Mondiale interdependentie en militaire interventies

Mondiale interdependentie en militaire interventies
Yvette Haandrikman
Sinds de Vrede van Westfalen in 1648 is het internationale statenstelsel gebaseerd op de
soevereiniteit van nationale staten. Na de Tweede Wereldoorlog is dit principe nog eens
vastgelegd in Artikel 2 (lid 4) van het Handvest van de Verenigde Naties. Als gevolg van
voortschrijdende mondialiseringsprocessen staat de soevereiniteit van staten tegenwoordig
echter ter discussie. In hoeverre kunnen landen nog een autonoom beleid voeren als staten
onderling op steeds meer gebieden (bijvoorbeeld cultureel en economisch) van elkaar
afhankelijk en met elkaar verweven zijn? Ook op veiligheidsgebied speelt de toegenomen
interdependentie een rol. Interne problemen van individuele landen kunnen een bedreiging
vormen voor de internationale vrede en veiligheid. De Verenigde Naties heeft hier op
ingespeeld door te interveniëren bij interne conflicten in bijvoorbeeld Somalië (hoofdzakelijk
uitgevoerd door de Verenigde Staten) en Cambodja. Ook regionale internationale
organisaties hebben de laatste jaren steeds vaker ingegrepen bij interne conflicten in landen
in hun regio. Zo intervenieerde de Afrikaanse organisatie ECOWAS bij de burgeroorlog in
Liberia en heeft de Organisatie van Amerikaanse Staten (OAS) onder leiding van de
Verenigde Staten getracht de democratie in Haïti te herstellen. Zeer recent is het ingrijpen
van de NAVO in Kosovo, waarbij bombardementen worden uitgevoerd op de soevereine
Joegoslavische republiek.
Wat wordt aangevoerd als reden om in te grijpen bij intra-statelijke conflicten? Gaan de
rechten van het individu tegenwoordig boven respect voor staatsgrenzen? In hoeverre
hebben individuele landen hier dan nog iets over te zeggen en wat is de rol van
internationale organisaties hierbij? Kortom, is er nog wel sprake van soevereiniteit van de
nationale staat in een tijd van toenemende mondiale interdependentie?
Opvattingen over interventies en soevereiniteit
In 1648, aan het einde van de Tachtigjarige Oorlog, werd bij de Vrede van Westfalen
vastgelegd dat de heerser over een bepaald gebied de godsdienst van dat territorium zou
bepalen. Dit vormde de basis voor het stelsel van soevereine staten dat vervolgens in
Europa en later in de rest van de wereld zou ontstaan. Hiermee wordt doorgaans bedoeld
dat staten "onafhankelijk zijn van enig extern gezag (externe soevereiniteit) en het hoogste
gezag uitoefenen over de mensen die binnen de staatsgrenzen leven (interne
soevereiniteit)."1 Hier vloeide ook het non-interventiebeginsel uit voort, dat wil zeggen het
internationale gebruik om zich niet te bemoeien met de binnenlandse aangelegenheden van
andere staten.
Ook twee belangrijke theoretische stromingen in de internationale betrekkingen, het realisme
en het marxisme, ondersteunen vanuit verschillende principes het non-interventiebeginsel.
Het realisme gaat ervan uit dat het internationale politieke stelsel een self-help systeem is,
waarbij staten voor hun veiligheid en hun welvaren op zichzelf zijn aangewezen. Staten
zouden dan ook alleen maar in het nationaal belang moeten handelen, los van ideologieën
en morele principes. Humanitaire interventies in andere landen passen niet in deze
zienswijze, omdat die meer gebaseerd zijn op ideële gedachten en niet zozeer op het
nationale belang van de interveniërende staat. Er zijn enkele uitzonderingen: indien
bijvoorbeeld een zogenaamde ‘schurkenstaat’ in het bezit dreigt te komen van
massavernietigingswapens is ingrijpen juist wel in het nationale belang van andere staten.
De marxistische stroming, waar in dit geval ook de dependentie-theorieën onder worden
geschaard, is gebaseerd op exploitatieverhoudingen. Aanhangers van deze theorie menen
dat de westerse kapitalistische democratieën de overige delen van de wereld uitbuiten om
zichzelf te verrijken en (dus) meer macht te verwerven. Interventies zullen volgens
marxistische theoretici in de praktijk neerkomen op overheersing van de armere staten door
de rijkere. Ook zij zijn het dus eens met het non-interventiebeginsel.
1
Volgens een derde belangrijke theoretische stroming, die van het liberalisme, is interventie
soms wel gerechtvaardigd. Hoffmann heeft de drie redenen die liberalen aanvoeren ten
gunste van interventie duidelijk samengevat.2 Ten eerste kan een staat slechts aanspraak
maken op soevereiniteit indien de basisrechten van de onderdanen beschermd worden. Als
deze rechten niet gerespecteerd worden, verliest de staat zijn soevereiniteit en kan
interventie gerechtvaardigd zijn. Ten tweede kunnen bepaalde morele principes belangrijker
zijn dan de soevereiniteit van een staat. Hierbij moet worden gedacht aan schending van de
mensenrechten als grond voor ingrijpen. Tenslotte kan interventie gerechtvaardigd zijn als
het doel het scheppen van orde in het wereldsysteem is. Binnenlandse strijd en
geweldgebruik kunnen chaos in de rest van de wereld veroorzaken (Hoffmann noemt hier
met name vluchtelingenstromen die buurlanden kunnen overspoelen), en in zo'n geval kan
interventie opgevat worden als herstel van een stabiel Westfaals statenstelsel. Dit laatste
argument is het belangrijkste in het huidige tijdperk van mondiale interdependentie, waarbij
binnenlandse conflicten grote gevolgen kunnen hebben voor andere staten.
In theorie is deze redenering nog redelijk te volgen, maar in de praktijk levert zij verschillende
problemen op. Zo is het de vraag welke instantie de voorwaarden voor interventies kan
bepalen. Te denken valt aan de Verenigde Naties, maar wellicht ook aan regionale
organisaties. Het is bijvoorbeeld maar de vraag of de bestaande VN-resoluties het ingrijpen
van de NAVO in Kosovo legitimeren en in het geval van Liberia was het ECOWAS dat het
voortouw nam bij de interventie. Een tweede probleem zijn de voorwaarden zelf: wat vormt
wel een rechtvaardiging voor interventie en wat niet? Er zullen altijd schemergebieden blijven
bestaan waarbij het de vraag is of ingrijpen legitiem is.
Verandering in het soevereiniteitsbegrip
Sommige theoretici herkennen een evolutie van het soevereiniteitsbegrip door de jaren
heen.3 De eerste fase is die zoals vastgelegd in het Verdrag van Westfalen: de opperste
heerser is soeverein over zijn territorium. De tweede fase begon na afloop van de Tweede
Wereldoorlog en werd gekenmerkt door aantasting van het soevereiniteitsbegrip op twee
manieren. Enerzijds werden binnen de staten democratische instellingen en gebruiken
ontwikkeld zodat meer mensen inspraak krijgen in het bestuur van een land terwijl anderzijds
een internationale verantwoordelijkheid op het gebied van mensenrechten en humanitaire
normen is ontstaan. Dit laatste is vooral voortgevloeid uit de Neurenberg-processen na
afloop van de Tweede Wereldoorlog, waarbij nazi-misdadigers schuldig werden bevonden
ondanks het feit dat zij niet in strijd met de Duitse wet hadden gehandeld. Deng et al. leiden
hier uit af dat
"Since then, the dillemmas of sovereignty and interdependence are clearly
being resolved in favor of an international response system, which, though not
fully developed, is normatively grounded in the fundamental values of human
dignity."4
Na de Koude Oorlog werden universele humanitaire normen en waarden, en daarmee de
ondergeschiktheid van het klassieke soevereiniteitsbegrip aan het verdedigen daarvan, nog
sterker benadrukt. In deze derde fase ontstond tegelijkertijd echter een tegenbeweging van
met name minder ontwikkelde landen die zich verzetten tegen een ruimere opvatting van
soevereiniteit. Onder andere Cuba, Soedan en China - vanwege hun manier van omgaan
met mensenrechten zelf vaak bekritiseerd - deden een beroep op het VN-handvest waarin
het klassieke soevereiniteitsbegrip is vastgelegd. Deze staten menen dat op basis van de
opvattingen van westerse landen over mensenrechten niet ingegrepen mag worden in de
interne situatie van landen met andere opvattingen.
Momenteel is het begin van een vierde fase waarneembaar, waarin soevereiniteit en
verantwoordelijkheid met elkaar worden verenigd. Dit komt overeen met de eerder
besproken liberale visie op soevereiniteit en interventies, volgens welke alleen aanspraak
2
kan worden gemaakt op soevereiniteit indien de nationale bestuurders zich verantwoordelijk
tegenover de bevolking gedragen. Staten dragen in deze vierde fase ook tegenover elkaar
de verantwoordelijkheid om mensenrechten te verdedigen. Indien deze niet gerespecteerd
worden, kan men zelfs spreken van een plicht tot interventie voor andere landen. Dit is ook
één van de argumenten die de NAVO aanvoert als legitimatie van de operatie Allied Force in
Kosovo.
De evolutie van het soevereiniteitsbegrip kan ook in verband worden gebracht met de
voortschrijdende mondialiseringsprocessen. Voor de Tweede Wereldoorlog waren er
weliswaar vele betrekkingen tussen met name de westerse staten, maar landen waren nog
niet zo afhankelijk van elkaar als tegenwoordig het geval is. In elk geval had de
binnenlandse politiek van het ene land niet of nauwelijks gevolgen voor andere staten. Het is
dan ook niet vreemd dat het traditionele Westfaalse soevereiniteitsbegrip in stand werd
gehouden en in 1945 zelfs opnieuw werd vastgelegd in het Handvest van de Verenigde
Naties. In de decennia hierna was echter sprake van een toenemende interdependentie op
velerlei gebied. Als oorzaken van deze mondialisering worden veelal de snellere en
efficiëntere transport- en communicatietechnologie, de ontwikkeling naar vrijhandel door met
name de afspraken binnen de GATT, de liberalisering van het internationale kapitaalverkeer
en het ontstaan van steeds meer internationale organisaties en regimes aangevoerd.5 Door
de toegenomen interdependentie is het waarschijnlijker geworden dat binnenlandse
conflicten grote gevolgen hebben voor andere staten. Zo'n crisis beperkte zich niet langer tot
doden en gewonden onder militairen en plaatselijke bevolking. Naburige landen krijgen grote
vluchtelingenstromen te verwerken of worden zelf in het conflict meegesleept. Ook mondiaal
gezien zou een dergelijk conflict de economische verhoudingen danig uit balans kunnen
brengen, omdat de afzetmarkt in het betrokken land verdwijnt en/of de productie van soms
zeldzame goederen in het crisisgebied stagneert. Wat in elk geval uit alle redeneringen
duidelijk wordt, is de inbreuk die interventies vormen op de soevereiniteit van staten.
Interventies in de binnenlandse politiek van een staat kunnen worden gezien als misschien
wel het duidelijkste voorbeeld van de afnemende soevereiniteit van staten. In hoeverre is
mondiale interdependentie echter inderdaad van invloed bij de besluitvorming omtrent
militaire interventies?
Besluitvorming met betrekking tot militaire interventies
Om te bepalen welke rol mondiale interdependentie speelt bij het beslissen tot interventies
zal een aantal interventies en de besluitvorming daartoe onder de loep worden genomen. In
het geval van Cambodja in 1993 nam de Association of South East Asian Nations (ASEAN)
het initiatief voor de vredesonderhandelingen. Sinds de oprichting van deze organisatie zijn
de economieën in Zuidoost-Azië meer afhankelijk van elkaar geworden. Samenwerking (ook
met niet-leden in de regio) werd bevorderd en handel en investeringen zijn vaak op het eigen
gebied gericht. De problemen in Cambodja na de jarenlage overheersing door de Rode
Khmer hadden dan ook gevolgen voor de andere economieën in Azië. Het lijkt waarschijnlijk
dat ASEAN daarom de eerste stappen richting vrede heeft gezet. Dit heeft echter meer te
maken met regionalisering dan met mondialisering. Het belang van ASEAN bij vrede in
Cambodja verklaart niet waarom uiteindelijk de VN zich, door installatie van de United
Nations Transitional Authority in Cambodia (UNTAC), in verregaande mate heeft ingezet
voor verbetering van de situatie. De wereldeconomie werd niet bedreigd door de problemen
in Cambodja, er was geen sprake van grote aantallen vluchtelingen die zich over andere
landen verspreidden en de stabiliteit van andere staten werd niet of nauwelijks bedreigd
omdat de problemen zich duidelijk binnen de grenzen afspeelde. Alleen Vietnam was, na
eigen initiatief, bij het conflict betrokken geraakt. De enige reden waarom UNTAC werd
opgericht lijkt een humanitaire te zijn: het beëindigen van de gruwelijke misdaden en het
instellen van een democratisch politiek systeem.
3
De interventie in Liberia in 1991 kenmerkt zich door het regionale karakter. De operatie werd
uitgevoerd door ECOWAS (Economic Community of West African States), waar Liberia ook
lid van is. Deze organisatie is in 1975 opgericht om, zoals uit de naam al blijkt, economische
samenwerking in West-Afrika te bevorderen. Hoewel ECOWAS vooral een economisch
samenwerkingsverband is, is het uitvoeren van de interventie door deze organisatie mogelijk
door een in 1981 afgesloten defensiepact. Hierin werd onder andere militaire steun
toegezegd in het geval van "internal armed conflict within any Member State engineered and
supported actively from outside likely to endanger the security and peace in the entire
Community."6
Ook volgens Hoofdstuk VIII van het Handvest van de Verenigde Naties is het uitvoeren van
vredesoperaties door regionale organisaties toegestaan. Hoewel ECOWAS is gericht op het
stimuleren van economische integratie in West-Afrika, wordt nergens bedreiging van de
regionale economie aangevoerd als motief voor de interventie. Dit lijkt geen rol gespeeld te
hebben, maar het kan niet helemaal uitgesloten worden. Wat wel van belang is geweest is
het enorme aantal vluchtelingen, bijna één miljoen mensen in anderhalf jaar tijd, dat zich
naar de buurlanden van Liberia verplaatste. Dit zou te maken kunnen hebben met
mondialisering: vluchtelingen kunnen zich over grotere gebieden verspreiden dan voorheen
omdat enerzijds transportmogelijkheden verbeterd zijn (het duurt nu net zo lang om van
Bosnië naar Nederland te vliegen als het vroeger duurde om vanaf Bosnië naar Roemenië te
lopen) en omdat anderzijds door nieuwe communicatiemiddelen bekend is waar men een
veilig onderdak kan vinden, ook al is dat aan de andere kant van de wereld. Door
mondialiseringsprocessen raken theoretisch gezien dus meer staten dan voorheen
betrokken bij een conflict, en dit kan een motief voor interventie vormen.
Een derde mogelijke reden voor de interventie was het beschermen van de bedreigde
dictatuur van Samuel Doe in Liberia. Omdat alle deelnemende landen aan ECOMOG in
meer of mindere mate als dictatoriaal te karakteriseren zijn, is het goed mogelijk dat zij met
hun interventie slechts een bevriende dictator het hand boven het hoofd wilden houden. Dit
gebeurde wel vaker: zo reisde Doe begin 1990 naar Nigeria om solidariteit te betuigen met
de militaire heerser Babangida, waartegen een coup was gepleegd. Tenslotte wijst de
afzijdigheid van de VN, die duidelijk stelde dat het hier ging om een regionaal conflict, er op
dat de internationale gemeenschap geen mondiale gevolgen van het conflict in Liberia
verwachtte.
Begin jaren '90 greep de VN voor het eerst in bij de problemen op de Balkan met de
stationering van UNPROFOR (United Nations Protection Force) in het voormalige
Joegoslavië. Steinberg herkent vier redenen die als legitimering voor de bemoeienissen van
de internationale gemeenschap met de problemen in Joegoslavië worden aangevoerd:7
1.
2.
3.
4.
Toestemming van de betrokken partijen (maar die was er alleen in de beginperiode).
Agressie werd over de staatsgrenzen heen uitgeoefend, en volgens Art. 39 van het
Handvest van de VN heeft men dan het recht om in te grijpen. Dit gold met name
nadat Kroatië, Slovenië en Bosnië als zelfstandige staten waren erkend.
Het verlenen van humanitaire hulp.
Indirecte gevolgen van het conflict voor andere staten, met name de vluchtelingen.
Zoals al uiteengezet kan het ontstaan van grote vluchtelingenstromen te maken hebben met
mondialiseringsprocessen. Dit kan ook de bemoeienissen van de EG en de NAVO met dit
conflict verklaren, want beide organisaties bestaan (voornamelijk) uit landen waar de
vluchtelingen asiel zochten. Met name de NAVO heeft met de operatie Deliberate Force en
de langdurige aanwezigheid van IFOR en SFOR veel in de veiligheid van het voormalige
Joegoslavië geïnvesteerd. Aan de andere kant kan men echter beargumenteren dat dit juist
wijst op regionalisering in plaats van mondialisering, omdat behalve de Verenigde Staten en
Canada de leden van beide organisaties uit de regio van het conflict afkomstig zijn.
4
Dezelfde argumentatie geldt voor de huidige interventie van de NAVO in Joegoslavië. De
voornaamste reden voor de bombardementen, afgezien van het beëindigen van de door
Serviërs gepleegde gruwelijkheden in Kosovo, lijkt het voorkomen van uitbreiding van het
conflict te zijn. Met name Albanië en Macedonië zijn kwetsbaar door de verschillende
etnische groepen die binnen beide landen samenleven. Ook de economische ontwikkeling
wordt aangetast door de grote aantallen vluchtelingen die beiden landen te verwerken
hebben. Men heeft ingegrepen omdat de veiligheid van de Euro-Atlantische regio, waar de
NAVO zich volgens het nieuwe strategische concept sterk voor maakt, wordt bedreigd.
Vluchtelingenstromen die buurlanden overspoelen hebben geen rol van betekenis gespeeld,
omdat deze pas in groten getale op gang kwamen nadat de NAVO-bombardementen waren
gestart. Wel wordt de schending van mensenrechten als reden voor de interventie
aangevoerd. In zijn toespraak tot de Amerikaanse bevolking na aanvang van de
bombardementen noemde president Clinton naast het voorkomen van uitbreiding van het
conflict en de morele plicht tot het beschermen van burgers tegen de wreedheden van Servië
ook specifiek de bedreiging van nationale belangen als reden voor de interventie in Kosovo.8
Bij geen van bovenstaande conflicten hebben bedreigingen voor de wereldeconomie een rol
gespeeld. Er is al uitgelegd hoe een binnenlands conflict theoretisch gezien de mondiale
economische verhoudingen uit balans kan brengen. In de praktijk blijkt dit nauwelijks het
geval te zijn, omdat vrijwel alle conflicten waarbij geïntervenieerd wordt plaatsvinden in
landen met een minder ontwikkelde economie. Deze landen vormen een minimale
afzetmarkt en produceren nauwelijks goederen die niet uit andere landen geïmporteerd
kunnen worden. Vaak wordt wel de Golfoorlog genoemd, waar de aanwezigheid van olie in
het bezette Koeweit een rol heeft gespeeld in de beslissing tot ingrijpen. Het gaat hierbij
echter om maar één geval waarbij bovendien geen sprake is van een binnenlands conflict,
maar van een daad van agressie (het schenden van de soevereiniteit van een staat in
traditionele zin) zoals bedoeld in Art. 39 van het VN Handvest.
Conclusie
Mondiale interdependentie speelt (nog) geen rol bij het al dan niet beslissen tot interventie in
een binnenlands conflict. Deze conflicten vinden veelal plaats in minder ontwikkelde landen,
waarvan de economie nauwelijks een rol van betekenis in het wereldsysteem speelt. De
enige gevolgen van interne problemen voor andere staten liggen op het gebied van
vluchtelingenstromen die men op moet vangen. Het merendeel van de vluchtelingen blijft
echter in de omliggende landen en verspreidt zich niet over de hele wereld. Bij de Grote
Meren-conflicten in Afrika werden bijvoorbeeld enorme vluchtelingenkampen ter plekke
ingericht en ook bij het huidige conflict in Kosovo zien we dat de meesten naar Albanië en
Macedonië vluchten.
Het verblijf van vluchtelingen in de regio van een conflict is één van de redenen waarom bij
interventies vooral regionale en niet mondiale processen een rol spelen. Een tweede reden
zijn de economische effecten op regionaal niveau: in veel gevallen worden alleen de
economieën van de naburige landen geschaad door een conflict, zoals vooral in de ASEANregio duidelijk is te zien. Tenslotte tracht men soms met een interventie de uitbreiding van
een conflict naar andere landen in de regio te voorkomen.
Ook lijkt een veranderend soevereiniteitsbegrip van invloed te zijn. Niet langer ligt de
soevereiniteit bij de bestuurders van een gebied, maar bij de inwoners daarvan. Het volk is
de drager van de soevereiniteit, en dus kan ingrijpen in de binnenlandse politiek van een
staat uit het oogpunt van verdediging van mensenrechten gelegitimeerd zijn. Ook president
Clinton sprak van een morele plicht tot het beëindigen van de wreedheden die in Kosovo
gepleegd worden. In 1991 werd het recht op interventie zelfs vastgelegd in een verklaring
van de Conferentie (tegenwoordig Organisatie) voor Veiligheid en Samenwerking in Europa
(CVSE):
5
"They [the participating states] categorically and irrevocably declare that the
commitments undertaken in the field of the human dimension of the CSCE are
matters of direct and legitimate concern to all participating States and do not
belong exclusively to the internal affairs of the State concerned."9
De conclusie luidt daarom ook dat de soevereiniteit van de nationale staat in klassieke zin
ten gevolge van interventies bij binnenlandse problemen inderdaad is afgenomen. Het is niet
duidelijk geworden dat mondialiseringsprocessen daarbij een rol spelen. Veeleer lijken
regionale interdependentie en een veranderde opvatting over soevereiniteit hierbij een rol
gespeeld te hebben. Voorlopig valt het dus nog wel mee met de zo vaak veronderstelde
mondiale interdependentie.
Y. Haandrikman studeert politicologie aan de Universiteit Leiden en was stagiaire bij de
Atlantische Commissie.
Noten
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
J.H. Leurdijk, ‘Het perspectief van de wereldsamenleving’ in Internationale betrekkingen,
theorieën en benaderingen, K. Koch, R.B. Soetendorp, A. van Staden (red.), Het Spectrum,
Utrecht 1994, p. 87.
S. Hoffman, ‘The Politics and Ethics of Military Intervention’, Survival, 37(4), Winter 1995-1996,
p. 35.
Zie hiervoor bijvoorbeeld het hoofdstuk ‘A Normative Framework of Sovereignty’ in F.M. Deng
et al., Sovereignty as Responsibility. Conflict Management in Africa., The Brookings Institution,
Washington D.C., 1996, p. 2-19.
Ibid, p. 4.
Zie hiervoor bijvoorbeeld T. Nierop, ‘Globalisering, internationale netwerken en de regionale
paradox’, in Amsterdams Historisch Tijdschrift, 1995 (5).
D. Wippman, ‘Enforcing the Peace: ECOWAS and the Liberian Civil War’, in L.F. Damrosch,
Enforcing Restraint: Collective Intervention in Internal Conflicts, New York: Council on Foreign
Relations, 1993, p.166.
J.B. Steinberg, ‘International Involvement in the Yugoslavia Conflict’ in L.F. Damrosch,
Enforcing Restraint: Collective Intervention in Internal Conflicts, New York: Council on Foreign
Relations, 1993, p. 27-77.
Tv-rede van president Clinton, zoals weergegeven in NRC-Handelsblad van 25 maart 1999.
Zoals aangehaald en nader besproken in H.J. Steiner en Ph. Alston, International Human
Rights in Context, Oxford University Press, 1996, p. 371-372.
6