Het Gemeentedecreet van 15 juli 2005 – een

Het Gemeentedecreet van 15 juli
2005 – een inleiding
De grote luiken van het decreet: politieke
component, ambtelijke component, vormen van
verzelfstandiging, participatie, verhouding
gemeenten-OCMW, …
Vóór het Gemeentedecreet
• Nieuwe Gemeentewet van 24 juni 1988
• 2002: Gewesten bevoegd voor « de samenstelling,
organisatie bevoegdheid en werking van de
provinciale en gemeentelijke instellingen » (art. 6
Bijzondere wet van 8 aug 1980 Hervorming
Instellingen)
• 2de ontwerp wordt het Gemeentedecreet van 15
juli 2005
Naast het Gemeentedecreet
• Het Gemeentedecreet omvat niet de volledige organieke
bevoegdheid van de Gewesten en regelt niet alle taken en
bevoegdheden van de gemeenten
• Het Gemeentedecreet heeft in het Vlaamse gewest de
Nieuwe Gemeentewet grotendeels vervangen (andere
werkwijze in de andere gewesten) )
• Bepalingen in de Nieuwe Gemeentewet i.v.m. federale
bevoegdheden zijn blijven bestaan (vb. sociale zekerheid
mandatarissen, pensioenen gemeentepersoneel, politionele
bevoegdheden en gemeentelijke administratieve sancties)
Naast het Gemeentedecreet (2)
• Wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde
politiedienst > politiezones
• Meergemeentezones hebben eigen rechtspersoonlijkheid en eigen
bestuursorganen; eengemeentezones hebben geen
rechtspersoonlijkheid en de bestuursorganen vallen qua samenstelling
samen met die van de gemeente.
• OCMW-wet van 8 juli 1976, intussen voor een groot deel vervangen
door het OCMW-decreet van 19 december 2008
• Kieswetgeving, decreet op de intergemeentelijke samenwerking van 6
juli 2001, het Vlaamse Eredienstendecreet van 7 mei 2004, wet en
decreet betreffende openbaarheid van bestuur, …
• Sectorale wetten en decreten: ruimtelijke ordening, sport, cultuur, …
Wijzigingen, problematiek
inwerkingtreding, uitvoeringsbesluiten
• Sedert 2005 een tiental wijzigingsdecreten. Betreffen soms de
wijziging van slechts enkele artikelen. Decreet van 23 januari 2009
omwille van afstemming op de tekst van het OCMW-decreet.
• Slechts een beperkt deel in werking onmiddellijk. Andere delen via
besluiten van de Vl Reg. Sommige delen nog altijd niet in werking.
Een aantal artikelen is gewijzigd of zelfs opgeheven zonder ooit in
werking te zijn geweest.
• Uitvoeringsbesluiten: statuut mandatarissen, rechtspositie personeel,
deeltijdse functies secretarissen en financieel beheerders,
tuchtprocedure en beroepscommissie inzake tucht voor de statutaire
personeelsleden, beleids- en beheerscyclus
Raad, college, burgemeester
• Raad: zoals voorheen rechtstreeks verkozen
• Nieuw: voorzitter van de gemeenteraad, al dan niet de
burgemeester. Doel: grotere zelfstandigheid van de raad
mogelijk maken t.o.v. het schepencollege
• Schepencollege: zoals voorheen schepenen op voordracht
van de raadsleden
• Nieuw: voorzitter van het OCMW ambtshalve volwaardig
lid van het schepencollege (vanaf 2013 overal, deze
legislatuur keuzemogelijkheid). Kan alle bevoegdheden
krijgen in het schepencollege, niet per definitie « sociale
zaken »
Structuur en leiding van de
gemeentelijke organisatie
• Aan het hoofd van alle gemeentelijke diensten: de gemeentesecretaris
= in feite een gemeentelijk algemeen directeur (= altijd benoemd door
de raad)
• De financieel beheerder (bevoegdheden niet volledig dezelfde als die
van de vroegere gemeentelijke ontvanger (= altijd benoemd door de
raad)
• Managementteam: raad bepaalt vrij welke ambtenaren er deel van
uitmaken (minstens secretaris en financieel beheerder, en de
burgemeester met raadgevende stem)
• Intern verzelfstandigde agentschappen, extern verzelfstandigde
agentschappen (autonome gemeentebedrijven en privaatrechtelijke
extern verzelfstandigde agentschappen)
• Intergemeentelijke samenwerkingsvormen, samenwerkingsvormen met
het OCMW
Bevoegdheidsverdeling
• De raad heeft de algemene bevoegdheid, maar kan bevoegdheden
delegeren aan het schepencollege
• Artikel 43, §2, bevat een lijst van bevoegdheden en taken die de raad
niet mag delegeren (lijst is alsmaar langer geworden, nu al 25 items).
Vb. Vaststellen meerjarenplan, budget, jaarrekeningen, vaststellen van
organogram, samenstelling managementteam, personeelsformatie en
rechtspositieregeling van het personeel, inrichten van adviesraden en
overlegstructuren
• Artikel 57 geeft het college de opdracht de besluiten van de
gemeenteraad uit te voeren, en bevat een lijst van toegewezen
bevoegdheden en verplichte taken
• Artikel 58 bepaalt wat al dan niet kan worden verder gedelegeerd aan
de secretaris, en wat deze laatste dan kan delegeren aan andere
personeelsleden
Bevoegdheidsverdeling (2)
• Managementteam: « adviserende » bevoegdheid
• Allerlei ontwerpen (organogram, personeelsformatie,
rechtspositieregeling personeel, strategische nota meerjarenplan, nota’s
bij het budget, bij budgetwijzigingen, etc. moeten « in overleg met het
managementteam » tot stand komen
• Gemeenteraadscommissies: de raad kiest zelf het aantal adviserende
commissies. Ze worden verplicht proportioneel samengesteld volgens
de indeling in fracties van de gemeenteraad
• Alleen de raad kan adviserende raden en overlegstructuren organiseren
(of andere decreten en wetten!). Raadsleden en alle leden van het
college kunnen geen stemgerechtigd lid zijn (art. 200) in door de raad
in uitvoering van het Gemeentedecreet georganiseerde adviesinstanties
Secretaris en financieel beheerder
• Deze functies moeten altijd voorkomen: kunnen in vele gevallen ook
deeltijds worden ingevuld, of kunnen worden uitgeoefend door
respectievelijk de secretaris en de financieel beheerder van het OCMW
van dezelfde gemeente.
• In sommige gemeenten komt een gewestelijk ontvanger voor (=
Vlaams ambtenaar). In sommige grotere gemeenten een adjunctgemeentesecretaris. (opm. « stadssecretaris » of « adjunctstadssecretaris » zij geen wettelijk vastgelegde benamingen).
• Alle onverenigbaarheden voor raadsleden en personeel van toepassing,
+ verbod om daden van koophandel te stellen, andere ambten bij de
gemeente uit te oefenen, of vakbondsafgevaardigde te zijn « in de
lokale besturen van de gemeente waar zij zijn tewerkgesteld ».
Taken/bevoegdheden secretaris
• Art. 86: algemene leiding, aan het hoofd van het
gemeentepersoneel, behalve het personeel van een
intern verzelfstandigd agentschap (vroeger
gemeenteregie of gemeentebedrijf genoemd), en
bevoegd voor het dagelijks personeelsbeheer (de
raad definieert wat daaronder valt).
• Art. 87: verantwoordelijk voor de werking van de
diensten en de interne controle hierop; kan
onderrichtingen krijgen van de raad, de voorzitter
van de raad, het college of de burgemeester.
Taken/bevoegdheden secretaris
(2)
• Na elke volledige vernieuwing van de raad: afsprakennota
met college en burgemeester, mede namens het
managementteam, over de wijze van samenwerken tussen
(politiek) bestuur en administratie.
• Moet alle zaken voorbereiden die aan de raad, de
raadscommissies, het college en de burgemeester moeten
worden voorgelegd.
• Moet de vergaderingen van de raad en het college
bijwonen. Mag de vergaderingen van de
gemeenteraadscommissies ook bijwonen.
Taken/bevoegdheden secretaris
(3)
• Adviseert raad, college, burgemeester beleidsmatig,
bestuurskundig en juridisch. Moet de bestuursorganen
wijzen op de geldende rechtsregels, en zorgt voor het
vermelden van alle gekende feiten en van de
voorgeschreven vermeldingen in alle beslissingen.
• Moet de briefwisseling « organiseren » en het beheer van
het gemeentearchief.
• Oefent ook nog de op basis van artikel 58 gedelegeerde
bevoegdheden uit (vb. aanstellen van het personeel).
• De secretaris kan zelf een aantal taken delegeren,
waaronder het dagelijks personeelsbeheer.
Taken/bevoegdheden financieel
beheerder
• (opmerk.: formeel zijn er nog geen financieel beheerders, alleen
ontvangers – halve zin van artikel 76 is niet in werking)
• Tweeledige functie: voor beleidsgerichte aangelegenheden (zoals het
opstellen van voorontwerpen van de financiële nota van het
meerjarenplan, van het budget, van interne kredietaanpassingen) staat
hij onder de « functionele leiding van de gemeentesecretaris ». Idem
voor bvb. het opstellen van de inventaris en de jaarrekeningen, en de
financiële analyses en financiële advisering in de ruimste zin. (zie
verder artikel 93).
• Staat in voor de betalingen (na opdracht door de secretaris)
Taken/bevoegdheden financieel
beheerder (2)
• Art. 94: taken die de financieel beheerder « in volle
onafhankelijkheid » uitvoert:
• « voorafgaande krediet- en wetmatigheidscontrole »
(visum)
• Invordering fiscale en niet-fiscale ontvangsten
Het managementteam
• Art. 96: in elke gemeente, maar kan zich beperken tot
secretaris en financieel beheerder, en de burgemeester, of
een schepen die de burgemeester aanduidt, als een soort
waarnemer (met « raadgevende stem »
• Als formeel lid voegt de raad vrij andere personeelsleden
toe. De formele leden van het mangamentteam hebben de
raad als aanstellende overheid. De raad kan die
bevoegdheid delegeren aan het college, maar niet verder,
en ook niet voor de secretaris of de financieel beheerder.
(« aanstellende overheid » bevoegdheid om aan te stellen,
te ontslaan en als tuchtoverheid)
Het managementteam (2)
• Voorzitter: gemeentesecretaris (moet « geregeld » vergaderen)
• Formele bevoegdheid: moet betrokken worden bij het opstellen van
een aantal belangrijke voorontwerpen die de secretaris (organogram,
personeelsformatie, rechtspositieregeling personeel, strategische nota
meerjarenplan, beleidsnota budget, verklarende nota budgetwijziging,
verklarende nota interne kredietaanpassing, het interne
controlesysteem) en de financieel beheerder (financiële nota van het
meerjarenplan en de jaarlijkse herziening, financiële nota van het
jaarlijkse budget en van de budgetwijzigingen, interne
kredietaanpassingen, enz ) moeten opstellen.
• Niet verboden dat het managementteam daarnaast met een
uitgebreidere samenstelling vergadert om andere punten te bespreken
ter ondersteuning van de coördinatie van de gemeentelijke diensten.
Het managementteam (3)
• Kunnen de managementteams van gemeente en OCMW
samen vergaderen?
• Het is nooit verboden geweest om samen te vergaderen
over punten die beide oragnisaties betreffen.
• Het is wel niet mogelijk om de twee teams formeel samen
te voegen. Ze moeten allebei hun voorgeschreven
adviesbevoegdheden blijven uitoefenen naar de eigen
secretaris en financieel beheerder toe.
Het managementteam (4)
• Wijzigingsdecreet, dat op dit ogenblik in bespreking is, zal
een aantal verduidelijkingen aanbrengen.
• Omdat er op dit ogenblik vragen worden gesteld over het
al dan niet samen vergaderen, of het eventueel zelfs
samenvoegen, wordt in de ingediende ontwerptekst voor
de duidelijkheid er op gewezen dat bijkomende
gezamenlijke vergaderingen mogen, dat samenvoegen niet
kan, dat er ook nog afzonderlijke vergaderingen zullen
nodig blijven gelet op de decretaal opgelegde
bevoegdheden, en dat de bijkomende gezamenlijke
vergaderingen gebeuren onder gezamenlijk voorzitterschap
van beide secretarissen.
Planning en financieel beheer
• Zie het uitvoeringsbesluit betreffende de beleids- en beheerscyclus
(BBC)
• De ontworpen beleids- en beheerscyclus vertrekt vanuit de decretale
bepalingen over:
•
- de meerjarenplanning
•
- het (jaarlijks) budget
•
- de uitvoering
• Zoals voordien aangegeven moeten dus alle betrokken gegevens in het
kader van de beleids- en beheerscysclus, uiteindelijk, via de secretaris,
of via de secretaris en de financieel beheerder, na overleg met het
managementteam, waar secretaris en financieel beheerder in ieder
geval deel van uitmaken, ter bekrachtiging worden voorgelegd, via het
college, en al dan niet via een of meer gemeenteraadscommsissies, aan
de gemeenteraad.
Budgethouderschap een vorm
van verzelfstandiging?
• Er duiken geleerde en ingewikkelde discussies op over de vraag of
budgethouderschap al dan niet een vorm van verzelfstandiging is.
• In de praktijk is deze discussie wellicht niet zo nuttig.
• Het budgethouderschap is in wezen een bevoegdheidsverdeling voor
wat betreft het uitgeven van het budget.
• Grosso modo komt het er op neer dat in principe het college bevoegd
is voor het vastleggen van alle uitgaven, dat het college de secretaris
kan bevoegd maken als het gaat over uitgaven die onder de noemer
dagelijks bestuur kunnen worden gebracht, en dat andere
personeelsleden verantwoordelijk kunnen worden verklaard voor het
uitgeven van welbepaalde budgetten.
Intern verzelfstandigde
agentschappen
• Geen eigen rechtspersoonlijkheid.
• Wel operationele autonomie, buiten de algemene diensten van de
gemeente, en met aan het hoofd een eigen hoofd van het agentschap.
• Kunnen alleen worden opgericht door de raad.
• Het oprichtingsbesluit bepaalt de toevertrouwde taken, de draagwijdte
van de autonomie die aan het hoofd wordt toevertrouwd.
• Het hoofd van het agentschap kan bevoegd zijn voor het wijzigen van
de organisatiestructuur en de organisatieprocessen, het
personeelsbeleid, het bepalen van de wijze van aanwending van de ter
beschikking gestelde middelen, het sluiten van contracten, het
organiseren van de interne controle binnen het agentschap, etc.
Intern verzelfstandigde
agentschappen (2)
• Er moet een beheersovereenkomst worden afgesloten
tussen het college en het hoofd van het agentschap, over
o.a. de doelstellingen van het agentschap, de toekenning
van middelen, de verwerving van eigen inkomsten of
andere financieringen.
• De titel planning en financieel beheer van het
Gemeentedecreet zijn van toepassing op het intern
verzelfstandigd agentschap.
• Budget en jaarrekening moeten worden geconsolideerd
met het budget en de jaarrekening van de gemeente.
Extern verzelfstandigde agentschappen
• Eigen rechtspersoonlijkheid.
• Welbepaalde taken van gemeentelijk belang (niet
overdraagbaar aan andere rechtspersonen, tenzij wettelijk
of decretaal anders bepaald)
• College moet een overzicht bijhouden van alle extern
verzelfstandigde agentschappen van de gemeente, hun
statuten en hun overeenkomsten met de gemeente.
• Onderworpen aan dezelfde verplichtingen inzake formele
motivering en openbaarheid van bestuur als de gemeente
Autonoom gemeentebedrijf
• Publieke rechtspersoonlijkheid (heeft onder meer tot gevolg dat een
autonoom gemeentebdrijf zowel statutaire als contractuele
personeelsleden in dienst kan hebben)
• Oprichting alleen bij gemeenteraadsbesluit
• Statuten onderworpen aan goedkeuring door de Vlaamse regering
• Er wordt een beheersovereenkomst afgesloten tussen de gemeente en
het autonoom gemeentebedrijf
• Het autonoom gemeentebedrijf wordt geleid door een eigen raad van
bestuur (aantal leden ten hoogste de helft van het aantal
gemeenteraadsleden, met een maximum van 12). De leden worden
aangeduid door de gemeenteraad (elke fractie minstens 1 lid)
Autonoom gemeentebedrijf (2)
• Bestuurders niet persoonlijk gebonden door de
verbintenissen van het autonoom gemeentebedrijf en niet
hoofdelijk aansprakelijk voor de tekortkomingen « in de
normale uitoefening van hun bestuur ».
• Dagelijks bestuur kan worden toevertrouwd aan een
directiecomité of aan een gedelegeerd bestuurder
(benoemd door de raad van bestuur)
• Er kunnen geen andere bestuursorganen met
beslissingsbevoegdheid zijn
Autonoom gemeentebedrijf (3)
• Voor het personeel is in principe de rechtspositieregeling
van het personeel van de overeenstemmende gemeente van
toepassing, maar het autonoom gemeentebedrijf kan
daarvan afwijken.
• Ook voor andere aangelegenheden treedt het autonoom
gemeentebedrijf op als een volledig autonome
rechtspersoon (verwerving of vervreemding van goederen,
aangaan leningen, bvb.)
• Het autonoom bedrijf kan andere rechtspersonen oprichten,
erin deelnemen of zich erin laten vertegenwoordigen
Privaatrechtelijke extern
verzelfstandigde agentschappen
• Niet uitsluitend VZW’s. Alle vormen van
vennootschappen, verenigingen of stichtingen zijn in
principe mogelijk.
• Niet uitsluitend eigen initiatief van de gemeente; ook
deelname is mogelijk
• De gemeente moet altijd over de meerderheid van de
stemmen in de algemene vergadering van de vennootschap
of vereniging beschikken en over een meerderheid van de
leden van de van de raad van bestuur
• Samenwerkingsovereenkomst met de gemeente
De huidige gemeentelijke VZW’s
• Gemeentelijke VZW’s hebben nooit bestaan als juridische
rechtspersoon.
• De term werd en wordt gebruikt voor vzw’s opgericht door een
gemeente, en waar een gemeente op het eerste gezicht min of meer het
overwicht heeft, en het bestuur zo goed als volledig in handen heeft.
• De meeste vzw’s die nu bestempeld worden als gemeentelijke vzw’s
voldoen wellicht niet aan de criteria van het hoofdstuk gemeentelijke
extern verzelfstandigde agentschappen, en moeten dan hervormd
worden, tenzij ze er een andere decretale of wettelijke rechtsgrond
bestaat voor de oprichting, deelname of vertegenwoordiging.
Participatie
• Klachtenbehandeling: de gemeente moet over eeen
klachtenbehandelingssysteem beschikken en over een
ombudsdienst (in eigen beheer, samen met het OCMW,
intergemeentelijk samenwerkingsverband of overeenkomst
met de Vlaamse ombudsdienst)
• Inspraak: alleen de gemeenteraad kan adviesraden en
overlegstructuren oprichten, tenzij wettelijk of decretaal
anders bepaald
• Raadsleden en leden van het college kunnen geen lid zijn
Participatie (2)
• Voorstellen van burgers: op de agenda van de
gemeenteraad (verzoek moet aan een minimaal quorum
voldoen, - 2% van inwoners ouder dan 16 jaar tot 15000
inw, 300 tussen 15.000 en 30.000 inw, 1% daarboven)
• Verzoekschriften aan de organen van de gemeente.
Gemeente bepaalt hoe het verzoekschrift zal worden
behandeld. Iedereen moet binnen de drie maanden een
gemotiveerd antwoord krijgen.
• De gemeentelijke volksraadpleging: tien keer hoger
quorum dan bij voorstellen van burgers (minimumleeftijd
niet bepaald) –resultaten niet bindend
Openbaarheid van bestuur
• Decreet van 26 maart 2004 is hier belangrijker dan het
Gemeentedecreet:
• Actieve openbaarheid: aanstelling communicatieambtenaar
is verplicht, evenals de vermelding van een contactpersoon
in briefwisseling, en in voorkomend geval de vermelding
van de beroepsmogelijkheden
• Passieve openbaarheid: zoals bij andere besturen > recht
op inzage, afschrift en uitleg, en recht op verbetering of
aanvulling van bestuursdocumenten
Samenwerking OCMWgemeenten
• Samenwerking tussen deze afzonderlijke rechtspersonen is nooit
verboden geweest.
• Artikel 271 van zowel het gemeentedecreet als het OCMW-decreet
proberen de samenwerking te stimuleren met de bepaling dat tussen de
gemeente en het OCMW beheersovereenkomsten kunnen worden
gesloten « over het gemeenschappelijk gebruik van elkaars diensten »
• Ze kunnen daarbij beroep doen op « elkaars personeelsleden » . Zie
ook de bepalingen in artikel 76 van het gemeentedecreet voor de
functies van secretaris en financieel beheerder
Uitbreiding van de
samenwerkingsmogelijkheden
• Besturen die diensten proberen te doen samenwerken, of
die een enkele dienst (personeel, financiën, technische
dienst, onderhoud, enz…) voortaan willen laten werken
voor de gemeente en het OCMW, hebben problemen met
de inzet van de bestaande personeelsleden.
• In het op dit ogenblik in behandeling zijnde
wijzigingsdecreet wordt voorgesteld de overdracht van
statutair personeel naar het OCMW mogelijk te maken, of
de (tijdelijke) ter beschikking stelling van statutair
personeel. Ook het overdragen van contractueel personeel,
zonder dat er nieuwe selectieproeven moeten worden
afgelegd wordt voorzien.
Ivo Driesen
Agentschap voor Binnenlands Bestuur
Tel. 02.553.39.99
[email protected]