De sociale grondrechten zijn van de burger

BURG
InitiatEiReartikel ven
2 van 2
De sociale
grondrechten
zijn van
de burger
De almachtige verzorgingsstaat treedt terug en de
samenleving zal participeren – zo luidt het politieke vertoog. De samenleving neemt initiatief en
geeft nieuwe vormen aan solidariteit, empathie en
lotsverbondenheid. Een veelheid aan burgerinitiatieven is daarvan empirisch bewijs. De overheid
kan echter maar moeizaam loslaten en de samenleving blijft hechten aan verworven rechten en
gelijkheid. De voorzieningen van de verzorgingsstaat zijn uitdrukking van sociale grondrechten
en verplichten de overheid tot zorg, zekerheid en
bescherming. Ook dat blijft een krachtig vertoog.
Kan de overheid dus wel terugtreden?
Recht op vrijheid of geluk?
Klassieke grondrechten als vrijheid van meningsuiting en vrijheid van vereniging zijn een fundamenteel uitgangspunt van de rechtsstaat, en de
bescherming daarvan is de belangrijkste taak van
de rechtsstaat. De klassieke grondrechten die aan
de burger toekomen waarborgen diens negatieve
vrijheid – de vrijheid ‘van’ (inmenging met zijn
leven)1. De Nederlandse Grondwet is echter niet
al te royaal met klassieke grondrechten voor haar
burgers. Zo goed als elk klassiek grondrecht kan
de wetgever (=de politiek) bij nadere wetgeving
inperken of teniet doen.
Toch is de formulering van de sociale grondrechten niet erg precies als het om de inhoud en de
aard van de instructie gaat. “Zorgen”, “bevorderen”, “scheppen van voorwaarden”: dat kan zowel
staatsgezondheidszorg, overheidsscholen en
rijksmusea betekenen, als private ziekenhuizen,
bijzondere scholen en publieke omroepen. Vaak
is de zorgplicht van de overheid kennelijk meer
een verplichting om te zorgen ‘dat’ in plaats van
te zorgen ‘voor’. En dan wil de overheid nog terugtreden ook, zonder dat burgers (die het van de
overheid zouden moeten overnemen) sterk gevrijwaard zijn van inmenging door die overheid door
een goede formulering van de klassieke grondrechten. Kan dat eigenlijk wel?
De Grondwet is daarentegen veel royaler in de
formulering van ‘sociale’ grondrechten dan klassieke grondrechten. Die hangen sterk samen met
de verzorgingsstaat. Waar de klassieke rechtstaat
vooral overheidsoptreden limiteert, is de verzorgingsstaat juist activistisch. De sociale grondrechten zijn ‘instructienormen’ – ze dragen de
staat op verantwoordelijkheid te nemen en activi-
De terugtredende overheid
en maatschappelijk initiatief
Alom valt te horen dat de overheid wil terugtreden. We moeten meer streven naar eigen verantwoordelijkheid, zelfredzaamheid en particulier
initiatief. Menigeen betoogt dat deze ‘participatiesamenleving’ vooral een afbraak van de
verzorgingsstaat moet verhullen. Mijn eigen waar-
Tegelijkertijd is er een bonte verzameling van
burgerinitiatieven. Burgers vinden op allerlei terreinen – energie, zorg, wonen, onderwijs, welzijn
– nieuwe en herontdekken soms ook oude vormen
voor de articulatie en organisatie van solidariteit,
empathie, welbegrepen eigenbelang en lotsverbondenheid. Voor menig politicus en ambtenaar
gloort daarin de hoop dat deze initiatieven toch
een soort uitvoeringsorganisaties voor overheidsbeleid zijn of anders kunnen worden.3 Ten onrechte, zo meen ik.
Ondanks alle vernieuwing zie ik vooral historische continuïteit. In Nederland is het publieke
domein van oudsher een domein van particulier
initiatief. Zorg, onderwijs, welzijn, sociale zekerheid zijn vaak van oudere datum dan de moderne
verzorgingsstaat. In de ‘longue durée’ van maatschappelijke en politieke ontwikkelingen zou
deze staat zeer wel van tijdelijke aard kunnen zijn.
Het publieke/maatschappelijke domein moet
daarom ook worden onderscheiden van het private domein van de markt en het politieke domein
van de staat. Uiteraard bepaalt het politieke domein de grenzen. Daarom is het ook het gevaarlijkste domein: altijd ligt de totalitaire verleiding
op de loer om diep in de andere domeinen door te
dringen. En uiteraard heeft de verzorgingsstaat
geleid tot omvangrijke verstatelijking van het publieke domein: een vorm van onteigening van het
particuliere initiatief.
Hoewel de private rechtsvormen veelal overeind
bleven, zijn maatschappelijke organisaties tot
op de dag van vandaag in een verstikkende om-
21
neming is dat voorlopig de terugtredende overheid vooral groter wordt. De drie transities in het
sociale domein zijn daarvan schrijnende voorbeelden. Het rijk zal onverminderd actief blijven, al
was het maar omdat toegenomen lokale verschillen via medialogica en Kamervragen tot centralisatie van protocol en toezicht zullen leiden. Het
lokaal bestuur zal via wijkteams en de systematiek
van ‘één gezin, één plan, één regisseur’ tot ver
achter de voordeur gaan interveniëren. Sociale
grondrechten worden niet zozeer afgebroken,
maar krijgen een veel grimmiger uitwerking. Het
bestuur blijft in mijn ogen onverminderd gulzig.2
Paul Frissen De sociale grondrechten zijn van de burger
Door Paul Frissen
teiten te ontplooien: wetgeving, beleid, planning,
financiering, ordening, kortom alles waar het om
draait bij de terugtredende overheid. Het gaat dan
om het recht op rechtsbijstand, de bevordering
van werkgelegenheid met een beschermde rechtspositie, medezeggenschap en vrije arbeidskeuze,
de zorg voor bestaanszekerheid en welvaartsspreiding, de zorg voor bewoonbaarheid van
het land en bescherming en verbetering van het
leefmilieu, de bevordering van de volksgezondheid en voldoende woongelegenheid, het scheppen van voorwaarden voor maatschappelijke en
culturele ontplooiing en vrijetijdsbesteding, en
ten slotte de zorg voor onderwijs. De opsomming
lijkt wel een catalogus voor geluk. Zo bezien heeft
de verzorgingsstaat dus een stevig grondwettelijk fundament. Europees recht en internationale
verdragen dragen daar nog aan bij. Niet voor niets
dus dat de overheid moeite heeft met loslaten: de
klassieke grondrechten in de Grondwet kunnen
steeds door gewone wetten herroepen worden,
en de sociale grondrechten zijn zo diep verankerd dat ze niet in gewone wetten maar zelfs in de
Grondwet staan.
idee augustus 2014 Hedendaags activisme
20
Alom valt te horen dat de overheid wil terugtreden. We moeten
meer streven naar eigen verantwoordelijkheid, zelfredzaamheid
en particulier initiatief. Menigeen betoogt dat deze ‘participatiesamenleving’ vooral een afbraak van de verzorgingsstaat moet
verhullen. Volgens Paul Frissen wordt de terugtredende overheid
vooralsnog vooral groter.
Sociale grondrechten in de samenleving
Als nu burgers volop initiatieven nemen om het
publieke domein zelf in te richten, als maatschappelijke organisaties daarbij aansluiten of eruit
voortkomen, als burgerinitiatieven op welige
schaal tieren, dan is dat toch een veel passender
verwezenlijking van sociale grondrechten, dan
als de staat zich als eigenaar, opdrachtgever en
toezichthouder gedraagt? Vrijwel alle sociale
grondrechten, zoals in de Grondwet neergelegd,
kunnen door burgers en hun organisaties zelf
worden gerealiseerd. Veel van die grondrechten
kennen ook een geschiedenis van sociale beweging en strijd. Aandacht voor het milieu is in de
eerste plaats een verdienste van de milieubeweging, niet van de overheid. Scholen waren er al
bijzonder lang voor de politiek ze zo ging noemen
(en overnemen). Zorg werd verricht door religieuzen. Sociale zekerheid was een zaak van sociale
partners.
Belangrijke winst van een maatschappelijke articulatie en organisatie van solidariteit, empathie
en lotsverbondenheid is dat op die manier veel
beter recht kan worden gedaan aan de pluraliteit
van opvattingen over het goede leven, waardoor
burgers zelf de positieve vrijheid kunnen nastreven en de staat niet voortdurend in conflict komt
met de negatieve vrijheid die de klassieke grondrechten borgen. Bovendien krijgt burgerschap zo
veel meer ruimte omdat de zeggenschap over en
het eigenaarschap van het publieke domein bij
burgers komt te berusten.
Voorwaarden en dilemma’s 4
Een belangrijke voorwaarde voor een combinatie
van terugtred door de overheid en (voortgaande)
uitbreiding van maatschappelijk initiatief is de
aanvaarding van verschil. Het verschil kan de
organisatievorm, de inhoud, de kwaliteit en meer
nog betreffen. Het verschil heeft ook te maken
met insluiting en uitsluiting. Als solidariteit weer
een meer particuliere grondslag krijgt leidt dit
vanzelfsprekend tot uitsluiting: ik wil niet met
iedereen solidair zijn. Dergelijke pluraliteit kan
de overheid om redenen van rechtsgelijkheid niet
dulden. De samenleving daarentegen kan wel willekeur aanvaarden.
In deze aanvaarding van verschil ligt een van de
belangrijkste dilemma’s voor de overheid en dan
vooral voor de politiek. Het gaat dan om de vraag
over waar de maatschappelijk initiatief stopt en
de overheid begint. Of kan het verschil worden
beperkt met een minimum aan overheidsinvloed?
Tweede voorwaarde voor overheidsterugtred en
maatschappelijk initiatief is dat de overheid het
publieke domein niet als eigendom beschouwt.
De gedachte dat maatschappelijk initiatief moet
leiden tot een succesvolle continuering van wat
eerder overheidstaak was is weliswaar wijdverbreid maar verdient serieuze bestrijding. Burgers
en maatschappelijke organisaties zijn in het hier
gepresenteerde perspectief géén uitvoeringsorganisaties van de overheid. Het gaat erom de
inhoudelijke zeggenschap van burgers en hun
organisaties het primaat te geven of beter nog:
te laten.
Een dilemma is dan natuurlijk dat de politiek
meerderheidsopvattingen produceert over gewenste inhoud, kwaliteit, toezicht en meer. Het
zou denkbaar moeten zijn toezicht te aanvaarden dat is toegesneden op specifieke opvattin-
Daarbij blijft gelden dat in de samenleving sociale
grondrechten de wereld niet volmaakt zullen maken. De samenleving blijft principieel onvoltooid.
Pech, leed en risico’s zullen nimmer verdwijnen.
De kern van het bestaan is tragisch, al was het
maar omdat wij vrij zijn. Ons daarmee verzoenen
blijft ook bij een terugtred van de overheid en een
verdere uitbreiding van maatschappelijk initiatief noodzakelijk.6
23
gen van kwaliteit: voor elke onderwijsstroming
een eigen inspectie en dan ook nog inspecties
die verschillende werkvormen en legitimiteitsgrondslagen hebben. Opnieuw: inhoudelijke
zeggenschap en eigenaarschap zouden juridische
verankering moeten krijgen in de herformulering van een sociaal grondrecht in meer klassieke
gedaante: het recht om publieke waarden vorm
te geven vrij van overheidsbemoeienis en een
‘overheidswaardeoordeel’.
Paul Frissen is decaan en bestuursvoorzitter van de
Een derde voorwaarde voor succesvol maatschappelijk initiatief is natuurlijk financieel van
aard. Burgers en maatschappelijke organisaties
moeten private middelen zien te verwerven.
De overheid zou de mogelijkheden voor cofinanciering (deels overheids-, deels privaat geld)
moeten verruimen opdat verschuivingen kunnen
ontstaan in de verhouding tussen collectief en
particulier. Maar, uiteindelijk is terugtred door
de overheid slechts geloofwaardig als belastingen
en premies fors verminderen, zodat burgers
geld overhouden om zelf te besteden in het
publieke domein. Immers, het publieke domein
kan niet alleen uit vrijwilligers bestaan en de
mogelijkheden van ‘crowd funding’ worden
overschat.
Het dilemma dat klassieke grondrechten in allerlei opzichten strijdig zijn met sociale grondrechten in hun bestaande formulering – als instructie
voor overheidsoptreden – zal niet worden opgelost. Wel zal de strijdigheid worden getemperd
als juist de articulatie en vormgeving van sociale
grondrechten veel meer in de samenleving plaats
vindt. Dat vraagt weliswaar om een minder verzorgingsstatelijke interpretatie van deze sociale
grondrechten, maar zal het belang van rechtsstatelijkheid juist versterken. Ook maatschappelijk
is sterk burgerschap nodig. Dat vereist grotere
inhoudelijke, organisatorische en financiële
zeggenschap van burgers. Juist omdat de bedoeling van de grondrechten is de vergroting van
de vrijheid van burgers, blijft een sterke staat
nodig. Zorgen dat ook in de samenleving ‘checks
and balances’ bestaan om allerlei vormen van
machtsuitoefening te matigen en aan grenzen te
binden is en blijft een rechtsstatelijke opgave van
formaat.5
Nederlandse School voor Openbaar Bestuur in Den Haag,
hoogleraar Bestuurskunde aan Tilburg University en lid
van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling.
Dit artikel is een verkorte versie van een essay vervaardigd in opdracht van het ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties voor een expertmeeting
‘Maatwerk en burgerkracht in de sociale rechtsstaat’,
d.d. 17 juni 2014 te Den Haag.
Noten
1I. Berlin (1996) Twee opvattingen van vrijheid. Amsterdam/
Meppel: Boom
2W.A. Trommel (2009) Gulzig bestuur. Den Haag: Boom/
Lemma
3Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(2013) De doe-democratie. Kabinetsnota ter stimulering van
een vitale samenleving. Den Haag: Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
4Voor een deel ontleend aan: Raad voor Maatschappelijke
Ontwikkeling (2013) Terugtreden is vooruitzien.
Maatschappelijke veerkracht in het publieke domein, pp.
51-56. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke
Ontwikkeling
5P.H.A. Frissen (2008) ‘Grondwet, begrenzing en
terughoudendheid’, pp. 25-46 in De Grondwet herzien. 25
jaar later. 1983-2008. Den Haag: Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
6P.H.A. Frissen (2013) De fatale staat. Over de politiek
noodzakelijke verzoening met tragiek. Amsterdam: Van
Gennep
Paul Frissen De sociale grondrechten zijn van de burger
‘Ook een terugtredende
overheid blijft
onverminderd gulzig’
Uiteraard is dit een ideaaltypische redenering.
Juridisch zullen er ongetwijfeld haken en ogen
aan mijn betoog zitten. Daarom is het goed enkele
voorwaarden te schetsen voor een uitkomst van
een terugtredende overheid en maatschappelijke
initiatief als hier beoogd. Dilemma’s zijn daarbij
vanzelfsprekend.
idee augustus 2014 Hedendaags activisme
22
arming met de staat verstrengeld: dat geldt voor
beleid, voor regulering, voor toezicht, voor standaardisatie en niet te vergeten voor financiering.
De rijkdom aan maatschappelijke burgerinitiatieven lijkt daarom een heruitvinding van een
belangrijke Nederlandse traditie. Het publieke
domein is namelijk niet van de staat.