Lokale besturen en de Grondwet (1)

Gemeentelijke autonomie, administratief toezicht,
openbaarheid van gemeentezaken
D
e Grondwet, die de organisatie van de overheid
en de grondrechten in België beschrijft, vormt in
meer dan één opzicht ook de directe grondslag voor de
werking van de lokale besturen. De bestuurlijke organisatie van de gemeenten wordt rechtstreeks geregeld
door een aantal grondwetsartikelen. Dit stuk behandelt de gemeentelijke autonomie, het administratief
toezicht en de openbaarheid van de gemeentezaken
zoals die zijn opgenomen in de Grondwet. In de volgende Grondvesten besteden we aandacht aan de aanzienlijke indirecte impact van de Grondwet op lokale
werking en dito beleid.
De gemeentelijke autonomie is verankerd in de Grondwet, maar staat er niet woordelijk in. De grondwetgever van 1831 liet een dergelijke expliciete formulering
wijselijk achterwege en nam met artikel 41 de bepaling
op dat ‘de uitsluitend gemeentelijke belangen door de
gemeenteraden worden geregeld volgens de beginselen bij de Grondwet vastgesteld’. Daarmee wordt de
gemeentelijke bevoegdheid gelijk begrensd door wat
onder het ‘gemeentelijk belang’ wordt verstaan. Dit
laatste is in de loop der tijden op verschillende manieren ingevuld; zo vallen meerdere aangelegenheden die
vroeger als gemeentelijk belang werden beschouwd,
nu onder de federale of gewestelijke bevoegdheid.
Het Gemeentedecreet (art. 2) stelt dat de gemeenten
– in hun zorg voor het welzijn van de burgers en de
duurzame ontwikkeling van het gemeentelijke gebied
– volgens grondwetsartikel 41 ‘bevoegd zijn voor de
aangelegenheden van gemeentelijk belang voor de
verwezenlijking waarvan ze alle initiatieven kunnen
nemen’. In 1997 werd artikel 41 aangevuld met de bepaling dat gemeenten met meer dan 100.000 inwoners
voor aangelegenheden van gemeentelijk belang binnengemeentelijke territoriale organen kunnen oprichten (de districten – momenteel heeft enkel Antwerpen
die). Sinds 1999 maakt artikel 41 ook gemeentelijke
volksraadplegingen mogelijk over de aangelegenheden van gemeentelijk belang. De regelgevende bevoegdheid over die volksraadplegingen werd in 2005
toegewezen aan de gewesten.
De Grondwet bepaalt dat de gemeentelijke instellingen door wetten moeten worden geregeld (art. 162,
eerste lid), en dat de grenzen van de gemeenten alleen
door een wet kunnen worden gewijzigd (art. 7). Aansluitend bij de norm vervat in artikel 41 bepaalt het
artikel 162 de regel van de rechtstreekse verkiezing van
de leden van de gemeenteraad (tweede lid, 1°). Deze regel belet enerzijds niet dat meerdere gemeenten ‘zich
met elkaar kunnen verstaan of zich kunnen verenigen’
onder de voorwaarden die bij decreet worden bepaald
(laatste lid; zie ook Grondvesten 2, Lokaal 9), maar anderzijds is het verschillende gemeenteraden niet toegestaan samen te beraadslagen (art. 162, laatste lid).
Voor de politiebesturen heeft dit verstrekkende gevolgen gehad: voor politiezones die meerdere gemeenten
bestrijken, moest daardoor een nieuw orgaan in het
leven worden geroepen: de politieraad. Over de invoering van een politiereglement voor de hele zone moet
daarom ook in de verschillende gemeenteraden afzonderlijk worden gestemd. Artikel 162 van de Grondwet
stelt voorts het principe van de decentralisatie van
bevoegdheden naar de provinciale en gemeentelijke
instellingen voorop (tweede lid, 3°). Hetzelfde artikel bevestigt de bevoegdheid van de gemeenteraden
voor alles wat van gemeentelijk belang is (tweede lid,
2°), ‘behoudens goedkeuring van hun handelingen en
in de gevallen en op de wijze bij de wet bepaald’. De
wetten die de toepassing van deze bevoegdheid verzekeren, moeten voorzien in ‘het optreden van de toezichthoudende overheid of van de federale wetgevende
macht om te beletten dat de wet wordt geschonden of
het algemeen belang geschaad’ (tweede lid, 6°). Dit
vormt de basis voor de organisatie en de uitoefening
van het administratief toezicht, dat nog het voorwerp
van een aparte aflevering van De Grondvesten zal vormen. Ook de openbaarheid van de gemeentezaken,
met name van de vergaderingen van de gemeenteraden
en van de begrotingen en rekeningen, is als grondwettelijk principe opgenomen in artikel 162 (tweede lid,
4° en 5°). Merk op dat voor OCMW-besturen de openbaarheid wordt geregeld door het OCMW-decreet van
19 december 2008.
Een eerder originele aanvulling op de gemeentelijke
autonomie is grondwetsartikel 164, dat de bevoegdheid voor het opmaken van de akten van de burgerlijke
stand en het houden van de registers ‘bij uitsluiting’
bij de gemeentelijke overheid legt (zie Grondvesten 10
in Lokaal 18). Ten slotte is ook de gemeentelijke fiscale
autonomie, zoals we weten, grondwettelijk verankerd
(art. 170 §4, zie Grondvesten 9 in Lokaal 17). Op grond
van afwegingen van ‘gemeentelijk’ tegen ‘algemeen’
belang (art. 162, zie hoger) kan de wetgever nochtans
bepaalde gemeentebelastingen opheffen of er beperkingen aan opleggen. Pieter Plas
In De Grondvesten van Lokaal 20 leest u het vervolg van
‘Lokale besturen en de Grondwet’.
De Grondvesten belicht de kernbegrippen uit de werking van de lokale besturen in hun historische evolutie.
Lokale besturen en de Grondwet (1)
11
De grondvesten
1 december 2009 LOKAAL 17