Rekeningen ESR 95

ESR 95 : een gelegenheid
voor PPS ?
Arnaud DESSOY
Research – DBB
September 2011
1
Inhoud
1. Wat is ESR 95 ?
2. Impact van ESR 95 op de saldi van de
gemeenten – raming ?
3. Hoe worden PPS-projecten behandeld
binnen ESR 95 ?
4. Besluit
1.
Europees Stelsel van
Rekeningen (ESR 95) ?
3
Rekeningen ESR 95 ?
 Oorsprong: instrument voor statistiek en macroeconomische analyse (nationale boekhouding) –
geharmoniseerd op niveau van de EU
 Integraal systeem dat in detail de componenten beschrijft
van een «volledige economie» (dwz van een gewest, land
of groep van landen) en de relaties met andere volledige
economieën
 Bepaling van de “macro-economische” aggregaten
(geharmoniseerd op Europees niveau):
∑ Toegevoegde waarde  bbp
Verschillende institutionele sectoren
TOTALE ECONOMIE (S1)
Huishoudens (S14)
Niet-financiële
ondernemingen
(S11)
Financiële instellingen
(S12)
B
U
I
T
E
N
L
A
N
D
Overheden
(S13)
Instellingen zonder
winstoogmerk
(S15)
S
2
Hiërarchie tussen de verschillende
rekeningen
Systeem ESR 95 =
systeem met een
hiërarchie tussen de
verschillende
rekeningen:
 Geheel van
transacties in de
economische cyclus van
productie en consumptie
Type rekening
Boekhoudsaldo
1. Productie
Toegevoegde waarde
2. Exploitatie
Exploitatieoverschot /
gemengde inkomens
3. Bestemming primaire
inkomens
Saldo van primaire
inkomens
4. Tweede bestemming
van inkomens
Beschikbare inkomens
5. Aanwending
beschikbare inkomens
Sparen
6. Kapitaal
FinancieringsCapaciteit (+) /
behoefte (-)
Juridisch kader ?
•
Artikel 338 vh Verdrag over de werking vd Europese Unie :  het Parlement en
de Raad nemen de maatregelen om de nodige statistieken op te stellen over de
activiteiten van de Unie. Vb. :
–
–
–
–
Coördinatie van de economische en monetaire politiek
Procedure in verband met de buitensporige tekorten (PBT)
Financiële bijdrage van de lidstaten in het budget van de EU
Toekennen van subsidies in kader van de politiek van structurele fondsen
•
ESR 95 : tekst aangenomen in een Europees Reglement (rechtstreeks van
toepassing en waarvoor geen omzetting nodig is in het nationaal recht) die een
gemeenschappelijk methodologisch kader oplegt en transmissie van de statistieken
bepaalt voor alle lidstaten van de Unie samen.
•
Eurostat : = Officiële statistieken van de Europese Unie (afhankelijk van de
Commissie)  productie van statistieken, interpretatie/methodologie, controle van de
kwaliteit (auditgerechtigd)
•
INR =Instituut van de Nationale Rekeningen (= nationale evenknie van Eurostat)
ESR95 & convergentiecriteria van de EU-landen ?
Evolutie : systeem van geharmoniseerde reporting om de
convergentiecriteria van de EU-landen te evalueren (procedure bij
buitensporige tekorten (PBT).
“Selon le Protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé
au Traité de la CE, le déficit (respectivement l’excédent) public est défini comme
le besoin (respectivement la capacité) de financement de l'ensemble du secteur
des administrations publiques*.
Il est calculé selon les concepts de la comptabilité nationale (Système Européen
de Comptes, SEC95)”.
* administration centrale, administrations d'états fédérés, administrations
locales, et administrations de sécurité sociale
Criteria voor toetreding tot de EURO
Aanpassing van ESR 95 in het kader van de
Procedure bij buitensporige tekorten (PBT)
• Twee criteria voor de openbare financiën :
– Tekort van de overheden (< 3 % BBP)
– Schuld van de overheden (< 60 % BBP)
• Praktische problemen (in verschillende landen van EU) :
– Verschillen in publieke boekhouding ?
– Aflijning van de openbare sector ?
Convergentiecriteria en perimeter van de publieke sector
worden bepaald op basis van de methodologie ESR 95
9
Interne stabiliteitspact
• Problematiek
Geconsolideerde
benadering
• Centrale overheid
• Sociale zekerheid
• Gewesten
• Lokale overheden
Begrotingsnormen
respecteren (Maastricht)
• NFS: 3% bbp
• Overheidsschuld: 60% bbp
Intern stabiliteitspact (ISP)
Verdeling begrotingsinspanningen
BNF en % PIB
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Total
-4,8
-4,1
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
Fédéral & Sec. Soc.
-3,8
-3,6
-2,6
-2,1
-1,6
-1,0
Com. & Reg
-0,6
-0,3
-0,2
+0,2
+0,6
+0,9
Pouv. Loc
-0,4
-0,2
-0,2
-0,1
0,0
0,1
Besluit :
 Als concept is ESR 95 dus :
 een statistisch systeem voor nationale boekhouding :
• ≠ systeem voor openbare boekhouding
• ≠ administratief/juridisch concept
• = “Rode draad” = economisch/statistisch concept (reële stromen
tussen sectoren)  veel verrichtingen worden “geherkwalificeerd”
• Financieringssaldo (ESR 95) ≠ budgetsaldo van de boekhoudkundige
rekeningen
 ≠ boekhoudsysteem bedoeld om te worden toegepast door
instellingen (ondernemingen, openbare instellingen, …)
• Geharmoniseerd reportingsysteem (bookhouding “ex post” 
omzetten van oorspronkelijke gegevens (via transactietabel)
• Beeld per sector (macro-economisch)
• ESR 95 houdt geen boekhoudhervorming in voor openbare financiën
(maar legt een impliciete druk  cf. rapport Governance)
Boekhouding ESR 95?
In het kader van de procedure rond buitensporige
tekorten wordt ESR 95 :
een middel tot budgetraming en planning
• Versterking van de normen en controles in het
kader van het nieuwe pact over economische
beleidsvoering
• Lokale sector wordt meer en meer betrokken
(concrete modaliteiten moeten nog bepaald
worden)
2. Impact van ESR 95 op de saldi
van de gemeenten – raming ?
13
Omzetting van boekhoudgegevens
Technisch gezien is het mogelijk om saldi om te zetten uit de
“gemeenteboekhouding” volgens “normen ESR 95“ op basis :
– Economische codes (ex : interesten, aflossingen, lonen,
subsidies,….)
– Netto vastgestelde rechten (ontvangsten) en aanrekeningen
(uitgaven)
• Gemeenten moeten hun boekhouding niet aanpassen !
ESR 95 : belangrijke verschillen met de
gemeenteboekhouding
Gewone dienst
ONTV
UITG
KAP.AFL.
Buitengew. dienst
ONTV
UITG
DEP
LENINGEN
Eigen
dienstjaar
Gecum. overschot
Algemeen
totaal
•
Reservefonds
Gecum. overschot
Reservefonds
“Afvlakkingseffect” van de investeringen via de boekhouding:
– Buitengewone dienst: registratie van de leningen
– Gewone dienst: registratie van de aflossingen ( lasten gespreid op basis van de
economische levensduur van het goed) maar in evenwicht gebracht door recurrente
inkomsten  mechanisme van de “draaglijkheid” van de schuld
– Overboekingen (overdracht van overschotten tussen dienstjaren)
 Evenwicht algemeen totaal
ESR 95 : belangrijke verschillen met de
gemeenteboekhouding
Gewone dienst
ONTV
UITG
DEP
KAP.AFL.
Eigen
dienstjaar
Gecum. overschot
Algemeen
totaal
Reservefonds
Buitengew. dienst.
ONTV
UITG
LENINGEN
Gecum. overschot
Reservefonds
ESR 95 : het Netto te Financieren Saldo houdt geen rekening met “financiële operaties”:
– Buitengewone dienst: geen registratie van de leningen  verslechtering van buitengewone saldo
– Gewone dienst : voor de financiële lasten houdt men enkel rekening met de interesten  verbetering
van het gewone saldo
– Geen rekening gehouden met overboekingen (overdrachten van overschotten tussen dienstjaren) 
evenwicht eigen dienstjaar
– Opmerking: aankopen en verkopen van deelnemingen worden eveneens beschouwd als financiële
operaties.
Gevolgen voor de financiële evenwichten ?
Vb: 19 Brusselse gemeenten (rekeningen 2008)
Saldo “Gemeentelijke boekhouding”
(incl. overgedragen boni en overboekingen)
225,4
250
Saldo “ESR 95”
(zonder financiële verrichtingen en
zonder overgedragen boni en
overboekingen )
96,2
415,5
100
190,1
200
50
150
Ordinaire
Extraordinaire
Total
0
100
50
-50
0
-50
-40,6
-100
-136,8
-100
-150
-150
Ordinaire
Total
Ordinaire
Extraordinaire
Total
• Verslechtering van het buitengewone saldo
• Verslechtering van het saldo algemeen totaal
3. Hoe worden PPS-projecten
behandeld binnen ESR 95?
18
Evolutie van de rechtspraak ESR 95?
Gezien de dwingende impact op het publieke beheer trachten talrijke
lidstaten de regels van ESR 95 te “optimaliseren” (≠ fraude !) op
basis van de volgende hefbomen:
 Bepaling van de perimeter van de overheidssector
(“deconsolidatie”)
 Uitstel/vervroegen van transacties
 Uitvoering van “uitzonderlijke” transacties (cf. licentie
gsm-operator, Belgacom-pensioenfondsen, …)
 Problematiek van financiële engineering (effectisering,
PPS ...)
Constante aanpassing van de interpretatieregels
 cf. Handleiding ESR95 voor het overheidstekort en de
overheidsschuld
Verschillen in behandeling van PPS
• Klassieke gevallen van langetermijncontracten
die geen boekhoudproblemen scheppen
– Dienstcontracten
– Concessiecontracten
– Joint ventures (gemengde vennootschap)
– "Build and delivery" contracten
– Leasing
• Maar specifieke regels voor “PPS”-contracten
beslissing van Eurostat van 11 februari 2004
Duidelijke gedragslijn met het oog op een
rechtvaardige behandeling
Hoofdvraag?
 Is het bestuur de economische eigenaar van de
investering in het contract?
 Komt de investering in de balans van het bestuur ?
 Ja  impact op het financieringssaldo (via de registratie van
uitgaven voor bruto vaste kapitaalvorming en van
rentelasten) en op de schuld (via de boeking van een
langetermijnkrediet) van de overheidsadministraties
 Nee  enkel impact op het financieringssaldo via de
registratie van een uitgave voor aankopen van gewone
goederen en diensten  “Deconsolidatie”
Regel van Eurostat
• Activa verbonden aan een publiek-private samenwerking
worden niet opgenomen in de rekeningen van de
overheidsadministraties indien:
Afhankelijk van de deling van het risico:
– Bouwrisico
Buiten publ. sector indien
private partner bouwrisico
– Beschikbaarheidsrisico
+ ofwel beschikbaarh.-/
– Vraagrisico
ofwel vraagrisico draagt
De privésector het grootste deel van het
risico van de transactie moet dragen
Kwalificatie van PPS door INR of Eurostat op basis van
de analyse v/d contracten van het project voor elk geval
apart
Bouwrisico





te late oplevering
niet naleven van specifieke normen
meerkosten
technische gebreken
externe negatieve effecten
(onder meer op het milieu)
 Het feit dat de overheidsadministratie verplicht is om aan de
partner betalingen te doen zonder rekening te houden met de
staat van de activa, en/of om systematisch de meerkosten te
betalen, bewijst dat zij de meeste bouwrisico's draagt
Beschikbaarheidsrisico
 niet kunnen leveren van het volume of de kwaliteit zoals
contractueel vooropgesteld
 niet naleven van de veiligheidsnormen in het contract
 De overheidsadministratie wordt geacht dit risico niet te
dragen indien zij de mogelijkheid heeft om haar betalingen
aan de in gebreke zijnde partner automatisch en fors te
verminderen
 De betalingen door de overheid moeten afhangen van de
effectieve graad van beschikbaarheid van de partner
gedurende een bepaalde periode
Vraagrisico
 variabiliteit van de vraag wanneer die niet toe te schrijven is
aan het beheer van de partner
 = economische cyclus, markttrends, veranderende voorkeur
van de gebruikers, economische veroudering
 = normaal economisch risico
 ≠ overheidsinitiatief (beschikking van hogerhand)
 De overheidsadministratie wordt geacht dit risico te dragen
wanneer zij verplicht is om de partner een bepaald niveau
van betaling te garanderen ongeacht het niveau van de reële
vraag
Bijkomende criteria
 de partner is een overheidsbedrijf
 risico verbonden aan de restwaarde v/h actief
 de administratie financiert en/of stelt zich borg
voor de privépartner
sinds de financiële crisis van 2008 wordt op deze punten
speciaal toegezien en moeten ze gezamenlijk worden
onderzocht
Problematiek v/d publieke financiering
 indien de kapitaalkosten overwegend van de
overheidsadministraties komen (via het toekennen van
kredieten en/of participaties of investeringssteun), geldt dat
als een indicatie dat de overheidsadministraties het
merendeel van de risico's dragen
 in dat geval moeten de investeringen worden opgenomen in
de rekeningen van de overheidsadministraties
Problematiek v/d overheidswaarborg
 indien de verleende waarborgen het merendeel van de
kapitaalkosten dekken, moeten de investeringen worden
opgenomen in de rekeningen van de
overheidsadministraties
 dat is ook zo als in alle omstandigheden aan de partner
een vooraf bepaalde return wordt gewaarborgd
 in alle andere gevallen moet, als een beroep wordt
gedaan op de waarborg, de herklassering van de activa
onderzocht worden
Overheidsfinanciering en -waarborg:
samen
• de tests op het aandeel van overheidsfinanciering en waarborg moeten gezamenlijk worden uitgevoerd
Indien de administratie slechts een miniem gedeelte van
het project financiert, maar het grootste deel van de
schuld van de partner waarborgt, dan zou de combinatie
van beide elementen moeten meebrengen dat de
administratie het merendeel van de kapitaalkosten en
ook van de risico's dekt
Besluit
 Elk mechanisme dat de overdracht van de
risico's/voordelen naar de private partner beperkt, wordt
grondig gecontroleerd voor elk geval apart
(overheidswaarborgen, publieke financiering, cap/floor
op de beschikbaarheidsvergoedingen en/of op de boetes
voor het overtreden van bepalingen, te genereuze
clausules,…)
 Een PPS is een financieringsmiddel waarmee de
schuldenlast binnen de perken blijft, maar dat niet alleen
gekozen mag worden om verplichtingen verbonden aan
de ESR 95-normen te omzeilen
Keuze van
beheer
?
Boekhoudnormen