktijk (formele aspecten)
ten zijn verhaald (of geen kostenverhaal heeft plaatsgevonden).49
Zien wij het goed, dan lijken na bijna vier ervaringsjaren
– naast de door de regering genoemde voordelen van het
privaatrechtelijke spoor – twee factoren in het bijzonder
bepalend te zijn voor de bruikbaarheid (‘populariteit’)
van het exploitatieplan. In de eerste plaats is dit de uitwerking van de bij het exploitatieplan behorende wettelijke
kostentoerekeningsmethodiek bij situaties als (binnenstedelijke) (her)ontwikkelingen. In de tweede plaats is dit
de complexiteit van het exploitatieplan in het algemeen
en de kostentoerekening in het bijzonder, met de bijbehorende administratieve lasten tot gevolg. De eerste
complexiteit bespreken we in deze bijdrage, aangezien
deze in sterke mate samenhangt met het formele aspect
van de exploitatieplanplicht ex artikel 6.12 Wro. De
complexiteit en de administratieve lasten van het exploitatieplan worden in de volgende bijdrage uitgewerkt
(materiële aspecten).
3.1.
Uitleglocaties versus (binnenstedelijke)
(her)ontwikkelingen
De praktijk loopt ertegenaan dat de wetgever bij het opstellen van de grondexploitatiewet voornamelijk heeft
geredeneerd vanuit het kostenverhaal bij uitleglocaties.
In de praktijk is de aard van de ontwikkelopgaven echter
meer naar binnenstedelijke locaties verschoven. Bij deze
locaties doet zich een complicatie voor, die uitblijft bij
de klassieke uitleglocaties.50 Deze complicatie kan slechts
niet eenvoudig worden vermeden, aangezien het kostenverhaal ex artikel 6.12 Wro in beginsel een plicht van de
gemeente is.
Uitleglocaties
Bij klassieke uitleglocaties levert de wettelijke systematiek
van kostentoerekening uit de Grondexploitatiewet (artikel
6.13 e.v. Wro) in de regel niet veel problemen op. Agrarische grond met agrarische waarde wordt dan middels een
bestemmingswijziging aangewezen als bouwgrond voor
bijvoorbeeld woningbouw. Deze functieverandering
brengt met zich mee dat de complexwaarde, dat wil zeggen de waarde gebaseerd op het toekomstige gebruik,
aanzienlijk hoger ligt dan de agrarische waarde. De totale
grondexploitatiekosten zullen dan lager zijn dan de totale
opbrengsten. Er is aldus een positief saldo van bijdragen
uit private grondexploitatie. Dat wil zeggen: er is geen
sprake van macro-aftopping51 en alle kosten komen voor
verhaal in aanmerking. Tot zover niets aan de hand.
(Binnenstedelijke) (her)ontwikkeling
Bij binnenstedelijke herontwikkelings- en transformatieplannen blijkt de kostentoerekening echter vaak anders
uit te pakken. Bestaand vastgoed wordt bij herontwikkelingen in veel gevallen gesloopt, waar vervolgens nieuw
vastgoed voor in de plaats komt. Meestal is dan de waarde
op basis van het toekomstige gebruik voor nagenoeg alle
percelen lager (door alle kosten die gemaakt moeten
worden) dan de huidige waarde. De aanwezigheid van
bestaande opstallen op gronden waar een van de huidige
bestemming afwijkend bouwplan is voorgenomen, resulteert dan in inbrengwaarden die in de praktijk vaak (veel)
hoger worden getaxeerd dan de geraamde opbrengstpotentie van die gronden, terwijl het kostenverhaal wettelijk
beperkt wordt tot het niveau van de opbrengstpotentie
(de eerder genoemde macro-aftopping). Dit resulteert
vervolgens bij vergunningverlening in een negatieve exploitatiebijdrage: de gemeente dient de exploitant een
bijdrage te betalen in plaats van dat er kosten worden
verhaald.
Reacties uit de praktijk
Situaties waarbij de gemeente financieel bijdraagt om een
locatieontwikkeling via zelfrealisatie mogelijk te maken
zijn in de Nederlandse praktijk zeer ongebruikelijk. Dit
kan de gemeente doen beslissen om zodra de economische
uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan in gevaar komt
de onrendabele gronden buiten het plangebied te laten.
Dit is een valide planologisch argument.52 Dat dit een
‘planologische gatenkaas’ tot gevolg kan hebben is echter
ook niet wenselijk. Binnenstedelijke projecten worden
immers ook vanuit een bepaalde gebiedsvisie tot ontwikkeling gebracht. Er zijn dan ook gemeenten die vanwege
hun ruimtelijke ambities, ondanks de negatieve bijdrage,
besluiten de betreffende bouwplan planologisch mogelijk
te maken, een exploitatieplan vast te stellen en dientengevolge financieel bij te dragen aan de zelfrealisatie.
Andere gemeenten stellen zich echter op het standpunt
dat het vast te stellen exploitatieplan ex artikel 6.12 Wro
niet geldt voor het betreffende bouwplan en daarom de
betreffende gronden buiten het exploitatiegebied houden.
Van kostenverhaal zou hier immers geen sprake zijn.53
Andere gemeenten nemen een wijzigingsbevoegdheid op
in het bestemmingsplan die pas geëffectueerd wordt
wanneer met de exploitant een anterieure overeenkomst
is gesloten. Weer andere gemeenten stellen zich op het
standpunt dat geen planologische medewerking zal worden verleend indien de grondeigenaar/exploitant geen
kostenneutrale anterieure overeenkomst met de gemeente
sluit. Daarnaast zijn er gemeenten die stellen dat alle
(plan)kosten via de leges worden verhaald en dat er voor
het overige geen kosten zijn. Het kostenverhaal is zodoende ‘anderszins verzekerd’.
49. Ex-durante evaluatie Wet ruimtelijke ordening, eerste resultaten, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving 2010, p. 67.
50. Zie voor een uitwerking en rekenvoorbeelden C.F. Geerdes e.a., ‘Verhalen of betalen? De negatieve exploitatiebijdrage in het exploitatieplan’,
TBR 2011-74, p. 398-405.
51. Art. 6.16 Wro. Met deze stap wordt voorkomen dat gemeenten meer kosten verhalen dan de exploitanten kunnen dragen (Kamerstukken
II 2004/05, 30 218, nr. 3, p. 27 (MvT)).
52. Zie hieromtrent J.B. Mus in zijn noot bij ABRvS 9 maart 2011, TBR 2011-105.
53. Weer andere gemeenten stellen zich op het (principiële) standpunt dat van het betalen van een exploitatiebijdrage na vaststelling van een
exploitatieplan geen sprake kan zijn. Zij beschouwen de negatieve bijdrage in zoverre als ‘geen bijdrage’ c.q. stellen de bijdrage op € 0.
Deze standpunten lijken in juridisch opzicht niet houdbaar gezien de wettelijke voorschreven systematiek van het berekenen van de nettoexploitatiebijdrage en het verplichte karakter van kostenverhaal bij nieuwe bouwplanmogelijkheden.
34
Vastgoedrecht 2012-2
Het exploitatieplan: ontwikkelingen in rechtspraak en praktijk (formele aspecten)
Vanuit een juridische perspectief verdienen bovengenoemde ‘aanpassingsstrategieën’ niet allemaal de schoonheidsprijs. Het ‘ontwikkelen’ van deze strategieën om te
voorkomen dat bij binnenstedelijk locaties een exploitatieplan moet worden opgesteld is ons inziens dan ook
een onwenselijk en pervers neveneffect van de dwingende
rekensystematiek van de grondexploitatiewet. Begrijpelijk
is deze ontwikkeling echter wel: de belevingswerelden
van de gemeente en exploitant/ontwikkelaar liggen voor
wat betreft de waardering van opstallen bij binnenstedelijke ontwikkelingen namelijk ver uit elkaar. In de evaluatie van de Wro wordt in dit verband een gemeente gememoreerd die stelde: ‘je financiert lucht’,54 waarmee werd
bedoeld dat de te betalen inbrengwaarde vanuit het perspectief van de gemeente geen reële waarde is, omdat de
ontwikkelaar/exploitant (intern) met lagere waarden rekent (of misschien de opstallen zelf volledig heeft afgeschreven). De ontwikkelaar/exploitant stelt hier vanzelfsprekend tegenover dat de inbrengwaarde de werkelijke
waarde vertegenwoordigt (verkeerswaarde dan wel volledige schadeloosstelling).
4.
Conclusie: het exploitatieplan in de rechtspraktijk
Hoe nu – na vier jaar praktijkervaring en een groot aantal
inhoudelijke uitspraken van de Afdeling verder – te oordelen over het functioneren van het exploitatieplan als
publiekrechtelijk kostenverhaalinstrument?
Bestudering van de ontwikkeling van het exploitatieplan
met betrekking tot de formele aspecten leert het volgende.
De inhoud van het exploitatieplan is primair een zaak
tussen exploitanten en de gemeente, omdat de Afdeling
strakke lijnen trekt rond het belanghebbendebegrip.
Streng wordt getoetst of het kostenverhaal anderszins
verzekerd is, als bedoeld in artikel 6.12 Wro, voor gronden waarop een bouwplan is aangewezen. Voor exploitatieplannen waarbij – om welke reden dan ook – een gebrek wordt geconstateerd heeft de Afdeling een voor de
praktijk goed bruikbare rechtvaardiging geformuleerd,
inhoudende dat een vernietigd exploitatieplan het bestemmingsplan niet in zijn val hoeft mee te nemen.
het gemeentelijk kostenverhaal. We hebben geconstateerd
dat naast voordelen van het privaatrechtelijke spoor als
maatwerkafspraken en vereveningsmogelijkheden en
dergelijke – in het bijzonder de administratieve lasten, de
complexiteit en een dwingende kostentoerekeningsmethodiek – het exploitatieplan (voornamelijk bij binnenstedelijke ontwikkelingen) tot een weinig aantrekkelijk
kostenverhaalinstrument maken. Deze constatering lijkt
te knellen met het verplichte karakter van de planfiguur.
De raad is immers verplicht een exploitatieplan op te
stellen zodra voor een nieuwe bouwplanmogelijkheid in
het exploitatiegebied het kostenverhaal niet anderszins
verzekerd is.
In de praktijk ontwikkelen zich om deze reden ‘aanpassingsstrategieën’ teneinde het publiekrechtelijke kostenverhaal te voorkomen. Deze ontwikkeling voltrekt zich
voornamelijk buiten de rechtszaal om. Het is dan ook
maar de vraag of de Afdeling op korte termijn met voor
de praktijk bruikbare handvatten komt, om meer grip te
krijgen op de exploitatieplanplicht bij binnenstedelijke
ontwikkelingen. Ons inziens is dit een onbedoeld neveneffect van een wetgever die voornamelijk heeft geredeneerd vanuit kostenverhaal bij uitleglocaties waarvoor
een dwingende rekensystematiek is geformuleerd, terwijl
de ontwikkelingsopgaven zich in rap tempo naar de meer
binnenstedelijke omgeving verplaatsen. Het ligt in de lijn
der verwachtingen dat dezelfde wetgever hier in oplossingen gaat voorzien.
De bestudering van de formele aspecten van het exploitatieplan leert reeds dat de ontwikkeling van het plan
voorlopig nog niet stilstaat. In de volgende editie van dit
tijdschrift voegen we hier de meer materiële ontwikkeling
van de nieuwe planfiguur aan toe en formuleren we onze
algehele conclusie.
Complex is de samenhang tussen het exploitatieplan (exploitatieopzet) en de financiële uitvoerbaarheid van het
bestemmingsplan. Geconstateerd is dat de gemeentelijke
grondexploitatie primair bepalend is voor de financiële
uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan. Het kostenverhaal dat via het exploitatieplan verloopt speelt slechts een
rol in het geheel van de onderbouwing van de financiële
uitvoerbaarheid. De Afdeling heeft zich in dit verband
dan ook op het standpunt gesteld dat het opstellen van
een exploitatieopzet primair is bedoeld om – als ‘tussenstap’ – de netto exploitatiebijdrage per exploitant te bepalen.
Onderzoek heeft inmiddels uitgewezen dat het privaatrechtelijke spoor in de praktijk een bijzonder sterke
voorkeur blijft genieten. Anders dan de aanhoudende
stroom aan jurisprudentie en de aandacht die in de literatuur aan het exploitatieplan wordt besteed lijkt te suggereren vormt het exploitatieplan een uitzondering binnen
54. Ex-durante evaluatie Wet ruimtelijke ordening, eerste resultaten, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving 2010, p. 63.
Vastgoedrecht 2012-2
35