Reactie Minister van Vreemdelingenzaken en Integratie op

KABINETSREACTIE OP HET RMO ADVIES
Niet langer met de ruggen naar elkaar. Een advies over
verbinden.
Ministerie van Justitie
Directie Coördinatie Integratiebeleid Minderheden
1
MEER SOCIALE INTEGRATIE DOOR BINDING
1 Inleiding
Niet-westerse allochtonen wonen in ons land geconcentreerd in grootstedelijke wijken en
buurten. Gescheiden wonen leidt gemakkelijk tot gescheiden leven en vormt daarmee een
belemmering voor sociale integratie. Daarom heeft het kabinet de RMO gevraagd om te
adviseren over concentratieverschijnselen. In maart 2005 kwam de raad met zijn advies: Eenheid,
verscheidenheid en binding. De raad constateert dat concentratie van allochtonen een ‘stevige
maatschappelijke trend’ is. Om de negatieve gevolgen daarvan tegen te gaan moet de overheid
eenheid en binding bevorderen.
Het kabinet heeft positief gereageerd op het RMO-advies (TK, 22 juni 2005, 5347123/05/DCIM).
In de kabinetsreactie is te lezen dat het kabinet al veel doet aan het bevorderen van eenheid in de
samenleving, onder meer door het nieuwe inburgeringsstelsel, de naturalisatieceremonie, het
tegen gaan van dubbele nationaliteit. Ook het belang van binding is een rode draad in het
kabinetsbeleid, maar het is niet zo makkelijk hier concreet vorm aan te geven. Om meer zicht te
krijgen op mogelijkheden en instrumenten ter versterking van binding en contacten tussen
burgers over etnische scheidslijnen heen heeft de minister voor Vreemdelingenbeleid en
Integratie de RMO op 27 juni 2005 om een vervolgadvies gevraagd. Op 1 februari 2006 is het
vervolgadvies aangeboden aan de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie. Het
vervolgadvies draagt de titel Niet langer met de ruggen naar elkaar.
De voorliggende kabinetsreactie op het vervolgadvies van de RMO begint met een beknopte
samenvatting (paragraaf 2). Daarna geeft het kabinet een reactie op hoofdlijnen (paragraaf 3). De
hoofdmoot van de kabinetsreactie bestaat uit een specificatie van wat het kabinet doet en gaat
doen met de aanbevelingen van de RMO (paragraaf 4). Ter afsluiting is er een korte
concluderende paragraaf.
In december 2005 is door de Tweede Kamer de motie Kant (30 300VI, 87) aangenomen. In de
motie wordt de regering gevraagd om een plan van aanpak voor de bestrijding van segregatie.
Met deze reactie op het advies van de RMO geeft het kabinet tevens uitvoering aan de motie
Kant.
2. Het advies op hoofdlijnen
Minder contact tussen allochtonen en autochtonen
Integratie is meedoen aan de economie, deelhebben aan de cultuur, politieke participatie, maar
het is ook, en niet in het minst, sociale integratie. Wanneer mensen zich in hun sociale contacten,
relaties en samenwerkingsverbanden opgesloten beperken tot de eigen etnisch groep dan is dat
geen integratie maar afzondering. De RMO stelt vast dat allochtonen en autochtonen de laatste
jaren minder met elkaar omgaan. De raad brengt dit in verband met de hardnekkige economische
achterstand waar allochtonen in verkeren. Autochtonen storen zich aan de hoge aantallen
allochtonen.
In samenhang met het een en het ander verslechtert de beeldvorming van allochtonen en
autochtonen over elkaar. Ruimtelijke concentratie van allochtonen speelt hierin naar het oordeel
van de RMO een rol. Een snelle verkleuring van wijken gaat samen met een minder gunstige
2
beeldvorming. De negatieve beeldvorming is wederzijds. Sommige allochtonen zo stelt de raad
keren zich in stilte of met geweld af van de Nederlandse samenleving.
Het antwoord van de RMO: verbinden
Om deze ongunstige sociale trends te doorbreken is het nodig dat mensen zich, over etnische
scheidslijnen heen, met elkaar verbinden, - de RMO spreekt liever over verbinden dan over
binden. Verbinden definieert de RMO als: “het duurzaam of herhaald bij elkaar brengen van
mensen met andere mensen, groepen of instituties, zodat er sociale netwerken ontstaan – vooral
waar mensen nu nog met de ruggen tegen elkaar staan”. Verbindingen komen tot stand via een
medium, een verbindingskanaal: het werk, de school, de sportclub, het speelveldje in de buurt.
Of mensen zich daadwerkelijk met elkaar verbinden is hun eigen keuze. Een overheid kan dat
niet forceren of afdwingen. Maar de overheid heeft wel invloed op de verbindingskanalen. Een
gemeente kan er voor zorgen dat er lokaal voldoende gelegenheden en mogelijkheden zijn waar
mensen elkaar tegenkomen en gezamenlijke activiteiten kunnen ondernemen. De overheid kan
met andere woorden een infrastructuur scheppen voor het tot stand komen van verbindingen. Een
gemeente kan ook bevorderen dat scholen uitwisselingsactiviteiten organiseren en stimuleren dat
er in wijken en buurten duurzame activiteiten worden opgezet die bewoners van verschillende
herkomst met elkaar in contact brengen.
De RMO legt een nadrukkelijk verband tussen economische achterstand en het ontbreken van
verbindingen. Werk en onderwijs zijn naar het oordeel van de raad krachtige media voor het tot
stand komen van verbindingen. Het hebben van werk en het succesvol deelnemen aan een
opleiding hebben een sterk positieve invloed op interetnische verbindingen.
Ook de wijk en de buurt doen ertoe. Gemengd wonen leidt wel niet vanzelf tot gemengde sociale
netwerken, maar stabiele, veilige en gemengde wijken dragen er wel toe bij dat mensen met
elkaar vertrouwd raken. Ook de openbare ruimte speelt een rol. Wanneer de openbare ruimte
uitnodigend is, vergroot dat de kans op contacten omdat mensen elkaar daar geregeld
tegenkomen. Juist het herhaalde karakter van de ontmoeting is volgens de RMO voorwaarde voor
het ontstaan van vertrouwdheid. Dan kan men elkaar leren kennen en is er kans dat vooroordelen
worden overwonnen. Bij incidentele contacten is dit niet zonder meer het geval. Ze kunnen
evengoed aanleiding vormen tot het bevestigen of versterken van vooroordelen.
Mogelijkheden tot verbinden op drie niveaus
Welke mogelijkheden zijn er voor de overheid om verbinden te bevorderen? De RMO
onderscheidt drie niveaus. Het eerste niveau is het meest algemene. De overheid kan verbinden
bevorderen door het tegengaan van achterstand en door ervoor te zorgen dat iedereen Nederlands
spreekt. Teveel allochtone leerlingen raken in het onderwijs achterop, teveel allochtonen nemen
niet deel aan de arbeidsmarkt of zijn werkloos en teveel allochtonen spreken geen Nederlands.
Wanneer allochtonen meer en op een hoger niveau deelnemen aan de arbeidsmarkt, meer succes
hebben op school en wanneer meer allochtonen Nederlands spreken dan leidt dit indirect tot meer
verbindingen met autochtonen. Want, zo zegt de raad, het is een empirisch gegeven dat
werkenden en hoger opgeleiden meer interetnische contacten hebben dan niet-werkenden en lager
opgeleiden of personen met een afgebroken schoolloopbaan. Dit is algemeen integratiebeleid en
de RMO meent dat vooruitgang hierin ‘vanzelf’ leidt tot meer verbinden.
3
Het tweede niveau van verbinden sluit aan bij wat hiervoor is aangeduid als de infrastructuur
voor verbinden. Openbare voorzieningen, zoals een bibliotheek, een school, een buurthuis, een
sportaccommodatie, een ouder-kindcentrum, maar ook de zitplek in de straat of het speelpleintje
of trapveldje in de buurt zijn in principe plekken waar mensen met een zeer verschillende
achtergrond elkaar kunnen ontmoeten. Maar instellingen zijn verkokerd en de concentratie van
bevolkingsgroepen naar herkomst is lokaal soms erg sterk. Door het gescheiden wonen bedienen
voorzieningen vaak een etnisch gescheiden publiek. Diezelfde ruimtelijke segregatie heeft ook tot
gevolg dat de openbare ruimte ook niet functioneert als een vanzelfsprekende
ontmoetingsgelegenheid voor verschillende etnische groepen.
Multifunctionele accommodaties die zich richten op uiteenlopende publieksgroepen kunnen
soelaas bieden tegen verkokering en eenzijdig samengestelde publieksgroepen. Ook kan door
bewust te kijken naar de lokalisering van voorzieningen vaak een meer gemengd publiek worden
bereikt. De inrichting van de openbare ruimte kan ontmoetingsvriendelijker worden gemaakt
voor een etnische gemengd publiek.
Het grote voordeel van multifunctionele accommodaties en een publieksvriendelijke openbare
ruimte is dat ze niet expliciet zijn opgezet met ontmoeting als doel. Volgens de RMO werkt dit
namelijk niet. Ontmoeting om de ontmoeting is niet iets waarvoor veel mensen de deur uitkomen.
Wanneer de ontmoeting een afgeleide is van een meer direct aansprekend belang is er veel meer
kans dat de vertrouwdheid ontstaat die nodig is voor duurzamere contacten en relaties.
Het derde niveau van verbinden is het meest directe: het organiseren van activiteiten,
manifestaties, festiviteiten en dergelijke. De RMO ziet niet zoveel in de bekende multiculturele
barbecue of muziekmiddag met hapjes en drankjes. Die zijn te incidenteel en te zeer gericht op
een specifiek publiek. De raad verwacht meer van duurzame projecten en activiteiten die zijn
georganiseerd rond zaken die mensen belangrijk, nuttig of gewoon leuk vinden, zoals samen
voetballen, samen iets leren, bezig zijn met gezondheid of met het in de hand houden van
opgeschoten pubers.
3. Reactie van het kabinet
Ruimtelijke concentratie van allochtonen in grootstedelijke wijken en buurten heeft negatieve
effecten op de integratie. Zoveel is ook uit dit vervolgadvies van de RMO wel duidelijk. Welnu,
als dit inderdaad zo is dan lijkt het tegengaan van ruimtelijke concentratie het meest
fundamentele en meest duurzame antwoord. In zijn eerste advies heeft de RMO al aangegeven
geen hoge verwachtingen te hebben van deconcentratiebeleid. Het dure geld dat nodig is voor
ruimtelijk deconcentratiebeleid zou beter kunnen worden gestoken in effectieve maatregelen
gericht op het versterken van binding en eenheid in de samenleving.
Concentratie zelf niet op zijn beloop laten
In zijn reactie op het eerste RMO-advies wijst het kabinet een categorische keuze tussen óf
deconcentratie óf het versterken van binding af. Beide zijn belangrijk en er moet zowel worden
geïnvesteerd in deconcentratie als in binding. In de kabinetsreactie op het eerste advies is
uiteengezet wat het kabinet zoal doet om een meer gevarieerde bevolkingssamenstelling in
wijken en buurten tot stand te brengen. Landelijk en lokaal wordt hieraan hard gewerkt door de
minister van VROM, de woningcorporaties en de gemeenten. Door herstructurering van
achterstandswijken wordt een gevarieerdere woningvoorraad gerealiseerd en een gunstiger
4
leefklimaat. De verwachting is dat daarmee in deze wijken een meer gemêleerde bevolking kan
worden aangetrokken. De herstructurering van achterstandswijken is weliswaar niet opgezet met
als expliciet doel het bevorderen van interetnische samenhang maar kan hier wel toe bijdragen.
Herstructurering van wijken en buurten houdt onder meer in dat oudere woningen worden
vervangen of gerenoveerd en dat de openbare ruimte opnieuw wordt ingericht of opgeknapt. Dit
kost tijd, veel tijd. Daarom is dit is beleid dat pas op langere termijn de gewenste effecten
oplevert.
Via het huisvestingsbeleid is de samenstelling van de bevolking van wijken op een meer directe
manier te beïnvloeden. Gemeenten hebben de mogelijkheid gekregen de verhuur van woningen te
reguleren met als doel eenzijdigheden in de bevolking van wijken en buurten tegen te gaan.
Regionaal zijn afspraken gemaakt over een evenwichtiger spreiding van dure en goedkope wonen
tussen stedelijke kernen en randgemeenten. Woningcorporaties nemen hun verantwoordelijkheid
voor de leefbaarheid en het voorzieningenniveau van de wijken en buurten waar hun woningbezit
is geconcentreerd.
Steeds vaker gaan woningcorporaties in de buurt vitale coalities aan met andere instanties en
partijen om uitsluiting van groepen te voorkomen of tegen te gaan. Zo zijn er corporaties die in
samenwerking met onderwijsinstellingen en instellingen voor arbeidstoeleiding het initiatief
hebben genomen om jongeren en langdurig werkelozen een nieuw perspectief te bieden. Dit
gebeurt onder andere door zelf jongeren in dienst te nemen en ook door snuffelstages aan te
bieden. Ook zijn de corporaties van oudsher actief in het bouwen en beheren van huisvesting
voor maatschappelijke instellingen als buurtwerk, jongerenwerk, maatschappelijk werk. Deze
accommodaties kunnen in het bijzonder bijdragen aan ontmoeting en samenhang in de buurt.
Ook binding bevorderen
Het kabinet gaat door met het stimuleren van bevolkingsmenging in wijken, zowel langs fysieke
weg, door herstructurering van de woningvoorraad, als langs de weg van de huisvesting. Maar
tegelijk wil het kabinet ook inzetten op meer binding tussen bevolkingsgroepen. Het aanvullende
advies van de RMO komt hierbij goed van pas. Het advies biedt een heldere analyse van de
mogelijkheden die er zijn om binding te bevorderen, maar laat ook de beperkingen ervan niet
onvermeld. Terecht zegt de raad dat het uiteindelijk de eigen keuze van mensen is die bepaalt met
wie men wel en niet wil omgaan.
De structuren en concepten die de raad aanreikt, bieden het kabinet goede aangrijpingspunten
voor de concrete vormgeving van een beleid gericht op het bevorderen van binding. De drie
niveaus voor bindingsbeleid die de raad onderscheidt maken het mogelijk bindingsbeleid
duidelijk in te kaderen. De instemming met de hoofdlijnen van het advies betekent overigens niet
dat het kabinet het in alles eens is met het betoog van de RMO.
Binden óf verbinden is niet de vraag
De RMO maakt nogal een punt van sommige terminologische kwesties. Het sterkst is dit geval
bij het begrip binding. De raad heeft het niet zo op binding. Bij binding zou het accent liggen op
aanpassing aan een bestaande sociale werkelijkheid. Het lijkt volgens de raad op integratie,
opgevat als de in- of aanpassing van buitenstaanders aan een voor hen nieuwe samenleving. De
RMO maakt niet duidelijk wat daar op tegen is. De raad zegt er nog meer over, - bijvoorbeeld dat
binding iets statisch is -, maar dat maakt het er niet echt helderder op.
5
Binding zou ook verwijzen naar een ideaal van gemeenschap. Ook daar lijkt iets mis mee te zijn.
Bij verbinden heb je dat allemaal niet, want verbinden is actief, is wederzijds en biedt de
overheid aanknopingspunten om in de voorwaardelijke sfeer iets te doen, namelijk de
voorwaarden te scheppen waardoor mensen zich gemakkelijker met elkaar kunnen verbinden.
Het kabinet heeft begin 2005 het Breed Initiatief Maatschappelijke Binding geïnitieerd. Dit
initiatief had tot doel de betrokkenheid van burgers bij elkaar en bij de samenleving als geheel te
versterken. Meer in het bijzonder was het bindingsinitiatief erop gericht etnische scheidslijnen,
barrières en belemmeringen tussen burgers en hun organisaties te slechten. Naar het oordeel van
het kabinet gaat het hierbij om precies dezelfde zaken als de RMO op het oog heeft bij het begrip
verbinden. Het kabinet ziet dan ook geen aanleiding om mee te gaan in de terminologiekritiek
van de raad en houdt vast aan het begrip binding als richtinggevend concept.
Kabinetsbeleid gaat uit van breed integratiebegrip
Ook op andere punten kritiseert de RMO het integratiebeleid van het kabinet. Het kabinet zou te
veel het accent leggen op de culturele aspecten van integratie en deze losmaken van sociaaleconomische achterstanden. De geringe sociale integratie waar we nu mee te maken hebben zou
in het kabinetsbeleid ten onrechte worden toegeschreven aan de onwil van migranten om in
culturele zin te integreren.
Dit is niet de zienswijze van het kabinet. Kijkend naar het verleden kan worden vastgesteld dat de
onderscheiden dimensies van integratie, - cultureel, sociaal en economisch- , in opeenvolgende
perioden nu eens meer dan weer minder accent hebben gekregen. Ruwweg tot 1980: integratie
afremmen; 1980-1990 behoud van eigen culturele identiteit; 1990-2002 economische integratie
via onderwijs en arbeidsmarkt centraal. De uiteenlopende accentuering van een of enkele
specifieke aspecten van integratie heeft geleid tot onevenwichtigheden in het beleid met navenant
beperkte resultaten.
De focus op een bepaald aspect van integratie onder verwaarlozing van andere heeft geresulteerd
in blinde vlekken voor de feitelijke stand van zaken op andere aspecten. Zo is de accentuering
van de eigen etnische gemeenschap in het beleid van de jaren tachtig gepaard gegaan met een
grote mate van passiviteit tegenover de uitholling van de economische positie van minderheden.
In de jaren negentig heeft de dominantie van de economische invalshoek een vrijwel ontkenning
opgeleverd van sociale en culturele integratieproblemen.
In zijn eigen integratiebeleid heeft het kabinet een streep gezet onder deze eenzijdigheden. Naar
het oordeel van het kabinet is elk van de drie hoofddimensies van de integratie even belangrijk.
Een succesvolle integratie vergt én economische, én sociale én culturele inpassing van migranten
en hun kinderen in de Nederlandse samenleving. Dat is de centrale boodschap van de
kabinetsreactie op het rapport van de Commissie Blok.
De kabinetsreactie op het rapport Blok benadrukt overigens ook dat integratie niet kan worden
gereduceerd tot een eenzijdige aanpassing van allochtonen aan de autochtone samenleving.
Integratie is wederzijds. Positieve inpassing vindt alleen plaats wanneer daarvoor de ruimte wordt
gegeven.
Op elk van de onderscheiden integratiedimensies zijn er integratiebelemmerende factoren en
processen werkzaam. Het integratiebeleid heeft tot doel deze belemmeringen uit de weg te
ruimen en de op participatie gerichte factoren te stimuleren. Integratie moet naar het oordeel van
het kabinet uitmonden in gedeeld burgerschap. Dat houdt in dat allochtonen en autochtonen op
6
voet van gelijkwaardigheid deelnemen aan een samenleving die de hunne is. Ook hierin komt de
wederzijdsheid van het integratieconcept van het kabinet duidelijk tot uitdrukking.
Wat mensen willen doet ertoe
Integratie en binding zijn niet gediend met het opleggen van verplichtingen, stelt de RMO. Dat er
onvoldoende binding is tussen etnische groepen komt niet doordat de mensen geen binding willen
aangaan. Ook op dit punt heeft het kabinet een andere zienswijze. Anders dan de RMO is het
kabinet van oordeel dat ook de bereidheid en de inzet om te integreren een factor van betekenis
is. Integratie vraagt van migranten in verschillende opzichten aanzienlijke inspanningen: om de
taal te leren, om actief naar werk te zoeken, om de cultuur te leren kennen, om zich de heersende
omgangsvormen eigen te maken. Een gesegregeerde samenleving met een hoog niveau van
sociale voorzieningen biedt mogelijkheden om ook zonder dergelijke inspanningen een
bevredigend bestaan te leiden. Daarom meent het kabinet dat incentives, - positieve én negatieve, in sommige gevallen onmisbaar zijn om resultaat te kunnen boeken.
4 Wat doet het kabinet
Zoals gezegd onderscheidt de RMO mogelijkheden tot binding, contact en sociale uitwisseling op
drie niveau’s. Ten eerste door het tegen gaan van maatschappelijke achterstand via inburgering,
onderwijs en de arbeidsmarkt; ten tweede via een infrastructuur van ontmoetingsruimten en
ontmoetingsgelegenheden; ten derde door deelname van personen uit onderscheiden
herkomstgroeperingen aan gemeenschappelijke activiteiten.
De drie niveau’s zijn van elkaar onderscheiden in de mate waarin ze minder of meer direct
binding beïnvloeden. Het meest indirect gebeurt dit door het tegengaan van achterstand.
Achterstand creëert scheidslijnen tussen bevolkingsgroepen en vormt daardoor een belemmering
voor het aangaan van bindingen. Maar het wegnemen van achterstanden garandeert niet dat er
binding tot stand komt. In die zin is het tegengaan van achterstand een indirecte manier om
binding te bevorderen. Iets soortgelijks geldt voor het tweede niveau, dat van de infrastructuur
voor contact en ontmoeting. Ontmoetingsruimten en ontmoetingsplaatsen bieden de
mogelijkheden tot het aangaan van bindingen maar ze brengen die niet tot stand. Op het derde
niveau, gemeenschappelijke activiteiten, zijn in ieder geval contact en ontmoeting gegarandeerd.
In die zin biedt het derde niveau de meest directe mogelijkheid om binding tot stand te brengen.
Het beleid van het kabinet bevat een groot aantal onderdelen die passen bij de drie niveau’s van
mogelijkheden om binding te bevorderen die de RMO onderscheidt. Voor het eerste, meest
indirecte, niveau geldt dat het beleid dat hierop aansluit vaak niet expliciet is opgezet met als doel
binding te bevorderen, - denk bijvoorbeeld aan het onderwijsachterstandenbeleid of het beleid ter
bestrijding van achterstand op de arbeidsmarkt. Omdat deze beleidsonderdelen, ook naar het
oordeel van het kabinet, van wezenlijk belang zijn voor binding worden ze hier toch besproken
als beleidsmogelijkheden om meer binding te realiseren. Daarnaast is er lopend en nieuw ingezet
beleid dat veel uitdrukkelijker het bevorderen van interetnische contacten en samenwerking
beoogt. In feite vormt de volledige driedeling van de RMO in het verdere vervolg van deze
reactie het kader om te preciseren wat het kabinet, indirect en meer direct, doet en gaat doen om
meer binding tussen etnische groepen tot stand te brengen.
4.1 Binding via inburgering
7
Terecht stelt de RMO dat het Nederlands als onze gemeenschappelijke taal een kernfactor is voor
de mogelijkheden om binding tot stand te brengen. Het kabinet heeft dit van meet af aan scherp
onderkend. De vernieuwing van het inburgeringsstelsel is dan ook de eerste prioriteit van het
integratiebeleid van de minister voor V&I. Inburgering is voor de migranten die tot de eerste
generatie behoren het instrument bij uitstek om de gemeenschappelijke minimumbasis te
vestiging die nodig is om contact en sociale uitwisseling überhaupt mogelijk te maken. Taal en
kennis van de samenleving vormen de kern van de inburgering.
Het nieuwe inburgeringsstelsel bestaat uit drie hoofdelementen: inburgering in het buitenland als,
inburgering voor nieuwkomers in Nederland en inburgering voor oudkomers. Het verplichte
inburgeringsexamen vormt de motor van het nieuwe inburgeringsstelsel. De exameneisen bepalen
welk niveau van vaardigheden nodig wordt geacht als basis voor deelname aan de samenleving.
Het examen is ingebed in een incentivestructuur die ervoor zorgt dat nieuw- en oudkomers zich
alleen met aanzienlijk nadeel aan hun inburgeringsverplichtingen kunnen onttrekken en
substantieel voordeel behalen als zij slagen voor het inburgeringsexamen.
De vernieuwing van het inburgeringsstelsel is een omvangrijke organisatorische en juridische
operatie waar verschillende groeperingen met uiteenlopende belangen bij betrokken zijn. Om een
objectieve en eerlijke toetsing van kennis en vaardigheden te garanderen moesten vele lastige
technische obstakels worden overwonnen. Voor wat betreft de inburgering in het buitenland is dit
inmiddels afgerond. De Wet Inburgering Buitenland is op 15 maart 2006 in werking getreden.
Niet lang daarna hebben de eerste kandidaten het examen afgelegd op de Nederlandse
diplomatieke post in hun land.
Het wetgevingstraject voor de inburgering van nieuw- en oudkomers in Nederland is nog niet
volledig afgerond. Het wetsontwerp is in behandeling bij de Tweede Kamer. Het is te verwachten
dat de nieuwe inburgeringswet begin 2007 van kracht wordt.
De inburgering van nieuwkomers en oudkomers onder het nieuwe inburgeringsstelsel zal ertoe
bijdragen dat belemmeringen voor contact en sociale uitwisseling bij migranten van de eerste
generatie in belangrijke mate verdwijnen. Ingeburgerde migranten spreken voldoende Nederlands
en zijn voldoende op hoogte van de Nederlandse manier van leven om contacten met autochtonen
aan te gaan.
4.2 Meer binding door minder onderwijsachterstand
Wat inburgering doet voor de eerste generatie moet onderwijs doen voor de tweede en de
tussengeneratie. Onderwijs is voor jongeren die hier zijn geboren of die zich in de leerplichtige
leeftijd hier hebben gevestigd de sleutel tot integratie. Toch is het niet zo dat de leerplicht een
voldoende garantie is dat integratie via het onderwijs zonder meer tot stand komt. Allochtone
leerlingen met laagopgeleide ouders beginnen met een aanzienlijke achterstand in taal en
cognitieve ontwikkeling aan het onderwijs. Onder invloed van verschillende maatschappelijke
ontwikkelingen is de overdracht van burgerschap in het onderwijs niet meer vanzelfsprekend.
Bovendien zijn de gevolgen van de ruimtelijke segregatie van allochtonen en autochtonen in het
onderwijs het scherpst zichtbaar. In veel grootstedelijke scholen vormen allochtone leerlingen de
meerderheid. De school is daardoor niet de vanzelfsprekende ontmoetingsplaats voor leerlingen
met een verschillende achtergrond.
8
Een effectiever onderwijsachterstandenbeleid
Dit zijn allemaal geen verschijnselen en ontwikkelingen van recente aard. Al veel langer is er het
bewustzijn dat er iets extra’s moet worden gedaan om de achterstanden van allochtone leerlingen
te verminderen. Sinds het begin van de jaren tachtig is er onderwijsachterstandenbeleid voor
allochtone en autochtone leerlingen met laagopgeleide ouders. Scholen met veel allochtone
leerlingen krijgen al sinds jaar en dag extra middelen om deze leerlingen op een intensievere
manier onderwijs te geven.
Dit werkt: de schoolprestaties van allochtone leerlingen zijn in de afgelopen vijftien jaar
substantieel verbeterd. Om verdere verbetering te realiseren heeft de minister van OCW gezocht
naar mogelijkheden om de effectiviteit van het onderwijsachterstandenbeleid te vergroten. Dit
heeft geresulteerd in een nieuwe regeling voor de toekenning van extra middelen aan scholen met
veel achterstandsleerlingen. De regeling is meer dan het bestaande systeem toegespitst op de
factoren die er echt toe doen. Die liggen niet zozeer in de allochtone herkomst van de leerlingen,
maar in het lage opleidingsniveau van hun ouders. Daarom wordt in de nieuwe regeling de
toekenning van extra middelen voor achterstandsbestrijding gekoppeld aan het opleidingsniveau
van de ouders van de leerlingen. De nieuwe regeling wordt in het schooljaar 2006-2007 van
kracht.
Het is al een keer gezegd, het onderwijsachterstandenbeleid is niet opgezet om interetnische
binding te bevorderen. Maar in de zienswijze van het kabinet levert vergroting van de effectiviteit
van het onderwijsachterstandenbeleid wel een bijdrage aan het slechten van de scheidslijnen
tussen bevolkingsgroepen die het gevolg zijn van achterstanden in kennis en ontwikkeling. Op
die manier draagt het indirect bij aan het versterken van binding.
Inzet op voor- en vroegschools
De laatste jaren dringt het besef door er ook veel winst valt te behalen in het verminderen van de
achterstand die allochtone leerlingen hebben voordat zij beginnen met het basisonderwijs. Om de
aanwezige aanvangsachterstand in taal en cognitieve ontwikkeling te verminderen is de voor- en
vroegschoolse educatie (vve) opgezet. Leerlingen met achterstand worden met hierop
toegesneden programma bijgespijkerd in peuterspeelzalen/voorschool en in de onderbouw van
het basisonderwijs.
Het kabinet zet zich in voor vergroting van het bereik en de kwaliteit van de vve. Met extra
middelen zal het bereik van de vve onder leerlingen met achterstand worden vergroot en de
deskundigheid van vve-personeel zal door middel van scholing op een hoger peil worden
gebracht. Hiervoor is in 2006/2007 in totaal € 18 miljoen beschikbaar.
De RMO wijst op het risico dat de vve een gesegregeerde voorziening wordt die scheidslijnen
tussen allochtone kinderen eerder versterkt dan wegneemt. Dit gevaar is reëel. Dat komt vooral
doordat kinderopvang en peuterspeelzalen binnen gescheiden kaders opereren. Allochtone ouders
maken vooral gebruik van de peuterspeelzaal/voorschool, autochtone ouders met een hogere
opleiding opteren veel meer voor de kinderopvang. Het kabinet onderkent dit gevaar, maar wil
met oog op de bestrijding van achterstand voor de korte termijn voorrang geven aan de verdere
verbreiding van de vve. Voor de langere termijn wordt gezocht naar een gezamenlijk kader voor
kinderopvang en vve, bijvoorbeeld in de vorm van kindercentra zoals voorgesteld door de
onderwijsraad.
9
4.3 De lokale educatieve agenda als instrument voor bindingsbeleid
Het realiseren van een vve-aanbod is een taak van de gemeenten. Met ingang van 2006 maken
gemeenten hierover afspraken met besturen van scholen en andere betrokken instellingen in het
kader van de lokale educatieve agenda. De agenda kan een belangrijke functie krijgen in het
versterken van binding via het onderwijs.
De lokale agenda legt afspraken vast die gemeenten en schoolbesturen met elkaar maken over
een vast aantal beleidsthema’s. Het gaat daarbij niet alleen om het wegwerken van achterstand
via de vve. Gemeenten en schoolbesturen maken ook afspraken over schakelklassen voor
leerlingen met taalachterstand, spreiding van achterstandsleerlingen over scholen, de invoering
van brede scholen en uitwisseling tussen scholen om leerlingen met een verschillende
achtergrond met elkaar in contact te brengen. Het initiatief dat de gemeente Rotterdam heeft
genomen voor het opzetten van een uitwisselingsprogramma tussen scholen
(Vriendschapsscholen) is van dit laatste een mooi voorbeeld.
De brede school en de uitwisseling van leerlingen sluiten direct aan op de twee niveau’s van
mogelijkheden tot binding die de RMO onderscheidt naast achterstandsbestrijding: de
infrastructuur voor ontmoeting en duurzame gemeenschappelijke activiteiten. Meer hierover in de
paragrafen 4.7 en 4.8.
4.5 Onderwijs draagt bij aan binding door te werken aan actief burgerschap en sociale
cohesie
De RMO noemt het niet expliciet, maar binding en sociale integratie of sociale cohesie maken
deel uit van burgerschap. Burgerschap houdt in dat mensen zich betrokken voelen bij en
verantwoordelijkheid nemen voor hun sociale omgeving. Dat doet niet iedereen uit zichzelf. Door
de ontzuiling zijn de sterke sociale verbanden die in het verleden garant stonden voor de
overdracht van waarden en praktijken die zijn verbonden met burgerschap en sociale cohesie
voor een groot deel verdwenen. De modernisering van de samenleving en de verandering van de
samenstelling van de bevolking door immigratie hebben ertoe geleid dat
burgerschapcompetenties en burgerschapsdeugden niet meer als vanzelfsprekend worden
overgedragen op de jonge generaties.
Tegen deze achtergrond heeft het kabinet besloten om de bevordering van actief burgerschap en
sociale cohesie wettelijk vast te leggen als taakopdracht voor het onderwijs. De daarvoor
benodigde wetswijziging is aanvaard. Inmiddels is de Stichting Leerplanontwikkeling flink
gevorderd in de uitwerking van burgerschap en sociale cohesie in een leerplandocument. Daarbij
wordt met de nodige nadruk gesteld dat het bij burgerschap vooral gaat om ‘het verbindingen
aangaan met anderen’. Dit wekt vertrouwen in een invulling van actief burgerschap en sociale
cohesie die daadwerkelijk bijdraagt aan binding.
4.6 Binding door werk
Werk speelt naar het oordeel van de RMO naast onderwijs een sleutelrol in de binding van
personen aan de samenleving en aan elkaar. Wil het iets worden met de binding tussen
allochtonen en autochtonen dan is het volgens de raad absoluut nodig dat meer allochtonen aan
werk komen. De raad meent dat het kabinet daarbij te sterk vertrouwt op de werking van het
10
algemene arbeidsmarktbeleid. Specifiek op de arbeidsdeelname van allochtonen gerichte
maatregelen zijn door het kabinet naar het oordeel van de raad ten onrechte afgeschaft.
Dit is een herhaling van de stellingname van de RMO in zijn eerste advies over binding. Het
kabinet heeft zich in zijn reactie op dit eerste advies hiervan gedistantieerd. Ook nu is het kabinet
van mening dat voldoende specifiek beleid voor allochtonen wordt ingezet. Echter, het kabinet
meent dat voor verbetering van de arbeidsmarktpositie van de allochtone beroepsbevolking een
brede aanpak wenselijk is. De reden hiervan zijn de arbeidsparticipatiebelemmerende factoren,
namelijk een gemiddeld laag opleidingsniveau, onvoldoende beheersing van de Nederlandse taal,
hoge schooluitval onder allochtone jongeren, weinig doorstroom van allochtone jongeren vanuit
het voortgezet onderwijs naar HBO of WO en selectiviteit van werkgevers. Deze knelpunten
kunnen het beste met generiek beleid worden aangepakt. Voor een aantal van deze knelpunten
heeft het kabinet recentelijk besloten tot extra intensivering. Vermindering van voortijdig
schoolverlaten en het oplossen van de stageproblematiek hebben hoge prioriteit op de agenda van
dit kabinet. Kabinet en sociale partners hebben daarom in de werktop hierover afspraken met
elkaar gemaakt. Voor vermindering van voortijdige schooluitval is €400 miljoen uitgetrokken.
Voor intensivering van begeleiding van risico-leerlingen in het MBO is €60 miljoen extra
uitgetrokken en een extra € 20 miljoen is uitgetrokken voor extra stages voor moeilijk plaatsbare
MBO-leerlingen. Het kabinet stelt tevens € 15 mln. beschikbaar voor het mbo om meer simulatie
stage/werkplekken te creëren voor leerlingen die er ondanks alle inspanningen niet in slagen een
‘reguliere’stageplaats te verwerven. Voor fiscale maatregelen op het terrein van stages en
scholing van werkenden (waaronder EVC) is € 40 mln. beschikbaar gesteld. Van deze
maatregelen profiteren allochtonen meer dan evenredig.
Naast dit generiek beleid heeft het kabinet onlangs 0,5 miljoen euro extra uitgetrokken voor
verbetering van de arbeidsmarktpositie van allochtone werkloze jongeren.
De RMO ziet in het arbeidsmarkt-/reïntegratiebeleid een paradox, want zo zegt de raad als het
goed gaat met de arbeidsdeelname van allochtonen zijn er specifieke maatregelen, maar die
worden afgeschaft bij een slechter wordende conjunctuur. Het kabinet deelt deze mening niet.
Sinds december 2005, vanaf de Werktop, is besloten tot vooral generieke beleidsmaatregelen van
bijna 700 miljoen euro gericht op de toeleiding tot de arbeidsmarkt, zoals in bovenstaande alinea
uiteengezet. Voorts hebben gemeenten de mogelijkheid om op lokaal niveau
arbeidsmarktinstrumenten in te zetten die het beste passen bij de arbeidsbelemmerende factoren
van de cliënt. De algemene lijn is hier maximaal inzetten op uitstroom uit de sociale zekerheid
door belemmeringen die zwakke groepen op de arbeidsmarkt ondervinden, weg te nemen. De
gemeenten hebben hierbij het voortouw. De Wet Werk en Bijstand heeft de gemeenten veel meer
armslag gegeven om de reïntegratie van uitkeringsafhankelijken af te stemmen op de lokale
situatie. Reïntegratie komt vaak neer op het wegnemen van belemmeringen tot arbeidsdeelname.
Het wegnemen van belemmeringen staat ook centraal in de beleidsinspanningen die zijn gericht
op vergroting van de arbeidsdeelname van allochtonen. Het kabinet en de gemeenten betrekken
hierbij nadrukkelijk alle relevante partners op de arbeidsmarkt: werkgevers en hun organisaties,
arbeidsbemiddelaars, de vakbonden, het beroepsonderwijs, organisaties van allochtonen. Het gaat
daarbij overigens niet alleen om de arbeidsparticipatie op zichzelf maar ook om zaken als het
tegengaan van discriminatie op de werkvloer en verbetering van de interetnische verhoudingen in
bedrijven.
11
De ongunstige conjunctuur heeft vooral de arbeidskansen van jongeren sterk aangetast. Voor
allochtone jongeren is het in een periode met een ruime arbeidsmarkt extra moeilijk om aan de
slag te komen. De jeugdwerkloosheid nam sinds 2001 sterk toe. Langdurige werkloosheid onder
jongeren brengt risico’s met zich. Het gevaar is dat een verloren generatie van jongeren ontstaat
die ook bij het weer aantrekken van de werkgelegenheid op de arbeidsmarkt minder kansen heeft.
Dit gevaar is onderkend en daarom is met het plan van aanpak Jeugdwerkloosheid een hele reeks
maatregelen genomen om de werkloosheid onder jongeren te verminderen en de overgang van
onderwijs naar werk beter te laten verlopen. De Taskforce Jeugdwerkloosheid zet zich in voor
40.000 extra banen (reguliere banen, leerbanen en stages) voor jongeren en richt zich op het
verbeteren van de aansluiting tussen onderwijs en werk. Tot en met 2005 heeft de Taskforce
samen met CWI en het MKB 10.000 Leerbanenplan ruim 25.500 extra jeugdbanen gerealiseerd.
De doelstelling voor 2005 lag op 22.500 extra jeugdbanen en is daarmee gehaald. De Taskforce
ligt goed op schema om haar doelstelling: 40.000 jeugdbanen in de huidige kabinetsperiode te
realiseren. De Taskforce heeft zich in haar aanpak van de jeugdwerkloosheid gericht op alle
jongeren en niet specifiek op allochtone jongeren. De Taskforce verzorgt maatwerk; een aanpak
die past bij de bestaande situatie. Dit leidt ertoe dat in een regio waar veel allochtone jongeren
werkzoekend zijn, de extra opgehaalde banen ook ter beschikking komen van deze doelgroep.
Op een ruime arbeidsmarkt is een extra hindernis dat veel te veel voortijdig schoolverlaters zich
op de arbeidsmarkt melden zonder een startkwalificatie (mbo-2, havo, vwo). De Taskforce heeft
voor deze groep het Tweede Kans Beroepsonderwijs ontwikkeld, waarin sectoren en gemeenten
hun middelen bundelen om jongeren te laten instromen in de leerbanen. Jongeren zonder
startkwalificatie, die uit de boot zijn gevallen, krijgen door middel van een combinatie van leren
en werken alsnog de mogelijkheid een startkwalificatie te halen.
Een voorwaarde voor een goede aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt is een voldoende aanbod
van stages. In de praktijk blijkt dat een deel van de jongeren (waaronder veelal allochtone
jongeren) moeilijk een stageplaats kunnen vinden. Zoals hiervoor al is aangegeven zijn er in het
kader van de werktop middelen ter beschikking gesteld en afspraken gemaakt om de
stageproblematiek op te lossen.
De verbetering van de positie van allochtonen op de arbeidsmarkt en in de bedrijven heeft een
extra impuls gekregen door het Breed Initiatief Maatschappelijke Binding (BIMB) dat het kabinet
begin 2005 heeft gelanceerd. Instellingen en organisaties die op en rond de arbeidsmarkt actief
zijn, zijn door SZW bij elkaar gebracht om de verhoudingen op de werkvloer te verbeteren, de
instroom van allochtonen in bedrijven en instellingen soepeler te laten verlopen, de
arbeidsbemiddeling beter af te stemmen op het allochtone arbeidsaanbod en discriminatie door
werkgevers tegen te gaan. Verder zijn er specifieke projecten voor allochtone vrouwen, voor
allochtone jongeren en voor vluchtelingen (onder andere een banenoffensief).
Een uitvoerige uiteenzetting van de verschillende beleidsinitiatieven mede als gevolg van BIMB
zijn geïnitieerd is te vinden in de brief van de Staatssecretaris van SZW van 7 februari 2006.
4.7 Een infrastructuur voor ontmoeting en contact, mogelijkheden tot binding op het
tweede niveau
De tot dusver genoemde onderdelen van het overheidsbeleid dragen bij aan binding, niet zozeer
doordat ze mensen van verschillende herkomst direct bij elkaar brengen, maar doordat ze
bijdragen aan de voorwaarden voor binding. De taalvaardigheid en kennis van de samenleving
die allochtonen door inburgering verwerven, vergroten de mogelijkheden tot communicatie met
12
autochtonen. Het tegengaan van onderwijsachterstand bij allochtone leerlingen verkleint de
bestaande kloof in kennis en vaardigheden ten opzichte van autochtone leerlingen waardoor
leerlingen gescheiden trajecten door het onderwijs doorlopen. Actief burgerschap en sociale
cohesie in het onderwijs versterken de gemeenschappelijke basis en bieden op die manier
aanknopingspunten voor binding. Een grotere participatie van allochtonen aan arbeid draagt ook
bij aan binding. Werk vervult veel functies maar biedt mensen ook gelegenheid om elkaar te
ontmoeten en elkaar te leren kennen.
Dit alles behoort tot het eerste niveau van mogelijkheden om binding te bevorderen dat de RMO
in zijn advies onderscheidt. Maar de raad ziet daarnaast mogelijkheden om ontmoeting en contact
tussen allochtonen en autochtonen op een meer directe manier te stimuleren. Hiervoor is dit kort
aangeduid als bindingen tot stand brengen door het creëren en in standhouden van een
infrastructuur voor ontmoetingen. Dit is het tweede meer directe niveau van mogelijkheden tot
het bevorderen van binding in het RMO-advies.
Wil binding tot stand komen dan moeten mensen elkaar tegenkomen, elkaar ontmoeten. Niet
incidenteel en vluchtig, maar herhaaldelijk en toch ook op een vanzelfsprekende wijze. Voor dit
soort contacten moet er een omgeving zijn die dit bevordert. De RMO heeft het over
‘vanzelfsprekende ontmoetingsruimten’, ‘multifunctionele ruimten’ en ‘levensloopbestendige
ontmoetingsruimten’. In paragraaf 3 van deze reactie is al aangegeven dat veel openbare
voorzieningen het in principe in zich hebben om te functioneren als zo’n ontmoetingsruimte,
maar dat dit er onder de huidige verhoudingen niet van komt door verkokering en segregatie.
De brede school
Het idee om te komen tot een infrastructuur voor interetnische contacten in de vorm van
multifunctionele accommodaties en een openbare ruimte die ontmoeting aanmoedigt, spreekt aan.
Het past ook goed bij recente ontwikkelingen in het bij elkaar brengen van sociale en culturele
voorzieningen in de directe leefomgeving. Het concept van de brede school sluit hier naadloos op
aan. De brede school brengt een breed aanbod van voorzieningen voor kinderen en hun ouders bij
elkaar in één gemeenschappelijk kader. Brede scholen bieden een breed aanbod van onderwijs,
opvang, zorg, kunst en cultuur, en voorschoolse educatie voor de kinderen. Voor de ouders is de
brede school een ontmoetingsplek waar onder andere opvoedingsondersteuningen en
maatschappelijk werk worden aangeboden. Op sommige brede scholen kunnen allochtone ouders
ook deelnemen aan educatie en de Nederlandse taal leren.
Basisscholen, peuterspeelzalen en kinderopvang zijn meestal de dragende partners van een brede
school. Daarnaast zijn vaak ook andere instellingen en voorzieningen van de partij: bibliotheek,
welzijnswerk, consultatiebureaus, schoolarts, maatschappelijk werk, sportverenigingen,
muziekscholen en andere culturele instellingen.
Inmiddels zijn er in ons land ruim 600 brede scholen actief. Het aantal brede scholen is de
afgelopen jaren gestaag toegenomen. Elk jaar komen er zo’n 50 nieuwe brede scholen bij. Naar
verwachting zullen er in 2010 zo’n 1200 brede scholen zijn.
Om de brede school daadwerkelijk te laten functioneren als ontmoetingruimte is het belangrijk
dat activiteiten kunnen plaatsvinden in een gemeenschappelijke locatie dan wel in elkaars directe
nabijheid. Dit is in feite de multifunctionele accommodatie waar de RMO in zijn advies op doelt.
Ongeveer de helft van de brede scholen die inmiddels zijn gevormd is gehuisvest in een
dergelijke multifunctionele accommodatie.
13
Multifunctionele accommodaties zijn doorgaans alleen te realiseren in nieuwe of sterk aangepaste
(school)gebouwen. Dit vereist aanzienlijke investeringen en mede als gevolg daarvan gaat de
ontwikkeling van brede scholen in een betrekkelijk traag tempo.
Het kabinet onderkent belangrijke betekenis van brede scholen voor integratie in de lokale
context. Daarom wil het de realisering van multifunctionele accommodaties voor brede scholen
een extra impuls geven. De minister van OCW heeft hiervoor uit de FES-middelen voor 2006 en
2007 € 36 miljoen gekregen. Het extra geldt wordt ingezet om gemeenten in staat te stellen
multifunctionele accommodaties tot stand te brengen. Gemeenten kunnen aanvragen indienen tot
een maximum van € 500.000.
Bibliotheek
De RMO stelt dat instellingen verkokerd zijn en dat lokaal de concentratie van groepen van
herkomst soms erg sterk is. Naast de school en het buurthuis, is de bibliotheek de plek bij uitstek
waar mogelijkheden zijn voor vanzelfsprekend verbinden. Het is immers een laagdrempelige
culturele voorziening waar mensen van verschillende herkomst herhaaldelijk komen en gebruik
maken van een uitbreidend arsenaal aan voorzieningen (boeken lenen, internetten, informatie
inwinnen, culturele activiteiten bijwonen). Medio 2004 heeft de staatssecretaris van OCW een
convenant afgesloten met IPO en VNG over de extra financiële impuls die het kabinet aan de
bibliotheekvernieuwing geeft (oplopend tot 20 miljoen structureel in 2007). In het traject van
bibliotheekvernieuwing is bijzonder aandacht voor de rol die openbare bibliotheken als
laagdrempelige gemeenschapsvoorziening speelt bij de aanpak van grootstedelijke problemen,
waaronder de integratieproblematiek.
Sportaccommodaties in de buurt
Het bereik en de werking van brede scholen kan aanzienlijk worden versterkt als er ook een
ruimtelijk verbinding wordt gelegd met lokale voorzieningen voor sport. Hiervoor is de regeling
Buurt Onderwijs Sport (BOS) van belang. Deze door de Staatssecretaris van VWS ingestelde
regeling is gericht op het bestrijden van achterstand bij jeugdigen op verschillende gebieden:
bewegen, voeding, gezondheid, sport. Het gaat er daarbij om dat er in de directe leefomgeving
van jongeren mogelijkheden zijn om hier iets aan te doen.
In aanvulling op de BOS-regeling en aanhakend bij de extra impuls voor multifunctionele
accommodaties voor brede scholen heeft de Staatssecretaris van VWS € 10 miljoen extra
uitgetrokken voor een incidentele kwaliteitsimpuls voor sportaccommodaties rond scholen en
buurten.
Een ontmoetingsvriendelijke openbare ruimte
De openbare ruimte heeft de potentie om te fungeren als een plek waar mensen elkaar op een
vanzelfsprekende wijze tegenkomen. Daarvoor is het wel nodig dat die ruimte voldoet aan een
aantal eisen. Veiligheid is een eerste voorwaarde. In veel achterstandswijken is de straat het
domein van jongeren die de buurt onveilig maken en zorgen voor overlast. De openbare ruimte is
daardoor geen plaats die mensen opzoeken. Het is meer een doorgangsruimte die men dagelijks
nu eenmaal een paar keer moet passeren. Een veilige straat, een veilig buurt, het zijn
noodzakelijke voorwaarden waaraan de openbare ruimte moet voldoen wil deze kunnen
functioneren als ontmoetingsruimte.
14
Veiligheid is noodzakelijk, maar niet voldoende. De lokalisering en de inrichting van de openbare
ruimte doet er ook toe. De RMO geeft het voorbeeld van een park. Zorg ervoor dat zo’n parkje in
een buurt niet een geïsoleerde uithoek is waar niemand komt, maar laat het fungeren als
verbindingslijn waar iedereen doorheen moet. Dat schept mogelijkheden voor ontmoeting.
Meer algemeen kan gelden dat openbare ruimte ontmoetingsvriendelijker gemaakt kunnen
worden als we bij de inrichting van parken, pleinen en pleintjes, speelgelegenheden, straten goed
nadenken over het gebruik ervan als ontmoetingsmogelijkheid.
In herstructureringsprojecten, maar ook bij het ontwerp van nieuwe wijken is de inrichting van de
openbare ruimte vaak een sluitpost op de begroting. Dat kan anders en beter. Gemeenten, de
woningcorporaties en buurtbewoners spelen hierin de hoofdrol. De minister van VROM is
stimulerend. Dit laatste komt onder meer tot uiting in het herstructureringsprogramma voor 56
wijken met de grootste achterstand (de 56-wijkenaanpak). De herinrichting van de openbare
ruimte maakt ook deel uit van het herstructureringsprogramma. Verder zijn met de G31 in het
kader van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) afspraken gemaakt over het
verbeteren van de kwaliteit van de openbare ruimte.
Wet maatschappelijke ondersteuning
De invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) zal het gemeentelijk beleid ter
bevordering van sociale samenhang en leefbaarheid versterken. Gemeenten krijgen de regie over
wonen, welzijn en zorg. Gemeenten gaan elke vier jaar een plan vaststellen waarin zij hun
prestaties op deze velden specificeren. Dit plan dient vooraf aan bewoners te worden voorgelegd.
Daarnaast zullen de gemeenten jaarlijks prestatiegegevens openbaar te maken. Deze zullen in elk
geval betrekking hebben op de activiteiten die gemeenten ondernomen hebben om de sociale
samenhang te vergroten.
Als onderdeel van de invoering van Wmo loopt een aantal pilots op het terrein van het eerste
Wmo-prestatieveld: sociale samenhang in buurten en wijken. Met de uitkomsten hiervan wordt
de gereedschapskist Wmo verder gevuld.
“Iedereen moet meedoen”, dat is het motto van dit kabinet. Meedoen met werk, maar ook
met vrijwilligersactiviteiten, in het verenigingsleven, op school en in de buurt. Meedoen versterkt
de sociale verbanden tussen mensen ofwel de ‘civil society’. Dit sociale cement is nodig om te
voorkomen dat onze samenleving schraal en veel minder leefbaar is. De Wmo geeft straks een
stevige wettelijke basis om de vrijwillige inzet beter te verankeren in de Nederlandse
samenleving.
Samenhang in wijkaanpak
Vanuit verschillende departementen is er beleid dat zich richt op versterking van samenhang en
leefbaarheid in wijken en buurten. Veel daarvan is ook relevant voor de door het kabinet, in
navolging van het RMO-advies, gewenste infrastructuur voor binding. Om versnippering tegen te
gaan en synergie te vergroten zullen de betrokken departementen (BVK/BZK, VROM, VWS,
AZ, Justitie, V&I, OCW en SZW) nauw samenwerken. U wordt hier op korte termijn nader over
geïnformeerd.
In de gezamenlijke aanpak staat de koppeling van fysieke infrastructuur aan sociale aspecten
centraal. Er moet ruimte komen voor nieuwe vitale coalities vooral op het vlak van wonen,
15
werken, welzijn, onderwijs en leren. Daarbij moet de problematiek centraal staan, de organisaties
zijn een afgeleide.
4.8 Het derde niveau: duurzame ontmoetingsactiviteiten
Accommodaties scheppen de ruimtelijke condities waarin interetnische ontmoeting en contact tot
stand kunnen komen, maar ze garanderen nog niet dat dit ook daadwerkelijk gebeurt.
Voorzieningen en instellingen hebben veelal specifieke gebruikers- of cliëntengroepen.
Contacten tussen die groepen komen daardoor niet vanzelf tot stand. Daar komt nog iets bij.
Multifunctionele accommodaties kunnen wel de kansen op ontmoeting en contact vergroten maar
als ze zijn gelegen in een gesegregeerde omgeving is het risico groot dat er van het nagestreefde
interetnisch karakter van de ontmoeting weinig terecht komt. Daarom is het belangrijk dat er in
de mooie multifunctionele accommodaties die nu gaan ontstaan in de vorm van brede scholen,
buurtaccommodaties voor sport, en ontmoetingsvriendelijke plekken in de openbare ruimte
activiteiten worden opgezet die daadwerkelijk leiden tot interetnische ontmoeting.
In termen van het RMO-advies is dit het derde niveau van mogelijkheden om binding tot stand te
brengen. De raad benadrukt dat voor het resultaat veel uitmaakt dat dit soort activiteiten een
duurzaam karakter heeft. Incidentele evenementen leiden meestal alleen tot vluchtige ontmoeting
waardoor de vertrouwdheid die nodig is voor blijvende contacten en uitwisseling en voor het
ontstaan van sociale netwerken onvoldoende kans krijgt zich te ontwikkelen.
Eerder in deze reactie is al aangegeven dat het ook niet goed werkt om activiteiten te centreren
rond de etniciteit zelf. Het gaat erom dat mensen bij elkaar komen voor een gedeeld etniciteit
overstijgend belang of interesse. Dit soort belangen en interesses kunnen op een veelheid van
terreinen liggen: sport, muziek, cultuur, de natuur, maar ook de opvoeding van de kinderen, de
puberteitsproblemen van de 12-16-jarigen, godsdienst, reizen, verre landen.
Ontmoeting via kunst en cultuur
De RMO adviseert om projecten te organiseren rond zaken die mensen belangrijk, nuttig of
gewoon leuk vinden. Dit is zeker van toepassing op kunst en cultuur. In het theater, het museum
of in het cultuurcentrum gaat het immers niet over etnische achtergrond, maar over dingen die
mensen leuk vinden of boeien. Op verschillende manieren wordt geprobeerd die
vanzelfsprekende vormen van interactie en uitwisseling te realiseren. De publieke cultuurfondsen
hebben bijvoorbeeld hun activiteiten op het gebied van interculturele programmering
geïntensiveerd. Het gaat hierbij in het bijzonder om projecten waarbij verschillende groepen,
culturen en tradities met elkaar samenwerken en verbinding zoeken. Deze projecten moeten een
diverser publiek aanspreken.
In de jongerencultuur vindt steeds vaker een vanzelfsprekende mix tussen culturen plaats, met
name in de dans en muziek. Maar ook in de erfgoedsector worden steeds meer
samenwerkingsverbanden opgezet van meer gevestigde instellingen met mensen die hun
oorsprong of inspiratie vinden in een andere culturele traditie. Daarbij wordt aangesloten bij de
lijn van de RMO: geen aparte culturele voorzieningen voor etnische groepen, maar zoveel
mogelijk inclusief te werk gaan.
Op dit moment worden de mogelijkheden verkend voor een Huis voor de Culturele Dialoog. Een
commissie onder leiding van Henk Pröpper heeft op verzoek van staatssecretarissen van der Laan
en Nicolaï een voorstel uitgewerkt voor een Huis dat mensen en groepen met uiteenlopende
16
culturele achtergronden samenbrengt in ontmoeting, debat en dialoog. Daarbij wordt de nadruk
wordt gelegd op de culturele en maatschappelijke verrijking die migratie ook met zich brengt.
Ook vanuit het mediabeleid zijn er diverse inspanningen die zich richten op het bevorderen van
de binding in de samenleving. De publieke omroep stelt zich tot taak in zijn programma’s de
multiculturele samenleving te weerspiegelen. In de Mediawet zijn verschillende elementen,
zoals de taakopdracht, rapportageverplichtingen en programmavoorschriften, die de publieke
omroep aanzet tot meer culturele diversiteit. Ook verplicht de mediawet tot rapportage over de
bestedingen en inspanningen die de publieke omroep ten behoeve van minderheden doet.
De NPS heeft al geruime tijd de taak programma's te verzorgen voor, door en/of over
minderheden: 25 % voor radio en 20% voor televisie. In recente meerjarenbegrotingen signaleert
de publieke omroep dat het bereik onder jongeren en minderheden achterblijft. De tendens in het
mediabeleid ontwikkelt zich nu richting ‘inclusiviteit’, waarbij minderheden niet apart worden
bediend, maar ingesloten als publiek, maar ook als maker.
Cultuureducatie is het middel bij uitstek om kinderen en jongeren bewust te maken van de
diversiteit aan kunst en cultuur in de samenleving. Bij het ontwerpen van een nieuwe regeling om
het aanbod van cultuureducatieve activiteiten te stimuleren en ondersteunen, wordt dit thema op
een inclusieve wijze vormgegeven. Het gaat om een brede regeling waarbij het stimuleren van
talentontwikkeling en culturele diversiteit aandachtspunten zijn. Naar verwachting zal de regeling
nog in 2006 in werking treden en belegd worden bij één of meer bestaande fondsen.
Contacten door sport
Voor jongeren is sport een belangrijk middel om met elkaar in contact te komen, vrienden te
maken en een sociaal netwerk op te bouwen. De sportdeelname van allochtone jongeren blijft ver
achter bij het gemiddelde (70% om 85%). Dit geldt in het bijzonder voor de sportbeoefening in
verenigingsverband (53% om 70%). Daarom hebben de minister van Vreemdelingenzaken en
Integratie en de staatssecretaris van VWS binnen de kabinetsnota Tijd voor Sport onlangs het
programma ‘Meedoen allochtone jeugd door sport’ gelanceerd.
Het kabinet heeft zich enerzijds ten doel gesteld de achterblijvende deelname van de allochtone
jeugd aan sportbeoefening aan te pakken (integratie in de sport) en anderzijds volwaardig
burgerschap en participatie van allochtone jeugd in de samenleving te bevorderen en sociaal
isolement tegen te gaan (integratie door de sport) In het voorgaande is al melding gemaakt van
de extra kwaliteitsimpuls voor sportaccommodaties. Maar ook voor de sport geldt dat
accommodatie een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde is voor samendoen van
allochtone en autochtone jongeren. Leidraad in het programma is dat de allochtone en autochtone
jeugd, in al zijn diversiteit, elkaar in de sport zoveel mogelijk ontmoeten. Om te komen tot een
succesvolle uitvoering van het beleid is ervoor gekozen in te zetten op de doorstroom naar
verenigingssport. Hierbij is het ook van belang dat de kwaliteit en de toegankelijkheid van de
sportverenigingen wordt verhoogd. De wijze van sportaanbod wordt waar nodig aangepast aan de
behoefte van de allochtone jongeren. Tot en met 2010 is € 65 miljoen euro beschikbaar voor dit
programma.
In het voorgaande is ook al melding gemaakt van de BOS-impuls (Buurt Onderwijs Sport). De
BOS-impuls sluit aan bij de initiatieven van gemeenten om de overlast jongerengroepen in
buurten aan te pakken met sportactiviteiten. Het succes hiervan heeft de staatssecretaris van VWS
17
ertoe gebracht dit in alle gemeenten te gaan stimuleren met de BOS regeling. Het bredere doel
van de BOS is het stimuleren van een integrale aanpak van achterstanden bij, ook vaak
allochtone, jeugdigen. De aanpak vindt plaats onder gemeentelijke regie door samenwerking van
buurt-, sport- en onderwijsorganisaties. Beoogd wordt om achterstanden bij jongeren op terreinen
als gezondheid, welzijn, onderwijs, opvoeding en sport en bewegen te bestrijden. Ook de
vermindering van overlast door jongeren wordt aangepakt, zodat de leefbaarheid op wijk- en
buurtniveau toeneemt. Tot en met 2011 is hier in totaal 80 miljoen voor beschikbaar.
Segregatiedoorbrekende activiteiten in buurten, een nieuw initiatief van de minister voor V&I
Kunst- en cultuuractiviteiten, sport, welzijnsvoorzieningen en activiteiten in het verband van de
brede school hebben allemaal de potentie om mensen bij elkaar te brengen. Maar, hier is de vraag
of ze ook een segregatiedoorbrekende werking hebben. Dat is niet vanzelf het geval. Om ervoor
te zorgen dat de ontmoeting ook een interetnisch karakter krijgt is doorgaans iets extra’s nodig.
Dat neemt niet weg dat er tal van goede voorbeelden zijn van segregatiedoorbrekende activiteiten
die lokaal op initiatief van instellingen en burgers van de grond zijn gekomen.
De RMO heeft ten behoeve van zijn advies in vier gemeenten een kleine verkenning laten
uitvoeren van wat er op dit niveau zoal gebeurt. Dat levert een lange lijst op van activiteiten en
initiatieven. Ze variëren van sportbuurtwerk tot een project als Thuis op Straat. Sportbuurtwerk
biedt een alternatief voor en een opstap naar sporten in verenigingsverband. Thuis op Straat geeft
jongere kinderen de mogelijkheid om onder toezicht veilig op straat te kunnen spelen. In
Zaandam koken wijkbewoners met verschillende etnische achtergrond twee keer per maand voor
elkaar.
Problemen in de buurt vormen ook een goed middel om mensen met elkaar in contact te brengen.
Zo zijn via het programma Onze Buurt Aan Zet (2001 t/m 2004) in het kader van het
Grotestedenbeleid dertig grote steden in staat gesteld de betrokkenheid van bewoners bij
verbeteringen in hun eigen buurt te vergroten. Voorwaarde was dat wijkbewoners nauw
betrokken werden bij de opzet en de uitvoering van de plannen op het gebied van veiligheid,
leefbaarheid, integratie en sociale cohesie. Waar steden de kans zagen de aanpak voort te zetten,
hebben ze dat gedaan.
Het advies van de WRR “Vertrouwen in de buurt” biedt ook een inspiratiebron door de vele
voorbeelden die erin zijn beschreven en schetst tevens succesvolle methoden. Het kabinet vindt
dat wijkbudgetten een vaste plaats in de wijkaanpak moeten krijgen, zodanig dat bewoners een
beslissende invloed op de besteding van dit budget krijgen1.
Is dit genoeg? Nee. Uit de verkenning van de RMO komt duidelijk het hiervoor al gesignaleerde
probleem naar voren dat het vaak niet gemakkelijk is activiteiten een echt interetnisch karakter te
geven. Dat komt vooral door de ver voortgeschreden segregatie. Om door middel van duurzame
activiteiten de sociale segregatie te doorbreken is meer nodig dan in het voorgaande al is
genoemd. De goede voorbeelden zijn er. Deze goede voorbeelden zijn vaak gebonden aan de
inzet en het idealisme van individuele burgers. Ze zijn veelal toegesneden op min of meer
toevallige lokale situaties en omstandigheden. Toch zijn de ervaringen die zijn opgedaan
bruikbaar voor toepassing in andere situaties.
1
Kabinetsstandpunt “De Krachtige Buurt”d.d. 15 februari 2006 (Kamerstukken II, 2005-2006, 30 128, nr.6)
18
Om ervoor te zorgen dat de goede voorbeelden van duurzame segregatiedoorbrekende activiteiten
niet incidenteel blijven heeft de minister voor V&I, in reactie op het RMO-advies, het initiatief
genomen tot een meerjarige stimuleringsimpuls. Het gaat hierbij om een zeer gerichte investering
in ontwikkelen van een aantal modelaanpakken of modelprojecten van duurzame activiteiten en
programma’s die expliciet zijn gericht op het tot stand brengen van interetnische ontmoeting.
Lokaal werkende instellingen op het gebied van welzijn, cultuur, sport en educatie moeten met de
ontwikkelde modellen aan de slag kunnen.
De investeringsimpuls heeft tot doel duurzame sociale projecten en activiteitenprogramma’s) die
allochtonen én autochtonen aanspreken. De inhoud van de activiteiten ligt niet vast. Alles wat de
gemeenschappelijke belangstelling van allochtonen en autochtonen kan prikkelen komt in
principe in aanmerking. Het kan gaan over opvoedingsproblemen, buurtbeheer, de vraag hoe
lastige pubers op het rechte pad te houden, het gebruik van de openbare ruimte in de buurt, een
gedeelde belangstelling voor geschiedenis, muziek, sport. Steeds moet centraal staan op welke
manier ervoor kan worden gezorgd dat via deze activiteiten en programma’s allochtonen en
autochtonen met elkaar in contact komen.
Om ervoor te zorgen dat er doelgericht en vanuit een gemeenschappelijk concept wordt gewerkt,
worden een of twee landelijke instellingen met ervaring op het terrein van vernieuwende sociale
projecten in een locale setting ingeschakeld. De landelijke instellingen hebben in dit initiatief de
functie van projectbureau. Het projectbureau krijgt de opdracht om op basis bestaande ‘best
practices’ een beperkt aantal modelprojecten te ontwikkelen. Deze bestaan uit scenario’s voor het
opzetten en implementeren van de hier bedoelde fysieke en programmatische
segregatiedoorbrekende initiatieven.
De modelprojecten worden vervolgens in een pilotfase op een beperkt aantal locaties verder
uitontwikkeld. Op basis van de ervaringen die in de pilotfase zijn opgedaan wordt een meer
definitief aanbod van producten ontwikkeld. Deze producten worden vervolgens door het
projectbureau actief ‘uitgevent’ onder relevante instellingen. Voor de komende vier jaar is
hiervoor een bedrag van € 4 miljoen per jaar beschikbaar.
Instellingen die lokaal actief zijn op het terrein van welzijn, sport, educatie, cultuur,
opvoedingsondersteuning, maatschappelijk werk, jeugdwerk vormen de meest aangewezen
partners voor de uitvoering van deze initiatieven.
5. Besluit
Integratie is een veelvormig verschijnsel dat vraagt om een veelvormige aanpak. Sommige
aspecten van integratie zijn gemakkelijker met doelgericht beleid te beïnvloeden dan andere.
Sociale integratie in de betekenis dat mensen over etnische scheidslijnen heen met elkaar omgaan
is zo’n moeilijk maakbaar onderwerp. Met wie je omgaat wordt in laatste instantie natuurlijk
altijd bepaald door persoonlijke voorkeuren en affiniteiten. Dat neemt niet weg dat sociale
integratie essentieel is voor integratie in het algemeen. Zonder sociale integratie wordt
economische integratie erg moeilijk. Goede contacten zijn essentieel om aan werk te komen en
aan het werk te blijven. Ook is het moeilijk voorstelbaar hoe je cultuur kunt integreren zonder
contacten en uitwisseling met je sociale omgeving.
19
De RMO heeft laten zien dat er voor de overheid wel degelijk aanknopingspunten zijn om sociale
integratie te bevorderen. Het kabinet maakt daarvan graag gebruik om de mogelijkheden die er
zijn ook daadwerkelijk te gebruiken. Deze reactie laat zien wat het kabinet doet en gaat doen om
ook op dit aspect van integratie een sprong voorwaarts te maken.
20