NJB opinie adaptatie

Adaptatie aan klimaatverandering vraagt om adaptatie van de wet
Je hoeft geen doemdenker te zijn om het belang van adaptatie in te zien. Klimaatverandering is in volle gang, en uit natuurwetenschappelijk onderzoek blijkt dat zelfs wanneer
op dit moment alle emissies van broeikasgassen door de mens zouden worden stopgezet, de gemiddelde mondiale temperatuurstijging nog 30 tot 40 jaar zal doorgaan,
waarna pas een eerste effect van het stopzetten van de uitstoot zichtbaar gaat worden.
Eerder dit jaar concludeerde het intergouvernementele panel over klimaatverandering
(Working Group II, IPCC) dat adaptatie, dat wil zeggen aanpassing van de samenleving
aan het veranderende klimaat, op sommige van de effecten van klimaatverandering het
enige beschikbare en toepasselijke antwoord is. Het gaat dan o.a. om aanpassingen in
verband met verminderde beschikbaarheid van water in sommige regio’s en toename
van de hoeveelheid water in andere, toenemende veranderingen in ecosystemen,
negatieve gevolgen voor kleinschalige landbouw en visserij, toenemende schade door
stormen en overstromingen, en een toename van gevallen van ondervoeding en
infectieziekten.
Het Klimaatverdrag uit 1992 noemt adaptatie als een van de manieren om de
effecten van klimaatverandering tegen te gaan (art. 3 lid 3). Het verdrag somt bij de
verplichtingen een aantal adaptatiemaatregelen op, zoals de verplichting om nationaal en
regionaal adaptatiebeleid te formuleren met daarin concrete maatregelen, de verplichting
om internationaal samen te werken ter voorbereiding op de gevolgen van overstromingen
en droogtes, vooral in Afrika, en de verplichting om de gevolgen van klimaatverandering
een rol te laten spelen in de ontwikkeling van sociaaleconomisch en milieubeleid (art. 4
lid 1 onder b, e en f). Het Kyoto protocol voegt hieraan niet zo veel meer toe, behalve
dan misschien dat inkomsten uit het Clean Development Mechanism (CDM) moeten
worden gebruikt om adaptatiemaatregelen in ontwikkelingslanden te financieren (art. 12
lid 8) en dat de integratie van adaptatiemaatregelen in andere beleidsterreinen in elk
geval het energie-, transport-, industrie-, landbouw-, bosbouw- en afvalbeleid moet
betreffen, waarbij vooral de inzet van technologie en ruimtelijke ordening belangrijk is
(art. 10 sub b onder i).
Uit het reeds genoemde rapport van het IPCC blijkt echter dat het huidige adaptatiebeleid te zwak is en dat er grote belemmeringen (“formidable barriers”) zijn om adaptatiebeleid te ontwikkelen en uit te voeren. Deze belemmeringen zijn volgens het IPCC
van verschillende aard en volgen uit het bestaande milieubeleid (!), zijn economisch van
aard, of zijn het gevolg van een informatiegebrek of meer in het algemeen van een
weinig van de urgentie van de problematiek doordrongen houding.
Hoewel de genoemde verplichtingen uit 1992 stammen, komt de aandacht voor
adaptatie bij de overheid pas sinds kort enigszins op gang, en dat nog eigenlijk vooral
vanwege een motie uit de Eerste Kamer. Sinds 2006 is er is een Nationaal Programma
Adaptatie Ruimte en Klimaat (ARK), waaruit de op 2 november 2007 door de
ministerraad aangenomen nationale adaptatiestrategie ‘Maak ruimte voor klimaat!’ is
voortgekomen. Deze lezenswaardige strategie richt zich vooralsnog vooral op
bewustwording van publiek en overheden. De rij aan noodzakelijke maatregelen op
diverse terreinen is indrukwekkend. Het gaat dan om veiligheid (vooral bescherming
tegen overstroming), leefklimaat (vooral omgaan met hitte en wateroverlast in stedelijk
gebied), biodiversiteit (o.a. door grotere beschermde gebieden die beter met elkaar zijn
verbonden), landbouw (o.a. gewaskeuze aanpassen, landbouwpraktijk aanpassen aan
waterpeil in plaats van andersom), recreatie en toerisme (kansen vanwege verlengd
zomerseizoen en grotere vraag openlucht recreatie benutten), transport en energie
(infrastructurele voorzieningen en energienetwerken bestand maken tegen extreme
omstandigheden).
Aan veel van de noodzakelijke adaptatiemaatregelen zitten juridische aspecten.
Denk maar aan de vele juridische vragen die spelen bij het uitvoeren van de beleidslijn
‘Ruimte voor de rivier’, de adaptatiemaatregel die het verst is gevorderd. Overstromingsgebieden moeten worden aangewezen en in de ruimtelijke planvorming worden verankerd, grondgebruik moet daar worden aangepast, bebouwing verwijderd, voorkomen
moet worden dat nieuwe gebouwen worden opgericht, nadeel moet worden gecompen-
seerd, etc. Alle bijbehorende juridische kwesties worden naar bevind van zaken en
zoveel mogelijk gebruikmakend van het bestaande instrumentarium opgelost. Het is
echter de vraag of dat steeds kan. Het is van belang om alle bestaande wet- en
regelgeving door te lichten op de geschiktheid om het scala aan te nemen adaptatiemaatregelen in goede banen te leiden. Ik noem een paar voorbeelden. De natuurbeschermingswetgeving focust zich (in navolging van EG-regelgeving) op bepaalde bedreigde soorten en habitattypen. Voor die soorten en habitattypen moeten gebieden
worden aangewezen en gelden allerlei verboden. Maar door klimaatverandering zijn
sommige soorten en habitattypen niet voor Nederland te behouden. Andere worden juist
minder kwetsbaar of komen ervoor in de plaats. Het is dus de vraag of de wetgeving
flexibel genoeg is om met deze veranderingen om te gaan. In de bebouwde omgeving
wordt de wijze waarop met water wordt omgegaan cruciaal. Is de juridisch vrij zwakke
watertoets bij het maken van een bestemmingsplan wel het geschikte middel om ook in
de toekomst wateroverlast en -onderlast te voorkomen? En hoe staat het met de eisen
die aan gebouwen worden gesteld in het Bouwbesluit? Houden die al rekening met
zware regenval en grote hitte? Is de regelgeving met betrekking tot de waterkeringen wel
voldoende toegerust voor de enorme extra opgaven waar we voor staan? Het wordt tijd
om onze wetgeving ‘climateproof’ te maken!
Prof.mr. Jonathan Verschuuren
Centrum voor wetgevingsvraagstukken
Universiteit van Tilburg