Sturen op output, input of beide?

36 //
VLAAMS TIJDSCHRIFT VOOR SPORTBEHEER / 2016 / N° 253
Sturen op output,
input of beide?
Stijn Lombaert
directeur Griffie, provincie West-Vlaanderen
[email protected]
Dag 1, sessie 7
Sturen op output, input of beide?
Stijn Lombaert, directeur Griffie provincie
West-Vlaanderen
Hoewel de organieke decreten reeds in 2005 resultaatgericht (financieel) management op de agenda plaatsten, werd het pas echt
menens met de implementatie van de beleids- en beheerscyclus
(BBC). Maar hoe precies kan de BBC bijdragen tot een betere sturing op output (prestaties)? En hoe zit het dan met input? Dit artikel
illustreert vanuit een generiek kader over het functioneren van de
overheid hoe BBC bijdraagt tot het invoeren van de focus op outputsturing en de relatie met inputsturing.
Beleid voeren
De BBC is samen met een hele reeks
andere instrumenten via de organieke decreten geïntroduceerd om
een vastgesteld probleem in de werking van de Vlaamse lokale besturen
aan te pakken. Er was nood aan
versteviging van het primaat van
de politiek. Met andere woorden,
de nieuwe instrumenten moeten de
democratisch verkozen raadsleden
en mandatarissen toelaten om beter
het gewenste beleid te formuleren,
op te volgen en te evalueren. De
introductie van de BBC had niet tot
doel het leven van de administratie
aangenamer te maken, maar had
alles te maken met het duidelijker
opmaken van de beleidsrapporten
voor de raadsleden en mandatarissen en het zorgen voor een heldere
afstemming van de doelen en de
middelen.
Beleid voeren is niks anders dan
het nemen van initiatieven die het
gedrag van de burgers beïnvloeden
in de gewenste richting. Het komt
het beleid (de mandatarissen) exclusief toe om hiervoor de prestaties
(producten en diensten) te ­bepalen
FIGUUR 1 // Schematische voorstelling van beleid voeren: MAPE-keten
OMGEVING
Beleid voeren = gedrag van de burgers sturen
EFFECT
(outcome)
Effectiviteit
MIDDEL
(input)
ACTIVITEIT
(processen)
ORGANISATIE
PRESTATIE
De werking van het lokaal bestuur
(management)
Efficiëntie
(output)
SPORTBELEID
die het gewenste effect kunnen
bereiken. Ze dragen ook de eindverantwoordelijkheid voor het slagen of
falen van het beleid. De mate waarin
men hierin slaagt, wordt effectiviteit
van het beleid genoemd.
Anders gezegd: de overheid onttrekt
middelen aan de omgeving/maatschappij (input) die zij verwerkt
(transformatie) tot output. Deze
output wordt vervolgens ingezet in
de maatschappij om een bepaald
effect te bekomen (outcome). Via
feedback kan opgevolgd worden
of het voorziene effect al dan niet
wordt bereikt. Deze feedback vormt
een essentieel instrument om het
overheidsbeleid desgewenst bij te
sturen.
Efficiëntie heeft betrekking op de
processen van de organisatie (doen
we de dingen goed?) en gaat na of
de organisatie over de juiste processen beschikt om onder de meest
optimale omstandigheden de producten en/of diensten te leveren.
Effectiviteit beantwoordt de vraag
‘Doen we als bestuur de goede dingen?’. Een vraag van een totaal andere aard die zich focust op doelbereiking. Efficiëntie weerspiegelt voornamelijk de interne organisatie en
is van belang voor het intern draagvlak. Het geeft immers weer wat
de personeelsleden zullen doen om
de prestaties te leveren. Effectiviteit
gaat primair over de externe dimensie waar alle stakeholders interesse in hebben. Het schept immers
duidelijkheid over hoe een bepaald
beleid zal worden gerealiseerd. Of
beter gezegd, welke prestaties geleverd zullen worden om dat beleid te
realiseren.
De functie van de administratie (de
organisatie in het MAPE-model) is
het realiseren van de vooropgestelde
prestaties binnen de afgesproken
eisen in termen van kwaliteit, kost
en timing. Met andere woorden,
goed management van mensen en
middelen om zo efficiënt mogelijk
de prestaties (output) te leveren.
Hiervoor bestaat er een zeer belangrijke nood aan informatie die weliswaar een andere aard heeft dan de
Naarmate het beleid meer
outputgericht wordt geformuleerd,
wordt het opvolgen ervan duidelijker
informatie die in het budget wordt
opgenomen voor de raadsleden. Het
gaat hier over managementinformatie.
De prestatiedimensie was volledig
onbestaand in de vroegere begroting. Daarin stond een lijst van
begrotingsartikelen met bedragen
(inputinformatie), maar geen informatie over welke prestaties daarmee gerealiseerd zouden worden en
hun relatie tot de gewenste effecten.
Met de introductie van BBC moeten
er in de beleidsrapporten nieuwe
dimensies worden geïntegreerd, met
name prestaties (output) en eventueel ook effect als aanvulling op de
inputinformatie uit de begroting.
Doelstelling van deze onderneming
was om beter te voldoen aan de
informatiebehoefte van de Raad om
beleid te formuleren, op te volgen en
te evalueren.
Vormen van sturing
Op basis van het hierboven beschreven MAPE-model kunnen verschillende vormen van sturing beschreven worden. MAPE bevat vier
belangrijke componenten waarop
kan worden gestuurd: input, transformatie, output en effect. Sturing
betekent dat het beleid (dat het
bestuur wenst te realiseren) vorm
krijgt in de beleidsrapporten en
geautoriseerd wordt door de raad om
vervolgens uitgevoerd en opgevolgd
te worden. De opvolging gebeurt
door het formuleren van indicatoren, die voor elk van de vier componenten kunnen worden bepaald. We
spreken dus van inputindicatoren,
activiteitenindicatoren (transformatie), outputindicatoren en effect­
indicatoren.
// 37
38 //
VLAAMS TIJDSCHRIFT VOOR SPORTBEHEER / 2016 / N° 253
Een voorbeeld: je hebt misschien
studerende kinderen. Je wil ongetwijfeld dat zij succesvol zullen zijn
in hun latere privéleven en professionele carrière (effect). Daarvoor is
het belangrijk om (onder meer) een
diploma te behalen. Het diploma
kan je zien als een output waarmee het gewenste effect kan worden behaald. Om dat diploma te
halen zal je zoon/dochter wellicht
vele uren moeten studeren, papers
schrijven en presentaties voorbereiden op basis van de cursussen en
colleges. Deze inspanningen kan je
zien als activiteiten (transformaties).
Daarvoor zal je flink wat moeten
investeren (boeken, huisvesting, laptop, treinabonnement, zakgeld …).
Die middelen kan je als input
beschouwen.
ving, de boeken, de iPad en het kot.
Hiervoor worden inputindicatoren
geformuleerd. Op basis hiervan zal
je oordelen of het effect zal worden
bereikt.
Wanneer we dit voorbeeld vertalen naar de verschillende vormen
van sturing betekent dit dat er vier
mogelijke vormen van sturing zijn
om het beleid (succesvol zullen zijn
in hun latere privéleven en professionele carrière) voor te bereiden en
op te volgen:
EFFECTSTURING // Het behalen van het gewenste effect wordt
primair opgevolgd op basis van de
geformuleerde effectindicatoren.
Naarmate het beleid (minstens)
meer outputgericht wordt geformuleerd, wordt het opvolgen ervan
duidelijker. Naarmate je naar rechts
kijkt in Figuur 2 vind je steeds betere
indicatoren om op te volgen of het
gewenste effect zal worden bereikt.
INPUTSTURING // Het behalen
van het gewenste effect wordt opgevolgd op basis van de (puur) financiële indicatoren. Je zal dus jaarlijks nagaan of de nodige kredieten
werden uitgegeven voor de inschrij-
STURING OP TRANSFORMATIE //
Het behalen van het gewenste effect
wordt primair opgevolgd op basis
van het aantal uur dat gestudeerd
wordt, aanwezigheid in de colleges en het tijdig inleveren van de
gevraagde papers. Hiervoor worden
activiteitenindicatoren bepaald.
OUTSPUTSTURING // Het behalen van het gewenste effect wordt
primair opgevolgd op basis van het
bereiken van de vooropgestelde output. Hiervoor worden outputindicatoren geformuleerd.
Stel dat je in dit voorbeeld opteert
voor inputsturing, dan zal je zoon/
dochter positief evalueren (jaar-
FIGUUR 2 // 4 vormen van sturing en 4 vormen van indicatoren: voorbeeld
INPUT-INDICATOREN
•Inschrijvingsgeld:
max. € 400/jaar
• Boeken: max. € 3.000/jaar
• iPad: max. € 500
• Kot: € 5.000/jaar
ACTIVITEITENINDICATOREN
• 90% aanwezigheid in de
colleges
• Min. 20u/week studeren
• 100% tijdig inleveren papers
OUTPUT-INDICATOREN
EFFECT-INDICATOREN
• Diploma Handelsingenieur
behalen op 30 juni 2016, met
min. graadvermelding ‘onderscheiding’
• Job als financieel manager
bij een multinational met een
brutoloon van € 7.000/maand
(1) STURING OP
INPUT
(2) STURING OP
ACTIVITEIT
(3) STURING OP
OUTPUT
(4) STURING OP
EFFECT
INPUT
TRANSFORMATIE
OUTPUT
EFFECT
• Inschrijvingsgeld: € 400/jaar
• Boeken: € 3.000/jaar
• iPad: € 500
• Kot: € 5.000/jaar
•…
•Studeren
• Colleges bijwonen
• Papers schrijven
• Presentaties geven
•…
• Diploma Handelsingenieur
• Succesvolle professionele
carrière
SPORTBELEID
rekening) als de nodige kredieten
zijn uitgegeven. Dat is immers het
enige instrument dat je hebt om de
voortgang op te volgen. Vergelijk dat
met de outputindicator. Het is veel
krachtiger om te kunnen opvolgen
of het diploma is behaald in 2016.
Dat geeft veel meer zekerheid of het
gewenste effect zal worden bereikt.
De beleids- en beheerscyclus introduceert regelgeving die toelaat om
(minstens) op output te sturen. Het
grote verschil tussen sturing op input
en de andere vormen van sturing is
dat er bij de andere vormen van
sturing ook niet-financiële informatie wordt opgenomen. Anders
gezegd: het te bereiken resultaat
wordt duidelijker omschreven (letterlijk met woorden) en die duidelijkere omschrijving wordt ook gelegitimeerd doordat ze opgenomen
wordt in de beleidsrapporten. Dat is
een goede zaak, niet? Stel je hierbij
de vraag welke indicator je het liefst
zou gebruiken om op te volgen of je
zoon/dochter later een succesvolle
professionele carrière zal hebben.
De vermelde bedragen zijn indicatief, geluk verschilt van persoon tot
persoon.
BBC à la carte: heden soep
Stel dat iemand je vraagt waarom
een begroting in de BBC een bud-
get heet, dan is het enige juiste
antwoord omdat het budget meer
informatie bevat (zowel financiële als inhoudelijke informatie) in
vergelijking met een traditionele
begroting die enkel financiële informatie bevat. Deze inhoudelijke
informatie beschrijft de prestaties
en desgewenst het voorziene effect.
Figuur 3 toont wat de verandering in
focus is van de BBC ten opzichte van
de vroegere begroting.
Maar hoe draagt de BBC daar nu
concreet toe bij? Bekijk hiervoor het
voorbeeld in Figuur 4. Stel dat het
beleid in dit voorbeeld staat voor
het bereiden en opdienen van (minstens) een driegangenmenu. Met
welk van de twee documenten zou je
het liefst het resultaat beoordelen?
Het kassaticket - welke ingrediënten
werden gekocht - of het menu - wat
wordt bereid?
Ik neem aan dat je opteert voor
de menukaart, die zoals het hoort
bij outputsturing naast financiële
informatie ook niet-financiële informatie bevat. Je leest er duidelijk
omschreven op wat je mag verwachten. Maar je merkt ook op dat het
bij de menukaart (symbool voor het
budget) niet langer nodig is om
alle financiële detailinformatie op
te nemen. Integendeel, de middelen
worden gegroepeerd en tegenover
FIGUUR 3 // Focusverandering BBC ten opzichte van de vroegere begroting
Implementatie BBC
MIDDEL
(INPUT)
Begroting
ACTIVITEIT
(PROCESSEN)
PRESTATIE
(OUTPUT)
Meerjarenplan & budget
EFFECT
// 39
Het grote verschil
tussen sturing op
input en de andere
vormen is dat er bij
de andere vormen
van sturing ook nietfinanciële informatie
wordt opgenomen
40 //
VLAAMS TIJDSCHRIFT VOOR SPORTBEHEER / 2016 / N° 253
het duidelijk omschreven resultaat
staat een totaalbedrag om dit resultaat te bereiken.
Deze figuur is wellicht het meest
essentiële om te begrijpen wat de
bedoeling is van de introductie van
de BBC in termen van het verhogen
van de resultaatgerichtheid van de
lokale besturen. Twee dingen zijn
hierbij erg belangrijk. De omslag
van begroting naar budget betekent dat je vooreerst niet-financiële
informatie zal toevoegen aan de
beleidsrapporten om de verwachte
output duidelijker te omschrijven.
Dat zal gebeuren via de zogenaamde beleidsdoelstellingen, geconcretiseerd in actieplannen en acties.
Anderzijds zal tegenover een duidelijk omschreven resultaat een
enveloppe middelen worden gesteld
(een beleidsdomein, samengesteld
uit beleidsvelden) en geautoriseerd door de raad. Geen financiële
detailinformatie meer in de beleidsrapporten, wel enveloppes op het
niveau van de ­beleidsdomeinen.
Deze twee concepten die via de
BBC-regelgeving worden geïntroduceerd, moeten leiden tot een hogere
resultaatgerichtheid van de lokale
besturen door de beleidsrapporten
duidelijker te maken voor de mandatarissen die op basis hiervan budget zullen autoriseren. Dit op voorwaarde dat in het budget voldoende
van het beleid wordt geëxpliciteerd.
AFSPRAAK 1 // Het ambitieniveau
wordt als volgt bepaald:
•Beleidsdoelstelling: welk effect
willen we - als bestuur - op (korte)
termijn bereiken?
•Actieplan: wat gaan we hier als
bestuur voor doen (welke output
genereren we hiervoor)?
• Actie: welke activiteiten zullen we
ondernemen om die output te realiseren?
• Ramingen: welke middelen (budgetten) zijn nodig om de acties uit
te voeren?
Referentiemodel of -kader
AFSPRAAK 2 // Er moet verticale
consistentie zijn. De relatie tussen
beleidsdoelstelling (effect), actieplan (output) en actie (activiteit)
moet verticaal consistent zijn. Dat
betekent dat de acties moeten bijdragen tot een actieplan. De actieplannen dragen op hun beurt bij
tot het bereiken van de beleidsdoelstelling. Maar voor de lezer moet
Kan er een model worden bepaald
om te gebruiken binnen BBC zodat
de nodige informatie kan worden
opgenomen in het budget? Dat kan!
De kernelementen van het model
(zie Figuur 5) zijn het ambitieniveau, de horizontale consistentie en
de verticale consistentie.
FIGUUR 4 // Heden soep - van begroting naar budget
SPORTBELEID
// 41
=
(WAT)
AMBITIE
(METEN)
INDICATOR
Effect (kortetermijneffect, impact)
ACTIEPLAN
(AP)
=
(WAT)
AMBITIE
(METEN)
INDICATOR
Prestatie (output)
ACTIE
(AC)
=
(WAT)
AMBITIE
(METEN)
INDICATOR
M I DDE L
BELEIDSDOELSTELLING
(BD)
DOE L
FIGUUR 5 // Beleidsmodel resultaatgerichte organisatie
Activiteit
MIDDELEN
Middelen (input)
het verband duidelijk zijn hoe de
verticale samenhang is opgebouwd
(zie tabel).
AFSPRAAK 3 // Er moet ook horizontale consistentie zijn. Als een
beleidsdoelstelling wordt omschreven op het niveau van impact (een
effect op korte termijn) dan moet
ook de indicator het effect meten,
en mag het geen inputindicator zijn.
Dezelfde logica geldt voor actieplannen (outputindicatoren) en acties
(activiteitenindicatoren). Ook hier
laat het voorbeeld in de tabel zien
wat bedoeld wordt met horizontale
samenhang. //
KENN
i n f o r m e r e n d
•
ANK
i n s p i r e r e n d
Meer lezen over dit onderwerp?
Zoek in de ISB-Kennisbank met de trefwoorden
BELEIDS- EN BEHEERSCYCLUS
VERTICALE SAMENHANG
Beleidsdoelstelling
Een gezonde en tevreden inwoner van Maidilang
Indicator
Aantal mensen met overgewicht daalt met 2% per jaar
Actieplan
Verhogen van sportparticipatie in Maidilang door ondersteuning van de sportclubs
Indicator
Toename globaal ledenaantal sportclubs tegen 2018 met 10%
Actie 1
Subsidiëren van de lokale sportclubs voor het aantrekken van nieuwe leden
Indicator
Subsidiereglement van kracht per 1 september 2015
Actie 2
Renovatie van de tennishal en uitbreiding met twee tennispleinen
Indicator
Officiële opening tennishal op 1 november 2015
Actie 3
Voeren van doelgroepgerichte promotie
Indicator
Distributie van 6.000 informatiefolders
Beoordeling
Acties 1 en 2 zijn verticaal samenhangend. Het leest logisch dat ze beide kunnen bijdragen tot het bereiken van
het actieplan. Actieplan 3 is minder duidelijk. Gaat het om het voeren van promotie naar burgers toe dan wel naar
sportclubs, scholen of andere doelgroepen?
Beter alternatief
Voeren van een promotiecampagne over het aanbod van sportclubs naar alle inwoners en schoolgaande jeugd in
Maidilang
HORIZONTALE SAMENHANG
Actieplan
Verhogen van sportparticipatie in Maidilang door ondersteuning van de sportclubs
Indicator
Aantal gesubsidieerde sportclubs verdubbelen tegen 2018
Beoordeling
Een actieplan dat aangeeft welk resultaat men beoogt te bereiken. Er is echter minder horizontale samenhang
want de indicator meet geen (extern) effect. Ze meet hoogstens een prestatie van de gemeente. Het is dus minder duidelijk hoe het verwoorde effect ook correct kan worden beoordeeld.
Beter alternatief
Toename globaal ledenaantal sportclubs tegen 2019 met 10%