(Standaard) Commissie voorbladen griffi - Provincie Noord

Griffie
Rekeningcommissie
Datum commissievergadering
: 10 juni 2005
DIS-stuknummer
:
Behandelend ambtenaar
:
Datum
1106192
Drs. N. Emans RA
: Middelen
: RC-0021
: 6-6-2005
Bijlagen
: -
Directie/afdeling
Nummer commissiestuk
Onderwerp:
Normenkader 2005 ten behoeve van de rechtmatigheidscontrole
Voorstel aan PS:
ter bespreking
Voorstel van het Presidium/Griffie:
ter bespreking
ter kennisneming
ter vaststelling
Griffier der Staten,
namens deze,
mw. ir. P.F.L. Feimann
Notitie ten behoeve van de Rekeningcommissie
Korte inleiding over rechtmatigheid
Per 1 januari 2004 dient op grond van artikel 217 van de Provinciewet de accountant in zijn verklaring naast
een oordeel over getrouwheid van de jaarrekening ook een oordeel te geven over de rechtmatige
totstandkoming van de jaarrekening. Er is onderscheid te maken in financiële rechtmatigheid en nietfinanciële rechtmatigheid.
In het kader van de accountantscontrole gaat het met name om de financiële rechtmatigheid die
betrekking heeft op baten en lasten en balansmutaties. Baten en lasten en balansmutaties zijn altijd het gevolg
van financiële beheershandelingen en de vastlegging daarvan in de administratie.
Niet alleen de financiële rechtmatigheid wordt door de accountant bezien, ook niet-financiële
rechtmatigheid (naleving van wetgeving op het gebied van privacy, milieu, arbeidsomstandigheden en
archivering) krijgen enige aandacht, want daaruit kunnen financiële gevolgen voortvloeien. De accountant
steunt voor de consequenties van niet-financiële beheersdaden op het interne systeem van risico-afwegingen
van de provincie Noord-Brabant. Als de accountant over aanwijzingen beschikt dat het interne systeem van
risico-afwegingen tekortschiet, bijvoorbeeld omdat hij signaleert dat centraal geen inzicht bestaat in de reeds
decentraal gesignaleerde risico’s, dan zal hij nader onderzoek (laten) doen en de uitkomsten daarvan in zijn
oordeelsvorming en rapportage betrekken.
Kort gezegd kan gesteld worden dat financiële rechtmatigheid meer criteria bevat dan getrouwheid. De
volgende drie criteria zijn wel onderdeel van de toets op de rechtmatigheid maar maken geen onderdeel uit
van de toets op getrouwheid:
-
Begrotingscriterium; passen de financiële handelingen binnen het kader van de geautoriseerde
begroting.
-
Voorwaardencriterium; voldoen de financiële beheershandelingen aan de voorwaarden zoals die zijn
opgenomen in de relevante wet- en regelgeving.
-
Misbruik en oneigenlijk gebruik-criterium; beschikt de provincie over interne procedures die
opzettelijk misbruik en oneigenlijk gebruik van provinciale gelden ondervangen of voorkomen.
Normenkader rechtmatigheidscontrole
Door de beroepsgroep van de Registeraccountants (Nivra) is in de loop van 2004 aangegeven, dat besturen
van gemeenten en provincies zelf verantwoordelijk zijn om een normenkader voor de
rechtmatigheidscontrole te scheppen. Ten behoeve van de rechtmatigheidscontrole 2004 is er vervolgens
door de provincie Noord-Brabant een normenkader opgesteld dat door Provinciale Staten op 4 maart 2005 is
vastgesteld. De huisaccountant Deloitte heeft bij brief d.d. 15-3-2005 meegedeeld, dat het huidige
normenkader nog niet voldoende specifiek is om als toetsingskader voor de accountantscontrole te kunnen
dienen. Dit heeft ertoe geleid, dat de accountant geen accountantsoordeel inzake de rechtmatige
totstandkoming van baten, lasten en balansmutaties heeft kunnen afgeven.
Voor 2005 is het dus absolute noodzaak dat er een toereikend normenkader (volledig en specifiek) wordt
opgesteld. Hoe ziet een volledig en specifiek normenkader er uit, of te wel wat moet nog worden aangevuld
aan het normenkader 2004? Uit het bij de brief van 15-3-2005 door Deloitte meegestuurde stappenplan kan
worden afgeleid dat met name de uitwerking van het voorwaardencriterium ontoereikend is geweest. Het
gaat hierbij om de volgende twee punten:

Volledigheid normenkader
Het normenkader dient minimaal te bestaan uit:
a.
b.
Externe wet- en regelgeving en eigen provinciale verordeningen
Kaderstellende PS- en GS-besluiten; Dit zijn alle PS- en GS-besluiten, die een nadere uitwerking
zijn van hogere regelgeving (externe regelgeving en provinciale verordeningen).
In 2004 heeft de provincie Noord-Brabant ervoor gekozen voor een normenkader dat bestond uit externe
wet- en regelgeving en provinciale verordeningen. Voor 2005 houdt dit dus in dat het bestaande
normenkader moet worden uitgebreid met de kaderstellende PS- en GS-besluiten.

Uitwerken voorwaardencriterium (specifiek)
In 2004 bestond de mogelijkheid voor Provinciale Staten om in het kader van de rechtmatigheidscontrole, aan
onderdelen van de interne wet- en regelgeving geen financiële consequenties jegens derden te verbinden. In
dat geval zouden deze onderdelen ook geen consequenties voor de rechtmatigheidscontrole hebben en voor
het oordeel van de accountant. De accountant zou financiële beheershandelingen dan slechts toetsen op
hoogte, duur en doelgroep/object1. Door de minister van Binnenlandse Zaken is deze mogelijkheid geboden
voor gemeenten en provincies waar het uitvoeringsbeleid nog niet geheel is toegesneden op de inhoud van de
interne regels. Aangezien dit aan de orde was in de provincie Noord-Brabant, heeft Provinciale Staten
gekozen voor deze inperking van het voorwaardencriterium. In het controleprotocol 2004 voor de
accountant is daarom het volgende opgenomen:
“ten aanzien van het voorwaardencriterium voor de provinciale verordeningen dient uitsluitend een toets naar de hoogte,
duur en doelgroep/object van financiële beheershandelingen plaats te vinden, tenzij jegens derden (bijvoorbeeld in
toekenningsbeschikkingen) aanvullende voorwaarden met directe financiële consequenties zijn opgenomen”.
Volgens Deloitte had de provincie niet kunnen volstaan met het opnemen van deze zinsnede maar moest het
voorwaardencriterium nader worden uitgewerkt (specifiek). Dit houdt in dat in het normenkader per interne
regeling per artikel moest worden bepaald wanneer een artikel betrekking heeft op financiële rechtmatigheid.
In deze uitwerking moesten in ieder geval die artikelen worden opgenomen, die betrekking hebben op
hoogte, duur en doelgroep/object. Daarnaast moest ook voor de externe wet- en regelgeving ook worden
aangegeven welke artikelen financiële rechtmatigheid raken.
Door Deloitte is op 2 juni jl., in een overleg tussen de ambtelijke organisatie en de accountant, geadviseerd
om de komende jaren ook te kiezen voor de beperking van het voorwaardencriterium tot hoogte, duur en
doelgroep/object voor de interne regelgeving. De komende jaren zou de provincie zich richten op het verder
1

Hoogte van de uitkeringen, bijdragen, subsidies en/of heffingen: zijn de vastgestelde normbedragen en heffings/declaratiegrondslagen gehanteerd bij bepaling van de hoogte van de uitkering, bijdrage, subsidie en/of heffing.

Duur: Tijdvak bijdrage, subsidie, uitkering of heffing. Getoetst wordt bijvoorbeeld of het tijdvak waarvoor de subsidie is
verleend in overeenstemming is met de verordening.

Doelgroepomschrijving: Getoetst wordt of de organisaties, instellingen en / of personen waaraan of projecten waarvoor een
subsidie, bijdrage of uitkering is verstrekt of waaraan een heffing is opgelegd binnen de in de verordening vastgestelde
doelgroepomschrijving vallen.
toesnijden van de inhoud van de interne regels in het uitvoeringsbeleid. Waarom de lat meteen op 2 meter
leggen als 1 meter 50 ook voldoende is? Wanneer het uitvoeringsbeleid volledig is toegesneden op de interne
regelgeving kan de lat hoger worden gelegd naar de hiervoor genoemde 2 meter, oftewel de accountant toetst
of de financiële beheershandelingen voldoen aan alle relevante financiële rechtmatigheidsartikelen uit de
interne regelgeving.
Op 7 juni jl. is van de accountant een mail ontvangen, waarin de accountant wegens veranderend inzicht nu
adviseert om wel voor de volle norm te gaan. Beperking van het voorwaardencriterium tot recht, hoogte en
duur zou in principe voor 2005 niet meer mogen. Dit houdt in dat naast hoogte, duur en doelgroep/object de
accountant ook toets of financiële beheershandelingen voldoen aan de formele vereisten, termijnbepalingen,
administratieve bepalingen, bevoegdhedenbepalingen en bewijsstukken-bepalingen uit de interne regelgeving.
De accountant adviseert vervolgens om een hardheidsclausule te maken, zodat afwijkingen in de praktijk
kunnen worden geautoriseerd door GS.
Wat houdt e.e.a. nu daadwerkelijk in voor de provincie Noord-Brabant?
1. Allereerst moet het normenkader 2004 (externe wet- en regelgeving en provinciale verordeningen)
verder worden uitgebreid met alle kaderstellende PS-en GS-besluiten. Alle interne regels (provinciale
verordeningen, PS- en GS-besluiten) dienen vervolgens te worden gescreend op moeilijk toetsbare dan
wel niet naleefbare bepalingen (bijvoorbeeld een bepaling ten aanzien van een termijn, die niet nageleefd
kan worden, moet uit de regeling worden geschrapt). Daarbij moet tevens worden nagegaan of er
voldoende hardheidsclausules in de interne regels zijn opgenomen om bij onvoorziene onbillijkheden
gemotiveerd van de regels te kunnen afwijken. Tot slot dient per interne regeling en per externe regeling
te worden aangegeven welke artikelen onder het financiële rechtmatigheidsbegrip vallen. Het resultaat
van fase 1 is een volledig en specifiek normenkader 2005.
2. De volgende fase is de vertaling van de externe en interne regelgeving in de processen. Zijn er voldoende
beheersingsmaatregelen genomen om rechtmatig handelen te waarborgen?
3. De laatste fase betreft het verrichten van verbijzonderde interne controles op het gebied van
rechtmatigheid, waardoor de provincie aantoont dat er in het betreffende verantwoordingsjaar ook
daadwerkelijk rechtmatig is gewerkt.
Deze drie fasen, die uiteindelijk ertoe moeten leiden dat bij de jaarrekening 2006 een goedkeurend
rechtmatigheidsoordeel wordt verkregen, zijn opgenomen in een rechtmatigheids-projectplan dat op korte
termijn definitief zal worden gemaakt. De directeur Middelen is opdrachtgever van het project
rechtmatigheid en ziet er op toe dat er voldoende wordt gerapporteerd over de voortgang van het project aan
de Directieraad, Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten. Volgens het projectplan dient het normenkader
2005 in het najaar gereed te zijn. Met fase 2, de borging van de rechtmatigheidsvereisten uit de regelgeving,
zal ook in het najaar worden gestart en zal begin 2006 gereed zijn. In de zomer 2005 wordt reeds gestart met
het zichtbaar gestalte geven van de
intern verrichte rechtmatigheidstoets in de stukkenloop (de financiële adviseurs en financiële medewerkers
die een subsidie cq. inkoop/aanbestedingsdossier toetsen doen gelijktijdig een rechtmatigheidstoets en leggen
dat ook vast in het dossier). Met het verrichten van de verbijzonderde interne controles (controles achteraf)
uit fase 3 wordt gestart in 2006 (wellicht al in 2005 al naar gelang de capaciteit dat toe laat) aan de hand van
interne controleplannen (auditplannen). Deze auditplannen dienen eind 2005 te worden opgesteld. Vanuit
Gedeputeerde Staten is er de wil om het project rechtmatigheid te laten slagen, zodat de goedkeurende
rechtmatigheidsverklaring bij de jaarrekening 2006 wordt verkregen. Wel moet hier op het risico worden
gewezen dat vanwege priortering op rechtmatigheid wellicht andere relevante bedrijfsvoeringszaken in het
gedrang komen.
Voordat het normenkader aan Provinciale Staten zal worden voorgelegd ter vaststelling, is het de bedoeling
dat de accountant zijn mening geeft over het normenkader (voldoende specifiek en volledig). Ook over de
verdere voortgang van het project rechtmatigheid dient tijdig inhoudelijke afstemming met de accountant
plaats te vinden. Ook moeten bevindingen die gedaan worden aan de hand van de uitgevoerde interne
controles tijdig met de accountant worden afgestemd, zodat mogelijke herstelacties tijdig in werking kunnen
worden gezet (effect daarvan op de strekking van de accountantsverklaring). Het is daarom noodzakelijk dat
er een adequate informatievoorziening bestaat tussen de provincie Noord-Brabant en de accountant. Hierbij
wordt onder andere gedoeld op de contacten tussen de accountant en Gedeputeerde Staten en het
topmanagement. Daarnaast is het noodzakelijk dat er voldoende communicatie plaatsvindt tussen de
accountant en Provinciale Staten, aangezien de Staten opdrachtgever zijn van de accountant. De
rekeningcommissie fungeert vanaf nu als gesprekspartner van de accountant, zodat voldoende inhoudelijke
afstemming over de accountantscontrole kan plaatsvinden.
Gezien het feit dat de hiervoor genoemde mail van de accountant pas op een laat tijdstip is verkregen, heeft
de ambtelijke organisatie nog geen tijd gehad om zich te beraden op de visie van de accountant om voor de
volle norm te gaan ten aanzien van het voorwaardencriterium en dus niet voor beperking tot hoogte, duur en
doelgroep/object. Op een later moment zal daarom aan de rekeningcommissie het definitieve voorstel voor
het normenkader worden voorgelegd.