Geen bestuurlijke verandering, maar de huidige middelen gericht

Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor 182012
Geen bestuurlijke verandering, maar de huidige
middelen gericht investeren in innovatie
Evert-Jan Velzing*
De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) presenteerde met
haar rapport Naar een lerende economie een gedegen en informatief boekwerk over
de stand van zaken van ons verdienvermogen. Een dergelijke aanpak kennen we
van de Raad. Hij heeft ook nu een aantal uitvoerige achtergrondstudies laten verrichten. Daarnaast is de WRR zelf lange tijd bezig geweest om onderzoek te doen.
Een jaloersmakende taak die inhield dat de onderzoekers veel mochten reizen en
veel personen interviewden.
Wat evenwel tegenvalt zijn de aanbevelingen van de WRR over het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken. De WRR geeft dan wel uitgebreid advies over het kennis- en onderwijsbeleid, maar vergeet in te gaan op hoe
het huidige EZ-innovatiebeleid kan worden versterkt. De Raad stelt daarentegen
voor het innovatiebeleid anders aan te sturen. Het voorstel heeft iets weg van een
innovatieplatform dat eveneens verbindingen heeft met ander beleid, zoals sociaal beleid, onderwijsbeleid en regionaal beleid. Hoe dit alles vorm moet krijgen,
blijft echter vaag en lijkt geen actie die snel kan worden bewerkstelligd.
Bovendien zou een dergelijke ommezwaai, gezien het feit dat de huidige stand
van de Nederlandse economie nog altijd goed is, niet nodig hoeven zijn. Ons land
staat bijvoorbeeld vierde op de Global Innovation Index (Dutta & Lanvin, 2013,
10), vierde op de Knowledge Economy Index (Worldbank, 2012), zesde op de
Global Talent Competitiveness Index (Lanvin & Evans, 2013) en achtste op de
Global Competitiveness Index (World Economic Forum, 2013). Verder is het aandeel van Nederland in de wereldexport van goederen met 3,2 procent hoog – vergelijkbaar met grotere landen als Frankrijk en Italië – en bovendien de laatste
jaren vrij constant (zie Snijders & Jacobs, 2013).
Ook is er ondanks de kritiek op het onvoldoende inzicht in innovatiebeleid geen
aanwijzing dat dit beleid niets oplevert. Wel kan het innovatiebeleid slimmer en
effectiever worden vormgegeven, maar de organisatie van beleid hoeft daar helemaal niet voor op de schop.
Eenzijdige focus op R&D
Met betrekking tot het huidige innovatiebeleid van het ministerie van EZ constateert de WRR terecht dat het te veel is gefocust op het generiek stimuleren van
research & development (R&D). Deze onevenredige fixatie op R&D maakt het
*
46
Dr. Evert-Jan Velzing is onderzoeker en adviseur. Van 2009-2013 deed hij promotieonderzoek
bij de Universiteit van Amsterdam naar het innovatiebeleid van het ministerie van Economische
Zaken. E-mail: [email protected].
Beleid en Maatschappij 2014 (41) 1
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor 182012
Geen bestuurlijke verandering, maar de huidige middelen gericht investeren in innovatie
innovatiebeleid minder effectief dan een gerichte aanpak zou kunnen zijn
(Velzing, 2013). De R&D-fixatie doet namelijk geen recht aan de diverse andere
factoren die van belang zijn bij of van invloed zijn op innovatie. Denk daarbij aan
diensten, marketing, sociaal-organisatorische aspecten van innovatie en wet- en
regelgeving. Het succes van een nieuw product gaat namelijk niet alleen om de
technologische kwaliteit. De manier waarop het product in de markt wordt gezet
of de dienstverlening kan evenzogoed het succes bepalen. Voorbeelden zijn de
marketing en dienstverlening van Apple, het verlengen van de garantietermijn
van reeds bestaande producten, en IKEA, waar de aangeschafte meubels direct
zijn mee te nemen. Ook kan het verbeteren van het productieproces leiden tot
meer revenuen. Dat kan door technische aanpassingen, maar ook door werknemers slimmer in te zetten. Regelgeving wordt bijvoorbeeld ingezet om ontwikkelingen die schadelijke emissies verminderen te stimuleren.
Voorts houdt de generieke R&D-aanpak geen rekening met de heterogene werkelijkheid van het bedrijfsleven. De regelingen van EZ gaan er namelijk van uit dat
alle bedrijven in gelijke mate R&D-activiteiten ontplooien of er in gelijke mate bij
zijn gebaat. In de praktijk blijkt dat niet het geval. Het is nu eenmaal niet zo dat
alle sectoren of clusters hetzelfde zijn, ze zijn daarom niet evenredig geholpen
met een generieke aanpak. Ook brengt de WRR ons in herinnering dat er een
groot verschil is tussen clusters, zowel qua omvang als qua type actoren die er een
onderdeel van vormen. Instrumenten die zijn toegespitst op de specifieke karakteristieken van deze sectoren zouden volgens de Raad effectiever zijn dan de
generieke die het ministerie van EZ nu uitvoert. Wat de auteurs van Naar een
lerende economie evenwel niet aangeven, is welke regelingen dan moeten worden
beëindigd zodat de beschikbare financiële middelen effectiever kunnen worden
geïnvesteerd. Dat is een gemiste kans.
Gericht investeren in innovatie
Als we naar het huidige innovatie-instrumentarium kijken, zien we dat het
EZ-innovatiebeleid voornamelijk bestaat uit regelingen die een fiscaal voordeel
bieden aan bedrijven die al R&D-activiteiten ontplooien. Het gaat in totaal om
bijna 2 miljard euro, die ten goede komt aan een drietal maatregelen (zie MvT EZ
voor 2014).1 Het is niet duidelijk of dergelijke maatregelen tot meer investeringen in R&D leiden, of dat de bedrijven die al investeren in onderzoek en ontwikkeling simpelweg meer gebruikmaken van het instrumentarium (Verhoeven,
Van Stel & Timmermans, 2012).2 En aangezien generieke R&D-middelen minder
effectief zijn dan een gerichte aanpak, kan het budget van de fiscale R&D-regelingen gerust worden ‘omgebogen’. Met het deels afschaffen van het fiscale
R&D-voordeel komt er geld beschikbaar om in te spelen op de sterktes en zwaktes
van voor Nederland belangrijke sectoren.
Deze middelen kan de overheid beter inzetten op gericht beleid dat aansluit op de
karakteristieken van sectoren of clusters. Een gerichte aanpak past ook bij de analyse die de WRR maakt. De Raad lijkt wat dit betreft af te willen van het topsectorenbeleid. Ze stelt voor de governance van het Nederlandse innovatiebeleid te ver-
Beleid en Maatschappij 2014 (41) 1
47
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor 182012
Evert-Jan Velzing
nieuwen. Mijns inziens is dat niet nodig en kan de huidige – op bewezen sterke
sectoren gerichte – aanpak (het topsectorenbeleid) juist verder worden uitgebouwd in de richting van investeringen en aanpassingen die bij de clusters of sectoren passen. Er moeten dan wel wat aanpassingen worden gemaakt (zie ook
Jacobs & Velzing, 2013). Ten eerste zegt het ministerie van EZ de bewezen sterke
sectoren te willen ondersteunen, maar komen de middelen in de praktijk daarnaast ook ten goede aan de best lobbyende sectoren (Jacobs & Velzing, 2013;
Velzing, 2013). Het risico van gericht innovatiebeleid is namelijk dat het gevoelig
is voor argumenten van belangenbehartigers. Daar is niets mis mee, maar ze moeten wel goed afgewogen worden en dat is met het topsectorenbeleid onvoldoende
gebeurd. Om die reden moeten de gekozen topsectoren worden heroverwogen.
Ten tweede kan de uitvoering transparanter worden vormgegeven. Daarvoor zijn
helemaal geen nieuwe instituties nodig, zoals de WRR oppert, maar kan EZ goed
voortbouwen op ervaringen uit het verleden met strategische adviescommissies
of commissies van wijzen. Dergelijke instituties hadden namelijk tot taak ervoor
te zorgen dat het ministerie niet zijn oren laat hangen naar de betrokken bedrijven en kennisinstellingen. Ten derde is het zaak na te gaan hoe het geld dat
beschikbaar komt met het afschaffen van de fiscale R&D-regelingen, het beste tot
zijn recht kan komen voor elk van de sterke sectoren. Daarvoor moeten de projecten van de verschillende topprogramma’s de ruimte krijgen om aan te sluiten
op de sterktes en zwaktes van elk van de topsectoren.
Ik sluit me, kortom, aan bij de analyse van de WRR dat het huidige innovatiebeleid onevenredig is gefocust op het stimuleren van R&D. Voor een effectievere
aanpak zijn niet zozeer bestuurlijke veranderingen nodig – zo slecht staat Nederland er economisch niet voor –, maar volstaat het de generieke fiscale voordelen
af te schaffen en dit geld gericht in te zetten op het stimuleren van innovatie bij
bewezen sterke sectoren. Dat vergt een aantal aanpassingen aan het huidige topsectorenbeleid. Het ministerie van EZ kan dan met een meer gerichte aanpak zijn
rol in onze open economie beter benutten en een aanjager zijn van innovatie, ook
op de lange termijn.
Noten
1
2
Dit zijn de Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk (WBSO), een korting op de
loonbelasting van R&D-medewerkers; de Research & Development Aftrek (RDA), een
subsidie op de investeringen in R&D; en de Innovatiebox, een korting op de vennootschapsbelasting.
Uit de laatste evaluatie bleek bijvoorbeeld dat meer dan de helft van de WBSO-uitgaven niet tot extra investeringen in R&D leidden (Verhoeven e.a., 2012).
Literatuur
Dutta, S., & Lanvin, B. (2013). The Global Innovation Index 2013 – The Local Dynamics of
Innovation. Genève: WIPO.
48
Beleid en Maatschappij 2014 (41) 1
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor 182012
Geen bestuurlijke verandering, maar de huidige middelen gericht investeren in innovatie
Jacobs, D., & Velzing, E.-J. (2013). Innovatie- en industriebeleid in het begin van de
21ste eeuw – topsectoren, fiscale regelingen en een techniekpact. Hoofddorp: Stichting
voor Industriebeleid en Communicatie.
Lanvin, B., & Evans, P. (2013). The Global Talent Competitiveness Index 2013. Singapore:
Novus Media Solutions.
MvT EZ voor 2014. Rijksbegroting voor het jaar 2014 – begroting van uitgaven, hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Kamerstukken II 2013/14, 33750 XIII, 2.
Den Haag.
Snijders, H., & Jacobs, D. (2013). Clusters en niches – de specialisatie van de Nederlandse economie. www.wrr.nl/publicaties/publicatie/article/clusters-en-niches/, geraadpleegd op
17 januari 2014.
Velzing, E-J. (2013). Innovatiepolitiek – een reconstructie van het innovatiebeleid van het
ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010. Delft: Eburon.
Verhoeven, W., Stel, A. van, & Timmermans, N. (2012). Evaluatie WBSO 2006-2012 – effecten, doelgroepbereik en uitvoering. Zoetermeer: EIM.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2013). Naar een lerende economie – investeren in het verdienvermogen van Nederland. Amsterdam: Amsterdam University Press.
Worldbank (2012). http://go.worldbank.org/JGAO5XE940, geraadpleegd op 16 januari
2014.
World Economic Forum (2013). The Global Competitiveness Report 2013-2014 – Full data
edition. Genève: WEF.
Beleid en Maatschappij 2014 (41) 1
49