de politiek van codificatie in europa

DE POLITIEK VAN CODIFICATIE IN EUROPA
Mr dr. P.A.J. van den Berg, Rijksuniversiteit Groningen
Er bestaan serieuze plannen voor de invoering van een Europees civiel wetboek. Het Europees
Parlement heeft opgeroepen tot een dergelijke codificatie, de Europese Commissie steunt de uitvoering
van dit project en veel juristen werken er al aan. Waarom? Het antwoord op deze vraag kan wellicht
gevonden worden door te kijken naar de redenen voor de invoering van eerdere codificaties in de
periode rond 1800.
Tussen 1794-1809 kwamen vier codificaties tot stand, in Pruisen het Allgemeine Landrecht
(ALR 1794), in Frankrijk de Code civil (Cc 1804), in Nederland het Wetboek Napoléon ingerigt voor
het Koningrijk Holland (WNH 1806) en in Oostenrijk het Allgemeine bürgerliche Gesetzbuch (ABGB
1811). De invoering van deze codificaties vormde een breuk met de tot dan toe geldende
rechtsbronnenleer, waarin de wet, dat wil zeggen de van overheidswege opgestelde algemeen
verbindende regel, slechts één van de vele rechtsbronnen in formele zin was, naast de bijbel, het
Romeinse recht, het canonieke recht, het gewoonterecht en de lokale statuten. Deze codificaties waren
zo de bezegeling van het monopolie dat de staat op de rechtsvorming had verworven. Exclusieve
bevoegdheid tot wetgeving werd de uitdrukkingsvorm van de nationale soevereiniteit. Op deze wijze
won een belangrijk bestuurlijk instrument, de wet, enorm aan effectiviteit, hetgeen cruciaal was voor
de ontwikkeling van de moderne West-Europese staten sinds het begin van de negentiende eeuw. De
belangrijkste doelstelling van deze bijdrage is te achterhalen welke overwegingen een beslissende rol
hebben gespeeld bij de vestiging van dit monopolie door middel van codificaties. Daarom staan de
argumenten centraal die voor de invoering van een codificatie werden aangevoerd. Er worden door mij
drie argumenten onderscheiden een praktisch-politiek, een politiek-theoretisch en een praktischjuridisch.
Bij het praktisch-politieke argument wordt er vanuit het staatsbelang voor een uniforme
codificatie gepleit. Deze leed immers schade als gevolg van de rechtsverscheidenheid en
rechtsonzekerheid. Ten eerste werd, zo betoogde men, de economische groei geremd door een gebrekkig rechtsstelsel. Dit was funest voor de staat omdat economische groei gelijk stond aan vergroting
van de inkomsten uit belasting. Ten tweede stond de rechtsverscheidenheid een ontwikkeling van een
saamhorigheidsgevoel tussen de burgers van dezelfde staat in de weg. Het politieke-theoretische
argument voor codificatie vindt zijn oorsprong in het streven van adel en burgerij zich te beschermen
tegen onvoorspelbare inbreuken door de overheid op haar rechten. Een nieuw wetboek kon de burger
duidelijkheid over zijn rechten en plichten verschaffen. Men kon tenslotte ook wijzen op het praktisch-juridische - belang dat de individuele justitiabele had bij een duidelijke en rechtvaardige,
alsmede bij een vlotte en betaalbare afwikkeling van zijn geschillen. De rechtsverscheidenheid, de
ingewikkelde rechtsbronnenleer en de daaruit voortvloeiende rechtsonzekerheid belemmerden een
dergelijke vlotte afwikkeling. Een nieuw wetboek kon daarin verandering brengen.
Uit het onderzoek is gebleken dat de Franse Revolutie een belangrijke cesuur vormt in de
Europese codificatiegeschiedenis. Voordien namelijk speelde het politiek-theoretische argument
nauwelijks een rol: het primaat lag bij het praktisch-politieke argument. Nadien overheerste het politiek-theoretische argument om uiteindelijk, zij het onder een geheel ander constitutioneel gesternte,
weer te wijken voor het praktisch-politieke.
1.
Het Ancien Régime: het primaat van het praktisch-politieke argument
1.1
De Duitse Gebieden
Het codificatiestreven in de Duitse gebieden was nauw verbonden met een politiek-economische
theorie die bekend staat als het kameralisme. De vertolkers van deze theorie, de kameralisten, waren
onder de indruk geraakt van de kracht van de Franse staat en zagen de mercantilistische politiek van
Colbert als de belangrijkste oorzaak daarvan. Zij betrokken de opinies van hun Franse voorbeelden
wel veel meer op recht en bestuur en gaven zo een eigen uitwerking aan het mercantilistische
gedachtegoed. Velen van hen hamerden er voortdurend in hun geschriften op dat een staat moest
streven naar een goede economie door verbetering van de bestuurlijke organisatie, waarbij uniforme-
1
ring een steeds vanzelfsprekender ideaal werd. Omdat de kameralistiek als universitaire discipline
gelieerd was aan de juridische faculteiten, kreeg de zorg voor de rechtspleging als essentieel onderdeel
van het bestuur veel aandacht. Het is daarom niet verwonderlijk dat in het bijzonder in deze kringen de
aanzet werd gegeven tot reflectie over het nut van een (uniforme) codificatie. De kameralisten hebben
een niet te onderschatten invloed gehad op de gedachtewereld van de veelal door hen zelf opgeleide
ambtenaren die deel uitmaakten van de hoge vorstelijke bureaucratie.
a)
Pruisen
Het ALR (1794) had vanuit een formele invalshoek bezien twee belangrijke kenmerken, te weten
exclusiviteit en behoud van de rechtsverscheidenheid. Het wetboek betekende een poging tot hervorming van de rechtsbronnenleer, die ertoe leidde dat het primaat van de wet werd gevestigd. Het ALR
kreeg weliswaar slechts subsidiaire gelding, terwijl de primaire werking was toebedeeld aan de
provinciale wetboeken. Buiten het ALR en de provinciale wetboeken werd evenwel geen
rechtsvorming meer toegestaan. Daarmee werd de wet toch de exclusieve rechtsbron, hetgeen ten
koste ging van het gewoonterecht en het Romeinse recht. Aangezien de Pruisische vorsten de
wetgevende bevoegdheid grotendeels aan zich hadden getrokken, was de totstandkoming van de
codificatie een belangrijke politieke overwinning van het centrale gezag. Dit gezag monopoliseerde
immers aldus de rechtsvorming. Het is dan ook begrijpelijk dat naast praktisch-juridische aandacht
voor de positie van de justitiabele ook het praktisch-politieke argument een centrale rol speelde bij de
besluitvorming rond het opstellen van de wetboeken, zowel onder Friedrich Wilhelm I als onder zijn
zoon Friedrich II. Zij waren doordrongen van hetzelfde politiek-economische gedachtegoed dat door
de kameralisten werd voorgestaan. Ook het besluit van Friedrich II uit 1780, dat genomen werd op
voorstel van de ambtenaar Carmer en dat uiteindelijk tot het ALR leidde, vond zijn grondslag in deze
gedachtewereld. Hoewel aldus praktisch-politieke overwegingen de aanzet gaven tot de codificatieplannen, stelden beide vorsten zich toch gereserveerd op ten aanzien van het gebruik van een
codificatie als instrument van staatsvorming. Zij waren er namelijk niet op uit de codificatie te gebruiken om de banden tussen de diverse provincies van hun staat te verstevigen door al het recht te uniformeren. Zulke ideeën leefden wel bij hun ambtenaren, maar zij hechtten daaraan zelf niet zozeer. Een
zekere scepsis ten aanzien van de al te grote uniformeringsdrang van hun bureaucratieën zal daaraan
niet vreemd zijn geweest.
De terughoudendheid van de Pruisische vorsten ten aanzien van de uniformering van het recht
was het gevolg van het feit dat zij geen wijzigingen wensten aan te brengen in de bestaande
staatsstructuur. Het is daarbij van belang te constateren dat de reorganisatie van het bestuur in Pruisen
eerder was ingezet dan in bijvoorbeeld de Donaumonarchie en dat zij vrij succesvol was verlopen
waardoor er geen problemen bestonden met de rekrutering en financiering van het leger, de eerste
zorgen van een koning. De noodzaak tot ingrijpende hervorming was dan ook minder groot dan in
Oostenrijk. Voor de ambtenaren golden de redenen voor de terughoudendheid van de vorsten niet. Zij
behoorden niet tot de sociale laag van hun broodheer en hadden een meer abstract beeld van de staat.
Zij zagen het als de belangrijkste taak van de vorst om door een vergaande rationalisatie van het bestuur de staat efficiënter en dus machtiger te maken. De Pruisische vorsten Friedrich Wilhelm I en
Friedrich II liepen evenwel niet aan de leiband van hun ambtenaren en deze moesten dan ook met lede
ogen toezien hoe hun voorstellen tot codificatie door de vorsten werden afgezwakt. Toch legden de
ambtenaren zich niet zomaar neer bij de hen opgelegde beperkingen. Cocceji getroostte zich overigens zonder succes - rond het midden van de achttiende eeuw, vooral om praktisch-juridische
redenen, veel moeite om toch een uniform wetboek tot stand te brengen. Ook Carmer, die om praktisch-politieke redenen een voorstander van rechtseenheid was, slaagde er, dertig jaar later, niet in om
Friedrich II ertoe te bewegen hem de opdracht tot het opstellen van een uniforme codificatie te
verlenen. Maar desondanks poogde hij tijdens zijn werkzaamheden aan de codificatie om het door hem
gewenste resultaat op meer slinkse wijze te bereiken en met wat meer succes.
c)
De Donaumonarchie
De Donaumonarchie was in de zeventiende en achttiende eeuw een conservatieve staat, waar de
contrareformatie een doorslaand succes was geweest. Toch besloot juist de diep in de zeventiende-
2
eeuwse politieke en religieuze tradities van haar land gewortelde keizerin Maria Theresia in 1753 tot
een radicale codificatiepolitiek.
De gedachte om de oude staatsrechtelijke structuur te doorbreken en door middel van
rechtseenheid de diverse provincies van de monarchie hechter aaneen te smeden, was in de
Donaumonarchie niet geheel nieuw. Wederom waren het ambtenaren in de centrale bureaucratie, die
in het begin van de achttiende eeuw dergelijke ideeën onder invloed van kameralistische theorieën
over het verband tussen wetgeving, economische welvaart en staatsmacht hadden geopperd. De
keizers Leopold I en Karl VI besteedden nog weinig aandacht aan de plannen van deze 'bureaucraten'.
Zij leken zich deze houding ook te kunnen permitteren: de Franse dreiging was geneutraliseerd en
hervormingen op bestuurlijk gebied leken niet noodzakelijk te zijn. Rond het midden van de achttiende eeuw was de positie waarin de Donaumonarchie zich in het Europese krachtenspel bevond evenwel
drastisch veranderd. De monarchie werd door de zwakte van de centrale bestuursmacht belemmerd bij
het uitvoeren van een effectieve financiële en vooral militaire politiek. Pruisen daarentegen had,
anders dan Oostenrijk, niet verzuimd in de eerste helft van de achttiende eeuw haar bestuursstructuur
te hervormen en was daardoor beter georganiseerd. Toen in 1740 de Oostenrijkse successieoorlog uitbrak, werd deze achterstand haar bijna fataal, hetgeen een schokreactie teweegbracht. Maria Theresia
nam dan ook onmiddellijk na afloop van deze oorlog in 1747 het besluit tot hervorming van het staatsbestel, waarbij zij een grote rol toekende aan haar ambtenaren onder leiding van Haugwitz. In het
ambtenarenapparaat was het kameralistische gedachtegoed levend gebleven en de hervormingen die
Haugwitz voorstelde, stonden dan ook alle in het teken van uitbreiding en rationalisering van de bevoegdheden van het centrale gezag. Ook de uniforme codificatie, waartoe de keizerin in 1753 op aandrang van Haugwitz besloot, maakte hiervan deel uit en werd gedragen door dezelfde overwegingen
van staatsbelang: vergroting van de cohesie tussen de verschillende deelstaten. Haar besluit om te
codificeren was daarmee ingrijpender dan de codificatiepogingen van de Pruisische vorsten. Zij wilde
met behulp van de codificatie de deelstaten samensmeden door de verschillen op het terrein van het
recht weg te nemen. De codificatieopdracht bevatte maar één beperking: het op te stellen wetboek zou
geen gelding krijgen in Hongarije, dat immers slechts in een personele unie aan Oostenrijk was
verbonden.
1.2
Frankrijk
Frankrijk liep voorop in het proces van staatsvorming in Europa en er werd dan ook al in de vijftiende
en zestiende eeuw af en toe voor rechtseenheid gepleit, onder meer door Louis XI en Dumoulin. Tot
concrete codificatieplannen kwam het evenwel niet: de centrale overheid moest eerst haar greep op het
land vergroten door een eigen bureaucratie op te bouwen. De ontwikkeling van een uniform recht lag
voorlopig in de handen van enkele rechtsgeleerden die op de grondslag van het gewoonterecht,
namelijk de Coutume de Paris, aan een droit commun français werkten. Rond het midden van de
zeventiende eeuw was de centralisatie verder voortgeschreden en was Louis XIV de onbetwiste
heerser over Frankrijk geworden. Onder zijn bewind kunnen dan ook de eerste meer uitgewerkte
voorstellen voor een uniforme wetgeving worden waargenomen, uiteraard in de kringen van de
ambtenaren, onder leiding van Colbert. Zij beriepen zich op de twee voor hen kenmerkende praktischpolitieke argumenten. De vorst zelf overwoog evenwel geen rechtseenheid en Colbert zag er uiteindelijk vanaf het daartoe strekkende voorstel aan hem voor te leggen.
In de achttiende eeuw was het vorstelijk gezag in Frankrijk danig verzwakt. Gedurende deze
periode bracht kanselier d'Aguesseau nog wel enige privaatrechtelijke ordonnanties tot stand, maar hij
werd gedreven door praktisch-juridische motieven. Volledige rechtseenheid stond dan ook niet op zijn
programma. Toen Louis XV de regering van de regenten had overgenomen, werd, in 1770, nog wel
een poging gedaan het groeiende particularisme te keren en het recht daarbij als instrument te
gebruiken. Ook nu was het weer één van de ambtenaren, kanselier Maupeou, die een uniforme codificatie overwoog om zo het rechtsvormingsproces volledig in de handen van het centrale gezag te
leggen. Maar het was vooral de publieke opinie die haar aandacht vestigde op de codificatie.
Verschillende auteurs pleitten voor een uniforme codificatie als middel om de macht van de monarchie
te vergroten, om praktisch-politieke motieven derhalve. Maar de nadruk kwam in de loop van de
achttiende eeuw te liggen op de politiek-theoretische argumenten.
3
1.3
De Republiek: codificatie in een confederatie
Over de codificatiegeschiedenis van de Republiek tot aan 1795 kan men kort zijn: de provincies waren
soeverein, ook op het gebied van de burgerlijke wetgeving, en het ontbrak aan een sterk centraal gezag
en vooral een centrale bureaucratie die de stoot kon geven tot het bevorderen van een uniforme
codificatie. Bovendien was er gedurende de zeventiende eeuw geen enkele reden voor verandering van
de confederatieve staatsvorm: de Republiek werd toen beschouwd als de meest succesvolle staat van
Europa en diende als voorbeeld voor de andere staten. Toen de macht van de Republiek in de achttiende eeuw in ieder geval in vergelijking met de overige Europese staten afbrokkelde, zochten
staatslieden noch theoretici de oorzaak daarvan in een gebrek aan centrale macht, maar eerder in een
vermeende afvalligheid van het particularistische principe. Herstel van de zuivere confederatie was
een gemeenschappelijk streven. Er bestond slechts onenigheid over de vraag hoe die confederatie er
precies had uitgezien en derhalve diende uit te zien. Indien al, bij wijze van hoge uitzondering, voor
een codificatie werd gepleit, was dit om praktisch-juridische redenen of lagen er politiek-theoretische
drijfveren aan ten grondslag. Deze motieven waren niet voldoende om de inbreuk op de provinciale
soevereiniteit te doen slagen: daarvoor waren ingrijpende politieke veranderingen nodig.
2
Codificatie en vrijheid: het politiek-theoretische argument
Gedurende het Ancien Régime kwam in Oostenrijk een uniforme codificatie tot stand, waarbij het
praktisch-politieke argument doorslaggevend was. In Pruisen speelden praktisch-politieke
overwegingen een minder belangrijke rol, hetgeen zich vertaalde in een codificatie die geen rechtseenheid met zich meebracht. In alle drie de monarchieën, ook in Frankrijk, was echter onomstreden dat
het exclusieve recht tot wetgeving bij de vorst berustte. Alléén in de Republiek, die in wezen een op
laat-Middeleeuwse beginselen gegrondvest staatsbestel had, ontbrak, althans op centraal niveau, een
vertolking van het absolutistische standpunt. In de loop van de achttiende eeuw groeide het verzet
tegen dit absolutisme. Er ontspon zich met name in Frankrijk een discussie over het begrip 'vrijheid',
die zou uitmonden in een pleidooi voor politieke vrijheid hetgeen grote gevolgen voor de codificatiepolitiek zou hebben. Aan het eind van de achttiende eeuw kwam, met name in Frankrijk en de
Republiek, waar het Ancien Régime door revoluties was beëindigd, de nadruk bij het codificatiestreven
zelfs volledig op het politiek-theoretische argument te liggen.
2.1
Corporatieve politieke vrijheid
In Frankrijk betekende de aandacht die in de achttiende eeuw was gevestigd op het begrip 'vrijheid', op
het eerste gezicht merkwaardig genoeg, een tegenslag voor hen die streefden naar rechtseenheid. De
adel en de oude burgerlijke elite, in het bijzonder de in de parlementen vertegenwoordigde noblesse de
robe, hernieuwden namelijk hun aanspraken op althans een deel van de soevereiniteit met een beroep
op de 'Middeleeuwse vrijheid', een concept van vrijheid waarin zelfstandige lokale en provinciale
organen centraal stonden. Het is hetzelfde vrijheidsideaal als dat waarop de Republiek was gebaseerd
en dat daar ook de ontwikkeling van het streven naar rechtseenheid in de weg stond. Het gevolg was
dat de parlementen een grote afkeer toonden van het uniformeringsstreven van de ambtenaren. Ook na
de revolutie was de idee van de corporatieve vrijheid verre van achterhaald. Onder invloed van de
Amerikaanse revolutie kreeg het zelfs een modern aanzien in de vorm van het federalisme en verwierf
het veel aanhangers in de Constituante.
In Pruisen en de Donaumonarchie blijkt niet van een openlijke oppositie tegen rechtseenheid
met een beroep op vrijheid van de standenorganisaties in de afzonderlijke provincies. De absolute
monarchen waren hier, anders dan in Frankrijk, nog krachtig en de censuur werkte efficiënt. In de
Republiek daarentegen was, anders dan in de monarchieën, het Middeleeuwse vrijheidsideaal nooit
weggeweest. De religieuze troebelen in de zestiende eeuw waren hier juist uitgelopen op een
overwinning van de particularistische krachten. De regenten wezen in hun strijd met de Oranjes
voortdurend op de 'ware vrijheid', dat wil zeggen op de onafhankelijkheid van de afzonderlijke provincies en steden. Iedere ontwikkeling in de richting van een sterker centraal gezag werd zo in de kiem
gesmoord. Na 1795 werd dit standpunt door de federalisten die daarmee jarenlang de totstandkoming
van een uniforme codificatie tegen hebben kunnen houden.
4
2.2
Burgerlijke vrijheid
In burgerlijke kringen was vooral in de absolutistisch geregeerde staten de belangstelling voor de
corporatieve vrijheid gering. Daar voerde in de achttiende eeuw een andere invulling van het begrip
'vrijheid' de boventoon, in de vorm van de zogenaamde 'burgerlijke vrijheid'. Bij deze burgerlijke vrijheid lag het zwaartepunt niet langer bij de lokale en provinciale corporaties, maar stond de
afzonderlijke individu centraal. Aan de basis van het begrip 'burgerlijke vrijheid' lag de gedachte dat
alle afzonderlijke mensen zich, levend in een natuurtoestand, hadden aaneengesloten door middel van
een sociaal contract en zo een burgerlijke samenleving waren gaan vormen. Het doel van de
burgerlijke samenleving was de verwezenlijking van de rechten van de individuele mensen. De
burgerlijke vrijheid kon op twee manieren worden ingevuld. Ten eerste kon men de gevolgen van een
sterke overheid enigszins beperken door machtenscheiding. In de leer van de machtenscheiding werd
de centrale overheidstaak gesplitst in verschillende functies, te weten rechtspraak, bestuur en wetgeving, die vervolgens verdeeld werden over verschillende organen. Ten tweede kon men de rechten van
de burger beschermen door een grote rol toe te kennen aan wetten, hetgeen bijvoorbeeld leidde tot
aanvaarding van het nulla poena beginsel.
a)
Vrijheid door machtenscheiding
De leer van de machtenscheiding was gunstig voor het codificatiestreven. De leer was weliswaar
gericht tegen de absolute monarch en diens poging alle overheidstaken aan zich te trekken, maar zij
kon ook gebruikt worden om het centraliseringsstreven van het centrale gezag in overeenstemming te
brengen met het vrijheidsideaal. De vrijheid namelijk kon in een gecentraliseerde staat gegarandeerd
worden door ervoor te zorgen dat de drie onderdelen waarin de overheidstaak kon worden verdeeld
niet door dezelfde organen werden uitgeoefend. Het argument van de federalisten dat het centraliserings- en uniformeringsstreven haaks stond op de verwerkelijking van het vrijheidsideaal werd
daarmee verzwakt. In Pruisen werd in dit verband overwogen om bestuur en rechtspraak te scheiden
door een verbod op de Machtsprüche, de ingrepen van de vorst in de rechtspleging. De rechterlijke
macht zou slechts via algemene regelgeving en niet meer door de 'willekeur' van de vorst gestuurd
moeten worden. Een codificatie nu was bijzonder geschikt om de binding van de rechter aan de wet te
effectueren.
Toch was de idee van de machtenscheiding niet van beslissende betekenis voor het succes van
het codificatiestreven. Gedurende het Ancien Régime vond de leer geen toepassing. Het bleek moeilijk
voor de monarchen om vrijwillig afstand te doen van hun bevoegdheden en noch de Pruisische, noch
de Franse, noch de Habsburgse vorsten zijn hiertoe overgegaan. Ook in de revolutionaire periode
kreeg het codificatiestreven geen krachtige impuls van de leer der machtenscheiding.
c)
Vrijheid als individuele rechtszekerheid
Een codificatie in het kader van de theorie van de machtenscheiding richtte zich in de eerste plaats tot
de rechter, niet tot de individuele burgers. In de opvatting van degenen die de nadruk legden op
vrijheid als individuele rechtszekerheid lag dit anders. Zij beoogden de macht van de overheid te
begrenzen door redelijke wetten, die duidelijk en kenbaar moesten zijn, zodat de betekenis ervan door
de burgers zelf vastgesteld kon worden. Het was hun bedoeling om zo de absolutistische monarchie
een basis in de rationaliteit van haar bestuur te geven, en niet langer in het droit divin. Omdat het
streven naar individuele rechtszekerheid geen directe bedreiging vormde voor de standsbelangen van
adel en geestelijkheid, kon in Frankrijk een deel van die standen gewonnen worden voor deze variant
van het begrip 'vrijheid'. Ook die standen wensten leven en eigendom, waartoe zij ook de privileges
rekenden, te beschermen tegen de willekeurige inbreuken die het centrale gezag zich permitteerde. In
de Republiek was een dergelijke invulling van het begrip 'vrijheid' minder dwingend. De corporatieve
vrijheid had immers nog veel van haar overtuigingskracht behouden.
Het streven naar rechtszekerheid voor de individuele burger bevorderde uiteraard de codificatiegedachte: zij vormt daarvan de logische consequentie. Dit argument was samen met het praktischjuridische overheersend in de cahiers de doléances, die aan de afgevaardigden naar de Staten Generaal
5
van 1789 werden meegegeven. In die cahiers was het streven naar rechtseenheid op grond van
praktisch-politieke argumenten dus vrijwel geheel afwezig. Daarbij moet bedacht worden dat de
Franse staat op geen enkel moment in de achttiende eeuw in haar bestaan werd bedreigd zodat een
drastische ingreep om praktisch-politieke redenen, zoals in de Donaumonarchie was gebeurd, niet
noodzakelijk leek. Tijdens de Franse Revolutie was dit Voltairiaanse 'burgerlijke' vrijheidsideaal zelfs
één van de belangrijkste drijfveren voor de eerste revolutionaire pogingen tot een civielrechtelijke
codificatie. Tot resultaten leidden deze op de bovengeschetste wijze politiek-theoretisch onderbouwde
voorstellen niet: het ontbreken van een daadkrachtig gezag, dat zich praktisch-politieke doelen stelde,
was hieraan debet.
In de Duitse gebieden was het concept 'burgerlijke vrijheid' wel aangeslagen, maar de Franse
denkbeelden over politieke vrijheid hebben daar in de achttiende eeuw geen vaste voet aan de grond
gekregen. De (absolute) monarchie stond niet wezenlijk ter discussie en dat kon ook moeilijk anders
gezien de strenge censuur van de overheid. De burgerij was te weinig zelfbewust om daar verandering
in te brengen. Ook in de Republiek, tenslotte, ontwikkelden de politieke ideeën over het burgerlijke
vrijheidsideaal zich niet of nauwelijks, niet omdat de burgerij te zwak was, maar juist omdat zij geen
emancipatie meer behoefde. De burgerlijke regenten hadden al toegang tot de macht en zij poogden
die te legitimeren door een eigen invulling te geven aan het begrip 'ware vrijheid', gekenmerkt door de
onafhankelijkheid van de afzonderlijke provincies. Na de revolutie van 1795 nam de invloed van de
Franse ideeën snel toe en werd een nieuw Frans vrijheidsbegrip gemeengoed.
2.3
Na het Ancien Régime: nationale politieke vrijheid en de revolutionaire codificaties
Aan het eind van de achttiende eeuw vond in burgerlijke kringen een radicalisering plaats, waarbij
opnieuw Frankrijk het voortouw nam. De meeste afgevaardigden naar de Staten Generaal, waaraan de
burgerij als derde stand deelnam, bleven wel met hun politieke opvattingen zoveel mogelijk binnen de
bestaande staatsrechtelijke kaders. Voor hen behoorde de invoering van de 'burgerlijke vrijheid' nog
tot de belangrijkste constitutionele maatregelen. Enkele radicale vernieuwers echter, onder wie Sieyès,
namen geen genoegen meer met een dergelijk gematigd standpunt. Zij eisten de eerste plaats op voor
hun stand. De uiteindelijke opheffing van de standenstaat in Frankrijk volgde evenwel eerst toen de
burgerij vlak voor en tijdens de bijeenkomst van de Staten Generaal haar politieke aanspraken onderbouwde met de nieuwe Rousseauiaanse idee van één soevereine natie. Wat waren nu de consequenties
van de opkomst van dit moderne begrip 'politieke vrijheid' voor het codificatiestreven?
Het streven naar politieke vrijheid kon soms, op het eerste gezicht eveneens merkwaardig
genoeg, op gespannen voet staan met het streven naar een uniforme codificatie. De gedachte dat de
natie één lichaam vormde en de idee van de volkssoevereiniteit, de beide pijlers onder de nieuwe
politieke theorie, impliceerden namelijk nog geen antwoord op de vraag waar de soevereiniteit en dus
de wetgevende bevoegdheid zou worden uitgeoefend. De vraag wie de facto de wetten moest
opstellen, gaf aanleiding tot meningsverschillen. Een aantal radicale democraten was met Rousseau
van mening dat de volkssoevereiniteit zich niet verdroeg met de gedachte van representatie. Zij
verwierpen daarom de nadruk die als gevolg van de centralisatie werd gelegd op de door de
volksrepresentanten tot stand gebrachte wetten en keerden zelfs terug naar het gewoonterecht, waardoor de directe democratie in hun ogen beter tot uitdrukking zou worden gebracht. De meeste politici
beschouwden directe democratie echter niet als een realistische oplossing en kozen voor representatie.
Om toch zoveel mogelijk recht te doen aan de volkssoevereiniteit werd voorgesteld om op lokaal
niveau volksinvloed op de wetgeving door middel van lokale representatieve organen te introduceren.
Dit standpunt was uiteraard ook onder de federalisten populair. Zodra men evenwel op deze wijze
gestalte gaf aan de volkssoevereiniteit werd de rechtseenheid bedreigd. Een aantal denkers bestreed
deze visie daarom met kracht, onder meer met politiek-theoretische argumenten. Volgens hen was de
bevoegdheid tot wetgeving weliswaar oorspronkelijk gelegen bij het volk, maar was zij vervolgens
tijdelijk overgedragen aan de door het volk gekozen representanten, die daarom de exclusieve
wetgevende bevoegdheid hadden. Zij benadrukten dat de natie één was en dus ook maar één wil kon
hebben, die op centraal niveau gevormd moest worden. Dit argument dat gebaseerd was op de idee
van de nationale politieke vrijheid, ondersteunde het codificatiestreven krachtig en was succesvol
wanneer het nauw verweven was met het praktisch-politieke argument.
6
a)
Frankrijk
Met de Franse Revolutie, en dan met name met de omvorming van de Staten Generaal tot de
Assemblée Nationale Constituante, onderging het staatkundige bestel grote veranderingen. Deze
veranderingen waren in theoretische zin voornamelijk voorbereid door Rousseau, die grote nadruk had
gelegd op de sociale en politieke gelijkheid van de burgers als middel om cohesie aan een staat te
verlenen. Bij hem waren politiek-theoretische en praktisch-politieke overwegingen aldus nauw met
elkaar verstrengeld. Deze ideeën werden gedurende de Revolutie briljant vertolkt door zijn intellectuele erfgenaam Sieyès. Deze had succes met zijn pleidooi voor één 'nation' van gelijkwaardige burgers:
de Constituante maakte in augustus 1789 een einde aan de standenstaat door zowel de provinciale als
de individuele privileges op te heffen. Bij Sieyès was, net als bij Rousseau, de theorie van de
volkssoevereiniteit onlosmakelijk verbonden met aandacht voor het staatsbelang. Hij pleitte daarom
eveneens vurig voor een uniforme codificatie. In de Constituante overheerste evenwel het streven naar
burgerlijke vrijheid en gedurende de eerste jaren van de revolutie stonden haar werkzaamheden dan
ook in het teken van het zekerstellen van de verworvenheden van de revolutie. Er werd gedurende
deze jaren in de Constituante wel voor een codificatie gepleit, maar dit geschiedde binnen het kader
van de verwerkelijking van het 'burgerlijke' vrijheidsideaal, niet op grond van het staatsbelang. Tijdens
de eerste revolutionaire codificatiepogingen werd opnieuw duidelijk dat het ontbreken van een praktisch-politieke noodzaak het succes van dergelijke pogingen in de weg stond. Pas toen na enige jaren,
vanaf circa 1792, de buitenlandse dreiging toenam, verwierf het staatsbelang haar belangrijke plaats
als argument voor het realiseren van een codificatie. Dit was dan ook de periode waarin men serieuze
pogingen daartoe ondernam. Na 1795, toen de oorlog weer gunstiger voor de Fransen verliep, nam de
hevigheid van het patriottisme af, terwijl bovendien het centrale gezag verzwakte als gevolg van
verdeeldheid. Ook de codificatiegedachte verdween daardoor uit het zicht om eerst na de Napoleontische staatsgreep van de 18e Brumaire terug te keren. Het staatsbelang vormde nu het
belangrijkste argument en met de komst van Napoléon, wiens positie niet, zoals die van de vorsten
onder het Ancien Régime, onlosmakelijk verbonden was met de provinciale privileges en de standenstaat, was de voltooiing van de uniforme Code civil (1804) nog slechts een kwestie van tijd.
b)
De Republiek
Toen de patriotten in 1795 in de Republiek aan de macht kwamen, stond de vestiging van een
eenheidsstaat allerminst vast. De federalistische staatsopvatting was diep verankerd bij een belangrijk
deel van de patriotten, dat afkomstig was uit de kring der regenten. De voorstanders van een eenheidsstaat, die hun ideeën vooral uit Frankrijk hadden, vormden een luidruchtige minderheid. Het gevolg
was een hevige strijd in de kring der patriotten over de te kiezen staatsvorm van de Republiek: federalistisch of unitaristisch. Toch leek het er enige tijd op dat een codificatie tot de mogelijkheden behoorde. De unitarissen beriepen zich op het politiek-theoretische argument dat de soevereiniteit bij het
gehele Nederlandse volk berustte en zij beschouwden in het verlengde hiervan een uniforme
codificatie als een uitstekend middel om de diverse provincies aaneen te smeden en zo de kracht van
de staat te vergroten. De benarde internationale positie van de Republiek in de tweede helft van de
achttiende eeuw versterkte deze visie alleen maar. Ook de federalisten waren niet afkerig van een
codificatie, al voerden zij daarvoor hoofdzakelijk het praktisch-juridische argument aan. Daarnaast
wezen beide kampen op het - politiek-theoretische - belang van een codificatie voor de
verwerkelijking van de burgerlijke vrijheid, een topos die men van elders overnam omdat de
burgerlijke vrijheid in de ogen van de tijdgenoten al lang voor de revolutie in de Republiek was
gerealiseerd. Er kon op deze wijze een meerderheid voor codificatie in de Nationale Vergadering
worden geformeerd. De problemen ontstonden eerst toen duidelijk werd dat de meerderheid van de
federalisten geen uniforme codificatie wenste. Dit leidde tot een patstelling die pas door de staatsgreep
van 1798 werd opgelost. Ondanks het feit dat de beroemde Staatsregeling van datzelfde jaar een
codificatie-artikel bevatte, werd het wetboek niet gerealiseerd omdat het conflict tussen federalisten en
unitarissen onderhuids bleef bestaan, hetgeen zijn uitdrukking vindt in elkaar in ras tempo opvolgende
Grondwetten. Pas in 1806 werd met de komst van Lodewijk Napoleon als koning van Nederland de
kwestie van de staatsvorm definitief opgelost. Toen bovendien Napoleon tot het inzicht was gekomen
dat de Bataafse Republiek voor hem van meer militaire en financiële waarde was, wanneer zij een
7
unitaristische staatsvorm had, kon het uniforme WNH (1809) worden ingevoerd. Eens te meer was
gebleken dat een codificatie eerst tot stand komt wanneer een krachtige soeverein overtuigd is van de
praktisch-politieke waarde ervan.
3
Codificatie en de rechtspraktijk: het praktisch-juridische argument
Over het praktisch-juridische argument kunnen we kort zijn. In alle vier de onderzochte landen werden
met name in de achttiende eeuw de belangen van de justitiabelen regelmatig aangevoerd als argument
voor een codificatie. Daarbij vormde het natuurrechtelijke gedachtegoed in een aantal gevallen een
belangrijke inspiratiebron. Deze natuurrechtelijke ideeën waren met name van belang om tegenwicht
te bieden aan diegenen die zich met een beroep op de klimaat topos tegen een uniforme codificatie
keerden. Deze tegenstanders hamerden juist op het belang van de justitiabele bij aan diens specifieke
leefomstandigheden aangepaste wetgeving en voerden zo een praktisch-juridisch argument aan vóór
behoud van de bestaande rechtsverscheidenheid. De voorstanders van rechtseenheid verwierpen deze
verklaring van de bestaande rechtsverscheidenheid uit klimaatverschillen: het recht had in hun ogen
een universeel, natuurrechtelijk karakter. Zij voerden de rechtsverscheidenheid terug op de
versnippering van de soevereiniteit in het door hen zo verguisde feodale tijdperk. Omdat de centrale
overheid de soevereiniteit had heroverd op de lokale feodale heersers stond niets meer de invoering
van rechtseenheid in de weg.
Hoezeer evenwel het streven naar een beter recht de codificatiegedachte ook bevorderde, het
leidde op zichzelf niet tot succes. Het praktisch-juridische belang werd namelijk zelden zo belangrijk
geacht dat men bereid was alleen ten behoeve daarvan de staatsrechtelijke belemmeringen weg te
nemen. Codificaties werden niet ingevoerd teneinde het recht te verbeteren, maar om uniformiteit te
bewerkstelligen.
8