Een vernieuwde sociale agenda van de Europese

Een vernieuwde sociale agenda van de Europese Commissie.
oude ?
Blijft alles bij het
Stroobant Maxime
In een vorige bijdrage, gewijd aan het sociaal beleid van de Europese Unie, trokken
wij de conclusie dat dit beleid volledig is afgestemd op de liberale vrije
markteconomie. Progressieve sociale stelsels van de lidstaten worden onnodig
afgebouwd. Dit gebeurt onder de noemer van de zgn. modernisering van het
arbeidsrecht en van de sociale bescherming. Belangrijk is dan ook te weten wat je
onder modernisering verstaat en welke de uitgangspunten en doelstellingen zijn. De
inzet is dus wel degelijk een ideologische maatschappijkeuze.
Van de open markteconomie met vrije concurrentie naar een sociale markteconomie ?
De beginselen, die aan de basis liggen van de door de E.U. aanvaarde
maatschappijvisie, worden duidelijk bepaald in de Europese verdragen. Zij worden
opnieuw bevestigd in het Verdrag van Lissabon (2007) dat op het ogenblik door de
diverse lidstaten geratificeerd wordt. Dit gebeurt door de nationale parlementen
behalve – zoals geweten – in Ierland, waar een referendum werd georganiseerd. Het
is een ernstig probleem voor de democratische legitimiteit van de Europese Unie dat
de bevolking ternauwernood werd betrokken bij het belangrijk debat van de
ratificatie. Toegegeven. Het Verdrag van Lissabon bevat een complex en omvangrijk
geheel van regels die héél wat studiewerk vergen wil men er een duidelijk zicht op
hebben. Maar dit belet niet dat een eenvoudige en bevattelijke informatiecampagne
mogelijk zou zijn geweest.
Het Verdrag van Lissabon bepaalt dat de E.U. zich inzet voor de duurzame
ontwikkeling van Europa, op basis van een evenwichtige economische groei en
prijsstabiliteit, een sociale markteconomie, met een groot concurrentievermogen, die
gericht is op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang en van een hoog
niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu.
Het Verdrag bepaalt verder dat de Unie de sociale uitsluiting en discriminatie
bestrijdt. Zij bevordert ook de sociale rechtvaardigheid en bescherming, de gelijkheid
tussen mannen en vrouwen, de solidariteit tussen generaties en de bescherming van de
rechten van het kind.
Opmerkelijk is dat het huidig aanvaarde begrip van “open markteconomie met vrije
mededinging” niet voorkomt in de hoger vermelde regel doch wel het begrip van
“sociale markteconomie”. Men vergisse zich echter niet. De openmarkteconomie
met vrije mededinging wordt niet afgeschreven door het Verdrag van Lissabon.
Integendeel. Het blijft dwingend aanwezig.
Het gevecht met de Europese juridische teksten en politieke beleidsverklaringen
wordt in hoge mate een partij schaduwboksen waarbij de gebruikte concepten en
uitdrukkingen en hun interpretatie niet altijd zeer duidelijk maken hoe de tegenspeler
eruit ziet.
Nochtans kan de Europese Unie ondanks haar problematisch sociaal beleid ook
uitpakken met verwezenlijkingen die de werkende bevolking ten goede komen.
Algemeen gezien blijft de verwezenlijking van de Unie een noodzakelijk project. De
fundamentele vraag is echter of het Europa van de openmarkteconomie met vrije
concurrentie gebaseerd op het private bezit van de economische middelen de
volledige ontplooiing van de werkende bevolking bevordert of afremt.
In beginsel zou de vernieuwde sociale agenda voor de periode 2006-2010,
medegedeeld aan de Raad en aan het Europees Parlement, een antwoord op de vragen
moeten kunnen geven.
De sociale agenda : een zwakke democratische legitimiteit.
Het gebruik van het concept “sociale agenda” gaat terug tot de jaren ’80 en tot de Top
van Lissabon in 2000. Er werden toen afspraken gemaakt over de methodologische
basis voor het Europees sociaal beleid. Het gaat om twee werkinstrumenten, namelijk
de “open coördinatiemethode” (OCM) en de sociale agenda.
De OCM werd ingevoerd met de goedkeuring van het nieuwe Europese
tewerkstellingshoofdstuk in het Verdrag van Amsterdam (1997). Op grond van deze
bepalingen werkte de Europese Raad van Luxemburg (1997) de Europese
Werkgelegenheidsstrategie (EWS) uit. Hiermede wordt aan de EU bevoegdheid
toegekend inzake de coördinatie van het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten. De
OCM biedt een nieuw kader voor samenwerking tussen de lidstaten met het oog op de
verwezenlijking van bepaalde gezamenlijke doelstellingen waarvoor een grotere
convergentie tussen het nationaal beleid nodig is. In principe blijft de rol van de
Commissie beperkt tot coördinatie. In de praktijk durft de Commissie wel eens
richtinggevend optreden aan de hand van werkgelegenheidsrichtsnoeren, commentaar
op de nationale actieplannen, het formuleren van aanbevelingen aan de nationale
lidstaten.
De “sociale agenda” wordt ingevoerd met de Lissabon strategie (2000). Het is de
bedoeling dat de Raad en de Commissie een soort vijfjarenplan zouden opstellen.
Met de invoering van de sociale agenda beschikt de Europese Commissie over een
belangrijk werkinstrument. De agenda wordt opgesteld onder de uitsluitende
bevoegdheid van de Commissie. Deze deelt haar agenda mee aan het Europees
Parlement, de Ministerraad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het
Comité van de Regio’s. Deze instanties geven een advies. De agenda krijgt als
ondertitel mee “ een sociaal Europa in de wereldeconomie : banen en nieuwe kansen
voor iedereen”.
Het gaat in feite om een vrij algemeen geformuleerd vijfjarenplan. De domeinen
waarop de Commissie voor haar sociaal beleid initiatieven wil nemen worden
aangeduid. Tevens worden de prioriteiten vastgelegd die als richtsnoer moeten dienen
voor het aangenomen sociaal beleid van de Europese Unie.
Hoe democratisch legitiem is de sociale agenda.
De Commissie verklaart de sociale samenhang van de Unie te willen bevorderen als
integrerend onderdeel van de strategie van Lissabon en de strategie van duurzame
ontwikkeling. Zij waakt dus via haar sociale agenda op het coherent inpassen van het
sociaal beleid in het totale E.U.-beleid in overeenstemming met het economisch
beleid van de Unie. In de sociale agenda duidt de Commissie tevens aan welke meer
concrete initiatieven zij binnen de weerhouden beleidsdomeinen wil nemen.
In het verdere verloop van het besluitvormingsproces hanteert de Commissie nog
bijkomende juridische instrumenten en procedures, gaande van wetenschappelijk
onderzoek tot sociaal overleg, die haar in staat moeten stellen de democratische
legitimiteit te ondersteunen. Groenboeken en witboeken omtrent bepaalde thema’s,
opgesteld door de E.U. administratie, vormen belangrijke schakels in die
besluitvorming.
Deze manier van handelen doet denken aan de toepassing van het beginsel van
“democratisch centralisme” in de vroegere Oost-Europese socialistische staten.
West-Europa deed er nogal smalend over met miskenning van het feit dat het ooit zelf
met een gelijkaardige problematiek zou geconfronteerd worden.
Hiermede wordt echter het probleem gesteld van de democratische legitimiteit van de
sociale agenda. Een probleem dat samenhangt met de democratische positie van de
Europese Commissie zelf en met de werking van het geheel van de Europese
instellingen. Een oud zeer dus, dat voortdurende aandacht vraagt. Er moet in deze
nog een héél stuk weg worden afgelegd ondanks de hervormingen die reeds werden
doorgevoerd.
Het grote belang van dergelijke “sociale agenda” waarin voor een periode van zowat
vijf jaar de beleidsdomeinen, de prioriteiten en de richtsnoeren worden vastgelegd
voor het te voeren beleid vereist meer dan het voeren van een informatiecampagne of
het organiseren van een ruime consultatie. In feite moet een democratisch verkozen
instantie zoals het Europees Parlement een ernstige beslissingsbevoegdheid in deze
hebben en moeten de bevoegde instanties aan de nationale lidstaten en de sociale
gesprekspartners de gelegenheid hebben om de teksten te amenderen.
Het schoentje knelt hier wel zeer erg. Er worden te veel mogelijkheden geboden aan
georganiseerd lobby werk. Helaas, het probleem van het democratisch gehalte van de
procedure is niet alleen gelinkt aan de sociale agenda zelf. Het ganse Europese
netwerk van instellingen lijdt aan dezelfde kwaal.
Waar blijft de (nationale) volksvertegenwoordiging?
Zo is er de problematiek van de bevoegdheidsverdeling tussen de Raad, de
Commissie en het Europees Parlement. Het democratisch deficit was gedurende jaren
voorpagina nieuws in Europa. Aan het probleem wordt nu reeds 50 jaar gewerkt maar
zeggen dat het nu opgelost is zou getuigen van een misplaatst optimisme.
Er is ook het probleem van de zwakke opvolging door de nationale lidstaten, in hun
intern democratisch besluitvormingsproces, van de Europese aangelegenheden; Deze
worden te vaak beschouwd als buitenlandse aangelegenheden. De nationale politieke
partijen volgen de Europese problemen in feite onvoldoende op en alleszins binnen
een te beperkte partijkring. Te weinig militanten voelen zich betrokken. Bovendien
moeten de nationale partijen optreden via de Europese zusterorganisaties. De
besluitvorming gebeurt hier moeizaam en vaak oppervlakkig ingevolge de grote
diversiteit aan opinies en belangen waaraan tegemoet moet gekomen worden.
Ideologisch denken en doortastend optreden lijden onder een gebrekkige cohesie
tussen de nationale partijen.
Ook de nationale parlementaire instanties – de democratische controle instanties bij
uitstek – hebben vaak slechts een beperkte kennis van de dossiers en een zwakke
invloed op hun uitvoerende macht en haar administratie. Deze laatste – uitvoerende
macht en administratie – onderhandelen als het ware als soevereine instanties over
Europese afspraken. Er is weinig of geen democratische inspraak van het parlement
voorafgaand aan de onderhandelingen en eenmaal het akkoord gesloten durft niemand
het aan om het in vraag te stellen. Zo zijn internationale verdragen meestal het
resultaat van een bureaucratisch besluitvormingsproces waarin wisselwerking tussen
parlement en regering volkomen zoek is.
Tenslotte is het ook zo dat de civiele maatschappij niet op alle niveau’s toegang heeft
tot vaak technisch uitermate moeilijke dossiers en dat de politieke actie waartoe zij
kan oproepen niet gemakkelijk op gang kan worden getrokken. Bovendien spelen de
nieuwsmedia in dit mobilisatieproces een zo cruciale rol dat de kritische burger vaak
zijn weg verliest in de desinformatie en de manipulatie die over hem heen raast.
En uiteindelijk zijn er de vakbonden, nationaal, Europees en internationaal
georganiseerd. Zij zijn institutionele Europese actoren. Zij worden geraadpleegd
over het sociaal beleid en spelen in deze ook de rol van sociale onderhandelaars
bevoegd om Europese akkoorden te sluiten. Maar in feite wordt hun invloed begrensd
en zijn zij slechts op beperkte gebieden medespelers. Bovendien is de interne
ideologische verdeeldheid groot en zijn zij nog niet bij machte om een slagkrachtige
Europese sociale actie te voeren; Hoewel. De actie van de Europese dokwerkers
heeft aangetoond dat zulks niet onmogelijk is.
Ook de Westeuropese democratie heeft het blijkbaar moeilijk om tot maturiteit te
komen ondanks een eeuwenoud groeiproces. Een beetje Westerse nederigheid in deze
zou dan ook verantwoord zijn.
De Europese waarden, beginselen en doelstellingen : te idealistisch om geloofwaardig
te zijn ?
Men kan het sociaal beleid van de Europese Unie niet begrijpen en situeren wanneer
het onduidelijk is welke richting de Europese Unie, in haar geheel, uitgaat.
Bovendien is het handig, voor de beleidsverantwoordelijken, die het Europese
groeiproces onder controle willen houden, om te eisen dat alle onderdelen van het
beleid in overeenstemming zouden zijn met enkele vooropgesteld algemene
beginselen. Zij worden voorgesteld onder de rubrieken, “Aanhef”, “Waarden”,
“Doelstellingen”, “Beginselen”, en “Gemeenschappelijke bepalingen”.
Deze waarden hebben ook een propagandistische betekenis. Zij moeten ertoe
bijdragen de Europese burger te overtuigen van het Europese project. Zij worden zo
algemeen geformuleerd dat de meest diverse ideologische stellingnamen erin kunnen
worden ondergebracht en dat de beleidsverantwoordelijken de handen vrij houden bij
het bepalen van de meer concrete uitvoeringsmaatregelen.
Men mag nochtans deze “waarden en grondbeginselen” niet fout inschatten. Ondanks
hun algemeenheid zijn zij voldoende richtinggevend en kunnen er fundamentele
beleidsopties uit afgeleid worden. Het Verdrag van Lissabon (2007) bepaalt dat de
waarden waarop de Europese Unie berust deze zijn van eerbied voor de menselijke
waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbieding van de
mensenrechten. De Unie zet zich – zoals reeds hoger gezegd – in voor de duurzame
ontwikkeling van Europa op basis van o.m. sociale markteconomie met een groot
concurrentievermogen, gericht op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang.
Economische belangen op top.
Op het internationale vlak handhaaft de Unie haar waarden en belangen. Zij draagt
bij tot de vrede, de veiligheid en de duurzame ontwikkeling van de aarde, de
solidariteit en het wederzijds respect tussen de volkeren, de vrije en eerlijke handel,
de uitbanning van armoede en de bescherming van de mensenrechten.
Het Lissabon verdrag preciseert verder dat de lidstaten en de Unie in hun economisch
beleid handelen in overeenstemming met het beginsel van een openmarkteconomie
met vrije mededinging waarbij een doelmatige allocatie van middelen wordt
bevorderd. Hiermede wordt het concept “sociale markteconomie” duidelijker
verklaard. Wanneer dan ook nog wordt gesteld in het Verdrag dat de lidstaten en de
Unie in hun sociaal beleid rekening moeten houden met de noodzaak om het
concurrentievermogen van de Unie te handhaven, wordt de ondergeschiktheid van het
sociaal beleid aan het economische beleid een evidentie. Het Verdrag laat dan ook
geen ruimte voor socialistische structuurhervormingen. Progressieve politieke
partijen en vakbonden die dergelijke structuurhervormingen in hun programma
hebben opgenomen krijgen het bijzonder moeilijk binnen een Europese Unie die van
het liberale vrije marktdenken het eenheidsdenken van haar grondwet heeft gemaakt.
Bovendien introduceert de Unie een contradictie in haar eigen denken wanneer zij het
pluralisme tot één van haar fundamentele waarden rekent en tezelfdertijd formeel de
liberale vrijemarkteconomie als enig economisch stelsel aanvaardt.
Een rechtstreekse verwijzing in de algemene beginselen naar het sociaal beleid vindt
men in het zich inzetten voor een sociale markteconomie gericht op volledige
werkgelegenheid en op sociale vooruitgang, het bevorderen van sociale
rechtvaardigheid en bescherming, van gelijkheid van vrouwen en mannen en van
solidariteit tussen de generaties. Op wereldvlak draagt de E.U. ook bij tot het
uitbannen van armoede. Er weze nogmaals op gewezen dat verderop in het Verdrag
de doelstelling “volledige werkgelegenheid” teruggebracht wordt tot “het bevorderen
van een zo hoog mogelijk niveau van werkgelegenheid”.
Deze algemene sociale principes krijgen concretere inhoud in de hoofdstukken van
het verdrag met betrekking tot de werkgelegenheid, de sociale politiek, de
structuurfondsen en de institutionele en financiële bepalingen”. Van essentieel belang
is ook dat het sociaal beleid in overeenstemming moet zijn met het economische
beleid. Men moet zich echter de vraag stellen of deze sociale waarden niet te
idealistisch geformuleerd worden om geloofwaardig te zijn.
De vernieuwde sociale agenda 2006-2010 vindt zijn plaats binnen deze
verdragrechtelijke waarden, beginselen en doelstellingen. Hij is een onderdeel van
het sociaal beleid van de Commissie. Deze verbindt de sociale agenda met de
principes van de Lissabon strategie (2000) die van Europa de meest concurrerende
economie ter wereld wil maken en volledige werkgelegenheid wil scheppen. De
bedoeling is o.m. een voortdurende aanpassing van de economie aan de ontwikkeling
van de informatiemaatschappij te realiseren, het Europees sociaal model te
moderniseren en een actief werkgelegenheidsbeleid te voeren.
Deze strategie wordt vertaald op het economisch vlak in nieuwe productieprocessen,
bedrijfsherstructureringen, bedrijfssluitingen en op het sociale vlak in de flexibele
inzet van arbeidskrachten en de extreme activering van de werkzoekenden.
Begrijpelijk dat deze E.U objectieven op gemor onthaald worden bij de werkers en bij
hun organisaties. De vraag wordt gesteld of de economische keuzes wel degelijk
correct worden gesteld en niet te eenzijdig de belangen van het kapitaal behartigen
met verwaarlozing van deze van de werkenden.
Waar is het sociale van deze agenda?
Van een echte sociale agenda kan niet worden gesproken : het document mist
duidelijk visie en ambitie inzake het sociaal beleid.
Met deze vernietigende uitspraak besluit Anne Van Lancker (SP-a Europarlementair)
haar commentaar op de vernieuwde sociale agenda op haar website. Een voldoende
reden om het document van nabij te bekijken.
De Europese Commissie gaat van de evidentie uit dat het sociaal beleid gelijke tred
moet houden met de veranderende realiteiten. De Commissie verwijst naar de
globalisering van het wereldgebeuren, de technologische veranderingen, de
demografische evolutie, de immigratie en de klimaatverandering.
De Commissie laat dus wel na vragen te stellen over de relevantie van de
geprivatiseerde markteconomie als basisstructuur geroepen om naast het kapitaal ook
de arbeid op te waarderen. Een reflectie, laat staan ingrijpende maatregelen, gericht
op maatschappelijke structuurhervormingen zijn dus ver weg. Op dit vlak is een
termijnvisie duidelijk afwezig. Winstmaximalisatie blijft de, van op de achtergrond,
dominerende doelstelling van het bedrijfsleven dat op zijn beurt het sociaal beleid
bepaalt.
De economische en sociale maatregelen, zegt de sociale agenda, moeten op
communautair en op nationaal niveau elkaar aanvullen. De agenda moet transversaal
en multidisciplinair zijn. Hij moet een brede schaal van gebieden bestrijken zoals
o.m. het arbeidsmarktbeleid, het onderwijs, de gezondheidszorg en de immigratie.
De Commissie wil met haar sociaal beleid efficiënt kunnen inspelen op de
economische veranderingen zonder deze principieel in vraag te stellen en zonder de
bedenking te maken dat andere, evenwaardige maatschappelijke imperatieven,
eveneens in overweging moeten genomen worden.
Binnen deze context legt de Commissie haar planning vast voor de volgende jaren.
Deze kan omvangrijk lijken, hij is alleszins weinig ingrijpend. Bovendien is het ook
zo dat de Commissie zegt een initiatief te zullen nemen op de vermelde
beleidsdomeinen maar blijft zij vaag over het te bereiken resultaat.
Een greep uit de voorgenomen initiatieven. De Commissie kondigt een mededeling
aan die zij zal doen ter ondersteuning van de inspanningen van de lidstaten om de
kwaliteit van hun onderwijssystemen te verbeteren. Tevens wordt een groenboek
over “Migratie en mobiliteit” in het vooruitzicht gesteld.
Op het vlak van de arbeidsverhoudingen worden meerdere initiatieven voorzien. Zo
wil de E.U. de lidstaten helpen bij de modernisering van hun arbeidsmarkten zodat zij
snel zouden kunnen inspelen op economische veranderingen. Wij weten intussen dat
de wil om te moderniseren er in vele gevallen op neerkomt om nationale sociale
verworvenheden af te bouwen, aangezien de dominerende economische objectieven te
fel op winstmaximalisatie gericht zijn.
Ook de werknemersparticipatie aan het beheer van de onderneming als instrument
voor economische democratie komt er maar bekaaid vanaf. Een richtlijn ter
verbetering van de werking van de Europese ondernemingsraden om te zorgen voor
een effectieve sociale dialoog over herstructureringsactiviteiten wordt in het
vooruitzicht gesteld en er wordt gewezen op het belang van transnationale
overeenkomsten op ondernemingsniveau. Een vrij mager resultaat wanneer men weet
dat er nog héél wat denkwerk moet gebeuren over het sociaal overleg en de sociale
actie op ondernemingsvlak.
De Commissie wil ook in het licht van de rechtspraak van het Europees Hof van
Justitie een forum organiseren “tussen de betrokkenen” over de vraag hoe de sociale
rechten kunnen geëerbiedigd worden tegen de achtergrond van de toenemende
arbeidsmobiliteit.
In 2009 wil de Commissie een mededeling publiceren omtrent de gevolgen van de
vergrijzing voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn. Zij zal
ook in verband met de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting een aanbeveling
publiceren over actieve inclusie voorstellen waarin aandacht wordt besteed aan
inkomenssteun, banden met de arbeidsmarkt en betere toegang tot kwaliteitsdiensten.
Ook dit punt zal zware discussie opleveren indien wordt overwogen de band tussen
arbeid en uitkeringen door te knippen.
De laatste prioriteiten betreffende de bestrijding van discriminatie en internationale
solidariteit. Binnen deze prioriteit bepaalt de Commissie dat zij het maatschappelijk
verantwoord ondernemen zal blijven bevorderen. Een vrij matte verklaring naar ons
gevoelen.
Tot besluit
Men kan niet zeggen dat de Europese Commissie niet nadenkt over haar sociaal
beleid. Zij doet dat wel maar dan in een kader waarin “arbeid” ten overstaan van
“kapitaal” bijzonder weinig waardering krijgt. Integendeel “arbeid” wordt als een
ondergeschikte waarde behandeld en dit spijts de terminologie die gebruikt wordt in
de tekst over waarden en grondrechten.
Moet men dan binnen het gekozen kader van de liberale vrijemarkteconomie pleiten
voor een toename van de Europese bevoegdheid inzake het sociaal beleid ? Heeft een
sociaal-democratische optie baat bij meer Europees beleid ? Hier speelt een andere
factor een essentiële rol, namelijk de relatieve zwakte van de Europese vakbeweging
als tegenmacht t.o.v. het democratisch deficit in de politieke instellingen en t.o.v. een
stroef Europees patronaat in het sociaal overleg.
Misschien moet alles rustig en weloverwogen aangepakt worden.