kwaliteit? begin met inzicht in kwaliteit

KWALITEIT?
BEGIN MET INZICHT IN KWALITEIT
Wat leert onderzoek bij zeer zwakke scholen ons?
Suzanne Beek
Peter van den Heuvel
Harry van de kant
’s-Hertogenbosch, KPC Groep, 2009
Deze publicatie is tot stand gekomen in opdracht van het (voormalig) Steunpunt
Zeer Zwakke Scholen in het primair onderwijs.
Bestelnummer: 247022
Alle rechten voorbehouden. Niets van deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in
een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze,
hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enig andere manier, zonder
voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
© 2009, KPC Groep, ’s-Hertogenbosch
Inhoud
1
Inleiding
3
2
2.1
2.2
2.3
2.4
Aanpak van de review
Probeemstelling
Doelstelling
Vraagstelling
Plan van aanpak
4
4
5
5
5
3
Oorzaken, achtergronden en samenhangen bij het ontstaan van zeer
zwakke scholen
3.1 Inleiding
3.2 Inspectie van het Onderwijs
3.3 Early warning system
3.4 Beleidscontext van zwak presterende scholen
3.5 Het stoplicht sprong op rood
3.6 Onderzoek zeer zwakke sbo-scholen
3.7 Effectieve scholen
3.8 Excellente scholen
3.9 Factoren die een rol spelen bij het zeer zwak worden van scholen
3.10 Samenvattend
4
4.1
4.2
4.3
4.4
5
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.7
6
6.1
6.2
6.3
Goed bestuur en kwaliteitszorg ter preventie van het ontstaan van
zeer zwakke scholen
Inleiding
Goed bestuur
Kwaliteitszorg
Samenvattend Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te
krijgen
Inleiding
Curatieve aanpak van zeer zwakke scholen Actoren bij de school
Actoren bij het verbeterproces
Het proces
De elementen Samenvattend
Wat doet er toe bij zeer zwakke scholen?
Inleiding
Oorzaken, achtergronden en samenhangen bij het ontstaan van zeer
zwakke scholen
Goed bestuur en kwaliteitszorg ter preventie van het ontstaan van
zeer zwakke scholen
Inhoud
7
7
7
13
15
17
19
22
27
28
31
33
33
33
42
49
51
51
52
69
76
93
103
105
106
106
106
108
1
6.4
6.5
Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te
krijgen
Wat leren we van deze review? 109
111
7
Literatuur
112
8
Aanvullende bronnen
116
Bijlagen
1 – Toezicht door de Inspectie van het Onderwijs
2–B
eslisschema voor het bepalen van een aangepast arrangement
(zwakke of zeer zwakke school)
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
127
129
135
2
1 Inleiding
De kwaliteit van het basisonderwijs op een school wordt door de Inspectie van
het Onderwijs beoordeeld op basis van de onderwijsopbrengsten aan het einde van
de schoolperiode en de indicatoren betreffende de inrichting van het onderwijs­
leerproces, zoals het leerstofaanbod, de leertijd, het pedagogisch klimaat en het
didactisch handelen van leraren die in het toezichtkader van de Inspectie zijn
uitgewerkt. Wanneer een school ‘zeer zwak’ is, voldoet deze school over een langere
periode niet aan de verwachte opbrengsten en is de inrichting van het onderwijs­
leerproces niet van voldoende kwaliteit.
Het Steunpunt Zeer Zwakke Scholen was tot voor kort ingericht door de gezamenlijke
organisaties van bestuur en management en van schoolleiders in het primair
onderwijs1. Het was een expertiseplatform dat fungeerde als back-office-organisatie
ten behoeve van deze organisaties. Het activiteitenplan 2008 liet onder andere
zien welke bijdrage het steunpunt wilde leveren aan een van de doelstellingen
van ’Scholen voor morgen’, namelijk dat het aantal zeer zwakke scholen in 2011
is gehalveerd ten opzichte van 2007 en dat de duur dat de school zeer zwak is, is
verkort. Recent is ook voor het voortgezet onderwijs een steunpunt ingericht.
In deze rapportage staat het streven naar de kwaliteit van het onderwijs centraal.
Na een beschrijving van de aanpak van de review (hoofdstuk 2), is hoofdstuk 3
gericht op een analyse van de factoren die een rol spelen bij de kwaliteit van
scholen en daarmee bij het zeer zwak worden of zijn van een school. In hoofdstuk
4 wordt de rol van ‘goed bestuur’ en het belang van kwaliteitszorg geschetst die
passen binnen het spoor van het Steunpunt Zeer Zwakke Scholen, dat gericht is op
het tijdig signaleren van het kwaliteitsverlies van scholen om adequaat te kunnen
interveniëren. Ook worden curatieve aanpakken geschetst en wel in hoofdstuk 5.
In hoofdstuk 6 wordt lering getrokken uit het voorgaande en worden aanbevelingen
gedaan voor de richting van interventies van bovenschools directeuren en
bestuurders die te maken krijgen of dreigen te krijgen met zeer zwakke scholen.
Deze publicatie wordt afgesloten met een literatuuroverzicht, aanvullende bronnen
en enkele bijlagen.
Deze review is uitgevoerd in opdracht van het (voormalig) Steunpunt Zeer Zwakke
Scholen in het primair onderwijs.
1
Aan de PO-raad is gevraagd om, in overleg met de profielorganisaties, een plan te maken
voor een vernieuwd Steunpunt Zeer Zwakke Scholen. Hierbij zal het versterken van bestuur en
schoolleiding bij de zwakke en de zeer zwakke scholen centraal staan.
1 Inleiding
3
2 Aanpak van de review
2.1 Probeemstelling
Ieder jaar maakt de Inspectie van het Onderwijs een risicoanalyse van alle scholen en
bepaalt op basis daarvan of nader onderzoek nodig is. Als uit onderzoek blijkt dat de
kwaliteit van het onderwijs op een school goed is, krijgt de school meer vertrouwen
en minder toezicht. Echter, is de school zwak of zeer zwak, dan wordt de school
onder geïntensiveerd toezicht gesteld.
Per 1 januari 2009 presteren 108 basisscholen, 17 sbo-scholen, 15 (v)so-scholen
en 26 scholen voor voortgezet onderwijs zeer zwak volgens de Inspectie. Een zeer
zwakke school is een school die onvoldoende onderwijsresultaten (eindopbrengsten)
realiseert en die daarnaast op cruciale onderdelen van het onderwijsleerproces
onvoldoende kwaliteit laat zien. Hierbij is vaak sprake van een combinatie van
factoren die een rol spelen: interne redenen (ontbreken van voldoende kwaliteit,
onderwijskundig leiderschap en een systematische zorg voor de leerling; bestuur op
te grote afstand; functioneren van het schoolteam), maar misschien ook externe
oorzaken (scholenfusie, verandering in de leerlingenpopulatie, groei of krimp van de
school).
Een school wordt aan het overzicht van zeer zwakke scholen toegevoegd wanneer
de Inspectie de school als zeer zwak heeft beoordeeld, het inspectierapport van het
kwaliteitsonderzoek is vastgesteld en op internet is geplaatst.
In de regel krijgt een school maximaal twee jaar de tijd de kwaliteit weer op een
aanvaardbaar niveau te brengen. Dit betekent dat scholen op de lijst waarvan
het rapport al geruime tijd geleden is vastgesteld, al verder gevorderd zijn in het
verbeteringsproces. In deze verbeterfase voert de Inspectie geïntensiveerd toezicht
uit. Na dit traject van geïntensiveerd toezicht beoordeelt de Inspectie de resultaten
van de kwaliteitsverbetering bij het afsluitende onderzoek naar de kwaliteitsverbetering (OKV).
Een school wordt weer van de lijst verwijderd wanneer de Inspectie bij het OKV
heeft vastgesteld dat de school zich voldoende heeft verbeterd, het rapport van dit
onderzoek is vastgesteld en op internet is geplaatst.
Om een goede aanpak te kunnen ontwikkelen van interventies die er toe doen bij
preventie en het tijdig signaleren van het kwaliteitsverlies van scholen, is het nodig
om meer zicht te krijgen op de oorzaak bij het ontstaan van zeer zwakke scholen.
Wanneer er sprake is van het predicaat ‘zeer zwak’, is het zaak dit stempel zo
mogelijk binnen een jaar kwijt te raken. Er is dan sprake van een curatieve aanpak.
Inmiddels is daarover in generieke zin het nodige bekend, maar het ontbreekt nog
aan contextualisering van die bevindingen naar besturen en scholen die het aangaat.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
4
2.2 Doelstelling
Het doel van de review is te komen tot kennis, informatie en inzichten over
oorzaken bij het ontstaan van zeer zwakke scholen en mogelijk goede preventieve
en curatieve aanpakken door een analyse van bestaande studies, beleidsstandpunten
en ontwikkelingen over deze problematiek. De opbrengst van dit onderzoek biedt
de doelgroep van (bovenschools) schoolleiders en besturen een basis voor het
ontwikkelen van adequate interventies.
De review zal met name gericht zijn op het primair onderwijs, maar wanneer van
onderzoek of goede voorbeelden in het voorschoolse of voortgezet onderwijs geleerd
kan worden, zullen deze ook meegenomen worden.
2.3 Vraagstelling
Centrale vragen zijn:
1 Wat zijn de oorzaken, achtergronden en samenhangen bij het ontstaan van zeer
zwakke scholen?
2 Welke preventieve aanpakken zijn er om het ontstaan van zeer zwakke scholen
te voorkomen?
3 Welke curatieve aanpakken zijn er om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’
te krijgen?
4 Wat leren we van deze review met het oog op aanbevelingen voor adequate
interventies voor de doelgroep van (bovenschools) schoolleiders en besturen?
2.4 Plan van aanpak
1 Inventarisatie
Er is op verschillende plaatsen onderzoek gedaan naar het ontstaan van zeer zwakke
scholen (onder andere materiaal van de Inspectie van het Onderwijs, BOPO- en
andere onderzoeken, onderzoek van het ITS). Daarnaast is kennis over effectieve
scholen relevant. Ook zijn door diverse organisaties preventieve en curatieve
aanpakken ontwikkeld. Kennis, inzicht en informatie wordt verzameld rond de
bevindingen.
2 Ordenen, vormgeven en produceren
KPC Groep ordent de verzamelde informatie uit de onderzoeksrapporten, beleids­
notities en meta-evaluaties, analyseert deze en schrijft op basis hiervan een heldere
en leesbare overzichtstudie. Deze studie is aan een aantal interne deskundigen
bij KPC Groep en aan dr. Roelande H. Hofman (RUG/GION), als externe expert,
voorgelegd. Na verwerking van de reacties wordt deze studie via de sites van het
Steunpunt Zeer Zwakke Scholen (PO en VO) en van KPC Groep voor een breed publiek
beschikbaar gesteld. Een persbericht is opgesteld en wordt breed verspreid ten einde
de publiciteit rond dit thema te bevorderen.
2 Aanpak van de review
5
3 Gepopulariseerde samenvatting
Er worden op basis van de overzichtstudie drie toegankelijke artikelen geschreven
voor verschillende onderwijstijdschriften. De organisaties die betrokken zijn bij het
Steunpunt Zeer Zwakke Scholen zullen benaderd worden om hun relaties met (eigen)
onderwijsbladen te gebruiken om artikelen te plaatsen.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
6
3 Oorzaken, achtergronden en samenhangen bij het
ontstaan van zeer zwakke scholen
3.1 Inleiding
Er is beperkt onderzoek beschikbaar naar ontwikkelingen in aantallen en kenmerken
van scholen die als zeer zwak of als risicoschool zijn getypeerd, veelal op basis
van periodieke kwaliteitsoordelen van de Inspectie van het Onderwijs (Hofman
e.a., 2008). In dit hoofdstuk wordt ingegaan op bevindingen van de Inspectie van
het Onderwijs door de jaren heen met zeer zwakke scholen (3.2), onderzoek naar
indicatoren voor de ‘early warning’ van zeer zwakke scholen (3.3), onderzoek naar
de beleidscontext van zwak presterende scholen (3.4), kenmerken van zeer zwakke
scholen uit het rapport Het stoplicht sprong op rood (3.5) en kenmerken van zeer
zwakke sbo-scholen (3.6). Daar effectieve en excellente scholen als ‘tegenpool’
van zeer zwakke scholen gezien kunnen worden, worden in 3.7 de kenmerken van
effectieve scholen op een rij gezet. In 3.8 wordt een korte schets gegeven van
excellente scholen. In 3.9 worden de factoren die een rol spelen bij zeer zwakke
scholen op een rij gezet en in 3.10 worden deze factoren samengevat in een tweetal
figuren.
3.2 Inspectie van het Onderwijs
3.2.1 Ontstaan en ontwikkeling van zeer zwakke scholen
De Onderwijsinspectie heeft in oktober 2006 een uitgebreid rapport geschreven:
Ontstaan en ontwikkeling zeer zwakke scholen in het basisonderwijs. De Inspectie
wilde daarmee bijdragen aan vergroting van inzicht in de oorzaken van onvoldoende
kwaliteit van het basisonderwijs. Het rapport moest daarmee zowel een preventieve
als een curatieve functie vervullen voor scholen. De basis voor het rapport is
een kwantitatief en een kwalitatief onderzoek over twee perioden (1998-2002
en 2003‑2005). De Inspectie gebruikte als kader een model dat uitgaat van
verschillende factoren die een rol spelen bij het ontstaan van zeer zwakke scholen.
In de eerste plaats factoren uit het onderwijsproces zelf zoals het leerstofaanbod,
de zorg en begeleiding en dergelijke. Daarnaast hebben ook contextfactoren invloed
op de kwaliteit. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om het bestuur, de schoolleiding,
het teamfunctioneren en de leerlingenpopulatie. De relaties zijn als volgt in beeld
gebracht (figuur 3.1):
"ESTUUR
/RGANISATIEVAN
DESCHOOL
)NZETVAN
MIDDELEN
Figuur 3.1 – Vereenvoudigd
/NDERWIJS
LEERPROCES
-OBILITEITVAN
LERAREN
model van de relaties tussen
onderwijsresultaten, inrichting
/NDERWIJS
RESULTATEN
ALLOCHTONE
LEERLINGEN
van het onderwijsleerproces,
bestuur, schoolorganisatie,
inzet van middelen, mobiliteit
van leraren en percentage
allochtone leerlingen
3 Oorzaken, achtergronden en samenhangen bij het ontstaan van zeer zwakke scholen
7
De Inspectie geeft de volgende toelichting bij het model.
Als er sprake is van een directe betekenisvolle relatie tussen twee elementen
in het model, is dit aangegeven met een pijl. Als zo’n relatie er niet is, is geen
pijl getrokken. Zo blijkt er bijvoorbeeld geen direct verband te bestaan tussen
de kwaliteit van de schoolorganisatie en de onderwijsresultaten van de school.
Het verband tussen deze twee elementen is indirect en blijkt te verlopen via de
inrichting van het onderwijsleerproces. De richting van de pijl geeft de aard van de
invloed aan. Zo worden de onderwijsresultaten beïnvloed door de kwaliteit van het
onderwijsleerproces en is dit verband niet omgekeerd. Een dubbele pijl geeft aan
dat er sprake is van wederzijdse relaties tussen de betrokken elementen. Verbanden
kunnen positief en negatief zijn en ook verschillen in sterkte. Zo is bijvoorbeeld
het verband tussen de kwaliteit van de schoolorganisatie en de inrichting van het
onderwijsleerproces sterker dan het verband tussen de inrichting van het onderwijs­
leerproces en de onderwijsresultaten. Een voorbeeld van een negatieve relatie is de
grotere mobiliteit van leraren op scholen met een zwak onderwijsleerproces en een
zwakke schoolorganisatie. In dit model komt de omgeving van de school slechts
beperkt (namelijk bij het percentage allochtone kinderen) in beeld.
Op basis van het onderzoek komt de Inspectie tot de volgende conclusies.
1 Een zeer zwakke school ontstaat altijd op basis van meerdere risicofactoren.
De cumulatie van verschillende factoren in combinatie met specifieke context­
gegevens vormt uiteindelijk de oorzaak voor de onvoldoende onderwijskwaliteit van
zeer zwakke scholen.
Het onderzoek laat zien dat er, ondanks overeenkomstige kenmerken van zeer zwakke
scholen, ook de nodige verschillen zijn. In het onderzoek zijn kenmerken c.q.
risicofactoren naar voren gekomen die in de gegevensverzameling tot nu toe niet op
de voorgrond zijn getreden. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de invloed
van sociaal-geografische factoren, de rol van het bestuur en de invloed van het
pedagogisch-didactisch concept van de school. Zo kan bijvoorbeeld de geïsoleerde
regionale ligging van een school in combinatie met andere factoren tot een ander
type zeer zwakke school leiden, dan wanneer de school in een achterstandswijk van
een grote stad ligt.
2 Er moet meer aandacht besteed worden aan de cruciale rol van het management
en het bestuur bij het ontstaan van zeer zwakke scholen en bij het vermogen van een
zeer zwakke school om zich te verbeteren.
Een zeer zwakke school met een niet goed functionerend management en/of bevoegd
gezag heeft een dubbel probleem: het is een belangrijke reden dat de school zeer
zwak is geworden én het is een cruciaal struikelblok voor verbetering. Het is voor
het management en het bestuur een moeilijke opdracht als eerst­verantwoordelijke
voor de ontstane situatie tegelijkertijd te zorgen voor de noodzakelijke verbetering
van de onderwijskwaliteit. Knelpunten in de organisatie van de school vergroten
de kans dat de inrichting van het onderwijsleerproces onder de maat is. Risico’s
in de omgeving van de school doen veelal een extra beroep op de organisatie van
de school. Indien de organisatie van de school niet goed inspeelt op deze risico’s,
wordt de kans vergroot dat het onderwijs niet aansluit bij de onderwijsbehoeften van
de leerlingenpopulatie. Het is van belang dat het manage­ment en het bestuur van
zeer zwakke scholen zo nodig gerichte ondersteuning krijgen om de kwaliteit van
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
8
hun functioneren te verbeteren. Daarnaast is opleiding en professionalisering van
schoolleiders en schoolbestuurders een belangrijk aandachtspunt.
3 Kenmerken van het onderwijsproces en de organisatie van de school hebben een
zekere voorspellende waarde voor het op termijn zeer zwak worden van een school.
Het onderzoek heeft laten zien dat cruciale elementen in het onderwijsproces
en de organisatie van de school belangrijke verklaringen bieden voor de slechte
opbrengsten van zeer zwakke scholen. Ook hebben we gezien dat bij de huidige zeer
zwakke scholen een aantal jaren geleden in veel gevallen al sprake was van achter­
blijvende kwaliteit op belangrijke onderdelen van het onderwijsproces (de kwaliteit
van het leerstofaanbod, het toetsen van leerlingenvorderingen en de zorg voor
leerlingen) en de organisatie (het onderwijskundig leiderschap, het management van
personele en materiële middelen en het teamfunctioneren).
4 In de contextkenmerken van de zeer zwakke scholen lijkt zich een verschuiving
voor te doen van scholen in de grote steden naar kleinere scholen buiten de grote
steden waar externe impulsen voor verandering ontbreken.
Uit het onderzoek blijkt dat de huidige zeer zwakke scholen minder vaak in de
grotere steden te vinden zijn. Het is waarschijnlijk dat een teruglopend leerlingenaantal op kleinere scholen met een relatief hoger percentage achterstandsleerlingen
een indicatie vormt voor het mogelijk zeer zwak worden van basisscholen. In het
basisonderwijs is een proces gaande van bestuurlijke schaalvergroting, waarbij
grotere schoolbesturen het bevoegd gezag vormen van meerdere scholen. Het lijkt
erop dat een kenmerk van zeer zwakke scholen (ook die scholen die deel uitmaken
van zo’n groter schoolbestuur) is dat er onvoldoende externe impulsen zijn voor
verandering. Kennelijk leidt de bestuurlijke schaalvergroting nog onvoldoende tot
een toename van de gezamenlijke visieontwikkeling en onderlinge uitwisseling van
de aangesloten scholen. Besturen en management van scholen zouden meer aandacht
moeten besteden aan de ontwikkeling van een bestuurlijke omgeving waarin
voldoende externe impulsen voor vernieuwing aanwezig zijn.
5 Zeer zwakke scholen kunnen zelf in belangrijke mate bijdragen aan de
verbetering van de achterblijvende onderwijskwaliteit door verbeteringen in het
onderwijsproces, de kwaliteitszorg en de organisatie van de school.
Leerlingkenmerken zijn niet doorslaggevend voor de resultaten die scholen laten
zien; de inrichting van het onderwijsleerproces en de organisatie spelen hierbij een
belangrijke rol. De theorieën en hypothesen over het zeer zwak worden van scholen
kunnen in twee categorieën worden ingedeeld. De theorie over gelegenheid tot leren
en de contingentie­theorie kunnen we typeren als theorieën die een interne locus of
control kennen. Bestuur, schoolleiding en leraren zijn in deze optiek actieve partners
die zelf invloed op hun eigen school kunnen uitoefenen. We hebben gezien dat voor
de geldigheid van beide theorieën duidelijk evidentie aanwezig is.
De additiviteitshypothese en de compensatiehypothese worden gekenmerkt door een
externe locus of control. In deze optiek zijn scholen overgeleverd aan een cumulatie
van problemen, die nog eens verergerd wordt doordat er eerst gewerkt moet worden
aan essentiële voorwaarden zoals de veiligheid en het welzijn van de leerlingen. Ook
voor deze hypothesen hebben we evidentie gevonden. Het lijkt erop dat scholen die
zich wisten te verbeteren sterker georiënteerd waren op een interne locus of control.
3 Oorzaken, achtergronden en samenhangen bij het ontstaan van zeer zwakke scholen
9
6 Zeer zwakke scholen zijn gebaat bij een onafhankelijke en effectieve externe
ondersteuning.
In veel gevallen slagen zeer zwakke scholen er niet in om zonder externe hulp tot
een structurele verbetering van de onderwijskwaliteit te komen. Het lijkt evident dat
hulp en ondersteuning van onafhankelijke buitenstaanders op basis van een centrale
regie kunnen bijdragen aan de koers en het draagvlak voor het verbeteringstraject.
3.2.2 Onderwijsverslag 2008
In het jaarlijkse Onderwijsverslag (2008) bespreekt de Inspectie van het Onderwijs
de stand van zaken van het Nederlandse onderwijs. In het verslag over de periode
2006-2007 stelt de Inspectie vast dat leerlingen niet op alle basisscholen dezelfde
kansen hebben om hun schoolloopbaan succesvol af te ronden. Op scholen met
risico’s hebben leerlingen meer kans om onder te presteren, te doubleren of af te
stromen. Ook de veiligheid op deze scholen is minder gegarandeerd. Volgens de
Inspectie is op 5% van de scholen sprake van een verdichting van de problematiek:
deze scholen hebben twee of meer risico’s. De Inspectie concludeert dat hoewel
verbetering van onderwijsleerprocessen niet altijd meteen tot betere prestaties
leidt, de investeringen in de kwaliteit van de lessen lonend zijn en de kans op beter
presteren vergroten.
3.2.3 Inspectiepublicaties in 2009
Specifiek heeft de Inspectie in School, maak het verschil (januari 2009) gekeken naar
taal en rekenen, waarbij is onderzocht of er verschillen zijn in de kwaliteit van het
onderwijs tussen taal-/rekenzwakke scholen enerzijds en taal-/rekensterke scholen
anderzijds. In deze publicatie geeft de Inspectie aan dat er duidelijke verschillen
in het onderwijsleerproces blijken te bestaan tussen zwakke, gemiddelde en sterke
scholen op taal- en rekengebied die in lijn zijn met bevindingen op scholen waar
leerlingen onvoldoende presteren. Naast de opbrengsten blijven zwakke scholen in
vergelijking met sterke scholen ook achter op een aantal andere onderdelen:
• Kwaliteitszorg
Taal- en rekensterke scholen blijken meer te investeren in het behouden of
verbeteren van hun kwaliteit dan zwakke scholen. Hierbij gaat het met name om
een jaarlijkse systematische analyse van de leeropbrengsten en het borgen van de
kwaliteit van het leren en onderwijzen. Dat wil zeggen: afspraken naar aanleiding
van afgesloten verbeteractiviteiten concreet en controleerbaar vastleggen en
systematisch nagaan of iedereen zich aan deze afspraken houdt.
• Onderwijstijd
Leraren op gemiddelde en sterke scholen houden bij de besteding van de tijd
meer rekening met de verschillen tussen leerlingen en passen de onderwijstijd aan
de leerbehoefte aan. Scholen die minder onderwijstijd hebben gepland, blijken
significant lagere resultaten te behalen.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
10
• Leerstofaanbod
Taal- en rekensterke scholen bieden de leerstof vaker voor veel leerlingen aan tot en
met het niveau van groep 8. Zwakke scholen komen vaak niet toe aan het behande­len
van de gehele leerstof, terwijl dit wel binnen de mogelijkheden van de leerling ligt.
Didactisch handelen
Leraren op taal- en rekensterke scholen leggen duidelijk uit en realiseren een
taakgerichte werksfeer. Ook stemmen ze het onderwijs voldoende af op de
verschillen tussen de leerlingen. De leerlingen zijn actiever betrokken bij de
onderwijsactiviteiten.
•
Zorg en begeleiding
De leerlingenzorg op taal- en rekensterke scholen wordt vaker planmatig uitgevoerd
en de effecten van de zorg worden goed nagegaan.
•
In februari 2009 bracht de Inspectie van het Onderwijs een inspectierapport
(2009-3) uit waarin met name is gekeken naar de kwaliteit van het primair en
voortgezet onderwijs in het noorden van Nederland (De kwaliteit van het onderwijs
is het noorden van Nederland. Basisonderwijs en voortgezet onderwijs in Groningen,
Fryslân en Drenthe). De aanleiding lag in de constatering dat een groot deel van de
zeer zwakke basisscholen in deze provincies ligt. In de samenvatting van het rapport
wordt ingegaan op mogelijke verklaringen van de onderwijsachterstanden in het
noorden:
1 De lagere inkomens, het lagere voorzieningenniveau, de relatief weinig
gedifferentieerde beroepenstructuur en de afwezigheid van hoger opgeleiden, de
taalachtergrond en de lage verwachtingen van ouders kunnen bijdragen aan een
ongunstige startpositie van leerlingen. Ze verklaren de situatie in het onderwijs in
het noorden echter zeker niet volledig. Zo corrigeert de Inspectie voor sociaal milieu
al bij het beoordelen van opbrengsten: noordelijke scholen doen het dus, ook na
die correctie, minder goed dan qua leerlingbevolking vergelijkbare scholen elders.
Bovendien kunnen de genoemde factoren al helemaal niet verklaren waarom de
didactische kwaliteit op scholen in het noorden achterblijft. Uit deelnamecijfers aan
het speciaal (basis)onderwijs blijkt dat noordelijke basisscholen evenveel leerlingen
verwijzen als scholen elders in het land. Verder zijn de personele problemen
vergelijkbaar met scholen elders, zodat ook deze factor als verklaring afvalt.
2 Scholen in het noorden zijn vaak klein en moeten dus combinatieklassen
vormen. Het is mogelijk dat dit type klassen te veel leraren voor problemen stelt op
het gebied van klassemanagement. Het goed verdelen van de instructietijd kan een
probleem zijn dat mogelijk weerspiegeld wordt in de ongunstige beoordelingen van
de Inspectie voor de kwaliteit van de uitleg door leraren.
3 Het is ook mogelijk dat leraren, schoolleiders en bestuurders slechte prestaties
te gemakkelijk accepteren en te weinig onderzoeken waar ze door veroorzaakt
worden. Dat kan liggen aan lage verwachtingen en een gebrek aan reflectie op de
eigen effectiviteit.
3 Oorzaken, achtergronden en samenhangen bij het ontstaan van zeer zwakke scholen
11
4 Op noordelijke basisscholen zijn de tussentijdse opbrengsten vaak onvoldoende.
Als dit niet onderkend wordt als een probleem van de school, verklaart dit samen
met de tekortschietende leerlingenzorg waarom de eindopbrengsten ook vaak
onvoldoende zijn.
Op bestuurlijk niveau valt het de Inspectie op dat in het noorden veel minder
eenpitters voorkomen dan landelijk (36% tegen 47%). Of de noordelijke besturen
van basisscholen qua bestuurskracht verschillen van besturen elders is niet bekend,
omdat hierover geen landelijke gegevens beschikbaar zijn. Wel is duidelijk dat
noordelijke besturen vaker scholen onder hun hoede hebben die risico’s laten zien
voor de schoolloopbaan van leerlingen of die personele risico’s hebben dan besturen
elders. Dit stelt hogere eisen aan de bestuurskracht. Daarnaast zijn bij een meerder­
heid van noordelijke besturen verbeteringen wenselijk ten aanzien van de verdeling
van bevoegdheden, het extern afleggen van verantwoording en de selectie van
bestuurders.
Welke verklaringen ook gezocht worden voor de achterblijvende prestaties in het
noorden, feit is volgens de Inspectie dat het eerst en vooral van belang is de
kwaliteit van scholen aan te pakken. De inspectiegegevens bieden aanknopings­
punten voor verbeteringen en wel wat betreft:
• het didactisch handelen van leraren;
• de zorg en begeleiding van leerlingen;
• aandacht van schoolleiders en bovenschoolse directies om deze activiteiten op
een hoger plan te brengen.
Bij het verbeteren van het onderwijs is een kritische analyse van leerlingprestaties
van groot belang vanuit verschillende perspectieven.
1 Een goede analyse van prestaties is belangrijk voor leraren, omdat ze daardoor
inzicht krijgen in de effectiviteit van hun didactisch handelen. Bij onvoldoende
resultaten zijn snelle aanpassingen van het onderwijs noodzakelijk.
2 Het analyseren van prestaties op individueel, groeps- en schoolniveau is nodig
om de leerlingenzorg efficiënt en effectief in te richten. Daarbij is aandacht
voor preventie van problemen nodig, evenals kennis van effectieve interventies
als problemen toch optreden.
3 De analyse van prestaties kan verbeteringen op schoolniveau sturen en een
goede basis voor evaluaties vormen.
4 Een analyse van prestaties, gekoppeld aan plannen voor verbeteringen, is een
methode om mogelijk te lage verwachtingen van leraren en ouders het hoofd te
bieden.
De inspectiegegevens bieden vooral aangrijpingspunten voor verbetering in het
basis­onderwijs, maar ook in het voortgezet onderwijs zijn verbeteringen nodig.
In ieder geval zou het voortgezet onderwijs er op bedacht moeten zijn, zeker gezien
het feit dat er relatief weinig leerlingen naar het havo en vwo gaan, dat een deel van
de leerlingen wellicht onderpresteert.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
12
3.3 Early warning system
Een studie Naar indicatoren voor een early warning system is uitgevoerd door Hofman
(2005), waarin wordt gezocht naar kenmerken van zeer zwakke scholen die bij het
zeer zwak worden een indicator kunnen zijn. Op grond van de uitkomsten van drie
contrastanalyses is een set van risicofactoren of indicatoren opgesteld die loopt
van ‘harde’ risicofactoren naar de wat ‘zachtere’ indicatoren. In tabel 3.1 worden de
verschillende indicatoren naar voren gebracht en wordt een aantal mogelijkheden
gegeven die besturen of bovenschools management zouden kunnen hanteren om goed
zicht te krijgen voor het vaststellen van een risicoprofiel voor een school.
Tabel 3.1 – Indicatoren en mogelijkheden hierop zicht te krijgen
Indicator
Mogelijkheid zicht te krijgen op indicator
Harde indicatoren
1 Het onder het verwachte niveau presteren De school scoort onvoldoende op de eindvan de scholen.
opbrengsten (resultaten van leerlingen)
van het PKO (of JO) van de Inspectie (zie
kwaliteitskaart van de school).
2 Het onder het verwachte niveau presteren Onder het verwachte niveau presteren blijkt
op prestatietoetsen: rekenen, taal en
lezen.
3 De kwaliteit van het onderwijsproces is
onder de maat.
uit Cito-/LVS-gegevens van de school (of een
vergelijkbaar leerlingvolgsysteem).
De school scoort onvoldoende op drie of meer
normindicatoren van het PKO (of JO), domein
‘Onderwijs en leren’, van de Inspectie.
Gebruik hierbij ook bevindingen van eigen
kwaliteitszorginstrumenten voor additionele
informatie of controle.
Redelijk harde indicatoren
1 Directie en team hebben eerder een
Is sprake van bespreking kwaliteitszorg in
adviserende dan een beslissende rol bij
verschillende overlegsituaties met school en
kwaliteitszorg. Hogere bestuurs­lagen
in functioneringsgesprekken?
nemen het voortouw bij kwaliteitszorg of
de scholen laten kwaliteitszorg over aan
hogere bestuurslagen.
2 Er is nog geen breed draagvlak voor
Vraag daarover opnemen in kwaliteitszorg-
kwaliteitszorg en de verhouding tussen
instrument, bijvoorbeeld in personeels- en/of
team en ouders is minder vaak positief
ouderenquête.
voor kwaliteitszorg.
3 De school is nauwelijks bezig met
Nagaan of gewerkt wordt met een school-
schoolontwikkeling gericht op school­
ontwikkelingsplan, jaarplan, beleidsplan, het
niveau (denk vooral aan professiona­
aantal verbeterplannen (bijvoorbeeld door
liseringsbeleid), op leerkrachtniveau en
bevraging directie en leerkrachten en analyse
op de prestaties. De scholen lijken minder van schooldocumenten).
opbrengstgeoriënteerd.
Analyse van de rol van de schoolleider
hierbij.
3 Oorzaken, achtergronden en samenhangen bij het ontstaan van zeer zwakke scholen
13
Indicator
4 De school vertoont minder vaak
Mogelijkheid zicht te krijgen op indicator
Nagaan of er POP’s zijn vastgelegd.
kenmerken van het management­
Zijn leerkrachten betrokken bij scholings-
concept van de lerende organisatie.
trajecten?
(Ofwel, op deze scholen is minder vaak
Nagaan of sprake is van regelmatige
sprake van een professionele, noch
intervisie, klassenconsultatie e.d.
een ondersteunende collegiale cultuur
ter zake van kwaliteitszorg. Ook wordt
kwaliteitszorg op deze scholen niet gezien
als motor voor leren en is er relatief
minder vaak sprake van intervisie).
5 Risicoscholen gebruiken vaker een
kwaliteitszorginstrument dat (a) minder
Nagaan welk kwaliteitszorginstrument wordt
gebruikt en of dat voldoet.
goed geschikt is voor kwaliteitszorg,
(b) minder goed geschikt is voor het
verbeteren van het didactisch handelen
van de leerkracht en (c) relatief veel
ruimte laat aan de school om op eigen
wijze verkregen gegevens te gebruiken.
6 Risicoscholen beschikken minder vaak
Nagaan of sprake is van meer dan drie onvol-
over een integraal kwaliteitszorg­
doendes op indicatoren van kwaliteitszorg
systeem (systematische, regelmatige
van de Inspectie.
kwaliteitsbewaking, verbetertraject voor
Nagaan of externe verantwoording is
korte en lange termijn, monitoren van
geregeld: is sprake van een ouderenquête,
leerlingen, op de hoogte van opvattingen
klachtencommissie?
ouders, verantwoording afleggen).
7 Op risicoscholen is weinig invloed van
Maak een communicatieanalyse.
interne schoolgeledingen op bestuursbeslissingen.
8 Op risicoscholen is de relatie tussen
Dit spreekt voor zich, hier is het causaliteits-
bestuur en school minder positief
vraagstuk aan de orde en is het bestuur al in
(bestuur is meer veranderingsgezind en
actie gekomen.
vaker betrokken bij de opstelling van
het schoolplan, heeft prestatieafspraken
gemaakt en vaker conflicten tussen
bestuur en school).
Opstellen van een risicoprofiel
Aan de hand van de indicatoren als ijkpunten kunnen schoolbesturen en boven­
schools managers vaststellen op welke scholen de kwaliteitszorg achterloopt of
achterblijft. Hofman (2005) geeft aan dat bij het opstellen van een risicoprofiel van
een school de harde indicatoren centraal staan. Scholen die op één van de drie harde
indicatoren onvoldoende scoren zijn risicoscholen. Voor de ‘redelijk harde factoren’
is van belang op te merken dat scholen op een of meerdere van deze indicatoren als
onvoldoende uit de bus kunnen komen zonder tot de risicogroep te behoren.
De harde indicatoren zijn daarvoor bepalend. Echter, bij het opsporen van
‘risicoscholen’ zal het vaak gaan om een opeenstapeling van verschillende ‘losse’
indicatoren. Volgens Hofman is het dan ook aan te raden om scholen waar meer
dan de helft van de genoemde ‘redelijk harde risicofactoren’ onder de maat zijn
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
14
nauwgezet te gaan volgen (monitoren). Dat biedt de mogelijkheid om tijdig zicht te
krijgen op de mate van risico die een school daadwerkelijk loopt.
3.4 Beleidscontext van zwak presterende scholen
In het ITS-onderzoek De beleidscontext van zwak presterende scholen (2008) is
onderzocht of zwak presterende (de verouderde term voor zeer zwakke) scholen qua
beleidscontext verschillen van scholen die in vergelijkbare omstandigheden wel goed
presteren. In de beleidscontext van scholen hebben zich in het afgelopen decennium
grote verande­ringen voltrokken. Het gaat daarbij om een proces van functionele
decentralisatie, waarbij de scholen een steeds grotere mate van autonomie hebben
gekregen. De veronderstelling daarbij is dat van een grotere autonomie een positieve
invloed zal uitgaan op de kwaliteit van het onderwijs en de prestaties van de
leerlingen.
Niet helemaal duidelijk is aan wie die grotere autonomie toekomt: aan de school
zelf of aan haar bestuur, maar duidelijk is wel dat de school meer beleidsvoerend
vermogen zal moeten ontwikkelen en daarbij met het bestuur zal moeten
samenwerken. Bovendien zullen beide voortaan niet alleen verticaal (naar de
Onderwijsinspectie en de landelijke overheid) verantwoording moeten afleggen, maar
ook horizontaal (naar de omgeving van de school). De besturingsfilosofie die hieraan
ten grondslag ligt, wordt aangeduid met de term ‘educational governance’.
Dit onderzoek heeft alleen betrekking op basisscholen en hun besturen. Er zijn
nauwelijks aanwijzingen gevonden dat de beleidscontext van zwakpresterende
basisscholen sterk verschilt van die van basisscholen met normale prestaties.
De grootte van het bestuur – het aantal scholen onder zijn hoede – speelt in ieder
geval geen rol en ook het bestuurstype – de wijze waarop ‘educational governance’
vorm heeft gekregen – blijkt vooralsnog niet erg van invloed. Ook de onderwijs­
inhoudelijke kennis van een bestuur is niet van belang, maar de niet-onderwijs­
inhoudelijke algemene vaardigheden zijn dat wel. Daarbij gaat het om personeels­
management, organiserend vermogen, strategisch inzicht en financiële en juridische
kennis. Besturen van zwakpresterende basisscholen dichten zich deze vaardigheden
minder toe dan gemiddeld.
Opvallend is dat er tussen de grotere en kleinere besturen geen verschil bestaat
in algemene vaardigheden, maar juist wel in onderwijsinhoudelijke kennis. Grotere
besturen achten zichzelf in dit opzicht niet alleen deskundiger dan kleinere besturen,
maar zij willen ook graag een meer sturende rol spelen. Een van de meest opvallende
uitkomsten van ons onderzoek is echter dat directeuren van zwak­presterende scholen
een sturende rol van het bestuur over het algemeen wel weten te waarderen en daar
profijt van zeggen te hebben, terwijl de overige scholen aangeven daar helemaal
geen profijt van te hebben. Voor het schoolklimaat wordt een bestuur met sturende
ambities door hen zelfs nadelig gevonden.
Iedere school loopt een zeker risico om op een gegeven moment een zwak­presterende
school te worden. Meningsverschillen tussen directeur en team of binnen het
team kunnen daar de aanleiding voor zijn. Een cruciale factor in de beleidscontext
van zwakpresterende scholen is dat risico’s en problemen te laat ontdekt worden.
3 Oorzaken, achtergronden en samenhangen bij het ontstaan van zeer zwakke scholen
15
Scholen die in de problemen zijn gekomen, melden relatief vaak dat zij geen goed
functionerend systeem van kwaliteitszorg hadden. Een van de uitkomsten van het
ITS-onderzoek is bovendien dat problemen met opbrengsten vrijwel nooit door
het bestuur ontdekt worden. Dat betekent dat een systeem van kwaliteitszorg op
zichzelf nog geen garantie is wanneer de communicatie tussen directie en bestuur
niet optimaal verloopt. Het bestuur dient derhalve over middelen te beschikken om
problemen die niet door de directie gemeld worden, toch te kunnen signaleren.
Om latere opbrengstproblemen te voorkomen dienen besturen er bovendien voor
te zorgen dat problemen met de directie en problemen binnen het team zo snel
mogelijk worden aangepakt. Hoe langer deze problemen voortsudderen, hoe groter
het risico dat er opbrengstproblemen ontstaan die veel moeilijker zijn op te lossen.
Aan de andere kant moeten besturen ervoor waken dat zij zich niet al te zeer met de
inhoud van het onderwijs gaan bemoeien. Algemene vaardigheden lijken voor een
bestuur belangrijker te zijn dan onderwijsinhoudelijke kennis, zeker wanneer deze
kennis wordt gebruikt als sturingsmiddel. Ook voor de rol als toezichthouder lijkt
onderwijsinhoudelijke kennis niet per se noodzakelijk te zijn. De door de overheid
voorgestane splitsing van bestuur en toezicht lijkt vanuit het voorkomen van
opbrengstproblemen een goede zaak te zijn.
In het rapport van het ITS wordt ook verwezen naar ander onderzoek naar wat er toe
doet bij zeer zwakke scholen.
“Door LISREL-analyses toe te passen op de inspectiebestanden over de periode
1998-2002 onderzochten Van de Grift en Houtveen (2006) ook de relatie tussen de
beleidscontext (organisatie en bestuur), het onderwijsleerproces, de situationele
factoren en de opbrengsten. In het uiteindelijke model was de relatie tussen
het onderwijsleerproces en de opbrengsten zeer duidelijk aanwezig. Tussen
schoolorganisatie en onderwijsleerproces werd zelfs een zeer sterk positief verband
gevonden, tussen bestuur en onderwijsleerproces daarentegen slecht een zwak
positief verband. Tussen de situationele factoren (schoolgrootte, achtergrond
leerlingen, schommelingen in aantallen leerlingen en mobiliteit van leraren)
enerzijds en de schoolorganisatie en het onderwijsleerproces anderzijds werd geen
rechtstreeks verband gevonden. Wel was er een bescheiden negatief verband tussen
het percentage allochtone leerlingen en de opbrengsten van de scholen.
Het rapport besteedt ook aandacht aan buitenlands onderzoek, waarin de relatie
tussen de beleidscontext en de opbrengsten van scholen regelmatig aandacht heeft
gekregen. De factor die het meest genoemd wordt is het leiderschap van de directeur.
Zwak leiderschap wordt in verschillende publicaties als de belangrijkste oorzaak
gezien van slechte prestaties van de scholen (Ofsted, 1997, 2003b, 2006; National
Audit Office, 2006; Fisher, 1999; Nicolaidou & Ainshow, 2005; Sun et al., 2007).
Wat echter de karakteristieken van goed leiderschap zijn, wordt uit de publicaties
niet echt duidelijk. Verschillende omstandigheden kunnen immers om verschillende
vaardigheden vragen. Dat neemt niet weg dat een sterke betrokkenheid bij de
leerlingen en de lokale gemeenschap, gekoppeld aan pedagogische kwali teiten, van
cruciaal belang wordt geacht (Ofsted, 2003; Skolverlet, 2005b; Grosin, 2004).
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
16
In de tweede plaats wordt ook op de kwaliteit van het bestuur gewezen. De kwaliteit
van het bestuur wordt vooral gedefinieerd als de mate waarin de kwaliteit van het
onderwijs gecontroleerd en geëvalueerd wordt. Bestuursorganen kunnen met name
een rol spelen in het institutionaliseren van de kwaliteit van leiderschap door
een bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van een strategie en een visie op het
onderwijs (Ranson, 2005a en b). Scholen kunnen voordelen hebben van bestuurs
leden die een goede relatie hebben met het personeel, de leerlingen en de ouders.
Door deze groep regelmatig te consulteren kan het beleid ten aanzien van de
ontwikkeling van de school worden bijgesteld (Ofsted, 2003, 2006; National Audit
Office, 2006; Sun et al., 2007).
Een derde in de beleidscontext te plaatsen oorzaak van zwakpresterende scholen
is het ontbreken van een duidelijke visie of missie. Taylor (2002) concludeert dat
ineffectieve scholen geen duidelijke missie hebben. Ook Harris (2000) komt op
basis van internationale vergelijkingen van de opbrengsten van scholen tot de
conclusie dat het ontwikkelen van een visie cruciaal is. Reezigt en Creemers (2005)
beargumenteren dat een gedeelde visie in de school duidelijkheid geeft omtrent de
te bereiken doelen. Van een visie hangt ook af welke verwachtingen er jegens de
leerlingen en de leerkrachten gekoesterd kunnen worden (Chapman & Harris, 2004;
Ranson et al., 2005; Fullan, 2005; Arsen, Bell & Plank, 2003). Harris (2000) meent
dan ook dat de nadruk op de resultaten van de leerlingen een wezenlijk element in
de visie dient te zijn.”
3.5 Het stoplicht sprong op rood
In het rapport Het stoplicht sprong op rood (2007) van Beek en Van den Heuvel is
nagegaan wat belangrijk geachte kenmerken en strategieën zijn van besturen die
zeer zwakke scholen onder hun beheer hebben. Als één van de conclusies wordt
geformuleerd dat de grootste risicofactor een grote bestuurlijke afstand of bestuur­
lijk onvermogen, gekoppeld aan een niet-functionerende integraal verantwoordelijke
schoolleider, is.
3.5.1 Bestuurlijke constellatie
De eerste conclusie van het onderzoek van KPC Groep naar de bestuurlijke interven­
ties van besturen naar zeer zwakke basisscholen is dat omvang van het bestuur,
schoolgrootte en leerlingenpopulatie, mate van verstedelijking en denominatie niet
onderscheidend blijken te zijn als het om de interventies naar zeer zwakke scholen
gaat. Grotere schoolbesturen hebben veelal een ondersteunend en professioneel
stafbureau, maar dit garandeert niet dat geen van de scholen ‘door het ijs zakt’.
Een vrijwilligersbestuur dat dagelijks op de school komt, heeft soms beter in de
gaten hoe de resultaten van de school zijn.
Belangrijk lijkt de visie op het besturen ‘op afstand’ te zijn. Een aantal malen
is verwezen naar het model van Policy Governance van John Carver, maar zijn
gedachtegoed wordt niet altijd even goed geïnterpreteerd. Carver beoogt dat het
bestuur zich richt op de doelen van de organisatie en de grenzen aangeeft voor de
directeur en dat de directeur zich vervolgens richt op de middelen die worden ingezet
om de opdracht van de organisatie re realiseren en resultaten te behalen.
3 Oorzaken, achtergronden en samenhangen bij het ontstaan van zeer zwakke scholen
17
Door de resultaten te monitoren en op basis daarvan eventueel bij te sturen,
bestuurt het bestuur ‘op afstand’. We kwamen in het onderzoek besturen tegen
die onder verwijzing naar Carver zeiden op afstand te besturen, maar zich toch
bezighouden met de inzet van middelen of niet monitoren.
Bij diverse schoolbesturen is er zeer recent tot enkele jaren terug sprake geweest van
een fusie van besturen, de vorming van een bestuurscommissie openbaar onderwijs
en/of een fusie van scholen.
3.5.2 Oorzakelijke factoren voor kwalificatie ‘zeer zwak’
Verschillende factoren liggen aan de basis van het ‘zeer zwak’ worden van een
basisschool. De betrokken besturen noemden de onderstaande factoren:
1 Directeur
Scholen hadden te maken met directiewisselingen, een ad hoc leidinggevende
directeur of een directeur die op beheer was gericht, een directeur die zwak, ziek
of overspannen thuis was, die geen zorg voor het team had óf niet opgewassen
was tegen de cultuur of conflicten in de school, een directeur die onhandig was in
de communicatie naar met name ouders óf een directeur die niet enthousiast was
over de ingezette vernieuwing. Vooral de combinatie van zwakke directeur en een
bestuur dat op afstand staat en nauwelijks naar de onderwijskundige kwaliteit en de
resultaten van leerlingen kijkt, is cruciaal in het zwak worden van de school.
2 Team
Naast de directeur is ook het team van leerkrachten een factor die als oorzaak werd
genoemd. Soms gaat het daarbij om een enkele niet-functionerende leerkracht,
maar vaker gaat het om het team als geheel. Het team is niet eensgezind of juist te
eensgezind en daardoor niet meer kritisch ten opzichte van het eigen functioneren;
er is veel verloop; het team neemt geen verantwoordelijkheid, maar schuift alles
af op de directeur. Ook een team dat de leerlingen benoemt als oorzaak van het
probleem of juist weinig verwacht van leerlingen, is niet gericht op een verbetering
van het eigen functioneren.
3 Leerlingen
Ontwikkelingen in de leerlingenpopulatie, die niet altijd goed in beeld waren of
waarop niet werd geanticipeerd, droegen bij aan het ‘zeer zwak’ worden van een
school. Te denken valt aan een plotselinge groei of afname van het aantal leerlingen
óf verandering in de samenstelling van de leerlingenpopulatie door vergrijzing, white
flight en stadsvernieuwing.
4 Omgevingsfactoren
Niet altijd zijn factoren op de school zelf een oorzaak voor het zwakker worden
van de school. Het ontbreken van aansturing van of bemoeienis met de school door
het bestuur is risicovol en wordt veelal pas zichtbaar bij fusie van besturen en/of
verzelfstandiging in het openbaar onderwijs. In enkele situaties was sprake van een
bestuurlijke chaos: het bovenschools management functioneerde onvoldoende, de
voorzitter van het bestuur was vooral uitvoerend bij de school betrokken en ook een
bestuurscrisis deed geen goed.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
18
Ook de volgende factoren zijn genoemd: ontbreken van concurrentie, locaties van de
school die ver uit elkaar liggen, een mislukte fusie, conflicten met het bestuur of de
MR, slecht onderhouden gebouwen en ouders die geen hoge verwachtingen hebben
van hun kind en dan ook nauwelijks prestatie-eisen stellen aan de school.
3.5.3 Bestuurlijke reactie
Wanneer de Inspectie het rapport definitief heeft vastgesteld waarin de school als
zeer zwak wordt beoordeeld, heeft het schoolbestuur zes weken de tijd om een
analyse te verrichten, een verbeterplan of plan van aanpak en een bestuurlijke
reactie te geven op het inspectierapport.
Voor de helft van de bevraagde besturen kwam het oordeel verwacht, voor vier
besturen onverwacht. In een aantal gevallen is de ernst van de kwalificatie niet
doorgedrongen tot het bestuur voordat lijst op internet verscheen. Bij een bestuurs­
overdracht kwam het onderwerp niet aan de orde. Een inspectierapport werd niet
met team besproken. Verschillende keren werd er geen analyse of plan van aanpak
geschreven.
Niet alle schoolbesturen hebben een analyse uitgevoerd. Daar waar het om een
onderwijskansenschool ging of al bekend was dat de school zwak was, lag er veelal
al een analyse van de staf of bovenschools manager of was (management)informatie
bekend van de school. Andere besturen namen het inspectierapport als basis voor het
verbeteringsplan. Bij de besturen die wel een analyse uitvoerden, werd dit gedaan
door een externe instantie (onderwijsbegeleidingsdienst of ingehuurde adviseur), de
interim-, cluster- of eigen directeur of een co-manager. Ook het verbeterplan werd
door internen, de directeur en/of door externen opgesteld.
3.6 Onderzoek zeer zwakke sbo-scholen
In het kader van SLOA heeft KPC Groep in 2008 een oriënterend onderzoek uitge­
voerd bij een aantal zeer zwakke scholen voor speciaal basisonderwijs. Er zijn
interviews afgenomen met bestuurders of algemeen directeuren van schoolbesturen
die een zeer zwakke sbo-school besturen. Het gaat om sbo-scholen die op korte
termijn door de Inspectie bezocht zullen worden voor het afsluitende onderzoek naar
de kwaliteitsverbetering.
3.6.1 Uitkomsten van het onderzoek
Uit het onderzoek is het volgende naar voren gekomen:
1 Personeel
Het beleidsterrein personeel heeft altijd aandacht van de bestuurder. Er vinden altijd
interventies plaats op dit terrein. In alle gevallen is er verandering in het manage­
ment van de school, zoals vervanging of coaching van de directeur. De wijziging
in de directie heeft volgens de bestuurders onmiskenbaar effecten. In een beperkt
aantal gevallen was het bestuur al voor het inspectieoordeel volop bezig om de
zaak op orde te krijgen. In een beperkt aantal gevallen zijn er veranderingen in de
3 Oorzaken, achtergronden en samenhangen bij het ontstaan van zeer zwakke scholen
19
teamsamenstelling aangebracht (gedwongen mobiliteit of (natuurlijk) verloop).
In een aantal gevallen richt de aandacht zich ook op de IB’er.
Opvallend is dat besturen nogal eens ‘meeliften’ op min of meer autonome
ontwikkelingen in hun personeelsbestand (pensionering directeur, vervroegde FPU,
natuurlijk verloop, nieuwe directeur door fusie, krimpende formatie) zonder te sturen
op kwaliteit en/of kwantiteit. Slechts in een beperkt aantal gevallen is bewust
ingegrepen in de teamsamenstelling. Soms vertrokken de goede mensen, soms
ook de verkeerde. Een ‘stevige’ sturing op de kwaliteit en kwantiteit van zittende
personeelsleden is uitzondering. Bij natuurlijk verloop heeft het bestuur wel steeds
gezocht naar een sterke directeur (en/of adjunct), vaak een die voor een andere
cultuur kon zorgen. Het belang van goed leiderschap wordt erkend en speelt in die
situaties uitdrukkelijk een grote rol. Het inzetten van een interim-manager is slechts
onder voorwaarden succesvol, zo blijkt uit de ervaringen.
2 Financiën
Het aantal interventies dat betrekking heeft op financiën is beperkt. Bij geen van de
besturen van de zeer zwakke sbo-scholen heeft het inspectieoordeel ertoe geleid dat er
een structurele wijziging in de manier van financieren heeft plaatsgevonden. Het eigen
beleid ten aanzien van de allocatie van middelen is erdoor niet ter discussie gekomen.
De helft van de besturen heeft aanvullende middelen voor de scholen ter beschikking
gesteld of besteed. De aanvullende middelen werden besteed voor (versneld) vervangen
van verouderde methodes, externe ondersteuners, ambulante tijd.
3 Huisvesting
Bestuurders steken hun geld en energie niet in het opknappen van een gebouw als
mogelijke maatregel om een zeer zwakke school weer op niveau te brengen. Dat is
niet onlogisch, gegeven financiële aspecten en aspecten van planning.
4 Onderwijsproces en onderwijsinhoud
Er zijn aanzienlijke verschillen waarneembaar in het antwoord op de vraag welke
interventies het bestuur gepleegd heeft ten aanzien van onderwijsinhoud en
onderwijsproces. De volgende interventies zijn genoemd: nieuwe methoden,
invoering leerlingvolgsysteem, andere inzet onderwijstijd, begeleiding leerkrachten
in werkwijze en didactiek. Weinig bestuurders zijn direct actief als het gaat om
interventies gericht op het primaire proces. Interventies vinden vaak plaats via de
directeur, een stafmedewerker of via de school­begeleidingsdienst of andere externe
ondersteuners. Besturen bemoeien zich dan wel (nadrukkelijk) met de keuze van en
opdracht aan interne en externe ondersteuners.
Ook bij dit beleidsterrein zijn er besturen die wijzen op breder ingezet beleid dat
voor alle scholen geldt. Een bestuurder geeft aan dat het beleid van het bestuur
gericht is op het bewuster omgaan met opbrengsten en daar ook op sturen, niet
alleen gerelateerd aan individuele leerlingen, maar ook naar de leerkracht kijkend.
De kwaliteit moet zodanig vergroot worden dat er geen zeer zwakke scholen ontstaan.
5 Cultuur
Het aantal specifiek op de cultuur gerichte interventies is zeer beperkt. Deze
interventies waren: invoering van leerlingvolgsysteem en opbrengstgerichte cultuur,
uitvoeren van een cultuurdiagnose, bijeenkomsten richten op cultuurverandering en
communicatie met ouders.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
20
6 Interne organisatie van de school
Een interventie in de interne organisatie van de school blijkt nauwelijks het geval
geweest te zijn.
7 Ondersteunende processen
De helft van de besturen kent een stabureau dat de zeer zwakke scholen op
verschillende manieren ondersteunt. Diverse besturen hebben externe ondersteuning
gebruikt. Bestuurders maken niet altijd een goed onderscheid tussen sturende en
ondersteunende processen.
8 Profilering/positionering van de school
Besturen zien de communicatie met en verantwoording aan de ouders, de MR en
soms ook naar andere scholen als element van profilering en positionering. Rond de
bevraagde zeer zwakke sbo-scholen zijn verschillende bewegingen te bemerken in de
bestuurlijke context.
9 Onmisbare interventies
Als onmisbare interventies zijn genoemd: ingrijpen in het management, andere
maatregelen ten aanzien van personeel, maken van een analyse, (doen) opstellen van
een plan van aanpak, gericht inzetten van ondersteuning.
10 Verschil bao – sbo
Gevraagd is of het voor de keuze van de interventies uitmaakt dat de school een zeer
zwakke sbo-school is in plaats van een reguliere basisschool. Enkele bestuurders
wijzen wel op verschillen tussen basisschool en sbo, bijvoorbeeld de beperkte
omvang van sbo-scholen, de grotere diversiteit en complexiteit van de leerlingenpopulatie en de rol die sbo-scholen te vervullen hebben in het samenwerkings­
verband. Vrijwel alle bestuurders geven aan dat dat redenen zijn om andere
interventies te plegen dan wanneer het om een reguliere basisschool zou gaan.
Daarbij wordt opgemerkt dat dezelfde principes van toepassing zijn als bij elke
verandering en dat er altijd sprake moet zijn van maatwerk.
De onderzoekers concluderen dat veel interventies op zeer zwakke sbo-scholen
het karakter hebben van crisismanagement. Dat bepaalt welke interventies de
bestuurders kiezen. Nu er een negatief inspectieoordeel ligt, zijn veel ingrepen die
eerder hadden kunnen of moeten gebeuren, onvermijdelijk geworden. Nu kunnen
zaken wel die eerder om financiële of andere redenen niet plaatsvonden.
3 Oorzaken, achtergronden en samenhangen bij het ontstaan van zeer zwakke scholen
21
3.7 Effectieve scholen
3.7.1 Scheerens
Scheerens (1991) ontwikkelde op basis van een school- en instructie-effectiviteitsonderzoek het volgende:
#ONTEXT
n 3TIMULANSVANHOGEREBESTUURSNIVEAUS
n /NTWIKKELENVANMARKTMECHANISME
n #OVARIABELENZOALSOMVANGVANDESCHOOL
SAMENSTELLINGVANLEERLINGENPOPULATIE
DENOMINATIEVANDESCHOOLPLATTELANDSTAD
)NPUT
n %RVARINGVANDEDOCENT
n 5ITGAVENPERLEERLING
n /NDERSTEUNINGVAN
OUDERS
0ROCES
3CHOOLNIVEAU
n -ATEVANOPVOORUITGANGGERICHTBELEID
n /NDERWIJSKUNDIGLEIDERSCHAP
n /PCONSENSUSGERICHTECOÍPERATIEVEPLANNING
VANDOCENTEN
n +WALITEITVANSCHOOLCURRICULUMINTERMENVAN
BEHANDELDEINHOUDENFORMELESTRUCTUUR
n /RDELIJKEATMOSFEER
/UTPUT
,EERLINGPRESTATIESAAN
GEPASTAANVOORGAANDE
PRESTATIEINTELLIGENTIE
ENSOCIAALECONOMISCHE
ACHTERGROND
+LASNIVEAU
n %FFECTIEVELEERTIJDINCLUSIEFHUISWERK
n 'ESTRUCTUREERDEINSTRUCTIE
n 'ELEGENHEIDOMTELEREN
n (OGEVERWACHTINGENVANLEERLINGEN
n %VALUATIEVANVOORTUIGANGVANLEERLINGEN
n 0OSITIEVEFEEDBACKAANLEERLINGEN
Figuur 3.2 – Model van factoren die de effectiviteit van scholen beïnvloeden
In 2008 heeft Scheerens een metastudie uitgevoerd naar school- en instructieeffectiviteit. Hij heeft effectiviteitsverhogende condities van vijf overzichtstudies
naar schooleffectiviteit in een schema samengevat. Tabel 3.2 toont deze condities.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
22
Hoge verwachtingen
Effectieve leertijd,
reïnforcement, streaming
Opleiding/ontwikkeling
(onderwijzend) personeel
Sterk leiderschap
Externe schooleffectiviteitsverhogende stimulansen
Fysieke en materiële
schooleigenschappen
Ervaring van de leraar
Kenmerken van de schoolcontext
Consensus, coöperatieve
planning, ordelijke atmosfeer
Prestatiedruk
Scheerens, 1990
Planning en leerdoelstellingen
Cotton, 1995
Onderscheidende schoolinteracties
Gelijkheid
Speciale programma’s
Curriculumplanning en
-ontwikkeling
Leerdoelstellingen en plannen
schoolbrede nadruk op leren
Evaluatie (regio-, school- en
Evaluerend vermogen van de
school, controle van vooruitgang klassenniveau)
van leerlingen
Praktijkgerichte
Professionele ontwikkeling
personeelsontwikkeling
collegiaal leren
Uitstekend leiderschap
Onderwijskundig leiderschap
Schoolmanagement en organisatie,
leiderschap en schoolverbetering,
leiderschap en planning
Veel betrokkenheid ouders
Ondersteuning van ouders
Betrokkenheid van ouders
Klassemanagement en organisatie,
Effectieve onderwijsregelingen Gestructureerd onderwijs,
instructie
effectieve leertijd,
leergelegenheid
Hoge verwachtingen
Interactie leraar-leerlingen
Productief klimaat en cultuur
Resultaatgericht beleid
Coöperatieve atmosfeer,
ordelijk klimaat
Duidelijke doelstellingen voor Focus op leervaardigheden
basisvaardigheden
Regelmatige evaluaties
Geschikte controle en
monitoring
Levine & Lezotte, 1990
Purkey & Smth, 1983
Hoge verwachtingen
Rechten en verantwoordelijkheden van leerlingen
Partnership thuis en school
Doelgericht onderwijs
Professioneel leiderschap
Leerorganisatie
Controle en ‘monitoring’ van
vooruitgang
Sammons, Hillman &
Mortimore, 1995
Gedeelde visie en
doelstellingen
Leeromgeving, positieve
reïnforcement
Focus op onderwijzen en leren
Tabel 3.2 – Effectiviteitsverhogende condities in vijf overzichtstudies
3 Oorzaken, achtergronden en samenhangen bij het ontstaan van zeer zwakke scholen
23
Componenten van het onderwijseffectiviteitsmodel zijn:
• professionele deskundigheid van de leraar: eigenschappen van de leraar
waarvan aangenomen wordt dat ze een direct effect hebben op de werkelijke
onderwijssituatie (als hoge verwachtingen van leerlingen en opvattingen over
aard van leren);
• instructiekenmerken en indicatoren: breed scala (zie hierna);
• kwaliteit van leerprocessen: accent op het reguleren van leeractiviteiten in het
proces van kennisvergaring (als aanspreken van cognitieve capaciteiten van
leerlingen, kwaliteit van leermotivatie, toepassing diepgaande leerstrategieën);
• cognitieve en niet-cognitieve leeropbrengsten: cognitieve leeropbrengsten
bevatten de resultaten, competenties en prestaties van leerlingen; nietcognitieve uitkomsten omvatten de interesse van leerlingen in bepaalde
domeinen, hun attitudes en opvattingen evenals het beeld dat ze zelf hebben
van hun capaciteiten.
Een korte opsomming van het brede scala aan instructiekenmerken en indicatoren
wordt hieronder gegeven:
1 leertijd: tijd die besteed wordt aan een leertaak, effectief gebruik van de
leertijd, huiswerk, beheersingsleren;
2 gelegenheid om te leren: behandelde leerstof en ‘opportunity to learn’;
3 organisatie van de klas: klassemanagement, discipline, gezag;
4 ordelijke en functionele leeromgeving: leerklimaat, klimaat in de klas,
prestatiedruk, gerichtheid op beheersingsleren, prestatiegerichtheid,
doelgerichtheid;
5 duidelijk en gestructureerd onderwijs: ‘direct teaching’, gestructureerd
onderwijs, uitleg door de leraar, onderwijs gericht op basisvaardigheden,
helderheid;
6 activerend onderwijs: samenwerkend of coöperatief leren, gesitueerd leren,
ontdekkend leren, ‘peer-tutoring’, leerlingexperimenten, ‘hands-on’-activiteiten,
groepswerk, individueel werk, individueel leren, discussies;
7 leren om algemene en vakspecifieke leerstrategieën te gebruiken: training
in samenwerkende leerstrategieën, probleemoplossend leren, metacognitieve
training, training in het uitvoeren van wetenschappelijk onderzoek, training
in hardop denken, concept mapping, organiseer-/stuctureermethoden,
training in taalverwerving, training in fonologisch inzicht, leesstrategieën,
schrijfstrategieën, training in officiële leerstrategieën;
8 uitdaging en uitnodiging: activering van cognitieve processen, gerichtheid op
begripsvorming, actieve betrokkenheid van leerlingen, authentieke contexten,
relevantie voor leerlingen, taalniveau, variatie in voorstellingsmethoden;
9 ondersteuning (wederzijds respect): kwaliteit van de interactie tussen leraar leerling en leerlingen onderling, ondersteuning door de leraar;
10 feedback/controle: feedback, controle, individueel referentiekader;
11 evaluatie doelstellingen/resultaten: evaluaties, toetsen;
12 adaptief onderwijs: variatie in onderwijsmethoden, adaptief onderwijs, gericht­
heid op individuele leerprocessen, keuze, rekening houden met vereisten van
leerlingen;
13 oefening: drillen, herhaling, toepassingen;
14 leermateriaal: kwaliteit van het curriculum, leerboeken, gebruik van computers;
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
24
15 ‘geïntegreerde’ onderwijsconcepten: op het constructivisme geïnspireerd
onderwijs, inductief onderwijs, conceptgeoriënteerd/geïntegreerd onderwijs.
Scheerens onderscheidt als school effectiviteitsverhogende factoren:
• gerichtheid op resultaten/hoge verwachtingen/verwachtingen van de leraar;
• onderwijskundig leiderschap;
• consensus en samenhang onder het personeel;
• kwaliteit van het curriculum/leergelegenheid;
• schoolklimaat;
• evaluerend vermogen;
• betrokkenheid van de ouders;
• klimaat in de klas;
• effectieve leertijd (klassemanagement);
• gestructureerd onderwijs;
• differentiatie, adaptief onderwijs;
• feedback en reinforcement.
Belangrijke schoolcondities om de schooleffectiviteit te verhogen zijn:
• aspecten van het curriculum (tijd, opportunity);
• aspecten van het klimaat (discipline en resultaatgerichtheid);
• aspecten van monitoring en evaluatie;
• (vraag) waarom is het effect van onderwijskundig leiderschap gering?
Samenvattend liggen volgens Scheerens de belangrijkste voorspellers van effectieve
scholen op verschillende niveaus:
• op schoolniveau zijn dat de effectieve leertijd, de kwaliteit van het curriculum,
de resultaatgerichtheid van de school en een ordelijk klimaat;
• op instructieniveau zijn dat duidelijk en gestructureerd onderwijs,
leerstrategieën, leraareigenschappen en een uitdagende en activerende
leeromgeving;
• op niveau van de (onderwijskundig) leider kan geen significant effect worden
gevonden.
3.7.2 Schoolleiders
Voor haar proefschrift Maken schoolleiders het verschil? onderzocht Ten Bruggencate
(2009) de invloed van schoolleiders op de schoolprestaties in het voortgezet
onderwijs.
De focus binnen het onderzoek naar schoolleiderschap in het onderwijs is in de
afgelopen decennia verschoven. In de jaren tachtig werd nog vooral uitgegaan van
een ‘nauwe’ opvatting van schoolleiderschap, waarbij de schoolleider werd gezien
als onderwijskundig leider en supervisor van docenten. Later kwam er meer aandacht
voor bredere modellen waarbij de betrokkenheid en capaciteiten van docenten
centraal staan en ook het delen van leiderschapstaken. In de afgelopen jaren werd
steeds duidelijker dat de invloed van schoolleiderschap op de leerprestaties relatief
klein is, zeker vergeleken met de invloed van de achtergrond van de leerlingen.
De invloed van de schoolleiding is bovendien lastig te traceren.
3 Oorzaken, achtergronden en samenhangen bij het ontstaan van zeer zwakke scholen
25
Toch stelt Ten Bruggencate in haar proefschrift vast dat het schoolleiderschap een
kleine, maar significante invloed heeft op het rendement van de school. Hoewel
er tot op heden weinig bekend is over de invloed van schoolleiders op de leerling­
opbrengsten, zijn er wel al veel factoren gevonden die daarbij mogelijk een rol
spelen, zoals de motivatie van docenten en het werkklimaat voor leerlingen.
Ten Bruggencate gebruikte het zogenaamde concurrerende waardenmodel van
Robert E. Quinn (1984, 1988) om zowel schoolleiderschap als de schoolorganisatie
nauwkeurig te kunnen karakteriseren. In dit model komen vier managementmodellen
bij elkaar waarmee het begrip organisatie-effectiviteit een invulling krijgt. Hierdoor
kan men het concurrerende waardenkader gebruiken om een aantal waarden en
criteria voor effectiviteit aan te geven met als doel de organisatie en afdeling te
beoordelen. Het raamwerk is ook nuttig bij het denken over de conflicterende rollen
die een manager vervult. Ook bij het leiden van zeer zwakke scholen spelen de
dimensies van flexibiliteit en beheersing én het intern en extern gericht zijn van de
schoolleider (figuur 3.3).
&LEXIBLITEIT
(UMANRELATIONS
MODEL
b
)NN
OV
R
O
NT
-E
3TIM
ULA
ATO
R
/PENSYSTEEM
MODEL
TOR
"
)NTERN
LEUR
R
TO
INA
ÍRD
#O
0ROD
UCEN
T
%XTERN
DER
TUUR
"ES
TRO
#ON
)NTERNPROCES
MODEL
r
R
LAA
DDE
EMI
2ATIONEELDOEL
MODEL
"EHEERSING
Figuur 3.3 – Praktijkgerichte onderbouwing van het concurrerende waardenkader
Ten Bruggencate ontdekte dat een ondernemende schoolleiding die zorgt
voor duidelijke doelstellingen en voor ruimte om eigen keuzes te maken, een
ontwikkelingsgerichte schoolcultuur kan stimuleren. In zo’n ontwikkelingsgerichte
schoolcultuur ligt de nadruk op samenwerking, professionalisering en vernieuwing.
Een hogere ontwikkelingsgerichtheid leidt tot een beter werkklimaat in de klassen en
dit leidt weer tot betere schoolprestaties. Hierbij gaat het vooral om een verhoging
van het percentage leerlingen dat onvertraagd doorstroomt in de bovenbouw.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
26
Opvallend is ook dat juist schoolleiders van scholen met lagere eindexamencijfers
zich richten op het stellen van doelen, aanpassing en vernieuwing. Schoolleiders van
scholen met stabiele hoge prestaties leggen hier minder nadruk op. Deze resultaten
laten mogelijk het effect zien van het overheidsbeleid dat zich richt op een hogere
autonomie voor scholen en dat die autonomie koppelt aan het afleggen van
verantwoordelijkheid.
3.8 Excellente scholen
In Nederland hadden we van oudsher weinig belangstelling voor excellente scholen.
In Amerika is veel aandacht voor excellente scholen. Hier komen ook de meeste
onderzoeken over dit onderwerp vandaan. Vorig jaar presenteerde het adviesbureau
McKinsey (2008) zijn rapport How the world’s best-performing school systems come
out on top. Hierin wordt ingegaan op de vraag hoe het komt dat sommige scholen
goed presteren terwijl andere falen. Na een gedegen analyse van de tien beste en de
tien snelst stijgende schoolsystemen kwam McKinsey tot een opvallende conclusie.
Niet geld, welvaartsniveau of cultuur is bepalend voor goed onderwijs, maar de
leerkracht is bepalend. De boodschap van McKinsey is duidelijk. Zorg dat de beste
mensen leraar worden; zorg dat de zittende leraren het beste onderwijs geven en
willen geven; en haal als school het beste uit alle leerlingen. De ‘No Excuses’beweging in Amerika laat zien dat scholen met kinderen uit zeer kansarme milieus
toch in staat zijn heel goed te presteren.
Inmiddels wordt er ook in Nederland onderzoek gedaan naar excellente scholen.
Marije Essink (2007) van de Universiteit Twente heeft vorig jaar in het onderzoek
in haar bachelorscriptie Excellente scholen in het basisonderwijs, dat ze mede in
opdracht van de Inspectie uitvoerde, twee vragen aan de orde gesteld:
• Welke kenmerken zijn onderscheidend voor excellente scholen?
• Zijn deze kenmerken te meten aan de hand van de indicatoren van de Inspectie?
In haar onderzoek hanteert ze de volgende definitie van een excellente basisschool:
“Een excellente school is een school die zowel excellente opbrengsten heeft als
een voldoende scoort op alle negen normindicatoren van de Inspectie. Excellente
opbrengst houdt volgens de Inspectie in dat de scholen ten minste drie jaar
achtereen boven hun verwachte niveau presteren. Daarbij is het verwachte niveau
het gemiddelde dat geldt voor de schoolgroep waarin het CITO de scholen indeelt”.
Marije Essink komt tot zes kenmerken die excellente scholen gemeen hebben:
1 positieve schoolcultuur;
2 uitvoeren van evaluaties;
3 gestandaardiseerde en aangepaste curricula en instructie;
4 sterk leiderschap;
5 professionele en positief ingestelde leraren;
6 betrokken ouders en omgeving.
Zij concludeert dat vier van de zes kenmerken te meten zijn aan de hand van de
indicatoren van de Inspectie. De Inspectie heeft echter geen indicatoren om ‘sterk
leiderschap’ en ‘professionele en positief ingestelde leraren’ te meten, althans tot nu
toe.
3 Oorzaken, achtergronden en samenhangen bij het ontstaan van zeer zwakke scholen
27
3.9 Factoren die een rol spelen bij het zeer zwak worden van
scholen
De factoren die in de literatuur van invloed blijken te zijn op het zeer zwak worden
of zijn van scholen, liggen op vijf verschillende niveaus:
1 binnen de school;
2 bij het team van leerkrachten;
3 bij het management van de school;
4 bij het bestuur;
5 in de omgeving van de school.
3.9.1 Binnen de school
•
•
•
•
•
•
•
De visieontwikkeling in de school
- Doorlopend proces
- Betrokkenheid van alle actoren
- Gedeelde visie op te bereiken doelen en resultaten
- Geïntegreerd concept
Leerlingkenmerken
- Verhouding allochtoon en autochtoon
- Homogeen of heterogeen gegroepeerd
Pedagogisch-didactisch concept
Onderwijsleerproces
- Doelgerichtheid
- Onderwijstijd aanpassen aan behoefte van het kind
- Oefening
- Uitdaging en ‘leren leren’ (leerstrategieën)
- Kwaliteit van het leermateriaal en leerstofaanbod: methoden, totale
leerstof doorlopen, ‘opportunity to learn’
- Leeromgeving
- Toetsen van leerlingen, verwerken in leerlingvolgsysteem en feedback
Onderwijsresultaten
- Deelname CITO of andere eindtoetsen
- Presteren op het te verwachten niveau van opbrengsten (in ieder geval van
taal, rekenen en lezen)
- Niet-cognitieve opbrengsten
Zorg en begeleiding voor de leerling
- Planmatig (handelingsplan)
- Ondersteuning
- Effecten van zorg nagaan
Didactisch handelen van de leerkracht
- Consistent, duidelijk en gestructureerd lesgeven
- Uitleg en instructie afgestemd op verschillen tussen leerlingen
- Leerlingen worden actief betrokken
- Gelegenheid tot leren
- Taakgerichte werksfeer
- Evaluatie van vooruitgang leerlingen en aanpassen lesgeven hierop (data
driven teaching)
- Interactie tussen leerling en leerkracht
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
28
•
•
•
•
•
•
Organisatie van de school
- Samenhang tussen activiteiten op groeps- en schoolniveau
- Lerende organisatie
- Doelgericht bezig met schoolontwikkeling
Schoolklimaat
- Veiligheid en welzijn
- Ordelijke atmosfeer
- Discipline of storend gedrag, lawaai
Schoolcultuur
- Opbrengstgerichtheid
- Ontwikkelingsgerichtheid
- Gericht op leren van organisatie
- Positief
- Communicatie met ouders (en anderen in en om de leerling en de school)
Kwaliteitszorg
- Systematische (jaarlijkse) analyse van leeropbrengsten
- Tijdig onderkennen van problemen
- Borgen van kwaliteit via monitoren, vastleggen, afspraken maken en
nakomen
- Integraal kwaliteitszorgsysteem
- Breed gedragen door management, team en ouders
Lerende organisatie
Huisvesting
- Uitdagende, activerende en functionele leeromgeving
- Inrichting van de school
3.9.2 Bij het team van leerkrachten
•
•
•
•
•
•
•
•
Afstemmen van het leeraanbod op de mogelijkheden van het team (consistentie)
Individuele leerkrachten functioneren individueel optimaal
Consensus en samenhang onder personeel
Functionele teamrelaties
Stabiel of mobiel
Ontwikkeling van leerkrachten, coaching en professionalisering
Mobiliteit van leerkrachten
Ouders als partner
3.9.3 Bij het management van de school
•
•
•
•
•
•
•
Onderwijskundig en integraal leiderschap (duidelijkheid in visie en stellen van
doelen, pedagogische kwaliteiten, inhoudelijk deskundig, hoge verwachtingen
van zichzelf, leerlingen en team, investeren in ontwikkeling van en relaties met
leerlingen, team en ouders, betrokkenheid bij lokale gemeenschap)
Doel- en opbrengstgerichte schoolontwikkeling
Monitoring en evaluatie, leercyclus
Opleiding en professionalisering
Oppakken van externe impulsen voor verandering en vernieuwing
Management van personele en materiële middelen
Gericht inzetten van ondersteuning
3 Oorzaken, achtergronden en samenhangen bij het ontstaan van zeer zwakke scholen
29
•
•
•
Interne en externe ‘locus of control’
Externe impulsen oppakken
Toelatingsbeleid
3.9.4 Bij het bestuur
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Algemene vaardigheden van bestuurders
Strategisch inzicht
Opleiding en professionalisering
Interne en externe ‘locus of control’
Op de hoogte van leeropbrengsten
Prestatieafspraken met de school en het management
Monitoring en evaluatie, leercyclus
Goede relatie met school
Goede communicatie met school (over onder andere kwaliteitszorg)
Sturend of volgend naar de school toe
Beslissend als bestuur of ruimte voor advies en invloed op beslissingen voor
management en team
Centrale regie van ondersteuning
Eisen stellen ten aanzien van ondersteuners
Betrokken bij de omgeving van de school en de ouders
Fusies en schaalvergroting met visieontwikkeling
Externe impulsen oppakken
Externe hulpbronnen inzetten voor onderwijs en zorg op de school
3.9.5 In de omgeving van de school
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Sociaal-geografische factoren
Ontwikkeling in leerlingenaantallen
Niet alleen scholen in de onderwijsachterstandswijken in de grote steden,
maar ook kleinere scholen met een geïsoleerde ligging buiten de grote steden
lopen een risico
Partnerschap met ouders
Externe impulsen voor verandering (concurrentie, fusie, conflicten,
verwachtingen ouders)
Ondersteuning (adviesdiensten)
Vanuit een integrale analyse een verbeterplan opstellen en vervolgens het
verbeterproces monitoren
Bijdragen aan koers en draagvlak van de verbetering
Imago van de school
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
30
3.10 Samenvattend
Iedere school loopt een zeker risico om op een gegeven moment een zeer
zwakke school te worden. Een zeer zwakke school ontstaat altijd op basis van
meerdere risicofactoren. De cumulatie van verschillende factoren (verdichting) in
combinatie met specifieke contextgegevens vormt uiteindelijk de oorzaak voor de
onvoldoende onderwijskwaliteit van zeer zwakke scholen. Ontwikkelingen in de
leerlingenpopulatie, meningsverschillen tussen bestuur, directeur en team of binnen
het team, zwak schoolmanagement en het ontbreken van zicht op de kwaliteit van
de onderwijs­prestaties worden in diverse publicaties aangegeven als factoren die
bijdragen aan het zeer zwak worden of zijn. Een cruciale factor in de beleids­context
van zeer zwakke scholen is dat risico’s en problemen te laat ontdekt worden.
De volgende figuur brengt de factoren in hoofdlijnen in beeld die van belang zijn
voor de kwaliteit van scholen. Bij het zeer zwak worden of zijn van scholen is een
gerichtheid op een of meer van deze factoren onvoldoende geborgd op de school.
Figuur 3.4 – Factoren die er toe doen bij het zeer zwak worden van een school
Cruciaal bij het zeer zwak worden van scholen is het ontbreken van een opbrengst­
gerichte cultuur die is verankerd in de structuren, systemen en mensen die betrokken
zijn bij de school. Het gaat daarbij om het alert zijn op de volgende aspecten:
• het onder het verwachte niveau presteren van de scholen én op prestatie­toetsen
voor rekenen, taal en lezen;
• de kwaliteit van het onderwijsproces die onder de maat is, waarbij het
didactisch handelen van de leraar, de onderwijstijd die rekening houdt met
verschillen tussen leerlingen en het behandelen van de lesstof belangrijke
aspecten zijn;
• het onvoldoende investeren in het behouden of verbeteren van de kwaliteit
en bijvoorbeeld het ontbreken van een jaarlijkse systematische analyse van de
leeropbrengsten en het borgen van de kwaliteit van het leren en onderwijzen;
3 Oorzaken, achtergronden en samenhangen bij het ontstaan van zeer zwakke scholen
31
•
het ontbreken van een planmatige uitvoering van de leerlingenzorg, waarbij de
ondersteuning op de behoefte van de leerling wordt gericht en de effecten van
de zorg goed worden nagegaan.
Naast deze ‘statische’ factoren zijn er ook processen die er toe doen bij zeer
zwakke scholen. Wanneer interne en externe evaluatie worden gecombineerd,
de ontwikkelingen en resultaten worden gemonitord en de resultaten van deze
monitoring tijdig worden herkend en erkend, kunnen op basis van de analyse van
de opgeleverde gegevens ook daadwerkelijk de beslissingen ten aanzien van het
lesgeven en het nemen van beslissingen hierop worden gebaseerd. Preventief
optreden en vroegtijdig ingrijpen dragen bij aan effectiviteit van scholen.
Aan het verbeteren van zeer zwakke scholen dragen onder andere bij: maken van
een integrale analyse, een planmatige aanpak gericht op de relevante factoren,
maatregelen ten aanzien van management en team en gericht inzetten van
ondersteuning. Figuur 3.5 brengt in beeld dat verbetering van zeer zwakke scholen
vraagt om beïnvloeding op diverse punten.
Figuur 3.5 – Verbetering van zeer zwakke scholen vraagt om beïnvloeding op diverse punten
Deze investeringen in de schoolorganisatie en (actueel zicht op) de kwaliteit van het
onderwijsleerproces leiden niet altijd meteen tot betere prestaties, maar maakt de
kans op beter presteren groter.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
32
4 Goed bestuur en kwaliteitszorg ter preventie van
het ontstaan van zeer zwakke scholen
4.1 Inleiding
De Inspectie van het Onderwijs (2006) geeft aan dat hoe beter we erin slagen de
risicofactoren voor het zeer zwak worden van scholen op te sporen, des temeer
kunnen scholen hiervan gebruik maken bij hun zelfevaluatie en kan de Inspectie deze
betrekken bij het toezicht. Hiervan kan een preventieve werking uitgaan.
Dit zou met name van belang kunnen zijn bij het toezicht op risicovolle of zwakke
scholen.
In het vorige hoofdstuk is de rol van het bestuur, in relatie tot het management
van de school, als één van de belangrijke factoren die van invloed zijn op het
zeer zwak worden van een school naar voren gekomen. In dit hoofdstuk wordt in
4.2 ingegaan op de kennis en ervaringen die (landelijk) zijn verworven rond ‘goed
bestuur’. Vervolgens is ook de kwaliteitszorg en het tijdig herkennen (en erkennen)
van probleemsituaties een belangrijke factor bij het vóór zijn van het zeer zwak
worden van een school; hierop wordt in 4.3 ingegaan. In 4.4 worden de factoren die
van belang zijn bij een preventieve aanpak door te streven naar een goed bestuur en
kwaliteitszorg samengevat.
4.2 Goed bestuur
4.2.1 Goed bestuur bij de Algemene Rekenkamer
In het rapport Goed bestuur in uitvoering. De praktijk van onderwijsinstellingen,
woningbouw­corporaties, welzijnsorgorganisaties en samenwerkingsverbanden van
de Algemene Rekenkamer (2008) wordt ‘goed bestuur’ gedefinieerd als een goede
afstemming tussen sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden binnen en
tussen organisaties die publieke taken uitvoeren. Goed bestuur helpt instellingen
die in het publieke domein opereren om te gaan met de soms tegenstrijdige eisen
van de overheid enerzijds en kritische klanten anderzijds. Het is daarmee onderdeel
van het systeem van checks and balances: de instrumenten die het bestuur van
een organisatie ‘bij de les houden’ en prikkelen tot presteren. De Rekenkamer
concentreert zich in het rapport op de twee aspecten van goed bestuur waarvoor
zowel de beleidsmakers als de instellingen zelf de meeste belangstelling hebben:
• intern toezicht is het toezicht op het bestuur van een organisatie door een
orgaan binnen dezelfde organisatie (in de meeste gevallen is dat de Raad van
Toezicht);
• omgang met belanghebbenden wil zeggen: verantwoording aan en dialoog met
de partijen die direct of indirect betrokken zijn bij de instelling.
De ontwikkelingen rond goed bestuur hangen samen met de steeds grotere
onafhankelijkheid van de instellingen ten opzichte van het Rijk. Dit brengt nieuwe
verantwoordelijkheden van de instellingen met zich mee, waardoor andere checks
and balances nodig zijn. Onderwijsinstellingen worden steeds zelfstandiger en de
4 Goed bestuur en kwaliteitszorg ter preventie van het ontstaan van zeer zwakke scholen 33
bestuurlijke verhoudingen binnen het onderwijs veranderen. De minister van OCW
ziet goed bestuur vooral als een voorwaarde voor het behouden en verbeteren van de
kwaliteit van het onderwijs.
Goed bestuur is meer dan een formele bestuursstructuur of het naleven van een code;
goed bestuur is vooral ook afhankelijk van goede bestuurders. Zowel de beleidsmakers
als de instellingen zelf hebben hoge verwachtingen van intern toezicht. Zo wordt
verwacht dat de interne toezichthouders toezien op de kwaliteit van het geleverde
product of de geleverde dienst en een rol spelen in de realisatie van bredere
maatschappelijke belangen als toegankelijkheid of betaalbaarheid van diensten.
Daarnaast verwacht de minister van OCW dat er ‘uitruil’ mogelijk is tussen intern en
extern toezicht. Goed intern toezicht moet kunnen leiden tot een vermindering van
extern toezicht, bijvoorbeeld door de Onderwijsinspectie. Deze verwachting sluit
(nog) niet aan bij de praktijk. Drie risico’s die in de praktijk onderbelicht blijven zijn
de volgende:
1 Het eerste kwetsbare punt heeft te maken met de verschillende rollen die
interne toezichthouders vervullen. Het is een reëel risico dat deze rollen
conflicteren. Zo kan een toezichthouder in de positie komen dat hij moet
oordelen over zijn eigen adviezen. Deze spanning wordt in de praktijk echter
niet altijd als zodanig ervaren.
2 Het tweede kwetsbare punt is de zogenaamde onafhankelijkheidsparadox.
Hoewel Raden van Toezicht onafhankelijk zijn, zijn ze in belangrijke mate
afhankelijk van het bestuur voor hun informatievoorziening. Interne toezicht­
houders gaan zelden zelf actief op zoek naar andere informatiebronnen.
Ze lopen daardoor het risico onvolledig of eenzijdig geïnformeerd te zijn.
3 Het derde kwetsbare punt is het verantwoordingsvacuüm dat kan ontstaan
doordat er geen orgaan is dat de interne toezichthouder ‘bij de les houdt’.
Er zijn wel mogelijk­heden om het functioneren van de interne toezichthouder
te beïnvloeden, zoals de zelfevaluatie, het enquêterecht en de wettelijke
aansprakelijkheid, maar daar wordt zelden gebruik van gemaakt. Zo maakt
slechts een marginaal deel van de interne toezichthouders de resultaten van de
zelfevaluatie bekend.
Omgang met belanghebbenden omvat zowel de verantwoording aan belang­
hebbenden als de dialoog met belanghebbenden. Belanghebbenden kunnen de directe
afnemers van de diensten van de instelling zijn: leerlingen, ouders van leerlingen.
Maar ook andere partijen die geraakt worden door het beleid van de instelling zijn
belanghebbenden.
Ook van de omgang met belanghebbenden wordt veel verwacht. Zowel beleidsmakers
als instellingen geven aan dat een goede omgang met belanghebbenden onder meer
kan bijdragen aan:
• betere dienstverlening;
• vroegtijdige signalering van problemen;
• betere maatschappelijke inbedding van de instelling;
• meer draagvlak voor besluiten;
• meer vertrouwen in de instelling.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
34
Net als voor intern toezicht geldt voor de omgang met belanghebbenden dat de
invulling ervan nog niet helemaal is uitgekristalliseerd. De instellingen slagen
er niet in de omgang met belanghebbenden zo in te richten dat het oplevert
wat ze ervan verwachten. De identificatie van relevante belanghebbenden en
verwachtingenmanagement zijn daarbij twee belangrijke aandachtspunten:
1 Om de dialoog en de verantwoording zo goed mogelijk te kunnen toesnijden
op de verschillende behoeften van de belanghebbenden is het van belang dat
organisaties systematisch nadenken over wie hun belanghebbenden zijn (en dus
ook over de vraag wie ze nadrukkelijk niet tot hun belanghebbenden rekenen).
Alleen dan zal de omgang met belanghebbenden kunnen voldoen aan de
verwachtingen die instellingen ervan hebben.
2 Instellingen slagen er vaak niet in belanghebbenden vooraf duidelijk te maken
wat er precies met hun inbreng gebeurt: de verwachtingen van de belang­
hebbenden kunnen anders liggen dan de instellingen voor ogen staat. Het
bestuur van een instelling weegt de inbreng van belanghebbenden en kiest
welke signalen het laat doorwerken in beleid. Maar dat proces is niet altijd
even transparant voor de omgeving. Dat kan leiden tot teleurstelling bij de
belanghebbenden. Als er minder met hun inbreng is gebeurd dan ze hadden
verwacht, zullen belanghebbenden in de toekomst minder bereid zijn hun
medewerking te verlenen. Het is daarom van belang dat instellingen aan
verwachtingen­management doen: vooraf transparant zijn over het afwegings­
kader dat zij hanteren om de inbreng van bepaalde groepen belanghebbenden
wel of niet te honoreren.
Thema’s voor de toekomst
Reflecterend op de resultaten van de verkenning staat de Rekenkamer stil bij vier
thema’s die een belangrijke rol zullen spelen in de verdere vormgeving van goed
bestuur in de praktijk:
• verwachtingen en praktijk van goed bestuur bij elkaar brengen door
transparantie over toetsingskaders van Raad van Toezicht en duidelijkheid in
omgang met belanghebbenden;
• gemeenschappelijke referentiekaders en duidelijke toetsingskaders;
• politieke sturing op landelijk niveau versus maatschappelijke verankering op
lokaal niveau;
• de vier P’s van goed bestuur: Principes, Processen, Prestaties en Personen
(figuur 4.1).
0RINCIPES
)SVOLDAANAANPRINCIPESVOORGOEDBESTUUR
0ROCESSEN
7ANNEERISERSPRAKEVANDEJUISTEINTERACTIE
METDEJUISTEBELANGHEBBENDEN
'OEDBESTUUR
0RESTATIES
7ANNEERDOETEENMAATSCHAPPELIJKE
ONDERNEMINGHETGOED
0ERSONEN
7ATISDEJUISTEHOUDINGENGEDRAGVAN
BESTUURDERSENTOEZICHTHOUDERS
Figuur 4.1 – De 4 P’s van goed bestuur (Algemene Rekenkamer, 2008)
4 Goed bestuur en kwaliteitszorg ter preventie van het ontstaan van zeer zwakke scholen 35
4.2.2 Interventiepiramide van de Commissie Dijsselbloem
De Tijdelijke Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen (Commissie
Dijsselbloem) werd 26 april 2007 ingesteld. De voornaamste opdracht van de
commissie was om drie grote onderwijsvernieuwingen uit de jaren negentig te
onderzoeken. De commissie kwam in haar rapport Tijd voor onderwijs (2008) tot
het oordeel dat deze vernieuwingen in te weinig tijd, met te weinig geld en met
onvoldoende steun van het onderwijs zijn ingevoerd. Het meest centrale verwijt was
dat de overheid de bewaking van de kwaliteit van het onderwijs had verwaarloosd.
De commissie pleitte ervoor de overheid te laten bepalen wat leerlingen moeten
kennen en kunnen aan het eind van hun schoolperiode (de resultaten, het ‘wat’) en
de school te laten bepalen hoe ze die resultaten wensen te bereiken (de processen,
het ‘hoe’). Het door Dijsselbloem aangereikte denkkader, waarin een onderscheid
wordt gemaakt tussen het ‘hoe’ en het ‘wat’, helpt de overheid niet uit het oog
te verliezen wat haar primaire verantwoordelijkheid is: onderwijsdoelstellingen
definiëren, prestaties inzichtelijk maken en optreden bij misstanden. Omdat de
overheid zich verre moet houden van onderwijsmethoden is het ook een oproep aan
leraren om daarvoor de verantwoordelijk­heid op zich te nemen en aan onderwijs­
besturen om daaraan dienstbaar te zijn. Kortom, een duidelijke verdeling van
verantwoordelijkheden op basis van autonomie van de onderwijs­instellingen aan de
ene kant en de aanhoudende zorg voor het onderwijs aan de kant van de overheid.
Naast de verdeling van verantwoordelijkheden langs de lijnen van het ‘hoe’ en het
‘wat’ zijn de principes van ‘goed bestuur’ bepalend.
Ook heeft de Commissie Dijsselbloem het over het beoordelen van scholen.
De toegevoegde waarde, dat wil zeggen de vooruitgang die in de schoolperiode met
kinderen wordt gemaakt, zou een grotere rol moeten spelen. Dat is alleen mogelijk
wanneer ook objectief de uitgangssituatie van de kinderen in het begin van de
schoolperiode wordt vastgesteld. In het basisonderwijs is dit nog niet mogelijk.
In dat licht wordt gepleit voor een beperkte begintoets in groep 3. Scholen die
in onderwijsprestaties – onder meer op basis van gerealiseerde toegevoegde
waarde – achterblijven, dienen in een eerder stadium onder verscherpt toezicht
van de Inspectie te worden gesteld. Een interventiepiramide dient daartoe bij alle
betrokkenen bekend te zijn. Momenteel kan de overheid bij wanbeleid alleen indirect
(via de rechter) en achteraf orde op zaken stellen. De commissie beveelt aan te
komen tot aanvullende wettelijke mogelijkheden om effectief te kunnen ingrijpen in
geval van slecht onderwijs of slecht bestuur.
Naast het vaststellen van het onderwijsaanbod en het meten van de onderwijs­
resultaten ziet de commissie een belangrijke taak voor de overheid inzake het
toezicht houden op en handhaven van de onderwijskwaliteit. De rol van de Inspectie
is daarbij van belang. De commissie onderstreept dat de Inspectie bij uitstek
verantwoordelijk is voor het namens de overheid bewaken van de kwaliteit van
het onderwijs, zoals vastgelegd in de wet. Voorwaarde is dat de Inspectie daarbij
gebruik maakt van een door de politiek gesanctioneerd toezichtkader dat zich primair
richt op de kerntaak van de overheid, te weten: de kwaliteit van onderwijs zoals
deze zichtbaar wordt in de onderwijsresultaten (het ‘wat’). Ten aanzien van het
pedagogisch klimaat dient de Inspectie zich terughoudend op te stellen (het ‘hoe’).
De Inspectie treedt daarbij nadrukkelijk niet in de onderwijsvrijheid van scholen.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
36
De commissie doet op dit punt de volgende aanbevelingen.
• De rol van de Tweede Kamer bij de vaststelling van het toezichtkader van de
Inspectie dient te worden verankerd in de Wet op het onderwijstoezicht (WOT).
• In de WOT moet verder een helder onderscheid worden gemaakt tussen ‘bij of
krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften’ en andere aspecten van
kwaliteit. De toezicht­houdende en handhavende rol van de Inspectie richt zich
met name op de eerst­genoemde voorschriften. Op andere aspecten van kwaliteit
heeft de Inspectie, op basis van in te stellen onderzoeken, een adviserende rol
richting scholen en minister. Bij het toezicht houden en handhaven onder­streept
de commissie het belang van een consequente aanpak, waarbij de overheid ook
bereid is tijdig de noodzakelijke maatregelen en sancties te treffen.
4.2.3 Evaluatie WOT
De Wet op het onderwijstoezicht is in de periode december 2006 tot mei 2007
geëvalueerd door EIM/Panteia (De Jonge e.a., 2007)2. Achterliggende gedachte bij
de WOT was dat autonomie tot minder toezicht zou moeten of kunnen leiden.
De voorwaarden voor minder toezicht zijn echter nog niet voldoende ontwikkeld.
Het externe toezicht dat meer op afstand zou staan moet steeds meer ruimte bieden
aan intern toezicht en toezicht door stakeholders rondom de school, zoals ouders,
leerlingen en bedrijven. Maar veel scholen zijn nog niet zo ver dat ze duidelijke
managementinformatie hebben over de eigen resultaten. Toezicht door stakeholders
staat in het onderwijs nog in de kinderschoenen. Dat betekent dus dat de Inspectie
bij sommige scholen minder afstand kan nemen dan de scholen zelf wellicht willen
en toezicht geeft dat passend is bij de betreffende school (risicogestuurd toezicht).
Daarbij geldt: hoe beter het kwaliteitsbeleid van scholen op orde is, hoe minder
bemoeienis/toezicht van de Inspectie aan de orde is. Voor het primair en voortgezet
onderwijs hebben de onderzoekers geconcludeerd dat het sanctierepertoire aan
upgrading toe is, terwijl bestaande mogelijkheden creatiever benut zouden moeten
worden. De volgens de onderzoekers meest in het oog springende sanctie­mogelijkheid
in de WOT, naming and shaming, achten zij volop aan de orde bij de publicatie van
de lijst zeer zwakke scholen.
Naming and shaming
De Inspectie kan toezien op het onderwijs en aanwijzingen geven voor verbetering.
De Onderwijsraad (2006) heeft in Doortastend onderwijstoezicht aanbevolen om
verder te werken aan doortastend intern toezicht en interne kwaliteitsborging.
Intercollegiale visitatie, certificering, keurmerkverlening (bijvoorbeeld voor
internationale curricula) en (branche)­codes kunnen volgens de raad bijdragen
aan ontwikkeling van kwaliteitszorg en goed bestuur. Effectieve controle is nodig
door middel van naming, shaming and blaming of concrete sancties (bijvoorbeeld
uitstoting uit een brancheorganisatie). Waar echt iets aan de hand is kan de
Inspectie dat benoemen en bijvoorbeeld op haar website de zwakke scholen bekend
maken.
2
Het desbetreffende rapport is in twee delen gepubliceerd en is te downloaden van de
website van het ministerie van OCW.
Deel 1: http://www.basis-online.nl/download/412/wot1.pdf
4 Goed bestuur en kwaliteitszorg ter preventie van het ontstaan van zeer zwakke scholen 37
Het openbaar maken van onderwijsresultaten bevordert transparantie en onderwijs­
kwaliteit, zo claimen ook de bewindslieden van OCW. Publicatie van de lijst van
zeer zwakke scholen heeft veelal tot gevolg dat de school (mede door de media)
publiekelijk te schande wordt gezet. De publicatie kan tot effect hebben dat de
reputatie van de school en het gedrag van de ouders/leerlingen beïnvloed worden
doordat van publicatie onmiskenbaar een alarmfunctie richting ouders uitgaat.
De rechtmatigheid van de beoogde functie, namelijk het stimuleren van scholen tot
het doorvoeren van verbeteringen, is omstreden. Het idee achter het kwalificeren van
een school als een zeer zwakke school is de gedachte dat de kwaliteit van een school
te beïnvloeden c.q. te verbeteren is door op de als zwak beoordeelde aspecten van
kwaliteit gerichte actie te ondernemen.
Procedures of resultaten
Kijkend naar het onderwijstoezicht valt op dat de behaalde resultaten van onderwijs­
instellingen zeker belangrijk zijn voor het toezicht. Tegelijk ligt er van oudsher
een sterke nadruk op het navolgen van regelgeving. De redenering hierachter is dat
kwaliteit vooral gelegen is in resultaten, generiek voor alle leerlingen, maar ook voor
specifieke kwetsbare doelgroepen. In de sectorwetten waarnaar in de WOT verwezen
wordt zijn echter te weinig aanknopingspunten voor het ingrijpen op resultaat.
Aanknopingspunten voor ingrijpen zijn nu vooral de procedurele zaken. Toch is
de dominante ontwikkelingslijn dat de Onderwijs­inspectie steeds meer loskomt
van de procedurele regelgeving en steeds meer op de prestaties gaat letten. Voor
doeltreffende interventies zijn en blijven de normen voor de prestaties nog te weinig
in wetgeving verankerd. Met de referentieniveaus van de Commissie Meijerink zal
hierin verandering komen.
4.2.4 Goed onderwijs, goed bestuur
Het kabinet heeft in december 2008 ingestemd met het wetsvoorstel Goed onderwijs,
goed bestuur van de staatssecretarissen Dijksma en Van Bijsterveldt, waarbij het gaat
om de invoering van bekostigingsvoorschriften voor minimumleerresultaten, alsmede
een aanvulling van de interventiemogelijkheden in het kader van het overheids­
toezicht, en de verbetering van het intern toezicht. De vaste Kamercommissie van
OCW wil de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer voor de zomer
van 2009 afronden. Het wetsvoorstel bevat aanvullende interventiemogelijkheden
(aanwijzing te geven als er sprake is van bestuurlijk wanbeheer; beëindiging van
de bekostiging) om effectiever te kunnen optreden bij een ernstige of langdurig
tekortschietende onderwijskwaliteit op een school; bestuurlijk wanbeheer van één of
meer scholen of een combinatie van beide. Enerzijds wordt de verantwoordelijkheid
voor onderwijskwaliteit sterker bij de scholen gelegd, anderzijds wil de overheid meer
mogelijkheden krijgen om bij scholen die de verantwoordelijkheid niet waarmaken
intensiever een vinger aan de pols te houden en zo nodig in te grijpen. Daarom zijn
in het wetsvoorstel eisen geformuleerd voor de minimumkwaliteit waar iedere school
aan moet voldoen: in een artikel over ‘minimum leerresultaten’ wordt een basis
gelegd voor het sanctioneren van zeer zwakke scholen. Ook is vastgelegd wat de
procedure is die daarbij wordt gevolgd door de Inspectie en vervolgens de minister
van Onderwijs: er komt een regeling om de ultieme sanctie, het beëindigen van de
bekostiging en het sluiten van de school, te kunnen uitvoeren.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
38
Als de horizontale verantwoording goed op orde is, kan de Inspectie terugtreden.
Zelfs kan gedacht worden aan het toekennen van een licentie aan de school die zijn
zaken op orde heeft. In een dergelijke situatie ontstaat ook ruimte voor de nationale
overheid om terug te treden ten gunste van de lokale overheid. Op die manier
komt de politieke verantwoorde­lijkheid zo dicht mogelijk te liggen bij de direct
betrokkenen.
Tot slot bevat het wetsvoorstel bepalingen die de verdere ontwikkeling van principes
van goed bestuur in het primair en voortgezet onderwijs stimuleren. Het gaat dan om
de functiescheiding van bestuur en intern toezicht binnen de onderwijs­organisatie en
om het ontwikkelen van een gedragscode voor goed bestuur per onderwijssector.
Bekwaamheidseisen voor bestuur(ders)
In het kader van good governance kunnen voorschriften worden gegeven voor de inrichting
van het bestuur als zodanig, maar niet voor de bekwaamheid van individuele bestuursleden.
De mogelijkheid bestaat al om slecht functionerende bestuursleden te (doen) ontslaan.
Op grond van artikel 2:298 BW kan een bestuurder die iets doet of nalaat in strijd met de
bepalingen van de wet of van de statuten, dan wel zich schuldig maakt aan wanbeheer,
door de rechtbank worden ontslagen (De Hoge Raad heeft in 1975 beslist dat het moet
gaan om financieel wanbeheer (Hoge Raad 3 januari 1975, NJ 1975, 222)). De rechtbank
kan op verzoek van het openbaar ministerie of ‘iedere belang­hebbende’, een bestuurder
(van een stichting) ontslaan omdat deze niet of niet behoorlijk voldoet aan een door de
voorzieningenrechter van de rechtbank gegeven bevel (2:298, lid 1, sub b BW). Artikel 2:299
BW maakt het mogelijk om in een rechterlijke procedure te voorzien in de vervulling van een
lege plaats in het bestuur. Wanneer aanvullende bekwaamheidseisen worden geformuleerd
voor besturen of individuele bestuursleden van scholen, wordt het toepassingsbereik van de
hier genoemde bepalingen van boek 2 BW ruimer. Naast de staat zouden ook gemeenten zich
als belanghebbenden met vrucht moeten kunnen wenden tot deze procedures.
In zijn beschikking van 30 januari 2008 heeft de rechtbank Den Bosch het verzoek van
de staat der Nederlanden om gedaagden te ontslaan, gehonoreerd. De rechtbank overwoog
dat de staat belanghebbende is in de zin van artikel 2:298, eerste lid BW. Daaraan doet
niet af de bestuursrechtelijke mogelijkheden die de minister in de WPO (artikel 164) en de
Awb (artikel 4:46 lid 2 en 4:48 lid 1) ter beschikking staan om in geval van onrechtmatige
besteding van de toegekende middelen in te grijpen door de toegekende subsidie te verlagen
of terug te vorderen. Het gaat de staat in onderhavige kwestie immers niet uitsluitend
om het terugvorderen van onrechtmatig bestede middelen, maar ook om de daarvoor
verantwoorde­lijke personen te ontslaan als bestuurders van de stichting en daarmee
onrechtmatig handelen in de toekomst te voorkomen. Die mogelijkheid wordt in de WPO noch
de Awb geboden.
Een bestuurder of toezichthouder kan in speciale gevallen via een gang naar de rechter door
de rechter ontslagen worden. In sommige gevallen is dat een te rigoureuze of te omslachtige
procedure. Naast beëindiging of opschorting van de bekostiging (artikel 164 WPO en artikel
104 WVO) kan de staat een einde maken aan geconstateerde tekortkomingen ten aanzien
van de kwaliteit van het onderwijs door maatregelen op te leggen aan de rechtspersoon
die de school in stand houdt. Artikel 164a, lid 1 WPO voorziet daarin. Artikel 164a WPO
lijkt toepassing te missen wanneer het niet de kwaliteit van het onderwijs is die ernstig of
langdurig tekortschiet, maar wanneer het financieel beheer te wensen overlaat.
4 Goed bestuur en kwaliteitszorg ter preventie van het ontstaan van zeer zwakke scholen 39
Zeer wel denkbaar is een interventievariant die voorziet in de mogelijkheid voor de minister
om maatregelen te treffen in de vorm van een aanwijzing gericht tot de rechtspersoon die
de school in stand houdt. De aanwijzing is te zien als een ingrijpende bestuursrechtelijke
toezichtsfiguur die expliciet in de onderwijswet opgenomen moet worden en waartegen de
‘gewone’ bestuursrechtelijke rechtsbescherming geldt.
4.2.5 Model voor analyse van bestuur
Door KPC Groep is een analysemodel ontwikkeld op basis van het DOR-ESH-model
(zie figuur 4.2) met vragen die een (begeleider van een) bestuur kan beantwoorden
om zicht te krijgen op de kwaliteit van het eigen besturen en de kwaliteit van de
scholen (Beek, Van den Heuvel & Visser, 2007). Dit instrument kan ingezet worden
om vooraf alert te zijn op de kwaliteit van het bestuur en besturen.
In het analysemodel is, om de organisatie van een bestuur met de daaronder vallende
school of scholen vanuit verschillende perspectieven te benaderen, ervoor gekozen
het DOR-model te hanteren. Dit model biedt een indeling van het verschijnsel
organisatie in drie fundamentele, iteratieve processen. Deze processen spelen zich in
iedere organisatie af:
• doelen stellen (D): richten van de organisatie;
• organiseren (O): inrichten van de organisatie;
• realiseren (R): de organisatie van het werk.
Zoals elk model is ook het DOR-model een vereenvoudigde weergave van belangrijke
aannamen over de werkelijkheid. Maar tegelijkertijd biedt het een handvat om de
complexe werkelijkheid waarbinnen besturen en scholen functioneren zo volledig
mogelijk in beeld te brengen.
$OELENSTELLEN
n -ISSIE
n $OELSTELLINGEN
3TRATEGIE
-ANAGE
MENTSTIJL
3TRUCTUUR
/RGANISEREN
#ULTUUR
3YSTEMEN
2EALISEREN
n +WALITEITTMPLANNING
n 2ESEARCHTMSERVICE
0ERSONEEL
Figuur 4.2 – DOR-ESH-model
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
40
In het model is over deze zes variabelen een aantal van belang zijnde vragen gesteld.
Bovenliggende vragen zijn:
• Strategie: de manier waarop en het geheel van middelen waarmee vooraf
vastgestelde doelen worden nagestreefd. Vraag: Is ze toereikend en wordt ze
gedragen?
• Managementstijl: het geheel van kenmerkende gedragspatronen van het
management en het bestuur. Vraag: Hoe managet het management? Hoe is de
verhouding centraal-decentrale sturing?
• Personele bouwwerk: het geheel van karakteristieken en vaardigheden
van medewerkers. Vraag: Is het goed geconstrueerd? Hoe zijn de taken en
verantwoordelijkheden belegd?
• Structuur: de verdeling en compensatie van taken, verantwoordelijkheden en
bevoegd­heden. Vraag: Is de meest optimale structuur gekozen? Zijn de plussen
groter dan de minnen?
• Cultuur: het geheel van gemeenschappelijke normen en waarden van een groep
mensen en hun gedrag als uiting daarvan. Vraag: Wat zijn de normen, waarden
en gedragingen?
• Systemen: de regels en procedures waarmee het dagelijks functioneren gestuurd
wordt. Vraag: Zijn ze zinvol en actueel?
Wanneer het DOR-model wordt gehanteerd, is het belangrijk de zes variabelen
gezamenlijk te analyseren. Evenwicht, samenhang en heterogeniteit (ESH) zijn
daarbij de uitgangspunten:
• Evenwicht: iedere ontwerpvariabele is even belangrijk en dient meegenomen te
worden in de analyse.
• Samenhang: een verandering in één ontwerpvariabele betekent een
(noodzakelijke) verandering in de overige vijf. Wanneer het bestuur of de school
bijvoorbeeld een andere wijze van sturing en verantwoording nastreeft, heeft
dit gevolgen voor de inzet van personeel, verantwoordingssystemen en andere
verantwoordelijkheidsverdelingen binnen het bestuur en de school. De zes
variabelen moeten dan ook op elkaar worden afgestemd.
• Heterogeniteit: de invulling van de variabelen varieert. Zo zijn strategie,
structuur en systemen de zogenaamde ‘harde’, oftewel objectieve en concrete
factoren en worden managementstijl, cultuur en personeel de ‘zachte’ factoren
genoemd. Personeel, strategie, structuur en systemen kunnen vrij snel worden
beïnvloed; cultuur en managementstijl kunnen daarentegen slechts ‘traag’
worden beïnvloed. En ook verschillen de variabelen in formeel en informeel,
tussen intern en extern en naar tijd, plaats en onderdeel.
4.2.6 Besturenraad
De Besturenraad stelt vast dat uit onderzoek blijkt dat besturen en bovenschools
directeuren vaak verrast zijn als de Inspectie de kwaliteit van hun onderwijs als
zwak of zeer zwak bestempelt. Om dit te voorkomen heeft de Besturenraad een
‘early warning system’ ontwikkeld. Dit instrument stelt bestuur en schoolleiding in
staat om verlies aan kwaliteit op tijd te signaleren en oorzaken ervan op te sporen.
In twee bijeenkomsten traint de Besturenraad de betrokkenen in het gebruik van
het early warning system. In de eerste bijeenkomst gaat het over de signalering
van problemen door het verzamelen van harde gegevens. De eigen situatie vormt
4 Goed bestuur en kwaliteitszorg ter preventie van het ontstaan van zeer zwakke scholen 41
het uitgangspunt: het early warning system kan worden afgestemd op de eigen
kwaliteitseisen. Tijdens de tweede bijeenkomst gaat de Besturenraad in op trends die
verlies aan kwaliteit veroorzaken.
4.3 Kwaliteitszorg
In de Q*Primair monitor kwaliteitszorg (Hofman & De Boom, 2006) komt naar voren
dat de scholen in 2006 een lichte vooruitgang hebben geboekt ten opzichte van
2003 in het gebruik van de PDCA-cyclus bij kwaliteitszorg, waarbij men vooral meer
aandacht heeft voor de professio­nalisering van leerkrachten en het creëren van een
breed draagvlak. Ook doelbepaling en -prioritering en het ontwikkelen van visie en
missie krijgen meer aandacht dan voorheen. Dit geldt voor zowel de scholen als de
bovenschoolse organisaties. Minder dan 5% van de scholen heeft in het algemeen
gesproken de kwaliteitszorg niet op orde, rond een kwart is bezig met de realisatie
van de streefdoelen van Q*Primair. Overigens blijven de bovenschoolse organisaties
in hun ontwikkeling op dit moment duidelijk achter bij de scholen. Anderzijds
typeren de onderzoekers tweederde tot driekwart van de bovenschoolse organisaties
als transparant en (gaan) deze de Code Goed Bestuur toepassen in hun organisatie.
In een artikel van Hofman, Dijkstra en Hofman (2009) wordt aangegeven dat
sommige manieren van schoolzelfevaluatie een positieve relatie hebben met
leerlingprestaties.
4.3.1 Wettelijke basis van het kwaliteitsbeleid
Bij zeer zwakke scholen gaat er iets mis met het kwaliteitsbeleid en om dat te
verbeteren zijn maatregelen geboden. De maatregelen die zeer zwakke scholen
inzetten om uit het slop te komen, kunnen indicaties vormen voor het te voeren
kwaliteitsbeleid van scholen die willen ontkomen aan het predicaat ‘zeer zwak’.
De aandacht van scholen voor primair en voortgezet onderwijs zal uitgaan naar het
naleven van de wettelijke deugdelijkheideisen in de Wet op het primair onderwijs
(WPO), respec­tievelijk de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO). Vervolgens zullen
scholen zich ook richten op de andere aspecten van kwaliteit waarop ze door de
Inspectie beoordeeld worden. Het interne kwaliteitsbeleid wordt door scholen
vormgegeven in overleg met hun omgeving en hun eigen geledingen. Samen bepalen
ze wat ze onder kwaliteit verstaan en hoe ze kwaliteit willen realiseren. Artikel 10
WPO is het specifieke kwaliteitsartikel voor het basisonderwijs: het bevoegd gezag
draagt zorg voor de kwaliteit van het onderwijs op de school. Onder zorgdragen voor
de kwaliteit van het onderwijs wordt in elk geval verstaan: het uitvoeren van het in
het schoolplan, bedoeld in artikel 12, beschreven beleid op een zodanige wijze dat
de wettelijke opdrachten voor het onderwijs en de door het bevoegd gezag in het
schoolplan opgenomen eigen opdrachten voor het onderwijs, worden gerealiseerd.3
Daarmee is artikel 10 WPO een voorbeeld van een zorgplichtbepaling die weliswaar
ruimte biedt voor een eigen invulling van kwaliteitsbeleid, maar tegelijkertijd die
ruimte beperkt ziet doordat procedurele eisen worden gesteld.
3
De overeenkomstige bepaling in de Wet op het voortgezet onderwijs is artikel 23a WVO.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
42
Het moeten hebben van een schoolplan en een schoolgids, waarin opgenomen
een klachtenregeling, zijn daarmee onderdelen van de wettelijke verplichtingen
inzake kwaliteitszorg. De kwaliteitszorg moet in dienst staan van interne
kwaliteitsverbetering.
Artikel 12, lid 1 WPO schrijft voor dat het schoolplan een beschrijving bevat van het
beleid met betrekking tot de kwaliteit van het onderwijs dat binnen de school wordt
gevoerd en omvat in elk geval het onderwijskundig beleid, het personeelsbeleid en
het beleid met betrekking tot de bewaking en verbetering van de kwaliteit van het
onderwijs. Het schoolplan vervult dus een dominante rol in het geheel.
Veel onderwijsondersteunende organisaties gaan dan ook in op het kwaliteitsbeleids­
plan met behulp waarvan systematisch kan worden gewerkt aan de kwaliteitszorg.
De vragen ‘Doen we de goede dingen?’ en ‘Doen we de dingen goed?’ kunnen daarbij
een hulpmiddel zijn. In een kwaliteitsbeleidsplan staan de doelen, de middelen
en de organisatie van de kwaliteitszorg in samenhang vermeld. Ook wordt helder
aangegeven welke resultaten men met het kwaliteitsbeleid wil boeken en hoe dat
wordt bepaald. Naast het opstellen van het plan is ook het aanvaard krijgen ervan
een belangrijk punt. De onderwijsondersteunende instanties bevelen dan ook altijd
dringend aan vanaf het begin belanghebbenden (bestuur, schoolleiding, ouders en
leerlingen) te betrekken bij het (opstellen van het) plan. Een kwaliteitsbeleidsplan
bevat ook een overzicht van activiteiten waarin wordt vastgesteld welke activiteiten
door wie met welke instrumenten wanneer worden ondernomen.
Zelfevaluatie, wat in de Wet op het onderwijstoezicht al een prominente plaats heeft,
krijgt in de toekomst een nog belangrijker functie in het kader van het proportioneel
toezicht. Een van de conclusies in het Onderwijsverslag 2006/2007 van de Inspectie
is echter dat bijna twee op de drie scholen in het primair en voortgezet onderwijs
geen systematische evaluaties uitvoeren om hun kwaliteit in kaart te brengen. De
Inspectie stelt dat scholen en hun besturen in zowel het primair als het voortgezet
onderwijs door onvoldoende zicht op hun resultaten ‘moeilijk sturing kunnen geven
aan de kwaliteit van hun onderwijs’. Dit geldt niet alleen voor scholen die slecht
presteren, maar ook voor de vele onderwijsinstellingen die voldoen aan wat er
wettelijk van hen wordt verwacht.
Kwaliteit van onderwijs en financiering hebben in meerdere opzichten een nauwe
band: minder kwaliteit kan betekenen dat de financiering door de minister wordt
stopgezet. De overheid bekostigt het onderwijs dat voldoet aan de deugdelijkheids­
eisen en bekostigings­voorwaarden. In het risicogestuurde toezicht dat de
Onderwijsinspectie in de praktijk brengt, wordt sterker samengewerkt met de
departementale accountantsdienst. Ook maakt de Inspectie gebruik van allerlei
informatie van en rond de school; daartoe behoren ook ‘ongestructureerde’
informatiebronnen als krantenberichten en klachten.
4.3.2 Early warning system
In de eerder genoemde studie naar kenmerken van zeer zwakke scholen, die is
uitgevoerd door Hofman (2005), komt onder meer naar voren dat laag presterende
scholen over het algemeen niet functioneren als ‘lerende organisatie’.
4 Goed bestuur en kwaliteitszorg ter preventie van het ontstaan van zeer zwakke scholen 43
Ze zijn vaak minder doelgericht bezig met schoolontwikkeling en hechten minder
belang aan een kwaliteitszorgsysteem dan de ‘contrastgroepen’ van goed presterende
scholen. Verder is er vaak sprake van een instabiel team en van een vrij dominant
bestuur dat directie en team weinig beslissingsruimte gunt. Ten slotte blijken slecht
presterende scholen in veel gevallen in een stedelijk onderwijs­achterstandsgebied
te liggen en een hoge populatie aan allochtone leerlingen te hebben. In een vroeg
stadium kunnen zij dan maatregelen treffen om deze risicoscholen voor verder
afglijden te behoeden en ze door middel van een plan de campagne uit het dal te
halen.
De drie ‘harde risicofactoren’ waar een bestuur zich op moet richten bij het
voorkomen van het worden van een zeer zwakke school zijn:
• het onder het verwachte niveau presteren van de scholen;
• het onder het verwachte niveau presteren op prestatietoetsen: rekenen, taal en
lezen;
• de kwaliteit van het onderwijsproces is onder de maat.
4.3.3 Het stoplicht sprong op rood
In het rapport Het stoplicht sprong op rood (2007) staan adviezen opgenomen die
besturen gaven om te voorkomen dat de kwaliteit van een school onder de maat
komt en het stoplicht op rood springt:
• Voorkomen is beter dan genezen: het kost het bestuur (en zijn scholen) (veel)
geld om in een dergelijke situatie de zaak weer op orde te krijgen.
• Zorg dat je over zoveel mogelijk managementinformatie beschikt en goed de
vinger aan de pols houdt.
• Houd zicht op de resultaten van de school.
• Draag zorg voor de interne controle, waarbij ook de zachte kant een plek heeft.
• Stel een goede (bovenschools) directeur aan, zodat je ‘in control’ bent.
• Werk planmatig (kwaliteitszorg) en bemoei je niet met details.
• Als bestuurder moet je slagkracht hebben met goede controle en eventueel
ingrijpen.
• Bewaak de innovatieve kracht van de school en spreek de directeur aan op zijn
rol als manager, maar ook als verbeteraar.
• Zet je beste leerkrachten op de moeilijkste klassen.
• Gebruik de Wet BIO beleidsrijk en stel eisen aan de ontwikkeling van
personeelsleden.
• De opvattingen van de leden van MR over de taak, rol en verantwoordelijkheid
die zij hebben, moeten zich goed verhouden tot de wettelijk verkregen
bevoegdheden.
Als aanbevelingen voor besturen van zeer zwakke scholen zijn de volgende drie
punten in het rapport opgenomen:
1 Zoek naar een mix van managementinformatie van de scholen (vanuit
bijvoorbeeld het kwaliteitszorgsysteem, het leerlingvolgsysteem en rapporten
van de Inspectie) en het schoolnabij functioneren, opdat het bestuur aan de
ene kant goed zicht heeft op de ontwikkelingen en opbrengsten van de school,
maar aan de andere kant niet op de stoel van de directie gaat zitten. Van belang
is met een managementinformatiesysteem aan te sluiten bij het beleid, het
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
44
2
3
belang van dit systeem goed af te stemmen en uit te leggen aan directeuren en
teams en ervoor te zorgen dat de praktische uitwerking niet te veel tijd kost en
het technische systeem goed werkt. Getallen zijn hulpmiddel: ze hebben slechts
waarde wanneer ze worden gekoppeld aan missie, visie en doelstellingen.
Werk aan de kwaliteit van de (zeer zwakke) scholen door in de strategie een
heldere positie te bepalen (op basis van een SWOT-analyse en daarmee te
werken) en hierop te sturen, maar ook door concrete acties en ontwikkelingen
hierop te richten.
Stimuleer de school te werken aan een (mede) op opbrengsten gerichte cultuur,
het schoolleiderschap en de kwaliteit van de leraren (met de Wet BIO en de
SBL-competenties als instrumenten om de professionaliteit van individuele
leerkrachten te beoordelen en te verbeteren). Wanneer daarbij de interne
communicatie en de communicatie met en verantwoording aan ‘de buiten­wereld’,
inclusief ouders, goed is geregeld, wordt preventief gewerkt aan het zwak
worden van de school.
4.3.4 Aantoonbaar beter onderwijs
Aantoonbaar beter onderwijs is de methodiek voor schoolontwikkeling van Van
Beekveld & Terpstra (figuur 4.3). Een resultaatgerichte methodiek die uitgaat van de
ambities van de schoolorganisatie. De methodiek is een succesvolle aanpak gebleken
bij zeer zwakke tot excellente scholen.
!MBITIE
+ENMERKEN
)NTERNEUITGANGSSITUATIE
-AATSCHAPPELIJKE
OPDRACHTEN
WETTELIJKEKADERS
5ITGANGSSITUATIE
%XTERNEUITGANGSSITUATIE
,EERLINGENENHUNOUDERS
)NPUT
-EDEWERKERS
2ANDVOORWAARDEN
0ASSENONZEAMBITIES
BIJONZESITUATIE
3TAKEHOLDERS
$EFINITIEVAN
GOEDONDERWIJS
-AATSCHAPPELIJKEOPDRACHT
7ETTELIJKEKADERS
$EFINITIEVANGOEDONDERWIJS
)NTERNDRAAGVLAK
%XTERNDRAAGVLAK
!ANTOONBAAR
"ETER/NDERWIJS
7ELKEVRAGENKANONZE
SCHOOLZICHZELFSTELLEN
7AARDENENNORMEN
+ENMERKEN
,EIDERSCHAPEN
MANAGEMENT
3TURING
6ERANTWOORDELIJKHEDEN
TAKENENBEVOEGDHEDEN
0ASTONZESCHOOLBIJ
ONZEAMBITIES
3YMBOLEN
/NDERWIJS
ENLEREN
"EDRIJFS
UITVOERING
#OMMUNICATIE
$IDACTIEK
0EDAGOGIEK
,EERLINGENZORG
5ITGANGSSITUATIE
2ELATIE
'EDRAG
/NDERWIJSORGANISATIE
/RGANISATIE
/NDERSTEUNENDEPROCESSEN
#ULTUUR
3TAKEHOLDERS
0ERSONEEL
"ETROKKENHEID
/UTCOME
2ESULTATENEN
OPBRENGSTEN
+ENMERKEN
/NTWIKKELINGSMOGELIJKHEDEN
/UTPUT
Figuur 4.3 – Aantoonbaar beter onderwijs
4 Goed bestuur en kwaliteitszorg ter preventie van het ontstaan van zeer zwakke scholen 45
De onderscheiden vragen en elementen kunnen als basis worden genomen voor
periodieke beoordeling van de kwaliteit van het bestuur en de school.
Aantoonbaar Beter Onderwijs bevat verschillende producten en instrumenten.
Deze ondersteunen een schoolorganisatie bij de vier stappen:
• Inventariseren: Welke inventarisatie dienen we te maken? Hoe ziet onze
werkelijkheid eruit? Wat zijn de feiten?
• Analyseren: Hoe hangen de feiten met elkaar samen? Hebben we de juiste
ambities, gezien onze uitgangssituatie? Hebben wij de juiste schoolorganisatie
om onze ambities te realiseren?
• Ontwikkelen: Wat zijn de kritische succesfactoren voor het realiseren van onze
ambities? Hoe pakken we die aan? Hoe zorgen we voor daadwerkelijk resultaat?
• Verantwoorden: Welke resultaten en opbrengsten hebben we gerealiseerd?
Hoe verhouden die zich tot onze ambities? Hoe leggen we daarover verantwoor­
ding af en aan wie?
4.3.5 Data driven teaching en data driven decision making
De Inspectie van het Onderwijs geeft in het Onderwijsverslag 2006-2007 (2008)
aan dat een belangrijk punt bij de problematiek van de basisvaardigheden is dat
opbrengsten en onderwijsleerprocessen door scholen te weinig systematisch geëva­
lueerd worden: op ruim 60% van de basisscholen en de scholen voor voortgezet
onderwijs is die praktijk allerminst gemeengoed. Dat maakt het voor scholen moeilijk
om sturing te geven aan de kwaliteit van hun onderwijs. Voor schoolbesturen
geldt dat in nog sterkere mate: minder dan 5% van de besturen die meer scholen
onder hun gezag hebben beschikt over evaluatiegegevens over de opbrengsten en
onderwijsleerprocessen van àl hun scholen. Voor de besturen die slechts één school
onder hun gezag hebben, geldt dit voor één op de zes besturen. Daardoor zijn deze
besturen niet in staat om na te gaan of alle leerlingen op hun scholen voldoende
leren en of hun scholen voor de leerlingen voldoende toegevoegde waarde hebben.
De Inspectie geeft aan dat inmiddels onderzoeksresultaten beschikbaar zijn waaruit
blijkt dat zogenoemd data driven teaching hier uitkomst kan bieden. Soms wordt
in dit verband over ‘de leraar als onderzoeker’ gesproken of over ‘evaluatie voor het
onderwijs’, in tegenstelling tot ‘evaluatie van het onderwijs’. In alle gevallen gaat
het erom te starten met een analyse van de leerprestaties van de leerlingen en met
het analyseren van de behoeften van ‘opvallende’ leerlingen. Daarvoor dient met
landelijk genormeerde toetsen te worden gewerkt, omdat anders niet te bepalen
is welke leerlingen voor of achter liggen bij leeftijdgenoten elders in het land.
De volgende stap is systematisch hulp te bieden aan leerlingen die dat nodig hebben:
dat gebeurt door het aanbod in didactisch opzicht zodanig aan te passen dat ook
zij de minimumdoelen van het schooljaar kunnen bereiken. Daarbij is het verlagen
van de minimumdoelen niet aan de orde: het gaat er juist om dat deze leerlingen
extra didactische hulp krijgen, bij voorkeur in de eigen klas en van de eigen leraar
(uitbreiding van de leertijd en systematische feedback).
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
46
4.3.6 Opbrengstgerichtheid en wegwerken van tekorten
In een advies dat de Onderwijsraad voorbereidt, richt de raad zich op de opbrengst­
gerichtheid van scholen. Als onderdeel van dit adviestraject heeft de Onderwijsraad
het GION verzocht een onderzoek uit te voeren naar de kenmerken van scholen die
actief ingaan op gesignaleerde tekorten in het vervolgonderwijs en scholen die hier
enkel passief op reageren. Meer specifiek wil de Onderwijsraad antwoord op de vraag
of actieve en passieve scholen verschillen ten aanzien van onder meer de onderwijs­
tijd, de schaalgrootte van de school, het onderwijsconcept, de invloed van het
schoolplan, de mate waarin de school de onderwijs­opbrengsten centraal stelt en de
leerlingenresultaten volgt, de mate waarin de school de evaluatie van de prestaties
van de school gebruikt en de waardering van docenten.
Onderzoek GION
In het rapport Opbrengstgerichtheid en wegwerken van tekorten (Onderwijsraad, 2008)
wordt aangegeven dat op 65% van de po-scholen die deelnemen aan het onderzoek
tekorten in de kennis en/of vaardig­heden van leerlingen worden vastgesteld.
Het vaakst worden in het primair onderwijs tekorten geconstateerd op de gebieden
taalvaardigheid (73%, woordenschat en spellen), leesvaardigheid (66%, begrijpend
en technisch lezen) en rekenen-wiskunde (42%, automati­sering van rekenen en
rekenen met meten, tijd en geld). Er is sprake van significant verband tussen het
aantal kennistekorten dat po-scholen (en ook op vo-scholen) constateren en het
aantal activiteiten dat wordt ondernomen om deze kennistekorten te repareren/
voorkomen.
Uit de antwoorden op de vraag of actieve po-scholen zich onderscheiden van minder
actieve po-scholen blijkt dat actieve po-scholen zich slechts op één factor onder­
scheiden van de groep po-scholen die minder activiteiten onderneemt, namelijk voor
wat betreft de mate waarin de po-school systematisch en regelmatig de kwaliteit van
het onderwijs en van zijn opbrengsten bepaalt. Po-scholen die geen tekorten bij hun
leerlingen constateren, onderscheiden zich niet op de onderzochte factoren van
po-scholen waar tekorten in kennis en/of vaardigheden bij leerlingen worden
geconstateerd.
Afhankelijk van het perspectief van waaruit de (veld)deskundige zicht op de tekorten
en activiteiten heeft, wordt er een divers beeld over het aantal activiteiten
geschetst. De scholen zelf laten een beeld zien dat aansluit bij de bevindingen
van de Onderwijs­inspectie en ander onderzoek, namelijk dat nagenoeg alle scholen
activiteiten ondernemen om de tekorten weg te werken en/of te voorkomen.
Het lijkt er echter op, aldus de Onderwijsraad, dat deze activiteiten niet altijd op
basis van zorgvuldig beleid zijn gekozen en geschikt zijn om het exacte tekort weg te
werken en op die manier de gestelde doelen te bereiken. Over het algemeen lijken de
scholen zich dus bewust te zijn van de aanwezige tekorten en bestaat er consen­sus
over de tekorten waarom het gaat, maar de structurele aanpak van de tekorten en de
effectieve uitwerking daarvan lijken vooralsnog een punt van aanhoudende zorg.
4 Goed bestuur en kwaliteitszorg ter preventie van het ontstaan van zeer zwakke scholen 47
4.3.7 Kwaliteitsagenda PO-Raad en VO-raad
De PO-Raad en de VO-raad kiezen ervoor om de komende periode zich primair op
een aantal beleidsprioriteiten te richten, waaronder de reductie van het aantal zeer
zwakke scholen.
De inzet van de Kwaliteitsagenda PO Scholen voor morgen is het verbeteren van de
taal- en rekenprestaties van alle kinderen in het primair onderwijs. De agenda is in
november 2007 tot stand gekomen na gesprekken tussen staatssecretaris Dijksma en
leraren, directeuren, besturen, ouders en onderwijsexperts. Alle kinderen hebben er
recht op dat ze hun talenten kunnen ontwikkelen en op de basisschool een goede
basis leggen voor hun latere leven. Een ander belangrijk punt in de Kwaliteitsagenda
PO is het opbrengstgericht werken. Dat wil zeggen dat scholen bijvoorbeeld beter
gebruik kunnen maken van hun toetsgegevens en de informatie in hun leerling­
volgsystemen. Aan de PO-Raad is gevraagd om, in overleg met de profielorgani­saties,
een plan te maken voor een vernieuwd Steunpunt Zeer Zwakke Scholen.
De VO-raad kent alle zeer zwakke scholen en onderhoudt een relatie met deze
scholen. Risicovolle scholen weten de VO-raad te vinden voor ondersteuning en
diagnose. Het Steunpunt Zeer Zwakke Scholen is breed bekend en zwakke scholen
maken naar tevredenheid gebruik van het steunpunt. De VO-raad onderhoudt een
goede relatie met de Inspectie en wisselt informatie uit over risicovolle en zeer
zwakke scholen.
Zowel VO-raad als OCW/Inspectie neemt de verantwoordelijkheid voor een aantal
maatregelen.
VO-raad
• Stimuleren kwaliteitszorgsystemen op scholen.
• Vroegtijdige signalering en ondersteuning van risicovolle scholen om te
voorkomen dat deze scholen zeer zwak worden.
• Starten met een ‘ondersteunings- en crisisteam’ dat zorgt voor adequate
ondersteuning van risicovolle scholen om te voorkomen dat deze scholen zeer
zwak worden. Op basis van de ervaringen zal voor 1 augustus 2009 een besluit
genomen worden over de eigen rol en verantwoordelijkheid met betrekking tot
dat team.
• Onderhouden van een steunpunt voor risicovolle en zeer zwakke scholen,
samenwerking van dit steunpunt met Q5 en het Steunpunt Zeer Zwakke Scholen
voor primair onderwijs en informatieverspreiding via het steunpunt.
• Ontwikkeling en implementatie van diagnose en receptuur voor zwakke punten
in het onderwijsproces van risicovolle scholen. Uitwisseling van ervaringen
tussen risicovolle scholen.
• Een databank met ondersteuners op basis van referenties van leden van de
VO-raad.
OCW/Inspectie
• Implementatie en evaluatie wetsvoorstel Goed Bestuur en daarmee samen­
hangende nieuwe interventies.
• Op basis hiervan: levering van gegevens aan de VO-raad ten behoeve van
‘ondersteunings- en crisisteam’.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
48
•
Nader onderzoek naar redenen waarom scholen zeer zwak worden.
Ontwikkeling van aanvullende interventies ten behoeve van zeer zwakke scholen
die in een bestuurlijk natraject zijn beland.
• Inspectie onderzoekt of er absolute grenzen kunnen worden bepaald waaronder
een school als zeer zwak wordt aangemerkt.
Wat meting en monitoring van bovenstaande processen betreft: kwaliteitszorg,
verbetering risicovolle scholen, verbetering zeer zwakke scholen, aanpak scholen in
bestuurlijk natraject worden door de Inspectie bijgehouden en geëvalueerd.
•
4.4 Samenvattend
Gezocht wordt naar de optimale samenhang en verdeling van verantwoordelijkheden
tussen het ‘goed bestuur’ van de school (waarbij sprake is van een goede afstemming
tussen sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden) en de publieke taak
van de kwaliteits­bewaking van de school door de Inspectie van het Onderwijs
(waarbij de onderwijsresultaten en de inrichting van het onderwijsleerproces getoetst
worden aan het toezichtkader). In dit hoofdstuk is ingegaan op de zoektocht naar
deze samenhang en verantwoordelijkheids­verdeling: een beweging is te zien naar
meer ‘zorgplicht’ van de besturen en proportioneel en risicogestuurd toezicht door
de Inspectie. Voorwaarden voor deze beweging zijn een ‘goed bestuur’ en ‘goede
kwaliteitszorg’. Wanneer deze aanwezig zijn, is de kans dat het zover komt dat een
school zeer zwak wordt kleiner.
De factoren die van belang zijn bij een preventieve aanpak worden in de volgende
figuren 4.4 en 4.5 samengevat, waarbij door het bestuur en management van scholen
het streven naar een goed bestuur en goede kwaliteitszorg met elkaar in verband
gebracht dienen te worden.
Figuur 4.4 – Factoren die van invloed zijn bij goed bestuur
4 Goed bestuur en kwaliteitszorg ter preventie van het ontstaan van zeer zwakke scholen 49
Figuur 4.5 – Factoren die van invloed zijn bij kwaliteitszorg
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
50
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer
‘boven het ijs’ te krijgen
5.1 Inleiding
Wanneer een school zeer zwak wordt, kan het bestuur en de school op vele plaatsen
steun vinden om de school weer ‘boven het ijs’ te krijgen. In figuur 3.5 is een eerste
beeld geschetst van factoren die van belang zijn in het proces van verbetering van
een (zeer zwakke) school.
In dit hoofdstuk komen de bronnen aan de orde die ingaan op de diverse curatieve
aanpakken bij zeer zwakke scholen. In deze bronnen gaat het om het proces van
verbeteren en hoe dit goed te doen én om de elementen binnen de school die in dit
proces van belang zijn. Daarnaast zijn er actoren bij de school te identificeren en
actoren die met een curatieve aanpak de school kunnen ondersteunen. Deze zaken
spelen in de verschillende bronnen door elkaar heen, maar worden in onderstaande
figuur uit elkaar gerafeld (figuur 5.1).
Figuur 5.1 – Proces, elementen en actoren in de curatieve aanpak
In dit hoofdstuk wordt gestart met bronnen die in het algemeen iets zeggen over een
curatieve aanpak van zeer zwakke scholen (5.2). Daarna worden bronnen gegeven die
ingaan op het proces van het verbeteren van de zeer zwakke school (5.3). Vervolgens
wordt ingegaan op de actoren die zijn betrokken bij de school (5.4) en worden
de curatieve aanpakken beschreven die de actoren die, als externe ondersteuners,
betrokken kunnen zijn bij het verbeterproces inzetten (5.5).
De elementen die van belang zijn om een curatieve aanpak op te richten worden in
5.6 op een rij gezet. Afgesloten wordt met een samenvatting (5.7).
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
51
5.2 Curatieve aanpak van zeer zwakke scholen
5.2.1 Ontstaan en ontwikkeling zeer zwakke scholen in het basisonderwijs
De Inspectie van het Onderwijs beschrijft in Ontstaan en ontwikkeling zeer zwakke
scholen in het basisonderwijs (2006) dat scholen die als ‘zeer zwak’ beoordeeld zijn,
er in verreweg de meeste gevallen in slagen hun kwaliteit binnen een periode van
2-3 jaar weer op een aanvaardbaar niveau te krijgen. Maar de aanvankelijk zeer
zwakke scholen die erin slaagden hun onderwijsresultaten te verbeteren, zijn volgens
de Inspectie nog steeds kwetsbaar. Deze scholen scoren gemiddeld gezien nog steeds
op zes van de zeven indicatoren voor de inrichting van het onderwijs­leerproces
slechter dan het landelijk gemiddelde. Dit maakt aanhoudende zorg en aandacht van
belang. Kortom, deze groep scholen verkeert nog steeds in de gevarenzone.
Voor de Inspectie is het niet alleen van belang na te gaan wat de mogelijke oorzaken
zijn voor het zeer zwak worden van scholen (en waar dus risico’s liggen voor de
kwaliteit van het onderwijs), maar ook is het van belang zicht te hebben op de
maatregelen die zeer zwakke scholen nemen om de kwaliteit van hun onderwijs weer
op peil te krijgen en welke daarvan (in combinatie met elkaar) het meest succesvol
zijn. Met deze informatie komen aanknopingspunten beschikbaar voor scholen, voor
besturenorganisaties, ondersteunings­organisaties en voor de Inspectie.
Welke maatregelen nemen zeer zwakke scholen om de kwaliteit van het onderwijs
te verbeteren? Als een school het oordeel ‘zeer zwak’ van de Inspectie krijgt en een
verbeterplan moet opstellen, is het van belang dat de school zelf een analyse maakt
van de oorzaken waardoor de onderwijskwaliteit ernstig tekortschiet. In vrijwel alle
gevallen heeft de school te maken met onderwijsresultaten van de leerlingen die
al langere tijd onder het niveau liggen dat van de leerlingen verwacht kan worden.
Veel van de zeer zwakke scholen zijn zich dit onvoldoende bewust of hebben de
gegevens wel, maar analyseren deze niet. Het kan verhelderend zijn als er analyses
gemaakt worden van de tussen- en eindopbrengsten op leerling-, groeps- en school­
niveau over meerdere jaren. Hierdoor kunnen specifieke knelpunten en trends in de
neergaande kwaliteit zichtbaar worden. Uit de casestudies is naar voren gekomen dat
het voor het succesvol verloop van het verbetertraject van belang is dat er door de
school een eigen analyse gemaakt wordt en dat draagvlak gevonden wordt voor de
ernst van de situatie en de richting waarin het verbeteringsproces moet gaan.
Het gaat daarbij niet alleen om de leraren, maar ook om de ouders. De school moet
niet alleen de ouders informeren over de ontstane situatie, maar hen ook betrekken
bij het verbeterings­proces. De schoolleiding en het bestuur zijn hierbij cruciale
factoren: zij moeten achter de noodzaak tot verbetering staan en, wat belangrijker
is, het veranderingsproces aansturen.
Wat daarnaast van groot belang is, is dat het verbeterplan heldere prioriteiten bevat
en haalbare doelstellingen aangeeft. Hierbij is door de scholen die hun kwaliteit
hebben verbeterd naar voren gebracht dat het de voorkeur verdient de verbeteringen
in de eerste plaats te laten aansluiten bij de knelpunten die leraren ervaren in de
dagelijkse situatie in de klas. Indien er personele maatregelen (op het niveau van
leraren en/of de school­leiding) noodzakelijk zijn teneinde de goede condities te
creëren om tot daadwerkelijke kwaliteitsverbetering te komen, is het van belang
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
52
dat het bevoegd gezag zijn verantwoorde­lijkheid neemt en zo snel mogelijk heldere
besluiten neemt. Het zo snel mogelijk oplossen van eventuele conflicten in het team
of het management is een noodzakelijke voorwaarde voor succesvolle kwaliteits­
verbetering. In de meeste gevallen zijn verbeteringen nodig op meerdere terreinen
van het onderwijsproces en de schoolorganisatie. De ervaring leert dat zeer zwakke
scholen een periode van tenminste 2-3 jaar nodig hebben om de onderwijskwaliteit
weer op niveau te brengen. De scholen zien de resultaten van hun verbeterings­
activiteiten als eerste in het onderwijsproces, de schoolorganisatie en de tussen­
opbrengsten van de leerlingen. De effecten van deze verbeteringen op de eind­
opbrengsten worden pas op langere termijn zichtbaar. Deze ervaringen komen
overeen met die van grote onderwijs­verbeteringsprogramma’s zoals het Onderwijs­
kansenplan. Uit het onderzoek van de Inspectie naar de onderwijskwaliteit in de
G4 komt naar voren dat ook hier blijkt dat de effecten van de verbeteringen op de
eindopbrengsten in veel gevallen nog niet zichtbaar zijn. In een aantal recente
onderzoeken komen criteria voor succesvolle verbeteringen wel naar voren.
Zo blijkt onder andere uit het rapport Kwaliteit onderwijs in de vier grote steden
verbeterd (Inspectie van het Onderwijs, 2006) en de inventarisatie van succesvol
gebleken interventies ten behoeve van het rapport De IJsmeesters (Van den Heuvel,
2006) dat juist de sterke centrale sturing en regie op het verbeteringstraject een
positief effect heeft op de ontwikkeling van de kwaliteits­zorg en het onderwijsproces
van deze scholen. De onderstaande kenmerken worden daarbij genoemd:
• integraal: samenhang tussen de deelgebieden van het onderwijs;
• planmatig (op grond van een vooraf gestelde diagnose en een daarop gebaseerd
schoolontwikkelingsplan);
• gericht op duurzame veranderingen;
• gericht op resultaat (schoolspecifieke monitoring en evaluatie);
• zelfsturend (teams kiezen onderwerpen waaraan men gaat werken en de manier
waarop);
• meerjarig en ruim vernieuwingsbudget;
• een kritisch betrokken blik van buiten.
5.2.2 Criteria toetsing bestuurlijke reactie
Met de bestuurlijke reactie van een zeer zwakke school wordt door inspecteurs
verschillend omgegaan. Dit is aanleiding te trachten meer afstemming te bewerk­
stelligen en nadere criteria op te stellen over de toetsing van de plannen van aanpak
waarmee een bestuurlijke reactie in de praktijk wordt aangeduid. Allereerst volgen
enige algemene opmerkingen over de bestuurlijke reactie die vooral voortkomen
uit hetgeen in de notitie Procedure toezicht zeer zwakke scholen (Inspectie van het
Onderwijs, 2005) is beschreven. Vervolgens worden nadere criteria geformuleerd voor
de toetsing van de bestuurlijke reactie.
De benaming ‘plan van aanpak’ wordt gebruikt voor de bestuurlijke reactie van het
bevoegd gezag op het PKO-rapport waarin het aangeeft welke kwaliteits­verbeteringen
het op grond van het inspectierapport noodzakelijk acht. De Inspectie toetst de
bestuurlijke reactie op een aantal vastgestelde criteria. Het is de eerste stap tijdens
het geïntensiveerd toezicht. De bestuurlijke reactie dient het bevoegd gezag binnen
6 weken na vaststelling van het rapport aan de Inspectie te sturen.
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
53
Mocht het bestuur geen adequate bestuurlijke reactie willen of kunnen opstellen,
dan kan de Inspectie beslissen om meteen (dus zonder wachten op een eventuele
negatieve uitslag van een OKV na twee jaar) de minister hierover te informeren en
bestuurlijke maatregelen voor te stellen.
De inhoud en planning van het geïntensiveerd toezicht (hierna voortgangscontrole
genoemd) worden bepaald na ontvangst van de bestuurlijke reactie. De Inspectie
volgt het verbeteringsproces met een gesprek dat minstens eens per half jaar
plaatsvindt en legt dat vast in een brief waarin de Inspectie aangeeft of er
aanleiding is het vastgestelde toezichtarrangement te wijzigen.
De Inspectie stelt de school in kennis van haar bevindingen over de bestuurlijke
reactie. Er is sprake van een spanningsveld tussen de concreetheid van het plan van
aanpak van het bevoegd gezag (de school) en de mate van betrokkenheid van de
Inspectie bij de planvorming. De Inspectie toetst het plan aan het inspectierapport,
stelt het plan niet vast en is dus evenmin verantwoordelijk voor de inhoud.
Die verantwoordelijkheid ligt bij het bevoegd gezag.
In onderstaand schema worden de criteria waaraan het verbeterplan wordt getoetst,
uitgewerkt en toegelicht. Er wordt geen weging gemaakt van de verschillende criteria
ten opzichte van elkaar. Bij de toetsing moet in voldoende mate aan alle criteria
worden voldaan.
Criterium
Uitwerking/toelichting
Het plan van aanpak beschrijft Er is een heldere opsplitsing van activiteiten die door het
duidelijk welke acties door wie bevoegd gezag worden ondernomen en activiteiten die door
worden ondernomen.
Is in redelijkheid aan te
de school en het team worden ondernomen.
Uit de reactie moet blijken dat het bevoegd gezag het eens
nemen dat de bestuurlijke
is met de conclusie ZZS en dat het zich volledig committeert
reactie leidt tot een
aan de oordelen en conclusies.
verbetering van de kwaliteit?
Kan uit het plan worden opgemaakt dat er overeenstemming
is tussen alle betrokkenen (team, directie en bevoegd gezag)
of voldoende draagvlak over de inhoud van het plan?
Zijn de condities (kwaliteit bestuur, management) voor
de realisatie van de voornemens gunstig? Bevat het plan
maatregelen die erop gericht zijn om gunstige condities te
realiseren om aan de slag te kunnen gaan? Bevat het plan
bijvoorbeeld interventies op het gebied van personeel?
Wordt externe hulp ingeschakeld, indien te verwachten is
dat het bevoegd gezag/directie er niet op eigen kracht in
zal slagen de situatie op de school te verbeteren?
Voor het oplossen van interne problemen en/of vervangen
van functionarissen is tijd nodig. Dit alles mag echter
niet het grootste deel van de looptijd van het traject
geïntensiveerd toezicht in beslag nemen. Gedacht wordt aan
een periode van maximaal zes maanden.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
54
Criterium
Heeft de school een analyse
Uitwerking/toelichting
Het is voor het verbetertraject van belang dat de analyse
van de eigen situatie gemaakt, van de Inspectie door de school wordt vertaald naar haar
inclusief schooleigen doelen?
eigen situatie en dat op basis daarvan keuzes en prioriteiten
worden bepaald. Daarbij kunnen schooleigen doelen worden
toegevoegd, maar de doelen die rechtstreeks voortvloeien uit
Zijn er activiteiten voorzien
het inspectierapport dienen voorop te staan.
Voor alle geconstateerde inhoudelijke knelpunten moeten in
die aansluiten bij de
het plan herkenbaar activiteiten zijn voorzien.
geconstateerde kwaliteits­
Indien uit de analyse van de problematiek blijkt dat zich met
problemen?
name binnen de condities knelpunten voordoen, zal het plan
Zijn de activiteiten gericht
op dit punt activiteiten/interventies moeten bevatten.
Is uit het plan op te maken dat het niet alleen gaat om
op het verbeteren van de
verbetering van het ‘onderwijs en leren’, maar dat het
resultaten?
uiteindelijk ook gaat om activiteiten die leiden tot betere
Zijn de activiteiten en de
leerresultaten van de kinderen.
Het is helder welke activiteiten de school op de agenda
doelen concreet?
zet en wie daarbij betrokken zijn. De doelen die de school
Is er een tijdsplanning
nastreeft zijn concreet geformuleerd.
Er is een fasering aangebracht voor de realisatie van de
gemaakt?
activiteiten van maximaal twee jaar.
Is de planning ambitieus genoeg? De school heeft maximaal
twee jaar om de kwaliteit van het onderwijs op een
aanvaardbaar niveau te krijgen. De planning moet daarop
gericht zijn.
Zijn er tussentijdse evaluaties Het plan beschrijft wanneer de tussentijdse evaluaties
die leiden tot zichtbare
worden uitgevoerd. Daarbij is tevens aangegeven op welke
resultaten?
wijze de evaluatie wordt uitgevoerd. De evaluaties zijn
zodanig ingericht dat dit leidt tot zichtbare en aantoonbare
resultaten.
Zijn de beoogde tussentijdse
De uitkomsten van de evaluaties moeten worden beschreven.
Het plan geeft aan welke resultaten de school bij de
resultaten geformuleerd?
tussentijdse evaluaties bereikt wil zien. Per activiteit zijn de
tussendoelen die de school nastreeft concreet gemaakt.
Deze streefdoelen hebben zowel betrekking op het proces als
Is er een probleemeigenaar/
op de resultaten.
Het plan beschrijft wie verantwoordelijk is voor de uitvoering
verantwoordelijke binnen de
van de geplande activiteiten.
school benoemd?
Is er aangegeven hoe ouders
Het plan beschrijft op welke wijze ouders worden
zijn geïnformeerd over de
geïnformeerd over de uitkomst van het inspectieonderzoek en
beoordeling van de Inspectie
over de uitkomsten van de tussentijdse evaluaties. Dit moet
en hoe de ouders betrokken
op een zodanige manier gebeuren dat ouders in staat zijn om
zijn c.q. geïnformeerd worden
zich een globaal beeld te kunnen vormen van de voortgang
over het verbetertraject?
van het plan van aanpak.
De medezeggenschapsraad krijgt de beschikking over het
plan van aanpak en over de tussentijdse evaluaties.
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
55
5.2.3 Vertrouwen en passende interventies
In het rapport Veelzeggende instrumenten van onderwijsbeleid (2007) stelt de
Onderwijsraad dat, om te zorgen dat de resultaatafspraken daadwerkelijk worden
nageleefd, het ministerie adequate middelen nodig heeft om – indien nodig – in te
kunnen grijpen. Het ministerie heeft daar nu niet heel veel mogelijkheden toe en
benut de middelen die er zijn ook niet echt intensief. De raad wijst op de eerder
gesuggereerde interventieladder waarmee het mogelijk is sancties in oplopende
zwaarte op te leggen. Deze loopt in acht stappen: van het voeren van een indringend
gesprek met het bestuur van een instelling, via het geven van een waarschuwing,
het stellen van een ultimatum, het opschorten van de bekostiging, het (gedeeltelijk)
inhouden van de bekostiging, het uitoefenen van bestuursdwang of het opleggen
van een dwangsom, het aanwijzen van een deelbewindvoerder of een schoolbewind­
voerder tot aan beëindiging van de bekostiging van de instelling.
Beëindiging en opschorting van de bekostiging is wettelijk geregeld en staat niet ter
discussie. Juist de andere interventies, ook die in handen van de Inspectie, zouden
onderwijsjuridisch getoetst mogen worden. Helder dient te zijn of de Inspectie opereert
als regelhandhavende instantie dan wel als stimulerende of adviserende instantie.
De minister gaat ervan uit dat veruit het overgrote deel van de instellingen goede
resultaten boekt. Eventuele interventies zijn in zijn visie uitzonderlijk en zullen
altijd gebaseerd zijn op het uitgangspunt dat de instellingen primair verantwoorde­
lijk zijn voor de kwaliteit van het onderwijs, waarbij zij de normen die daaraan
worden gesteld kennen en toepassen. Binnen de instellingen is hiervoor intern
toezicht ingericht, het verticale toezicht is vooral het sluitstuk. Als uit verantwoor­
ding of toezicht (al of niet via risicoprofielen) tekortkomingen blijken, dan acht de
minister het uiteraard van belang hierop in te spelen afhankelijk van de ernst van
de tekortkoming. In die zin kan gesproken worden van een ladder van mogelijke
tekortkomingen. De minister meent dat het een goede zaak is om dan een daarop
aansluitend interventierepertoire beschikbaar te hebben waaruit een interventie
gekozen kan worden die past bij de situatie. Maatwerk is nodig gelet op de ernst van
de tekortkoming, maar ook moet het mogelijk zijn om bij herhaalde tekortkomingen
strenger te kunnen optreden. De minister zei dan ook positief te staan tegenover
dit onderdeel van het advies van de raad, met dien verstande dat de vraag wie
verantwoordelijk is voor de eventuele interventie (de minister, de Inspectie of
eventueel andere partijen) nog wel nadere doordenking vraagt. Voor de door de
raad genoemde mogelijkheden kondigde de minister aan apart te onderzoeken
wat de juridische mogelijkheden zijn. Daarbij is steeds de vraag in welke situatie
de interventie effectief is en of de kosten van sanctioneren opwegen tegen de
baten. De voorziene geharmoniseerde onderwijswetgeving was volgens de minister
waarschijnlijk de goede plek om de interventieladder juridisch te verankeren.
Ook in de nota Toezicht in vertrouwen, vertrouwen in toezicht (2006), die de
visie op toezicht bevat van het ministerie van OCW voor de jaren 2007-2011 en
het onderwijsverslag van de Inspectie, is sprake van een interventiepiramide of
interventieladder die de komende tijd, zal worden uitgewerkt. Naast het instellen van
sancties zijn ook ‘premies’ of beloningen bij het wel of zelfs versneld realiseren van
de beoogde doelen een goed middel om instellingen aan te sporen.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
56
5.2.4 Partners in onderwijsopbrengst
Naar aanleiding van de zwak ontwikkelde opbrengstgerichtheid van leerlingen,
leraren en schoolleiding in primair en voortgezet onderwijs, bracht de Onderwijsraad
(2008) het advies Partners in onderwijsopbrengst uit. Onderwijsopbrengsten zijn in
dit advies gedefinieerd als de realisering van datgene wat in kerndoelen, standaarden
en examenprogramma’s is omschreven, zowel in cognitieve zin als wat betreft de
ontwikkeling van sociale vaardig­heden. Toch betreft het in dit advies vaak cognitieve
opbrengsten, aangezien de sociale opbrengsten in de praktijk lastiger meetbaar
zijn. Opbrengstgerichtheid definieert de raad als een kenmerk van een school
waarin concrete doelstellingen voor leerlingen op basis van de leerlingenpopulatie
geformuleerd worden en waarin alle betrokken partijen er gericht aan werken de
gestelde doelen te bereiken. In het advies wordt gesteld dat het verhogen van de
leeropbrengsten in de school een zaak is van alle betrokkenen: scholen, leraren,
ouders en leerlingen.
Ook geeft de Onderwijsraad concrete aanbevelingen hoe scholen de opbrengsten
kunnen verhogen en hoe de minister daaraan kan bijdragen. De eerste aanbeveling
luidt dat het belangrijk is om in het onderwijs het ‘wat’ (de opbrengsten) beter vast
te leggen. De raad pleitte meermalen voor ‘leerstandaarden’ die verder gaan dan de
referentieniveaus van de Commissie Meijerink. In het voorliggende advies voegt de
raad eraan toe dat als de niveaus in het onderwijs vastliggen (in referentieniveaus,
maar bij voorkeur in leerstandaarden), ook aan scholen geleerd moet worden hoe ze
de geregistreerde schoolprestaties van leerlingen kunnen gebruiken. Daarbij is het
van belang dat zoveel mogelijk wordt aangesloten bij bestaande leerling­volgsystemen
en dat de overheid scholen middelen aanreikt om samen toetsen te ontwikkelen en
de niveaus ook te toetsen.
Wat betreft leerlingvolgsystemen vindt de raad dat de informatie uit de verschillende
onderwijsniveaus beter benut kan worden. De ketenpartners (primair, voortgezet,
middelbaar beroeps- en hoger onderwijs) werken nog onvoldoende samen op dit
vlak. Het elektronisch leerdossier dat voor het voortgezet onderwijs is ontwikkeld,
zou bijvoorbeeld ook gebruikt kunnen worden in het primair onderwijs om te zien
hoe oud-leerlingen in het vervolg­onderwijs presteren en in het middelbaar beroeps­
onderwijs om te zien hoe hun toekomstige leerlingen presteren.
Naast niveauaanduidingen en leerlingvolgsystemen zijn er meer manieren om
een opbrengstgerichte cultuur binnen het onderwijs te creëren. De raad vat de
verschillende verantwoordelijkheden van de partners samen in een stimulerings­ladder
(figuur 5.2). Als duidelijker is vastgelegd ‘wat’ de scholen hun leerlingen moeten
leren, dan kunnen scholen vrijheid nemen in ‘hoe’ ze dit doen, ook als het gaat
om innovaties. De regelgeving hieromtrent kan dan versoberen. De raad wil verder
alle betrokkenen in de school stimuleren meer aandacht te schenken aan betere
prestaties: de schoolleiding, leerkrachten en docenten, ouders en leerlingen.
De raad heeft daarvoor een stimuleringsladder ontworpen. De ladder bevat per
doelgroep te ondernemen acties die, als ze goed worden uitgevoerd, elkaar
versterken.
De schoolleiding kan bijvoorbeeld een cultuur stimuleren onder leraren en
schoolbesturen die meer dan nu is gericht op het verbeteren van de prestaties.
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
57
Leraren kunnen ouders beter informeren over door hun kinderen behaalde resultaten.
Ouders op hun beurt moeten vragen naar vorderingen en zorgen voor voldoende tijd
voor huiswerk. Tot slot moeten leerlingen ervan doordrongen zijn dat ze het huiswerk
moeten maken.
3TIMULERINGSKADER
(OEPARTNERSDEOPBRENGSGERICHTHEID
INONDERWIJSKUNNENSTIMULEREN
,EERLINGENENOUDERS
n :ORGENVOORVOLDOENDETIJDSINVESTERING
n !CTIEFRICHTENOPOPBRENGSTEN
GEÆNFORMEERDZIJNENWAARDEREN
$OCENTEN
n #OLLEGIALEINTERVISIE
n 0ROFESSIONALISERINGINHOUDELIJKEEN
DIDACTISCHEDESKUNDIGHEIDWATENHOE
3CHOOLBESTUUR
n 'EGEVENSCYCLISCHEVALUERENBESPREEKBAARMAKEN
ENONDERSTEUNENVANEENOPBRENGSTGERICHTECULTUUR
n #ONTACTENINSTROMENDENONTVANGENDONDERWIJS
Figuur 5.2 – Stimuleringsladder om te komen tot opbrengstgerichtheid
De raad beschrijft dat er voorschriften zijn die in dienst staan van de onderwijs­
opbrengsten. Deze moeten sowieso gehandhaafd blijven. De raad onderschrijft het
standpunt van de Commissie Dijsselbloem dat het ‘wat’ beter moet worden vast­
gelegd (en bovendien op meerdere momenten in de schoolcarrière), maar vindt dat
het onderscheid tussen ‘wat’ en ‘hoe’ niet zo scherp is als het gaat om regelgeving/
overheidsbemoeienis, waarbij de commissie stelt dat de overheid het ‘wat’ moet
voorschrijven, maar niet het ‘hoe’.
Als laatste beveelt de raad aan toe te werken naar een versobering van de
regelstellers. Meer autonomie voor scholen en minder zeggenschap voor de centrale
overheid betekenen niet dat gemeenten en besturen de verantwoordingslast mogen
vervangen of verzwaren. Bij elke regel die zij invoeren zouden ze een empirisch of
plausibel doel/middelrelatie moeten aangeven. Daarnaast zouden nieuwe regelstellers
periodiek tegen het licht gehouden moeten worden op soberheid.
5.2.5 School, maak het verschil
In School, maak het verschil (2009) constateert de Inspectie van het Onderwijs dat
uit de onderzoeken naar de basisvaardigheden taal en rekenen-wiskunde duidelijk
wordt dat met name het analyseren van de resultaten, het borgen van de kwaliteit
van het leren en onderwijzen, het didactisch handelen, de leerlingenzorg en de
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
58
geplande onderwijstijd te beschouwen zijn als kritische succesfactoren voor hoge
opbrengsten. Een belangrijke sleutel tot verbetering van de opbrengsten ligt in
handen van de school zelf: in de inrichting van het onderwijsleerproces door de
schoolleiding en de leraren. Wat kan een school zelf doen om met kwaliteits­
verbetering aan de slag te gaan?
Evalueren
Bijna tweederde van alle scholen evalueert volgens de Inspectie niet of nauwelijks
systematisch de resultaten van de leerlingen. Systematisch evalueren is van
essentieel belang om, waar nodig, bij te kunnen sturen en kwaliteit te behouden.
Dat kan op verschillende niveaus:
1 Op het niveau van de leerling: voor de leraar is het van belang om zicht te
hebben op resultaten van individuele leerlingen, om de uitleg en lesstof aan
te kunnen passen aan onderlinge verschillen. In alle gevallen gaat het erom
te starten met een analyse van de leerprestaties van de leerling en met het
analyseren van de behoeften van ’opvallende’ leerlingen. Daarbij is het van
belang niet alleen met methodegebonden toetsen, maar ook met landelijk
genormeerde toetsen te werken. Met behulp van laatstgenoemde toetsen kan
bepaald worden of een leerling voor of achter ligt bij leeftijdgenoten elders
in het land en of hij/zij de leerstof begrepen heeft. De volgende stap is syste­
matisch hulp bieden aan leerlingen die dat nodig hebben: dat gebeurt door het
aanbod in didactisch opzicht zodanig aan te passen dat ook deze leerlingen
de minimumdoelen van het schooljaar kunnen bereiken. De minimumdoelen
hoeven niet aangepast te worden: het gaat er juist om dat deze leerlingen extra
didactische hulp krijgen, bij voorkeur in de eigen klas en van de eigen leraar.
2 Op het niveau van de groep: door de resultaten van de leerlingen als groep te
evalueren wordt duidelijk hoe er gepresteerd wordt en wat de leerwinst is in
vergelijking met eerdere leerjaren. Ook valt hieruit op te maken hoe de leer­winst
is in vergelijking met de leerwinst die mag worden verwacht. Als uit evaluatie
blijkt dat de leerwinst achterblijft, is het belangrijk om het onderwijs­leerproces
eens onder de loep te nemen. Hoe zit het bijvoorbeeld met de leerlingenzorg?
En als er extra zorg of begeleiding is gegeven aan leerlingen, wat zijn dan de
effecten? Hoeveel onderwijstijd is er gerealiseerd? Scholen hebben zelf veel
gegevens in handen. Deze gegevens in een groter kader plaatsen levert een
bredere blik op en meer handvatten om de kwaliteit in de gewenste richting bij
te sturen.
3 Op het niveau van de schoolleiding: de rol van de schoolleiding is cruciaal als
het gaat om het waarborgen van de kwaliteit van het onderwijs. Als onderwijs­
kundig leider ligt hier de verantwoordelijkheid voor bijsturing van het onderwijs
op basis van de resultaten. Het is dus belangrijk dat de schoolleiding weet
wat de leeropbrengsten over een langere periode zijn en hoe deze in relatie
staan tot de gemiddelde opbrengsten van vergelijkbare scholen binnen de
schoolgroep. Toetsgegevens en informatie uit het leerlingvolgsysteem zijn
onmisbaar om goede analyses te kunnen maken. Op deze manier kan de
schoolleiding ook daadwerkelijk inzicht krijgen in de effecten van het gegeven
onderwijs, deze verantwoorden en waar nodig bijsturen.
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
59
Verbeteren
Het team is bepalend voor de kwaliteit van het onderwijs van een school. De school­
leider moet richting geven aan het proces van verbetering. Zijn of haar onderwijs­
kundig leiderschap is van cruciaal belang voor succes. Hij/zij moet bevorderen dat
het team gezamenlijk de afgesproken verandering oppakt en doorvoert.
De leraar is van essentieel belang voor de resultaten van individuele leerlingen.
Legt hij of zij goed uit? Gaat hij/zij na wat het effect van de uitleg is? Hoe worden
de vorderingen van leerlingen bijgehouden? In hoeverre wordt de tijdsbesteding
afgestemd op het niveau van de groep en het niveau van de leerlingen? Het zijn de
leraren die voor hun leerlingen het verschil kunnen maken. Niet zozeer door anders
te doen, als wel door anders te kijken naar datgene wát ze doen.
5.2.6 Effectieve beleidscontexten voor zwakpresterende scholen
In het onderzoek De beleidscontext van zwakpresterende scholen (Claasssen e.a.,
2008) van het ITS is nagegaan of zwakpresterende basisscholen qua beleidscontext
verschillen van basisscholen die in vergelijkbare omstandigheden wel goed presteren.
De onderzoekers hebben nauwelijks aanwijzingen gevonden dat de beleidscontext van
zwakpresterende basisscholen sterk verschilt van die van basisscholen met normale
prestaties.
Een cruciale factor in de beleidscontext van zwakpresterende scholen is dat risico’s
en problemen te laat ontdekt worden. Bovendien worden problemen met opbrengsten
vrijwel nooit door het bestuur ontdekt. Hoewel een goed systeem van kwaliteitszorg
op zichzelf nog geen garantie is dat het bestuur tijdig over problemen geïnformeerd
wordt, is een dergelijk systeem wel van groot belang. Scholen kunnen hun problemen
wanneer zij het systeem goed gebruiken immers op een eerder tijdstip signaleren en
ter sprake brengen. Om te voorkomen dat de school het bestuur er zo lang mogelijk
buiten wil houden, zal het bestuur zelf evenwel ook na moeten denken over een
signaleringssysteem dat ook buiten de medewerking van de school om gehanteerd
kan worden. Alleen dan kan de rol van toezichthouder goed worden uitgevoerd.
Om latere opbrengstproblemen te voorkomen dienen besturen ervoor te zorgen dat
problemen met de directie en problemen binnen het team zo snel mogelijk worden
aangepakt. Hoe langer deze problemen voortsudderen, hoe groter het risico wordt
dat er opbrengstproblemen ontstaan die veel moeilijker zijn op te lossen dan
directieproblemen en teamproblemen. Hoewel het om betrekkelijk kleine aantallen
gaat – wat tot voorzichtigheid bij de inter­pretatie noopt – zou op basis van de
follow-upstudie geconcludeerd kunnen worden dat besturen deze gevolgtrekking
ook zelf al gemaakt hebben. Bij de in 2005 of later gesigna­leerde problemen zijn de
directie- en teamproblemen al weer grotendeels opgelost, terwijl dat niet het geval is
bij de problemen die al eerder zijn vastgesteld.
De uitkomsten van het ITS-onderzoek neigen er verder toe te concluderen dat
besturen er evenzeer voor moeten waken dat zij zich niet te veel met de inhoud van
het onderwijs gaan bemoeien. Algemene vaardigheden lijken voor bestuursleden
belangrijker te zijn dan specifieke onderwijsinhoudelijke kennis, zeker wanneer deze
kennis wordt gebruikt als sturingsmiddel. Ook voor de rol als toezichthouder lijkt
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
60
onderwijsinhoudelijke kennis niet per se noodzakelijk te zijn. De door de overheid
voorgestane splitsing tussen bestuur en toezichthouder lijkt vanuit het voorkomen
van opbrengstproblemen eveneens een goede zaak te zijn. Bij het bestuurstype dat
deze splitsing het verst heeft doorgevoerd, signaleerde het ITS iets minder problemen
met de opbrengsten dan gemiddeld. Of dat wel of geen toevals­treffer is geweest, zal
verder onderzoek moeten uitwijzen.
Bij het oplossen van de problemen speelt het bestuur, doorgaans in de persoon van de
bovenschools manager, vaak een belangrijke rol, zeker als er leiderschaps­problemen of
problemen binnen het team in het spel zijn. Ook de kwaliteitszorg lijkt daarbij meer
aandacht te krijgen. Over het algemeen wordt betrokkenheid van het bestuur door de
school gewaardeerd, terwijl er van dirigisme een averechts effect uitgaat.
Bij de oplossingskant van de problematiek van zwakpresterende scholen lijkt het
tekort aan algemene vaardigheden bij besturen van zwakpresterende scholen weer
geen rol te spelen. De directeuren van deze scholen geven aan vooral profijt van hun
bestuur te hebben wanneer dat bestuur ook echt stuurt. Op grond van wat eerder al
gezegd is mogen we aannemen dat dan gedoeld wordt op een sturing die gebaseerd is
op betrokkenheid. Op de scholen die geen opbrengstproblemen hebben gekend wordt
een sturende rol van het bestuur daarentegen niet gewaardeerd. En ten aanzien van
het schoolklimaat wordt zelfs een negatief effect gevonden wanneer het bestuur zich
te veel met de school wil bemoeien. De conclusie lijkt derhalve te moeten zijn dat een
goed bestuur vooral toezicht houdt en pas in actie komt wanneer de zaken dreigen
mis te lopen. De term ‘situationele sturing – naar analogie van de term ‘situationeel
leiderschap’ in het personeelsmanagement – zou hier van pas kunnen komen.
5.2.7 Het stoplicht sprong op rood
In het rapport Het stoplicht sprong op rood (2007) worden door KPC Groep
bestuurlijke interventies en de wijze van het inschakelen van externen beschreven.
Ook zijn leerpunten en succesfactoren genoemd die door besturen die te maken
kregen met zeer zwakke scholen zijn ervaren. Vervolgens worden door deze besturen
ook aanbevelingen gedaan voor ‘lotgenoten’: deze worden hieronder weergegeven.
Tot slot worden in het rapport ook de conclusies en aanbevelingen aangehaald.
Bestuurlijke interventies
Alle besturen hebben interventies gepleegd om de kwalificatie van ‘zeer zwakke
school’ weg te werken. In een aantal gevallen ziet het bestuur dat de verbetering
nog niet snel daadwerkelijk vorm krijgt en verwacht met het OKV nog een jaar extra
te krijgen.
De interventies die waren gericht op het bestuur zelf, varieerden van het laten
uitvoeren van een bestuursscan en opnieuw oriënteren op de strategische koers
tot het (wezenlijk) anders en transparanter organiseren van het bestuur, het
bovenschools management en de directeuren. Ook het eigen functioneren naar
de scholen werd aangepakt, waarbij het monitoren van en het gericht zijn op de
bewaking van de kwaliteit en prestaties van de scholen belangrijke interventies
waren. Soms leidde dit tot een ‘minder op afstand’ besturen.
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
61
Daar de directeur veelal een belangrijke actor was in het ‘zeer zwak’ worden van een
school, waren veel van de interventies gericht op de directeur: deze werd ontslagen,
verplaatst naar een andere school of op een andere manier van de school verwijderd
(eerder dan gepland met FPU, andere plek in de organisatie), waarna er een interimdirecteur of een nieuwe directeur kon worden benoemd. Deze nieuwe directeur werd
veelal begeleid, kreeg soms extra ondersteuning en het bestuur voerde meer overleg
en ‘stevige gesprekken’ met hem.
De interventies bij het team grepen veelal in in de samenstelling, taken en
verantwoordelijk­heden van het team: voor een of meer teamleden werd een andere
werkplek gezocht (binnen of buiten de eigen organisatie), er werden investeringen
gedaan in extra formatie en begeleiding en er werden verantwoordelijkheden van de
directeur (terug) bij het team gelegd. Maar ook waren het ‘eenvoudige dingen’ als
nieuwe vloerbedekking in de teamkamer of werken aan de sfeer, die er toe bijdroegen
dat het team ‘weer rechtop loopt’.
Daar bij het oordeel van de Inspectie de leerlingenresultaten een belangrijk
aspect zijn, waren er ook interventies gericht op het onderwijs. De visie en het
onderwijs­concept werden opnieuw onder de loep genomen. Geïnvesteerd werd in
een onderwijskansenaanpak, methoden en materialen, ondersteunende functies,
de monitoring van leerlingenresultaten en eventuele bijsturing van het didactisch
handelen én het op papier vastleggen van structuren en processen binnen de school.
Tot slot komen op een aantal andere terreinen eveneens interventies voor: pr,
communicatie en overleg met MR en ouders is aangepakt; er is meer geïnvesteerd
in ondersteuning en het gebouw en er is gezocht naar het vergroten van de
aantrekkingskracht van de school door met anderen samen te werken.
Externe ondersteuning
Hoewel de besturen en bovenschools managers veelal zelf een ondersteunende
rol hadden voor de directeuren en teams van de zeer zwakke scholen, hebben de
meeste besturen eveneens geïnvesteerd in externe ondersteuning door school- en
gespecialiseerde begeleiding. De externe ondersteuning betrof het maken van
de schooldiagnose, de analyse en het verbeterplan, het op papier zetten van de
werkprocessen op de school, de profilering van de school, het garanderen dat aan de
kerndoelen wordt voldaan, het kiezen en inzetten van kwaliteitsinstrumenten en het
bemiddelen bij conflicten.
Leerpunten voor het bestuur
Voor de besturen zijn de zeer zwakke scholen in de meeste gevallen aanleiding
geweest de eigen werkwijze aan te passen. Een enkel schoolbestuur keek wel kritisch
naar zichzelf, maar besloot bewust dezelfde werkwijze te blijven handhaven. Wanneer
het schoolbestuur al een goed managementinformatiesysteem had en recent een
schoolontwikkelingsplan had vastgesteld, was er weinig reden om de eigen manier
van besturen aan te passen.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
62
Besturen hebben zelf ook geleerd in het hele proces met de zeer zwakke school.
De geïnterviewden gaven daarvan de volgende voorbeelden. Een van de besturen
heeft (mede door de zeer zwakke school) een nieuwe strategische koers uitgezet
en is zich gaan richten op excellente prestaties van zijn scholen in plaats van
profilering als organisatie die aan de weg timmert. De aansturing en de interne
controle door het bestuur wordt versterkt en gekoppeld aan de verantwoordelijkheid
(en kwaliteit) van de directeur. In de beleidscyclus krijgt de eigen analyse, zelf­
evaluatie en verantwoording (kwaliteitszorg) van de school en het inspectie­rapport
een rol. Er wordt meer planmatig en met mijlpalen gewerkt. Het schoolbestuur
onderzoekt welke gegevens van de scholen nodig zijn om ze goed in beeld te hebben
en toch voldoende op afstand te blijven. Besturen investeren in het vertrouwen van
alle betrokkenen. Er wordt geïnvesteerd in het verbeteren van methoden, scholing,
gebouw, directie enzovoort. Scholen worden gestimuleerd om een schoolprofiel op
te stellen. Besturen maken meer werk van het vastleggen van gegevens, beleid en
procedures. De besturen kijken bewust meer ‘naar buiten’.
Succesfactoren
Op grond van de ervaringen met hun zeer zwakke scholen hebben de besturen
een scala van factoren benoemd die voor hen van belang zijn voor een succesvol
verbetertraject.
1 Neem de kwalificatie van de Inspectie van de zeer zwakke school serieus.
2 Confronteer scholen met de beelden in ‘de spiegel’.
3 Neem je taak en verantwoordelijkheid als bestuur serieus.
4 Zorg voor een houding van het bestuur / de bovenschools manager waarin
luisteren, open staan, bereikbaar zijn wordt gecombineerd met een heldere lijn
en een duidelijk kader, transparantie over gewenste informatie en een scherpe
verdeling van verantwoordelijkheden.
5 Draag zorg voor een geaccepteerde deskundigheid van het bestuur /
de bovenschools manager.
6 Positioneer de directeur als verantwoordelijke voor de kwaliteit van de school en
het verbeteren daarvan.
7 Vervang zo nodig de directeur.
8 Investeer in de school door het inhuren van externen en maak een zorgvuldige
keuze voor een adviseur of interim-directeur.
9 Zorg voor sturing en monitoring door het bestuur.
10 Wees als algemeen/bovenschools directeur nabij voor de school.
11 Zorg voor professionele intern begeleiders, een systeem voor kwaliteitszorg, een
bewust personeelsbeleid.
12 Begeleid fusies van scholen zorgvuldig.
13 Zorg voor een eenduidige communicatie naar en met ouders.
14 Investeer in het verbeteren of vernieuwen van het schoolgebouw, de methoden
en materialen.
15 Zorg voor een integrale schooldiagnose, een goede analyse en het verbeterplan
met haalbare doelstellingen (SMART).
16 Draag er zorg voor dat de school zich bewust is van de gewenste profilering.
17 Stimuleer een brede maatschappelijke kijk bij het bestuur, de directeur en in
het team, met voeling richting het onderwijs en de ouders, maar ook richting de
bedrijfsmaatschappelijke kant.
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
63
Adviezen voor besturen die met zeer zwakke scholen te maken hebben
De besturen hebben niet alleen voor zichzelf de succesfactoren benoemd, maar ook
de volgende adviezen gegeven voor besturen die te maken zullen krijgen met zeer
zwakke scholen.
• Voorkomen is beter dan genezen: het kost het bestuur (en zijn scholen) (veel)
geld om in een dergelijke situatie de zaak weer op orde te krijgen.
• Zorg dat je over zoveel mogelijk managementinformatie beschikt en goed de
vinger aan de pols houdt.
• Houd zicht op de resultaten van de school.
• Draag zorg voor de interne controle, waarbij ook de zachte kant een plek heeft.
• Stel een goede (bovenschools) directeur aan, zodat je ‘in control’ bent.
• Werk planmatig (kwaliteitszorg) en bemoei je niet met details.
• Als bestuurder moet je slagkracht hebben, met goede controle en eventueel
ingrijpen.
• Bewaak de innovatieve kracht van de school en spreek de directeur aan op zijn
rol als manager, maar ook als verbeteraar.
• Zet je beste leerkrachten op de moeilijkste klassen.
• Gebruik de wet BIO beleidsrijk en stel eisen aan de ontwikkeling van
personeelsleden.
• De opvattingen van de leden van MR over de taak, rol en verantwoordelijkheid
die zij hebben, moeten zich goed verhouden tot de wettelijk verkregen
bevoegdheden.
• Ben aanwezig wanneer het oordeel van de Inspectie binnenkomt. Neem het
signaal serieus.
• Informeer zo snel mogelijk en zo breed mogelijk alle betrokkenen.
• Laat je goed adviseren bij de aanpak van de zeer zwakke scholen.
• Wees zeer duidelijk over het ambitieniveau dat je met het verbeterplan hebt.
• Stel vast dat er sprake is van commitment voor het verbetertraject.
• Neem de aanbevelingen van het rapport inzake zeer zwakke scholen in het
primair onderwijs van de Inspectie (2006) ter harte (zie http://www.minocw.nl/
documenten/9644a.pdf).
• Stel een schoolprofiel op zodat je bij vacatures kunt zoeken naar de passende
directeur, adjunct en leraar.
De scholen in het onderzoek hebben nog niet allen een periodiek kwaliteits­onderzoek
gehad. Van een enkele school verwacht het bestuur dat het geïntensi­veerd toezicht
nog een jaar zal worden verlengd; van andere scholen wordt een positief oordeel en
het schrappen van ‘de lijst’ verwacht. De scholen blijven vaak een zorgenkindje van
het bestuur.
Conclusies
Eén van de conclusies in het rapport is dat een zeer zwakke school in bijna alle
gevallen leidt tot leerprocessen voor het bestuur. Men past organisatie (structuur)
of werkwijze (cultuur) aan, soms zeer ingrijpend. Voorbeelden van aanpassingen
in de structuur zijn het invoeren van bovenschools management, het vormen van
een bestuurscommissie en het anders organiseren van het werk van de school­
begeleidingsdienst. De cultuuraanpassingen hebben vooral te maken het verzetten
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
64
van bakens: besturen realiseren zich dat ze zich niet kunnen permitteren niet te
sturen op onderwijs. Andere aanpassingen in de werkwijze zijn het invoeren van een
kwaliteitszorgsysteem, het meer formaliseren en vastleggen van wat het bestuur doet
of het meer schoolnabij gaan functioneren van het bestuur. De kwalificatie
van een zeer zwakke school door de Inspectie heeft dus vrijwel steeds ook op
bestuursniveau een effect.
Kern van die bestuurlijke interventie is vrijwel steeds: versterking van de greep
op de school en organisatie. Het (bovenschools) management wordt versterkt.
Het bestuur gaat meer de school in en verbetert de informatiestroom en verslag­
mechanismen. Er wordt een kwaliteitszorgsysteem ingevoerd. De monitorfunctie
wordt versterkt. Het bestuur gaat daadwerkelijk verantwoording vragen. Deze
maatregelen gelden veelal voor alle scholen vallend onder het bestuur en niet alleen
voor de zeer zwakke scholen.
Het ingrijpen op schoolniveau is eveneens gericht op structuur, met name op de
versterking van de sturing en de cultuur:
• het leiderschap wordt gericht op opbrengsten, kwaliteit, resultaten en visie;
• er is meer aandacht voor resultaten, waar eerder de aandacht vooral naar het
pedagogisch klimaat ging;
• de professionaliteit van het team en de leraren wordt verhoogd.
Besturen die een zeer zwakke school hebben, moeten investeringen doen om
de school weer op niveau te krijgen. Ze investeren vooral in de versterking en
ondersteuning van het management, extra begeleiding en ondersteuning van het
team, extra formatie, in methodes en materialen en in het opknappen van het
schoolgebouw. Besturen lijken niet terughoudend te zijn met het doen van de
noodzakelijke investeringen. Bij eenpitters of bij besturen met meer dan één zeer
zwakke school, is dit wel een probleem. Een aantal besturen in het onderzoek heeft
extra middelen via het Vervangings- en Participatiefonds verkregen.
Niet altijd heeft het schoolbestuur een analyse uitgevoerd: de school was al een
onderwijskansenschool of er was al ondersteuning op school aanwezig. Maar ook zijn
er besturen die de punten die in het inspectierapport als zwak werden gekwalificeerd
oppakten voor het verbeterplan. Een gevolg van het ontbreken van een systema­tische
en integrale analyse is dat de onderliggende oorzaken niet in beeld kwamen en het
verbeterproces niet goed verliep. Het hanteren van het oordeel van de Inspectie als
agenda voor het verbeterplan brengt het risico met zich dat er symptoombestrijding
plaatsvindt. Een van de schoolbesturen onderwierp al zijn scholen aan een grondige
analyse en stelde ook voor elke school een verbeterplan op.
Aanbevelingen
Als aanbevelingen voor besturen van zeer zwakke scholen zijn in het rapport
geformuleerd:
1 Zoek naar een mix van managementinformatie van de scholen (vanuit
bijvoorbeeld het kwaliteitszorgsysteem, het leerlingvolgsysteem en rapporten
van de Inspectie) en het schoolnabij functioneren, opdat het bestuur aan de
ene kant goed zicht heeft op de ontwikkelingen en opbrengsten van de school,
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
65
2
3
maar aan de andere kant niet op de stoel van de directie gaat zitten. Van belang
is met een managementinformatiesysteem aan te sluiten bij het beleid, het
belang van dit systeem goed af te stemmen en uit te leggen aan directeuren en
teams en ervoor te zorgen dat de praktische uitwerking niet te veel tijd kost en
het technische systeem goed werkt. Getallen zijn hulpmiddel: ze hebben slechts
waarde wanneer ze worden gekoppeld aan missie, visie en doelstellingen.
Werk aan de kwaliteit van de (zeer zwakke) scholen door in de strategie een
heldere positie te bepalen (op basis van een SWOT-analyse en daarmee te
werken) en hierop te sturen, maar ook door concrete acties en ontwikkelingen
hierop te richten.
Stimuleer de school te werken aan een (mede) op opbrengsten gerichte cultuur,
het schoolleiderschap en de kwaliteit van de leraren (met de Wet BIO en de
SBL-competen­ties als instrumenten om de professionaliteit van individuele
leerkrachten te beoordelen en te verbeteren). Wanneer daarbij de interne
communicatie en de communicatie met en verantwoording aan ‘de buitenwereld’,
inclusief ouders, goed is geregeld, wordt preventief gewerkt aan het zwak
worden van de school.
5.2.8 Tips en valkuilen
Hoe ga je als schoolbestuur om met een zeer zwakke school? En hoe sla je de weg in
naar een succesvol verbetertraject? KPC Groep ontwikkelde eind 2007 een checklist
van Tips en valkuilen voor schoolbesturen die voor het eerst met een zeer zwakke
school te maken krijgen. Op basis van onderzoek naar de manier waarop besturen in
de afgelopen jaren zijn omgegaan met de kwalificatie van zeer zwakke school, kwam
een lijst tot stand die een handreiking is voor besturen die voor het eerst met een
zeer zwakke school te maken krijgen.
De lijst bevat 25 tips en signaleert valkuilen. De eerste aanbeveling is om het belang
van het negatieve inspectieoordeel niet te bagatelliseren. De school moet zich goed
laten informeren en adviseren over wat het betekent als een school als zeer zwak
wordt beoordeeld. Het Steunpunt Zeer Zwakke Scholen kan benaderd worden voor
informatie over de bestuurlijk-juridische en onderwijsinhoudelijke aspecten van het
fenomeen zeer zwakke scholen en voor advies. Het bestuur wordt erop gewezen dat
de Inspectie zich (in toenemende mate) richt tot het bevoegd gezag als verant­
woordelijke partij, niet tot de directeur van de zeer zwakke school. Ook mogelijke
emoties worden benoemd. Geadviseerd wordt een onafhankelijk en deskundig
onderzoeker in te schakelen. Deze moet ook kijken naar factoren om de school
heen, waaronder het bestuur en de aansturing van de school of de veranderingen
in de leerlingenpopulatie, omdat deze (mede) oorzaak kunnen zijn van het zeer
zwak worden van de school. Er moet een plan van aanpak komen dat zich op twee
doelen richt: het op korte termijn (binnen twee jaar) verbeteren van de zaken die
de Inspectie als onvoldoende heeft bestempeld én het wegnemen van de oorzaken
van het zwak worden van de school. Voor dat plan moet voldoende draagvlak en
commitment worden bewerkstelligd bij alle direct betrokkenen (team, medezeggen­
schapsraad, ouders). In het plan moet ook de monitoring van de voortgang bij
het bereiken van de doelen worden opgenomen. KPC Groep wijst erop dat als het
inspectie­oordeel slecht nieuws is, dat het de school schade kan berokkenen en een
negatieve spiraal kan veroorzaken. Daarom is zorgvuldige, goed geregisseerde en
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
66
open communicatie met belanghebbenden en belangstellenden, in het bijzonder de
ouders en de pers, noodzakelijk.
Mogelijk sluit het inspectieoordeel niet aan bij de kwaliteitsbeleving van ouders
(en leerkrachten): voor de Inspectie ligt de nadruk op de opbrengsten, voor ouders
vaak meer op pedagogische aspecten als veiligheid, warmte en betrokkenheid
(schoolklimaat). Tevreden ouders en een goed schoolklimaat betekenen niet
vanzelfsprekend dat een school ook voldoende opbrengsten realiseert. Een volgende
tip van KPC Groep is om de verbeter­capaciteit van de school te beoordelen: als die
onvoldoende is, is het niet erg zinvol verbeteractiviteiten te starten zonder eerst
maatregelen getroffen te hebben die de verbetercapaciteit verhogen. Is er succes te
verwachten met deze directeur, met deze teamsamenstelling, binnen deze budgettaire
kaders, met deze ondersteuning? Zo niet, wat kan het bestuur daaraan veranderen?
Aanbevolen wordt te zorgen voor pressure and support en te leren van de ervaring
met een zeer zwakke school. Het bestuur moet zichzelf veel vragen stellen om te
voorkomen dat nog een keer een eigen school door het ijs zakt.
Kortom, een hele lijst met gedragsregels voor het verantwoordelijke schoolbestuur.
Maar hoe moet het bestuur inhoudelijk aan de slag? Voor dit preadvies is de
vaststelling van KPC Groep dat de Inspectie in de regel geen (diepgaande) analyse
geeft van de oorzaken waardoor een school zeer zwak is geworden relevant.
De school wordt daarom aangeraden een onderzoek uit te laten voeren naar die
oorzaken en interventies te treffen die deze oorzaken wegnemen. De kritiekpunten
van de Inspectie kunnen dus niet zomaar gehanteerd worden als (enige) agenda
voor verbeteringen. Dat zou leiden tot een verbeterplan dat zich richt op symptoom­
bestrijding in plaats van op duurzame verbetering.
Ook de PO-Raad en de sectororganisatie voor het primair onderwijs gaan er in de
analyse van uit dat er veelal sprake is van een combinatie van factoren die leiden tot
het zeer zwak worden van een school, waardoor het vinden van de juiste interventies
geen eenvoudige zaak is. In veel gevallen is het terugvallen van een school te
verklaren uit het ontbreken van onvoldoende kwaliteit van één of meerdere actoren:
het onderwijskundig leiderschap blijkt vaak een cruciale factor te zijn. De combina­
tie van een zwakke directeur, het ontbreken van een systematische zorg voor de
leerling en onvoldoende zicht op leerprestaties is bij veel zwakke scholen de oorzaak
van de terugval. Maar ook misvattingen over besturen op afstand of het onvoldoende
functioneren van een schoolteam zijn factoren die de kwaliteit ernstig kunnen
aantasten. Niet alle factoren zijn door een organisatie zelf te beïnvloeden.
Ook omgevingsfactoren zoals scholenfusies, verandering van leerlingenpopulatie of
snelle groei van de school kunnen een rol spelen bij het niet kunnen voldoen aan de
standaarden. Het verbeteren van de kwaliteit van een school vraagt een verbeter­
traject dat meerdere jaren loopt en op verschillende onderdelen wordt toegepast.
Essentieel hierbij is dat wordt vastgesteld waardoor een school een zeer zwakke
school geworden is. Een goede diagnose voor een verbeterplan wordt ingezet en kan
het verschil maken tussen succes en falen. Ook de PO-Raad lanceert een site met
praktische handreikingen en suggesties om de kwaliteit te verbeteren. Nu geeft het
steunpunt al informatie met betrekking tot zeer zwakke scholen.
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
67
5.2.9 De media over zeer zwakke scholen
In landelijke en regionale kranten zijn met grote regelmaat berichten te lezen over
scholen die het predicaat zeer zwak hebben gekregen. Ook regionale radiozenders
besteden aandacht aan het verschijnsel. Zo meldde op 5 november 2008 Omroep
Flevoland bijvoorbeeld dat in Lelystad twee basisscholen als ‘zeer zwak’ waren
betiteld door de Onderwijsinspectie. Gemeld werd dat de conclusie was gebaseerd
op resultaten van de Cito-eindtoets van leerlingen in groep 8. Tegelijk kon worden
bericht dat het bestuur en de directie van de scholen inmiddels maatregelen hadden
genomen om de kwaliteit te verbeteren en dat – volgens de directeur van het Bureau
Openbaar Onderwijs – beide scholen binnen twee jaar weer op het gewenste niveau
zouden zitten. De basisscholen werden met name genoemd. Voor zover ouders en
leerlingen nog niet op de hoogte waren van het inspectieoordeel konden ze dat door
deze berichtgeving wel zijn.
Over het Utrechtse Delta College werd bericht dat deze vmbo-school met vestigingen
in Zuilen en Kanaleneiland onder toezicht komt te staan van de Onderwijsinspectie,
omdat deze school op de lijst zeer zwakke scholen staat. De directie zag de slechte
beoordeling aankomen en heeft inmiddels maatregelen genomen. Zo wordt examen­
training gegeven en komen er zogenoemde maatklassen.
Een voorbeeld uit de hoofdstad: daar moet op 17 zwakke basisscholen het onderwijs
dringend verbeterd worden, aldus een bericht van 15 april 2008. De scholen krijgen
daarvoor geld en ondersteuning van de gemeente. Binnen vier jaar moeten de
resultaten van deze scholen sterk verbeterd zijn. Deze scholen zijn verspreid over
de stad en ze herbergen veel leerlingen die extra zorg nodig hebben. Daaronder valt
gebrekkige beheersing van het Nederlands, maar ook dyslexie of gedragsproblemen.
De verbeteringen moeten worden ingezet: per school wordt een analyse gemaakt
van de problemen en een plan opgesteld. Een externe deskundige zal de scholen
begeleiden. De Onderwijsinspectie heeft eerder in Amsterdam 33 basisscholen
aangewezen als (zeer) zwakke school. Die lijst is niet direct overgenomen, omdat
sommige scholen al maatregelen hebben genomen of omdat de door de Inspectie
gesignaleerde problemen niet met het onderwijs in strikte zin te maken hebben.
De wethouder gaf tegenover de krant te kennen verheugd te zijn over het tempo
waarin de lijst tot stand is gekomen, omdat er lang alleen maar over de problemen
in het onderwijs werd gesproken, maar te weinig actie werd ondernomen.
Nu erkennen de schoolbesturen zelf dat er iets moet gebeuren. De voorzitter van het
overleg van de schoolbesturen meldt dat scholen het vreselijk vinden om op deze
lijst te staan. Verbeteringen worden vooral gericht op de versterking van de leiding
van de school, vergroting van de vaardigheden van de leerkrachten en het in de
gaten houden van de kwaliteit van het onderwijs. Doel van de maatregelen is dat
alle leerlingen zo veel mogelijk leren op de scholen, waarbij de recente uitkomsten
van het parlementair onderzoek, waarin staat dat lezen, schrijven en rekenen
centraal moeten komen te staan, richtinggevend zijn. Voorlopig is er twee miljoen
beschikbaar voor de zwakke scholen in Amsterdam, iets meer dan een ton per school,
voldoende om scholen op weg te helpen. De wethouder hoopt ook dat de Onderwijs­
inspectie actiever wordt. De gemeente heeft zelf geen bevoegdheden om de kwaliteit
van het onderwijs te volgen, de wethouder verwacht daarom daden van het rijk.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
68
Nog een laatste bericht dat een beeld schetst van scholen die uit het dal kruipen
onder de vlag ‘Zwakke scholen op de weg terug’. De drie ‘zwakke’ basisscholen
in de regio Deventer presteren beter dan blijkt uit de jongste rapportage van de
Onderwijsinspectie, aldus deze nieuwsbron. Volgens de directeuren zijn de rapporten
inmiddels niet meer actueel. Een van de drie scholen ‘wordt al enkele jaren in de
gaten gehouden door de Inspectie’. In het laatste rapport van 24 september 2008
staat dat leerlingen uit groep 8 onder het landelijk gemiddelde scoren bij de
Cito-toets. Volgens de directeur komt dat door de kleine klassen: soms zitten in een
groep een of twee leerlingen en de school moet toch de gemiddelde norm van de
Inspectie halen. Met twee leerlingen moet er één heel goed zijn als de ander wat
slechter is. Maar dat laat onverlet dat de school op een aantal punten onvoldoendes
heeft gehaald. De school heeft er een plan van aanpak voor gemaakt en de Inspectie
was lovend over de verbeteringen. Zo moeten meer onderwijsassistenten ervoor
zorgen dat leerlingen extra begeleiding kunnen krijgen. Ook de tweede school in
Deventer maakt volgens de directeur grote sprongen vooruit. Door bijvoorbeeld
kleinere klassen krijgen de leerlingen meer ‘onderwijs op maat’. De derde school
probeert het taalonderwijs te verbeteren en heeft hiervoor een nieuwe methode
gekocht.
Opvallend is de – ondanks het ontvangen negatieve predicaat zeer zwakke school –
positieve toonzetting die spreekt uit de verbeteracties die kennelijk onmiddellijk
ingezet worden. De scholen komen er – eventueel met extra (financiële) hulp
en grootscheepse verbeterprojecten zoals in Amsterdam – wel weer bovenop, zo
suggereren de berichten. Vooralsnog lijkt hier dus een gunstig effect van plaatsing
op de gevreesde lijst te signaleren.
5.3 Actoren bij de school
5.3.1 Leerling
“Kinderen hebben recht op onderwijs van goede kwaliteit. Zeer zwakke scholen
bieden dat niet en zijn dan ook ongewenst. Een doelstelling van de Kwaliteitsagenda
Primair Onderwijs is het aantal zeer zwakke scholen met de helft terugbrengen en de
tijd dat een school zeer zwak is minimaliseren.” In haar brief van 11 februari 2009
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
69
geeft staatssecretaris Dijksma dit aan als motivatie om te komen met haar actieplan
zeer zwakke scholen.
5.3.2 Ouders
Vanaf 1999 wordt jaarlijks, in opdracht van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap, de Onderwijsmeter uitgevoerd (zie Plantinga e.a. 2008). De onderwijsmeter peilt de mening van de Nederlandse bevolking in het algemeen en van ouders
van schoolgaande kinderen in het bijzonder. In 2008 zijn voor het eerst ook leerlingen
ondervraagd. Hoe denken zij over het onderwijs en de leraren? Waarover maken zij
zich zorgen? En wat gaat er goed in het onderwijs? In de Onderwijsmeter zijn alle
onderwijssectoren vertegenwoordigd, van het primair tot aan het hoger onderwijs.
Burgers waarderen de kwaliteit van het onderwijs met een zes, ouders geven het
onderwijs een dikke zeven. Opvallend is dat, ondanks alle kritische publiciteit die het
onderwijs heeft gekregen, de waardering voor het onderwijs wel stabiel is gebleven in
vergelijking met voorgaande jaren.
Het lijkt, aldus de onderzoekers, alsof burgers en ouders willen zeggen:
“Het onderwijs van mijn kind is goed, maar het onderwijs van ons land baart me
zorgen.” Het is opvallend dat zowel burgers als ouders veel van het onderwijs
verwachten. Zij noemen spontaan een breed scala aan onderwerpen waar het
onderwijs volgens hen aandacht aan zou moeten besteden.
Taal en rekenen vindt men belangrijk. Dat is een duidelijke uitkomst. Burgers en
ouders vinden dat kinderen de basisvaardigheden goed moeten beheersen als ze
de school verlaten. We kunnen alleen niet de conclusie trekken dat er met name
aandacht voor taal en rekenen moet komen. Zij stellen niet alleen voorwaarden aan
de resultaten die worden geboekt met betrekking tot de basisvaardigheden, maar
realiseren zich dat het huidige onderwijs meer moet bieden. Meer aandacht voor
waarden en normen, sociale vaardigheden en omgangs­vormen. Dit zijn onderwerpen
die de huidige samenleving tegenwoordig hoog op haar agenda heeft staan.
Het onderwijs speelt hier een niet te onderschatten rol in.
Nagenoeg alle ouders zijn redelijk tot zeer goed op de hoogte van wat hun kind leert
op school. In het voortgezet onderwijs zijn er minder ouders die aangeven goed op
de hoogte te zijn dan in het basisonderwijs.
Een meerderheid van de ouders ervaart een proactieve houding van de school (de
school informeert de ouders over de algemene gang van zaken op school, doet haar
best de ouders bij de school te betrekken en informeert de ouders over hun rechten
en plichten als ouders). In het basisonderwijs wordt dit iets sterker ervaren dan in het
voortgezet onderwijs. Ouders beoordelen hun eigen betrokkenheid deels positief: veel
ouders weten waar zij met klachten terecht kunnen, maar het kunnen uitoefenen van
invloed op de gang van zaken van de school van hun kind ervaren nog niet alle ouders.
Ouders beoordelen de kwaliteit van de school en de kwaliteit van de leraar met een
hoger rapportcijfer dan burgers. De basisschool krijgt een 7,5 voor de kwaliteit en
een 7,7 voor de leraar, het voortgezet onderwijs krijgt een 7,3 voor de kwaliteit en
een 7,1 voor de leraar. Net als bij de burgers zien we dat de waardering voor het
onderwijs ten opzichte van voorgaande jaren stabiel is gebleven, ondanks kritische
publiciteit.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
70
Ouders noemen de persoonlijke aandacht en individuele begeleiding het vaakst
als iets dat goed gaat in zowel het basisonderwijs als het voortgezet onderwijs.
Ook delen ouders de zorg over het lerarentekort. Verder worden grootte van de
klassen (basisonderwijs) en lesuitval (voortgezet onderwijs) vaak genoemd als
grootste probleem waarmee het onderwijs geconfronteerd wordt.
Plezier en veiligheid zijn elementen van het onderwijs waar volgens een zeer groot
deel van de ouders voldoende aandacht aan wordt besteed. Onderwijsinhoudelijk
zien ouders graag meer aandacht voor persoonlijke ontwikkeling en voor waarden en
normen.
Als het gaat om verantwoordelijkheden, dan dient de school de verantwoordelijkheid
te nemen voor de kwaliteit van het onderwijs en voor gedragsproblemen.
Ouders vinden dat ze zelf primair verantwoordelijk zijn voor het bijbrengen van
normen en waarden. Ook betrokken blijven of worden bij de school valt onder
hun verantwoordelijkheid. Verder wordt in sommige gevallen een verschuiving van
verantwoordelijkheid van overheid richting de school (kwaliteit van het onderwijs,
kwaliteit van leraren en behalen van een startkwalificatie) gezien. Zowel ouders als
burgers zien bepaalde zaken vergeleken met vorig jaar nu minder als verantwoorde­
lijkheid van de overheid en meer als verantwoordelijkheid van de school.
5.3.3 Leraar
Wanneer de school zich ontwikkelt vanuit ‘het dal’ van het zeer zwakke school zijn,
zal het team en elke individuele leraar een veranderingsproces ingaan om met elkaar
het totale leeraanbod te kunnen geven, om individueel optimaal te functioneren,
om functionele teamrelaties te onderhouden. Dat betekent dat de leraren zich zullen
ontwikkelen. Afhankelijk van het beoogde niveau van deze ontwikkeling (blijven bij
waar men nu staat of doorgroeien) is er sprake van eerste, tweede of derde orde leren
(Argyris,1977) en eerste, tweede en derde orde veranderen (Boonstra, 2000).
Als het gaat om het groeien naar een school waar de prestaties van de leerlingen
voorop staan om niet meer het stempel ‘zeer zwak’ te krijgen, zal eerste orde
veranderen waarbij iedereen binnen de eigen kaders en mogelijkheden werkt niet
genoeg zijn; ook tweede orde veranderen, waarbij de kaders ter discussie worden
gesteld, maar er ruimte blijft bestaan om je aan de verandering te onttrekken
(op verschillende niveaus en bij bepaalde actoren), zal onvoldoende perspectief
bieden. Bij derde orde leren en veranderen worden alle actoren op zichzelf en elkaar
teruggeworpen en kan het niet anders dan dat er lerend wordt vernieuwd: door
te reflecteren op het eigen denken, handelen en leren en op de achterliggende
gedachten die hieraan ten grondslag liggen, wordt een ieder zich bewust van het
belang van het eigen handelen voor uiteindelijk de leerlingresultaten.
In het artikel ‘Kwaliteit van binnenuit als sleutel voor professionele ontwikkeling’
in het Velon Tijdschrift (2007) sluiten Korthagen en Vasalos aan bij dit derde orde
leren en veranderen door te stellen dat kwaliteit van binnenuit een sleutel is voor
professionele ontwikkeling van leraren.
Ze schetsen een andere manier van denken over leraarskwaliteiten, waarbij een veel
holistischer visie op het leraarschap centraal komt te staan.
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
71
In die visie wordt meer recht gedaan aan de gelaagdheid in professioneel
functioneren, zoals die tot uitdrukking komt in het ui-model (zie figuur 5.3).
Het ui-model staat centraal in een benadering van leren waarin het erom gaat de
zes lagen op elkaar afgestemd te krijgen. Die benadering heet multi-level learning.
Het ontwikkelen van competenties is daarin belangrijk, maar essentieel is dat die
steunen op de diepere lagen van de ui. Door deze visie op leren en professionele
groei wordt de competentiegerichte benadering niet alleen verdiept, maar het denken
vanuit de zes lagen leidt ook tot een fundamentele blikwisseling als het gaat om de
vraag hoe competenties en gedrag zich kunnen ontwikkelen.
(ETUIMODEL
/MGEVING
'EDRAG
7ATKOMJETEGEN
7AARHEBJEMEETEMAKEN
7ATDOEJE
#OMPETENTIES
/VETUIGINGEN
)DENTITEIT
"ETROKKEN
HEID
7ATKUNJE
7AARGELOOFJEIN
(OEZIEJEJEZELF
(OEZIEJIJJEPROFESSIONELEROL
7AARDOEJEHETALLEMAALVOOR
/PWELKGROTERGEHEELVOELJIJ
JEBETROKKEN
© Korthagen & Vasalos
Figuur 5.3 – Kwaliteit van binnenuit als sleutel voor professionele ontwikkeling
Als verandering gebaseerd wordt op kwaliteit van binnenuit ontstaat een totaal ander
proces dan we kennen vanuit traditionele pogingen tot innovatie. Er is niet langer
sprake van fight, flight of freeze bij de betrokken leraren, maar van een beweging
van binnenuit. Csikszentmihalyi (1999) noemt dat flow. Waar het ontwikkelen van
competenties zich richt op één laag in het ui-model, gaat het bij het aanboren van
kwaliteit van binnenuit allereerst om de bron: de kern van de persoon en op de
doorwerking daarvan in alle andere lagen. Als de lagen op elkaar afgestemd zijn,
is er een flow-ervaring. Bovendien leidt dit tot vervulling van de drie menselijke
basisbehoeften (behoefte aan autonomie, competentie en relatie) zoals gedefinieerd
in de self-determination theory (Ryan & Deci, 2002). Dat is ook niet zo vreemd,
omdat die sporen met respectievelijk de binnenkant, de tussenlagen en de buitenkant
van het ui-model. De self-determination theory benadrukt daarbij dat de vervulling
van de drie basisbehoeften samenhangt: pas als de behoeften aan relatie en
autonomie vervuld zijn, kan de competentiebehoefte optimaal vervuld raken.
Voor de vervulling van de behoefte aan relatie zijn persoonlijke relaties essentieel.
Het gaat om authentiek contact met de ander (contact tussen schoolleider en leraar,
tussen leraar en leerling, tussen leraren onderling, tussen leerlingen onderling).
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
72
Voor de vervulling van de autonomiebehoefte is het essentieel om in contact
te blijven met jezelf, met je eigen kern. Sommige mensen zijn in staat zo te
functioneren dat deze behoeften goed vervuld raken, maar de meeste mensen helpt
het om rond deze thema’s gericht te leren reflecteren.
Kortom, het gaat om authentiek contact met jezelf en de ander als voorwaarden voor
vervulling van de competentiebehoefte.
Coaching en professionalisering, personele ontwikkelingsplannen en taakprofielen,
maar ook mobiliteit, zijn instrumenten die ingezet kunnen worden in het
veranderingsproces zoals dat hiervoor is geschetst. Met het regelmatig bespreken van
de bekwaamheidseisen (zie de Wet BIO en de SBL-competenties) en het monitoren
van de veranderingen, bijvoorbeeld in de gesprekkencyclus (werkgesprekken,
functionerings- en beoordelingsgesprekken), wordt de kwaliteit geborgd.
Naast de kwaliteiten van de individuele leraren zullen ook personeelsinstrumenten
ingezet moeten worden wanneer de samenwerking binnen teams niet optimaal
verloopt en er spanningsvelden zijn.
5.3.4 Schoolleiding
In paragraaf 3.7.2 is ingegaan op het promotieonderzoek van Ten Bruggencate naar
de invloed van schoolleiders op de schoolprestaties in het voortgezet onderwijs
(met gebruik­making van het model van Quinn). Ten Bruggencate stelt vast dat het
schoolleiderschap een kleine, maar significante invloed heeft op het rendement van
de school. Hoewel er tot op heden weinig bekend is over de invloed van school­
leiders op de leerlingopbrengsten, zijn er wel al veel factoren gevonden die daarbij
mogelijk een rol spelen, zoals de motivatie van docenten en het werkklimaat voor
leerlingen. Dit speelt binnen het basisonderwijs eveneens een rol. De onderzoeker
ontdekte dat een ondernemende schoolleiding die zorgt voor duidelijke doel­stellingen
en voor ruimte om eigen keuzes te maken, een ontwikkelings­gerichte schoolcultuur
kan stimuleren. In zo’n ontwikkelingsgerichte schoolcultuur ligt de nadruk op
samenwerking, professionalisering en vernieuwing. Een hogere ontwikkelings­
gerichtheid leidt tot een beter werkklimaat in de klassen en dit leidt weer tot betere
schoolprestaties. Hierbij gaat het vooral om een verhoging van het percentage
leerlingen dat onvertraagd doorstroomt in de bovenbouw.
5.3.5 Bestuur
In de verschillende bronnen worden punten genoemd die relevant zijn voor een
bestuur om in het verbeterproces van de school een goede rol te spelen.
In figuur 5.4 worden deze in beeld gebracht. Het gaat daarbij om kenmerken van het
bestuur zelf en om de processen van het bestuur: sturen, beheersen, verantwoorden
en toezicht houden.
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
73
Figuur 5.4 – Punten waaraan het bestuur van een zeer zwakke school moet voldoen
5.3.6 Gemeente
Met betrekking tot de vraag welke bevoegdheden de gemeenten hebben ten aanzien
van de scholen binnen hun gemeenten geldt in het algemeen dat gemeenten
terughoudendheid moeten betrachten ten aanzien van de inhoud van het onderwijs.
Gemeenten mogen bijvoorbeeld geen inhoudelijke eisen stellen aan het onderwijs
als het gaat om door de rijksoverheid bekostigde activiteiten. Wel moeten zij het
algemeen maatschappelijk belang bewaken en kunnen zij op die grond inhoudelijke
eisen stellen in het geval van door de gemeente gefinancierde activiteiten.
De gemeente heeft geen verdergaande bevoegdheid om sanctionerend op te treden.
De convenanten die in het kader van de lokale educatieve agenda in de regel worden
afgesloten vormen een onvoldoende juridische basis om uitvoering van de afspraken
af te kunnen dwingen.
Gemeenten investeren in kwaliteit van zeer zwakke scholen binnen hun gemeente­
grenzen met geld, maar ook met projecten. Een drietal exemplarische voorbeelden.
De casus van de gemeente Rotterdam geeft daarvan een illustratie. In het voorjaar en in de
zomer van 2008 voerde de Rotterdamse wethouder Geluk (CDA) strijd met het bestuur van
Ibn Ghaldoun, een islamitische school voor voortgezet onderwijs. De Onderwijsinspectie
oordeelde vernietigend over het onderwijsaanbod op die school (de lesstof deugt niet en de
toetsen zijn slecht) en typeerde de school als ‘zeer zwak’. Leerlingen zouden zich ook buiten
de school misdragen en voor overlast zorgen. Reden voor de wethouder om de wens te uiten
dat hij uit deze school de stekker zou willen trekken. Aangezien de wethouder de bevoegd­
heid om de school te sluiten ontbeert, kondigde hij aan langs andere weg – verzwakking
van de financiële positie van de school door schulden terug te vorderen – de sluiting te
willen bevorderen. Overigens riep hij ouders van leerlingen ook op om het schoolbestuur aan
te sporen tot verbeteringen. De Stichting voor Islamitisch Onderwijs Ibn Ghaldoun spande
daarop een kort geding aan tegen de wethouder.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
74
De uitspraak in het kort geding d.d. 6 augustus 2008 luidde dat Geluks oproep aan de ouders
om uit te kijken naar een andere school onrechtmatig was. De rechtbank bepaalde dat de
wethouder een excuusbrief naar alle ouders met kinderen op Ibn Ghaldoun moest sturen.
Ook moest hij op de gemeentelijke website een rectificatie plaatsen. Wat de definitieve
rechterlijke uitspraak zal zijn met betrekking tot het waarschuwen van ouders – Geluk heeft
beroep tegen de uitspraak van de rechter ingesteld – moet afgewacht worden. Op 1 december
2008 prijkt Ibn Ghaldoun nog steeds op de lijst van zeer zwakke scholen. Het college
van B&W van Rotterdam heeft staatssecretaris Van Bijsterveldt per brief voorgesteld de
mogelijkheid te creëren om in te grijpen bij een zwakke school door het schoolbestuur te
ontheffen van zijn taak of, als uiterste middel, de school te sluiten. De gemeente zou hierbij
een adviserende rol kunnen krijgen. Inmiddels heeft Van Bijsterveldt op 20 november 2008
laten weten dat alleen een nieuw bestuur de in opspraak geraakte islamitische middelbare
school Ibn Ghaldoun in Rotterdam uit het moeras kan trekken. Volgens haar is het huidige
bestuur niet in staat de leerlingen de leskwaliteit te bieden waar zij recht op hebben. De
gemeente Amsterdam heeft zich bijvoorbeeld tot doel gesteld dat uiterlijk in 2012 er in
Amsterdam geen zwakke basisscholen meer zijn. Om deze doelstelling te bereiken stelt de
gemeente Amsterdam 2 miljoen euro beschikbaar voor de aanpak van 17 zwakke en zeer
zwakke scholen. Begin 2008 is de gemeente Amsterdam samen met de schoolbesturen in die
stad begonnen met een gezamenlijke aanpak van de zwakke en zeer zwakke basisscholen.
De kerntaken rekenen en taal worden aangepakt, de zorgstructuur wordt verbeterd en
er wordt geïnvesteerd in de kwaliteit van de leraren en de schoolleiding. Ook wordt de
kwaliteitszorg onder handen genomen. Onderwijswethouder Buyne van de gemeente
Amsterdam wil ‘aanpakken’ in plaats van praten. Deze aanpak is cruciaal voor verbeteringen
in het onderwijs. Zij vindt het goed dat scholen, gemeente en Inspectie hier samen
optrekken en dat het geld en de energie gericht worden ingezet op scholen waar
verbetertrajecten nog ontoereikend zijn. Het succes van deze aanpak is afhankelijk van de
nauwe samenwerking tussen de gemeente Amsterdam en de schoolbesturen.
Op 13 oktober 2008 stelde het Tweede Kamerlid Jasper van Dijk (SP) aan de minister en
staatssecretarissen van OCW vragen over de wethouders van de G4 die de noodklok luidden
over de staat van het onderwijs. De vier wethouders schreven een brief. In de grote steden
heeft gemiddeld 18% van de jongeren een leerachterstand van meer dan anderhalf jaar.
In Amsterdam, Rotterdam, Utrecht en Den Haag zijn meer dan honderd zwakke en zeer
zwakke scholen. Van Dijk vroeg of de minister de mening van de wethouders deelde dat
een aanvalsplan nodig is om de zorgwekkende onderwijsachterstanden in de grote steden
in samenwerking met gemeenten en scholen te lijf te gaan. De noodkreet hield in dat het
onderwijs in bepaalde gevallen op een onaanvaardbaar laag peil was gekomen. De vier
wethouders vroegen het kabinet het toezicht op (zeer) zwakke scholen door middel van
de Inspectie veel krachtiger in te zetten. De bewindslieden reageerden dat ze – met de
wethouders van de vier grote steden – overtuigd zijn van het belang van goed onderwijs
waarop ieder kind recht heeft. De kwaliteit van het onderwijs blijft primair de verant­
woordelijkheid van het bevoegd gezag van een school. Daar waar de gemeente het bevoegd
gezag is kunnen de wethouders dus direct ingrijpen. De bewindslieden delen de mening dat
de situatie in de vier grote steden ernstiger is dan in de rest van Nederland. Ze zetten in
de kwaliteitsagenda’s PO en VO flink in op de verbetering van de kwaliteit van het gehele
onderwijs, dus ook in de grote steden. De Lokale Educatieve Agenda biedt mogelijkheden
aan scholen en gemeenten bij het tegengaan van onderwijsachterstanden en segregatie.
Burgemeester en wethouders hebben de mogelijkheid om de uitkomsten van dit verplichte
overleg om te zetten in bindende afspraken over onder andere de te realiseren prestaties en
inspanningen voor de aanpak van onderwijsachterstanden en segregatie.
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
75
5.4 Actoren bij het verbeterproces
Externe ondersteuners kunnen verschillende rollen vervullen. Naast aanbieder van een
aanpak als ‘expert’ nemen externe ondersteuners steeds meer een rol in als critical
friend: een maatje die met een kritische externe, maar ook betrokken blik meekijkt
en meedenkt en samen zoekt naar een oplossing om uit de problematische situatie te
komen. In de bronnen worden scholen die met dezelfde problematiek van zeer zwak
beoordeeld zijn genoemd als ‘maatje’. Maar ook het Steunpunt Zeer Zwakke Scholen
biedt ondersteuning. De Landelijke Pedagogische Centra en andere onder­steunende
organisaties hebben curatieve aanpakken ontwikkeld om de zeer zwakke scholen te
helpen. Ook besturenorganisaties hebben dit gedaan. De PO-Raad en de VO-raad
zijn vooral nog met het ministerie in overleg over mogelijke ondersteuning. Tot slot
stelt het ministerie gelden beschikbaar om tot resultaat­gerichte curatieve aanpakken
te komen. Ook werkt het ministerie aan passende en effectieve interventies voor
situaties waarin zeer zwakke scholen er onvoldoende in slagen ‘boven het ijs’ te
komen.
De Inspectie vervult geen ondersteunende rol. Wel is er bij het risicogestuurde
toezicht sprake van vertrouwen en maatwerk door de Inspectie: gebaseerd op
de informatie waarmee scholen en besturen zelf komen (bijvoorbeeld vanuit
zelfevaluaties) biedt de Inspectie meer of minder afstand aan de scholen.
5.4.1 Scholen leren van collega-scholen
Scholen leren veel van andere scholen die met dezelfde problematiek worstelen.
Het gaat echter in de meeste gevallen nog niet gestructureerd. Als er al uitwisse­
lingen plaatsvinden, dan is vaak onduidelijk wat er vervolgens mee wordt gedaan.
Kennisdeling en -uitwisseling lijkt vaak te steunen op toevalligheden, persoonlijke
bevlogenheid en individueel initiatief.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
76
Tips om een lerende school te blijven
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Bij het bezoeken van een school: kijk gericht. Focus bij een bezoek aan een
andere school op een onderwerp en bereid je daar als team goed op voor. Wat
willen we bekijken, wat verwachten we? Deel dit van tevoren mee aan de school
die wordt bezocht zodat zij zich ook goed voor kan bereiden en de informatie
kan geven die wordt gewenst.
Na een schoolbezoek: evalueer en leg actiepunten vast. Na een schoolbezoek
is het verstandig in een teamvergadering met elkaar het bezoek te evalueren
en vast te stellen welke acties er naar aanleiding van het bezoek worden
ondernomen. Hoe gaan we zaken implementeren, hoe houden we bij wat we
doen en hoe borgen we onze acties (implementatie, monitoring, borging)?
Houd het in eerste instantie praktisch. Kijk naar concrete klassensituaties,
inrichting van het lokaal, manier van instructie geven, materialen et cetera.
Bij de evaluatie komt aan de orde of dit past bij de visie van de eigen school.
Intranet/internet. Deel kennis ook via de digitale kanalen met elkaar
(bijvoorbeeld wikipediawijs).
Maatjes. Probeer maatjes te vinden. Dit kan op directieniveau, maar is zeker
ook aan te bevelen voor IB-ers en de leerkrachten. Zeker als er sprake is van
een kleine school met één (combinatie)groep per bouw heeft het een grote
toegevoegde waarde. Zoek iemand met wie het klikt en met wie gespiegeld kan
worden.
Netwerken. Naast het één op één contact bij maatjes is een netwerk handig.
Dit kan bijvoor­beeld door per bouw te clusteren, een directienetwerk of een
IB-netwerk. Zorg voor een trekker en spreek thema’s af. Voorbeeld:
kwaliteitskring onderbouw, thema jonge risicokind. De kring komt drie maal per
jaar bijeen. Het thema kan per keer wisselen of per periode.
Mobiliteit. Door regelmatig te wisselen van school doet een leerkracht veel
en diverse kennis op. Dit is voor de ontwikkeling van de leerkracht én voor de
ontwikkeling van de school gunstig. Met name op kleine scholen is het een
risico als er een team werkt dat al tien tot twintig jaar (en dat is zeker geen
uitzondering!) in dezelfde samenstelling werkzaam is.
Deel een intern begeleider. Voor een intern begeleider op een kleinere school
biedt het de mogelijkheid zich te specialiseren en verdiepen. Dit komt de zorg
op de scholen ten goede.
Integrale aanpak. Kom tot een aanpak op alle niveaus en stem dit goed op
elkaar af.
Goed onderwijskundig leiderschap. Onderwijskundig leiderschap is essentieel
voor een goed functionerende school.
Herkenning leidt tot erkenning. Het regelmatig uitwisselen van ervaring en
kennis tussen scholen zorgt ervoor dat scholen zichzelf in een breder perspectief
gaan zien. Zij herkennen bij anderen positieve zaken én aandachts­punten en
zullen het waarschijn­lijk ook minder moeilijk vinden eigen verbeter­punten te
erkennen. Ze staan hier immers niet alleen in!
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
77
Aanbevelingen
•
•
•
•
•
Visie op bovenschools niveau. Om ervoor te zorgen dat scholen structureel
kennis delen met elkaar is de belangrijkste voorwaarde dat dit op boven­schools
niveau wordt ondersteund. Het bestuur én de directies moeten van het belang
van kennisdeling doordrongen zijn. Om een lerende school te zijn én te blijven
is dit onderdeel essentieel. Consequentie is dat men middelen moet vrijmaken
om uitwisselingen te faciliteren op diverse fronten (binnen de school, met
andere scholen, netwerken, maatjes).
Mobiliteit hoog op de agenda. Een effectief middel om nieuwe kennis in school
te brengen en leerkrachten nieuwe kennis te laten opdoen is het bevorderen van
mobiliteit. Juist op kleine scholen met kleine teams is het risico aanwezig dat
men jarenlang in dezelfde teamsamenstelling werkt, waardoor het gevaar op de
loer ligt dat men niet of nauwelijks openstaat voor vernieuwing. (‘Stilstand is
achteruitgang’)
Digitale netwerken mogelijk maken. Op bestuursniveau of tussen besturen
kunnen ook digitale netwerken worden opgezet. Kenniskringen met verschil­lende
thema’s of vanuit diverse disciplines kunnen een voorbeeld zijn. Het is daarbij
van belang, wil een dergelijk initiatief slagen, dat er een ‘trekker’ is, iemand die
ervoor zorgt dat het ook inhoud krijgt en houdt.
Bovenschoolse monitoring. Schoolbesturen kunnen scholen ondersteunen
door trend­analyses op bovenschools niveau uit te voeren. De scholen van het
bestuur krijgen daardoor een beeld hoe hun opbrengsten zijn in verhouding tot
de andere scholen in het bestuur. Daarnaast is het een middel dat het school­
bestuur kan ondersteunen bij zelfevaluatie.
Kennisdeling als vast onderdeel in de jaarplanning. Op schoolniveau is het
belangrijk dat een school in haar jaarplanning kennisdeling structureel
opneemt. Hoe geeft de school dit vorm, op welke wijze wordt het gefaciliteerd
(vervanging, taakbeleid, of op andere wijze), op welke wijze deelt men
vervolgens in het team de opgedane kennis en volgen er desgewenst acties?
Ook in de vergaderplanning zou een paar keer per jaar het onderwerp kennis­
deling op de agenda kunnen staan.
Leren van onderwijskansenscholen
Er zijn verschillende onderzoeken die zich richten op de problematiek bij de slecht
functionerende scholen zelf. Zo geeft de evaluatie van het onderwijskansenproject
in Rotterdam (Ledoux e.a., 2005) een aantal kenmerken van succesvolle onderwijs­
verbetering aan: integraal, planmatig, gericht op duurzame veranderingen en
resultaat, zelfsturend, meerjarig, met een ruim vernieuwingsbudget en een kritisch
betrokken blik van buiten. In een gesprek (Q*Primair 2006, p. 10) noemde Ledoux
een aantal andere facetten die van belang kunnen zijn voor de aanpak van zeer
zwakke scholen. De bestuurlijke betrokkenheid is bij de eigen (zwakke) scholen vaak
zeer beperkt. Een projectleider die vaak naast de school ging staan, helpt bij het
activeren van het bevoegd gezag van de school. Een regisseur die dicht bij de school
gaat staan en die door middel van pressure and support kan sturen, kan de school
verder helpen, waarbij financiën zeker helpen. De analyse van de problemen van de
school moet altijd door een externe deskundige plaatsvinden.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
78
Spliethoff en Visser hebben in Wat werkt bij onderwijsachterstandscholen (2005) in
beeld gebracht wat werkt ten aanzien van de verbetering van het onderwijs binnen
het onderwijs­achterstanden- en onderwijskansenbeleid. Uit het door hen uitgevoerde
onderzoek blijkt dat een aantal factoren van doorslaggevende betekenis is om tot
een succesvolle verbetering te komen. Zo blijkt dat het uitvoeren van de kwalitatieve
evaluatie (analyse) niet alleen leidt tot bewustwording, maar ook bijdraagt aan de
motivatie om verbetering in te zetten en zo draagvlak creëert.
Veel van de constateringen weten directie en leerkrachten vaak wel, maar wanneer
alles overzichtelijk wordt neergezet en in relatie met elkaar wordt gebracht, leidt dat
tot bewustwording en het draagvlak dat noodzakelijk is om die verbeteringen ook
aan te pakken.
Uit het onderzoek blijkt ook dat een realistisch en SMART geformuleerd meerjarig
school­ontwikkelingsplan dat aansluit bij de visie en de keuzes die de school maakt,
structuur en richting geeft aan de schoolontwikkeling (aanpak en uitvoering).
Voor veel betrokkenen is het daarbij belangrijk dat niet alle dingen tegelijk worden
aangepakt, maar over de tijd worden gepland, waarbij de belangrijkste het eerst aan
bod komen.
Van doorslaggevende betekenis blijkt ook de monitoring. In opdracht van het
schoolbestuur wordt door KPC Groep binnen een aantal verbeteringstrajecten
monitoring uitgevoerd. Daarbij vindt tweemaal per jaar een gesprek plaats met
de school over de ontwikkelingen die plaatsvinden op basis van het school­
ontwikkelingsplan. Deze gesprekken vinden in ieder geval plaats met de directie
van de school, maar vaak ook met de intern begeleider en in voorkomende gevallen
ook met leerkrachten. Als daartoe aanleiding bestaat vanuit het ontwikkelingsplan
worden ook bezoeken aan klassen gebracht.
De scholen ervaren deze monitoring als heel plezierig. De monitoring bewaakt niet
alleen de kwaliteit, maar brengt de school even met beide benen op de grond en uit
de waan van de dag: ‘Waar zijn we ook alweer mee bezig en waarom doen we dat zo?’.
Tot slot is draagvlak en gedeelde verantwoordelijkheid bij alle betrokkenen binnen en
buiten school nodig.
5.4.2 Steunpunt Zeer Zwakke Scholen primair onderwijs
Het Steunpunt Zeer Zwakke Scholen ondersteunt besturen wanneer ze te maken
krijgen met een zeer zwakke school. De Inspectie van het onderwijs stuurt,
voordat zij de lijst met zeer zwakke scholen op internet plaatst, de lijst naar het
Steunpunt Zeer Zwakke Scholen. Leden van het steunpunt nemen contact op met
het betreffende bestuur dan wel de directeur/directie en onderzoeken de behoefte
aan ondersteuning. Wanneer het bestuur en/of de school daaraan behoefte heeft
gaat de contactpersoon van het steunpunt in gesprek met bestuur en/of school en
bekijkt waaruit die behoefte bestaat en brengt desgewenst advies uit. Het steunpunt
werkt onder andere aan een landelijke pool van gekwalificeerde ondersteuners,
gespecialiseerd in de ondersteuning van zeer zwakke scholen, en aan een pool van
critical friends die meelezen met de rapportage van de Inspectie, het verbeterplan
van het bestuur en het monitoren van het verbeterproces. Bovendien houdt het
steunpunt zich bezig met het beschrijven, ontwikkelen en ontsluiten van effectieve
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
79
aanpakken voor diagnose, planontwikkeling en -uitvoering gericht op het weer boven
het ijs krijgen van zeer zwakke scholen c.q. het voorkomen dat zwakke scholen verder
wegzakken tot zeer zwakke scholen. Het steunpunt bouwt zo een kennisbestand
op dat beschikbaar is voor besturen, bovenschools managers, adviseurs en interimmanagers. Aan de PO-Raad is gevraagd om, in overleg met de profielorganisaties,
een plan te maken voor een vernieuwd Steunpunt Zeer Zwakke Scholen. Hierbij zal
het versterken van bestuur en schoolleiding bij de zwakke en de zeer zwakke scholen
centraal staan.
5.4.3 KPC Groep
Vaak kunnen schoolbesturen al in een vroegtijdig stadium onderkennen dat een
school zwak is en stappen zetten om te voorkomen dat de school (verder) door het
ijs zakt. Daarbij vormen de gegevens over leerlingresultaten en het schoolklimaat
de belangrijkste signalen. Iedere school verkeert in een unieke situatie, maar de
ervaring leert dat een aanpak in vier stappen een school weer op de rails kunnen
zetten: een (brede) diagnose gevolgd door het stellen van doelen, een plannings­
fase, een implementatiefase en een fase van evaluatie en feedback. Op dit punt
ondersteunt KPC Groep een groot aantal schoolbesturen in de vorm van een
adviestraject en/of een audit.
Omdat de interne veranderingscapaciteit van de slecht functionerende scholen vaak
gering is, is daarbij deskundige hulp van buiten noodzakelijk. In de afgelopen jaren
heeft KPC Groep ruime ervaring opgedaan in het ondersteunen van (zeer) zwak
presterende scholen. Hiervoor is een inmiddels gestandaardiseerd instrumentarium
ontwikkeld waarmee ruim 400 scholen voor primair onderwijs weer op de rails zijn
geholpen. Dit instrumentarium is afgestemd met de Onderwijsinspectie en bestaat uit
de volgende onderdelen:
• intakegesprek met de directie en intern begeleider;
• kwalitatieve evaluatie (KWEV);
• schoolontwikkelingsplan in de vorm van een meerjarig plan van aanpak;
• begeleiding en ondersteuning van de school;
• monitoring van de ontwikkeling van de school op basis van het school­
ontwikkelingsplan.
Intakegesprek en kwalitatieve evaluatie
De werkwijze bestaat uit een uitgebreid intakegesprek met de directie van de school,
waarbij ook vaak de intern begeleider aanschuift. In dat gesprek gaat het om een
typering van de school, de ambities, mogelijke knelpunten en de leerlingresultaten.
Vaak ligt er ook een inspectierapport dat de aanleiding voor deze interventie
vormt. Hierna vindt een documentenanalyse plaats. KPC Groep heeft hiervoor een
instrument ontwikkeld wat eenzelfde opzet kent als de werkwijze van de Onderwijs­
inspectie, maar veel dieper en uitgebreider is. Op basis van de documentenanalyse
vinden op school gesprekken plaats. Niet alleen met de directie, maar ook met
leerkrachten, intern begeleider, bouwcoördinatoren en in veel gevallen ook met een
vertegenwoordiging van de ouders.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
80
Bij de kwalitatieve evaluatie worden voor de betreffende school de kwaliteits­
indicatoren voor goed onderwijs op negen verschillende domeinen grondig
onderzocht. Dit gebeurt op basis van een analyse van de relevante documenten die
binnen de school aanwezig zijn en via een reeks van interviews met sleutelfiguren
binnen alle lagen van de school en met ouders. Aan de kwalitatieve evaluatie gaat
een uitgebreide intake met het management van de school vooraf. De domeinen en
de bijbehorende kwaliteitsindicatoren zijn terug te vinden in het volgende overzicht.
Domein
a Zorg voor kwaliteit
Kwaliteitsaspect
1 Onderwijskundige identiteit
2 Kernkwaliteiten
3 Kwaliteitszorg
b Onderwijs en leren
4 Toetsing
5 Leerstofaanbod
6 Leertijd
7 Onderwijsleerproces
8 Schoolklimaat
c Opbrengsten
d Schoolcondities
9 Zorg en begeleiding
10 Leerlingresultaten
11 Interne communicatie
12 Externe communicatie
13 Contacten met ouders
e Schoolleiding
f Personeelsbeleid
14 Schooldocumenten en procedures
15 Schoolleiding
16 Werving en selectie
17 Professionalisering
18 Functioneren en beoordelen
19 Verzuimgegevens en verzuimbeleid
g Inzet middelen
20 Mobiliteitsbeleid
21 Algemeen financieel en materieel beheer
22 Leermiddelen, inclusief ICT
23 Inzet middelen vanuit de lokale overheid
h Schoolgebouw
24 Overige middelen
25 Staat van onderhoud en uitstraling
26 Onderwijskundige mogelijkheden in relatie tot het
i Schoolomgeving
schoolplan
27 Contacten en samenwerking REC
28 Contacten en samenwerking overige partners
De analyse wordt vastgelegd in een rapport waarin in een conclusie de verbeter­
punten worden aangegeven. Deze verbeterpunten vormen het uitgangspunt voor het
school­ontwikkelingsplan.
Schoolontwikkelingsplan: hoe gaan we het aanpakken?
Op basis van de verbeterpunten uit de uitgebreide analyse wordt een meerjarig school­
ontwikkelingsplan uitgewerkt in een plan van aanpak. Daarin worden de te bereiken
doelstellingen SMART uitgewerkt in volgorde van prioriteit. Kwaliteitszorg is daarbij
de motor die de neergaande spiraal in de school moet laten kantelen. Naast een
planning in de tijd worden in het plan per verbeterpunt uitgewerkt wat de activiteiten
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
81
zullen zijn, wie daarbij de kartrekker is en welke werkwijze of instru­menten zullen
worden gebruikt. Ook wordt uitgewerkt waarom voor deze werkwijze of dit instrument
is gekozen en op welke wijze de evaluatie van de voortgang zal plaatsvinden.
Kenmerken van een succesvolle onderwijsverbetering zijn een integrale en plan­
matige aanpak gericht op duurzame veranderingen en resultaat.
Het schoolontwikkelingsplan bestaat uit:
• plaatsbepaling en context van de school (interne context);
• doelstellingen op korte en lange termijn (SMART);
• kritische factoren voor de uitvoering van het schoolontwikkelingsplan;
• beginsituatie (vanuit de kwalitatieve evaluatie c.q. nulmeting);
• activiteitenplan: wat, wie en wanneer;
• argumentering waarom voor deze werkwijze is gekozen;
• evaluatie en meetpunten;
• inzet (externe en interne) ondersteuning;
• inzet additionele materialen;
• deskundigheidsvergroting leerkrachten en locatiemanagement;
• begroting.
Het schoolontwikkelingsplan wordt in nauwe samenspraak met de school opgezet.
Daarbij is aandacht voor de onderwijskundige identiteit van de school, de
verander- en vernieuwings­bereidheid, de kernkwaliteiten van de leerkrachten en het
functioneren van het school­management.
Aan de slag: begeleiding en ondersteuning van de school
Op basis van het ontwikkelingsplan gaan de directie en het team aan de slag.
De activiteiten zijn aangegeven en in een tijdsplanning gezet waarbij niet alles
tegelijk wordt aangepakt, maar over de tijd wordt verdeeld. Dit geeft een zekere rust
voor de school om de tijd te nemen de dingen goed te doen.
Op aanwijzing van de Onderwijsinspectie roept de school vaak de hulp in van een
externe deskundige. Wat en op welke wijze deze deskundige de school helpt staat in
het ontwikkelingsplan aangegeven.
Naast teamvergaderingen bestaan de activiteiten veelal uit ondersteuning op de
werkvloer en in de klas zelf. Klassenconsultaties en feedbackgesprekken maken
een wezenlijk onderdeel uit van de activiteiten die nodig zijn om het onderwijs op
school te verbeteren. Daarnaast zullen ook het zorgplan, het taalbeleidsplan en het
leerlingvolgsysteem verbetering behoeven. In de meeste gevallen zal echter eerst
begonnen moeten worden met het beantwoorden van de vraag ‘Wat voor school
willen wij zijn?’ waarin de directie en het team hun ambitie en onderwijsvisie
bespreken. Dit is het draagvlak voor de onderwijsverbetering.
Monitoring: hebben we de dingen goed gedaan?
In de planning zijn een aantal momenten aangegeven waarop de school zichzelf
een spiegel voorhoudt: ‘Hebben we de goede dingen gedaan en hebben we dat goed
gedaan?’. Belangrijk voor de school is daarbij ook de vraag: ‘Wat vinden anderen
daarvan?’. Deze evaluatie dient in ieder geval plaats te vinden aan het einde van
ieder schooljaar om te kunnen bepalen of het plan voor het komende schooljaar
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
82
moet worden bijgesteld. Een goede evaluatie is pas mogelijk als de te bereiken
doelstellingen in het schoolontwikkelingsplan ook SMART zijn geformuleerd.
Je moet iets kunnen ‘meten’.
5.4.4 APS
Het APS onderkent in de aanpak bij De sleutel tot verandering drie fases.
Fase 1 – Verkenning en advies: op zoek naar de systeemfout
• Kennismaking: de school wordt zich bewust van het probleem; de visie van het
team op de situatie wordt duidelijk.
• Spiegelconferentie: met en door stakeholders de blik op de school en de situatie
verbreden; de sterke en zwakke kanten van de school worden expliciet.
• Van verhaal tot ambitie: wat is de kern van het probleem? Welke ambitie heeft
het bestuur en welke opdracht krijgt de directie?
• Van ambitie naar besluit: kan en wil de directie deze opdracht met dit team
aan? Of is een interim-directie een oplossing?
• Aan het eind van fase 1 adviseert APS aan het bestuur of een ontwerp- en
verbeter­traject een slagingskans van 80% heeft. Op basis van dit advies neemt
het bestuur een besluit om door te gaan of om een (APS) interim-directeur in te
zetten die eenzelfde traject inzet.
Fase 2 – Waardenoriëntatie en herontwerp: eigenaarschap in verandering
• Waardenoriëntatie: het team is zich bewust van de waarden van waaruit het
handelt. De consequenties van deze waarden en het handelen worden doordacht.
De school formuleert een missie gericht op de waarden en de maatschappelijke
opdracht.
• Schoolontwerp: de school maakt een consistent herontwerp, zodanig dat de
missie binnen bepaalde tijd gerealiseerd wordt.
Fase 2 beslaat een tijdsperiode van 2 tot 4 maanden, afhankelijk van de urgentie,
de mogelijkheden, het verloop en de inhoud van fase 1 en de wens van het bestuur
en/of de school.
Fase 3 – Invoering: duurzaam veranderen
• Ontwerp realiseren: het systematisch en snel invoeren van het schoolontwerp.
• Evaluatie: zelfevaluatie (eventueel door middel van collegiale visitatie door een andere school) en externe evaluatie (Inspectie en externe adviseur).
Fase 3 beslaat een tijdsperiode van 4 tot 6 maanden, afhankelijk van de urgentie, de
mogelijkheden, het verloop van het voorgaande traject en de wens van het bestuur
en/of de school.
5.4.5 CPS
In 2006 heeft CPS een Checklist Duurzaam sturen op onderwijskwaliteit opgesteld voor
bestuurder waarbij wetenswaardigheden en tips zijn gegeven aan bestuurders opdat
ze duurzaam kunnen sturen op onderwijskwaliteit.
Dat scholen een verantwoordingsplicht hebben staat niet meer ter discussie.
Dat besturen als eindverantwoordelijke het gesprek over de onderwijskwaliteit met
hun scholen horen aan te gaan, evenmin. Er zijn echter grote verschillen in de mate
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
83
waarin zij hierin slagen. Veel besturen worstelen nog met de invulling. Dat blijkt
bijvoorbeeld uit het feit dat informatie over de onderwijskwaliteit zelden actief
wordt verspreid. Er wordt voldaan aan de wettelijke verplichtingen (bijvoorbeeld de
publicatie van kengetallen in de schoolgids), maar meer ook niet. Hier is een aantal
oorzaken voor. Sommige hebben te maken met omgevingsfactoren (zoals opinies van
directies en ouders), andere hebben rechtstreeks te maken met de besturen zelf.
Omgevingsfactoren
1
2
3
Van oudsher lieten besturen de onderwijskwaliteit vooral over aan directies.
Nog steeds is dit vaak het geval. Nederlandse schooldirecties definiëren
kwaliteit echter vaak in termen van welbevinden en sociaal-emotionele
ontwikkeling in plaats van in termen van ‘harde’ onderwijsprestaties. Een goede
school is een school waar de kinderen zich prettig voelen, een school met een
goed schoolklimaat. Welbevinden is natuurlijk een voorwaarde om tot leren
te komen, maar die laatste stap (tot welke leeropbrengsten leidt dat en hoe
kunnen we die resultaten verbeteren) wordt dikwijls niet gezet. Het kost tijd om
die omslag in denken te maken.
De manier waarop directies over kwaliteit denken hangt samen met de
opvattingen van ouders. Met het kleurrijker worden van de samenleving worden
deze opvattingen diverser. Autochtone ouders zitten in veel gevallen op de
hierboven geschetste lijn van de scholen: een school is goed als mijn kind er
zich prettig voelt en zich er individueel kan ontplooien. Ouders van allochtone
herkomst denken vaker in termen van prestaties: een school is goed als mijn
kind er goede resultaten behaalt. Zo krijgt de scheiding tussen scholen op basis
van onderwijsvisie (dalton/montessori/jenaplan/Iederwijs versus bijvoorbeeld de
effectieveschoolgedachte) ongewild een culturele dimensie. Het verschil wordt
alleen maar groter door de trend dat groepen autochtone ouders nieuwe scholen
oprichten waarin de individuele ontplooiing van kinderen nog centraler staat.
De drang tot excelleren is geen onderdeel van de Nederlandse onderwijscultuur.
De ambitie jezelf te onderscheiden, anders te zijn, speciaal te zijn, zit
Nederlandse scholen niet in de genen. Als gevolg van de toegenomen autonomie
komt er – zeker in het voortgezet onderwijs – wel meer aandacht voor
profilering en daarmee meer resultaatbewustzijn, maar deze ontwikkeling is van
recente datum. Scholen zijn dikwijls tevreden met een voldoende beoordeling
door de Inspectie en voelen niet de drive om de eigen kwaliteit (ver) boven het
gemiddelde uit te laten stijgen.
Factoren bij besturen
1
Gebrek aan deskundigheid, op twee manieren:
Bestuurlijk. Besturen is vrijwilligerswerk en de bestuurder hoeft in het
dagelijks leven niet veel bestuurlijke ervaring opgedaan te hebben.
Veel bestuurders zijn ideologisch sterk betrokken bij de school, maar
missen bestuurlijke deskundigheid. Zij weten niet precies waar hun rol
begint en ophoudt.
• Onderwijsinhoudelijk. Een voormalig bestuurder van een islamitische
basisschool: “Wij vroegen de directie wel naar de onderwijskwaliteit, maar
we hadden geen middelen om het antwoord te beoordelen. Hoe kun je
•
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
84
2
3
onderwijsresultaten verbeteren? Wat is adaptief onderwijs? Wij moesten
er maar van uitgaan dat de directie het goed deed.” Door het gebrek aan
onderwijsinhoudelijke deskundigheid zijn bestuurders geneigd onevenredig
veel aandacht te besteden aan zaken waarmee zij wel affiniteit hebben:
financieel en materieel beheer.
Gebrek aan distantie, op twee manieren:
• Besturen en directies die zozeer elkaars ‘maatjes’ zijn dat het voor
bestuurders lastig is de directie kritisch te bevragen op de onderwijs­
kwaliteit. De kleinschalig­heid staat een zakelijke houding in de weg.
• Besturen die zich zo nauw betrokken voelen bij de school dat zij op de
stoel van de directie of het bovenschools management gaan zitten. Een
bovenschools manager van een middelgroot schoolbestuur: “Het bestuur
wilde gaan besturen op afstand, maar een van onze bestuursleden liep
nog zeker drie keer per week op het bureau van de bovenschools managers
rond.”
Gebrek aan draagkracht. De logische keerzijde van de toegenomen autonomie is
een veel zwaardere planlast en verantwoordingsplicht. De onderwijskwaliteit is
slechts een van de onderwerpen. Gesprekken met bestuurders maken duidelijk
dat resultaat­verantwoordelijkheid voor de onderwijskwaliteit niet is los te zien
van het vraagstuk van bestuurlijke schaalvergroting en professionalisering.
Hoe kleiner de schaal en/of hoe minder professioneel de besturen, hoe zwaarder
de planlast weegt. Een bovenschools manager van een groot schoolbestuur:
“Omdat wij met vier bovenschools managers zijn, kunnen wij de beleidsthema’s
verdelen. Maar voor een klein bestuur dat het allemaal zelf moet doen, is het
allemaal niet bij te houden.”
Gevolg: grote verschillen
De mate waarin schoolbesturen erin slagen hun eindverantwoordelijkheid voor de
onderwijs­kwaliteit actief in te vullen, lijkt vooral af te hangen van de bestuurlijke
schaalgrootte en professionalisering. De bestuurders die voor dit instrument zijn
geïnterviewd, signaleren niet dat denominatie of regio landelijk gezien onder­
scheidende factoren zijn. Wel bevestigen ze allemaal dat schaalgrootte doorslag­
gevend is voor de vraag in hoeverre en de manier waarop besturen erin slagen
duurzaam de onderwijskwaliteit op hun scholen te monitoren.
Checklist
Algemeen
Selecteer nieuwe bestuurders (onder meer) op algemene bestuursvaardigheden;
niet alleen op levensbeschouwelijke motivatie en niet per se op onderwijs­
inhoudelijke kennis. Een bovenschools manager van een middelgroot school­
bestuur: “Zorg dat bestuurders de juiste vragen kunnen stellen. Ik denk niet
dat ze echt kennis van onderwijskundige zaken nodig hebben, maar wel in het
algemeen van kwaliteit en van manieren waarop je kwaliteit kunt realiseren.
De toegevoegde waarde van het bestuur ligt in het feit dat het de informatie
uit de scholen kan relateren aan wat er leeft in de omgeving van de school,
in de maatschappij. Het is de taak van het bestuur de school met die informatie
te bevragen op haar onderwijskundig concept.”
•
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
85
•
•
Ga niet op andermans stoel zitten. Of het nu de stoel van de directie is (in
kleinschalige settings) of die van het bovenschools management (in middel­grote
of grote settings).
Laat je eens door een externe adviseur doorlichten, anders dan de Inspectie.
Dit voorkomt dat je je beeld van onderwijskwaliteit te veel richt op wat de
Inspectie belangrijk vindt. Zorg dat je zelf weet wat je belangrijk vindt en ga
er systematisch aan werken.
In een kleinschalige setting
• “Zorg dat bestuur en directie het in elk geval eens zijn over de doelstellingen
van de school. Het scheelt als je elkaar daar in elk geval op kunt aanspreken.”
• “Raadpleeg de kwaliteitskaarten en Cito-resultaten van vergelijkbare scholen.”
• “Mis je zelf de deskundigheid om de informatie die de directie verstrekt over
de onderwijskwaliteit te beoordelen, laat je dan eens doorlichten door een
onafhankelijke, deskundige derde die geen belangen heeft.”
• “Realiseer je dat je komt om te sturen, niet om uit te voeren.”
• “Verwacht van directies niet dezelfde emotionele (ideologische) betrokkenheid
die je als schoolbestuur voelt en verwacht dus niet dat zij zich 200% voor
de school inzetten. Verwacht een zakelijke, professionele betrokkenheid en
beoordeel de directie daarop.”
(Bron: M. Akbulut)
In een middelgrote setting
• “Wees je ervan bewust dat het aanstellen van dagelijkse bestuurders zoals
boven­schools managers een andere invulling van je eigen bestuurstaak vraagt.
Je kunt niet een bovenschools management aanstellen en dat vervolgens naar
believen passeren. Geef het bovenschools management de ruimte. Maar zorg dat
je het wel goed controleert en het zich laat verantwoorden.”
• “Loop de directies niet voor de voeten, maar ga wel minstens een keer per jaar
op al je scholen kijken om op die manier te beoordelen hoe je beleid en je
manier van aansturen uitpakt.”
• “Laat je adviseren door een bestuurlijk adviesbureau of ga als bestuur in elk geval
regelmatig met elkaar op de hei zitten om de neuzen dezelfde kant op te krijgen.
Af en toe een bestuurslid afvaardigen naar een bijeenkomst van een besturenbond
werkt niet. Je zult gezamenlijke standpunten moeten formuleren, zodat je daarmee
ook als bestuur op afstand zichtbaar blijft voor de uitvoerders / bovenschools
managers: “Ga regelmatig in algemene zin met de Inspectie in overleg en neem
daar je eigen standpunten door. Als je de zaken vooraf bespreekt, ontmoet je
later veel meer begrip.”
(Bron: F. Mannens)
In een grote setting
• “Richt je kwaliteitssysteem zo in dat de onderwerpen van onderop en niet van
bovenaf komen.”
• “Maak vaste duo’s van bovenschools managers, die goed op de hoogte zijn van
elkaars beleidsthema’s en die elkaars vervanger zijn in het contact met de scholen.”
• “Profiteer van de voordelen die de grote schaal je biedt, maar ondervang ook de
nadelen door lager in de organisatie te zorgen voor kleinschaligheid. Organiseer
centraal wat centraal kan, maar laat de scholen veel ruimte voor hun eigen
onderwijskundige invulling.”
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
86
•
“Als je de zorg voor de onderwijskwaliteit op al je scholen eenmaal aantoonbaar
op orde hebt, kun je op een heel andere manier met de Inspectie in gesprek
gaan. De Inspectie zal zich dan veel meer verlaten op je eigen oordeel en
eerder tegemoetkomen aan verzoeken om op een bepaalde school bijvoorbeeld
een of twee jaar later op bezoek te gaan, omdat een vernieuwing daar nog in
ontwikkeling is.”
(Bron: F.J. van Kessel)
In het rapport Aan de slag op zeer zwakke scholen van het CPS (Groot e.a., 2007)
worden weten­schappelijke inzichten met de praktijk verbonden. Zo wordt de wijze
van het opstellen van een verbeterplan gebaseerd op een inventarisatie die door
Mijs (2007) is gemaakt en die heeft geresulteerd in het opstellen van negen
uitgangspunten bij effectieve school­verbetering. Mijs komt tot de conclusie dat er
evidentie is voor drie uitgangspunten, te weten:
• gerichtheid op de interne condities: processen van onderwijzen en leren;
• gerichtheid op de schoolprocedures, rollen, structuren en bronnen die het proces
van onderwijzen en leren ondersteunen;
• aanwezigheid van een vorm van (externe) begeleiding.
Het blijkt dat deze uitgangspunten in combinatie aanwezig moeten zijn om een
verbetering van de leerlingresultaten te realiseren.
5.4.6 VOS/ABB
De aanpak van VOS/ABB is de volgende. De medewerker van het Steunpunt Zeer
Zwakke Scholen van VOS/ABB neemt contact op met het bestuur of de algemeen
directeur van de zeer zwakke school. Hij gaat op bezoek bij de school en het bestuur
onderzoekt daar of de betekenis van het inspectieoordeel bekend is en of school
en bestuur weten wat hen te doen staat. Hij biedt bestuur / algemeen directeur
ondersteuning bij het vervolgtraject. Een belangrijke rol daarbij is die van ‘critical
friend’. Vaak houdt dat onder andere in dat hij voorbeelden van bestuurlijke reacties
en plannen van aanpak aanlevert en het eigen plan van aanpak kritisch meeleest.
Hij adviseert bij het vinden van geschikte personen voor het uitvoeren van een
analyse van de schoolsituatie of voor het bieden van gerichte onder­steuning op
deelterreinen.
In een aantal gevallen zijn goede ervaringen opgedaan met het instellen van een
monitorgroep, waarvan de medewerker van VOS/ABB deel uitmaakt. Deze wordt
ingesteld door het schoolbestuur dat ook de opdracht bepaalt. De groep, die een
andere naam kan hebben al naar gelang de opdracht (commissie van advies en
ondersteuning, commissie van wijze mannen en dergelijke), bestaat uit een aantal
externe personen die op basis van deskundigheid worden aangetrokken. Ze krijgen bij
voorkeur een schriftelijke opdracht. Mogelijke taken zijn het adviseren ten aanzien
van het plan van aanpak, het bewaken van de voortgang ervan, het adviseren van
het bestuur ten aanzien de bestuurlijke rol en dergelijke. Een commissie zoals hier
bedoeld kan een nuttige rol spelen als op de achtergrond van de situatie van de zeer
zwakke school conflicten sluimeren, onrust aanwezig is of (bij voorbeeld bij ouders)
het vertrouwen in krachtdadig besturen ontbreekt.
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
87
VOS/ABB voert in overleg met het bestuur na het onderzoek naar de kwaliteits­
verbetering (OKV) een externe monitor uit. Dit is een vorm van nazorg die eraan
moet bijdragen dat de verbeteringen in de kwaliteit van het onderwijs worden
geborgd.
5.4.7 Bond KBO
De Bond KBO (2007) heeft een brochure uitgegeven Toezicht: een gedeelde
verantwoordelijkheid. Deze uitgave is gestuurd naar alle schoolbesturen die zijn
aangesloten bij de Bond KBO.
De kwaliteit van het onderwijs is voortdurend onderwerp van debat. Of het nu gaat
om ouders, leraren, schoolleiders of besturen. Maar ook de politiek houdt zich ermee
bezig. Zij is er immers verantwoordelijk voor of de gelden die beschikbaar zijn voor
onderwijs ook goed worden besteed. De Bond KBO vindt dat de overheid verantwoor­
delijk is voor een zekere basiskwaliteit, maar ook dat besturen beleidsvrijheid nodig
hebben om het onderwijs te laten excelleren. Daarvoor is onder andere een goede
balans nodig tussen intern en extern toezicht. Het externe toezicht zou zich moeten
richten op een waarborg voor basiskwaliteit op een aantal kernterreinen. Boven die
basiskwaliteit is ruimte voor variëteit en differentiatie. Het interne toezicht richt
zich op eigen kwaliteitsmaten. Met het formuleren van eigen doelen en normen
geven besturen en scholen zelf richting aan hun onderwijs. Zij geven aan wat wordt
gerealiseerd en leggen daarover maatschappelijke verantwoording af.
Door de risicogerichte werkwijze van de Inspectie van het Onderwijs dienen zich
voor het schoolbestuur kansen aan. Wanneer het schoolbestuur voldoet aan de
basiskwaliteit zal de Inspectie geen uitgebreide kwaliteitsonderzoeken meer
uitvoeren. Dit biedt ruimte om eigen keuzes te maken en eigen beleid te voeren.
Met vormen van intern toezicht kunnen besturen hun scholen uitdagen om zich
telkens te verbeteren en meer uit kinderen te halen dan vooraf voor mogelijk werd
gehouden.
Wat zijn de kansen en mogelijkheden van het vernieuwde risicogerichte inspectie­
toezicht en wat verandert er nu daadwerkelijk in de relatie tussen schoolbesturen
en Inspectie? Deze vragen komen in de brochure ruimschoots aan bod. Ook biedt de
Bond KBO een vijftal bouwstenen voor het interne toezicht van het schoolbestuur
op zijn scholen en een tweetal praktische instrumenten om de dialoog tussen het
schoolbestuur en zijn schoolleiders over de kwaliteit van het onderwijs aan te gaan.
5.4.8 Actieplan zeer zwakke scholen
In februari 2009 stuurde de staatssecretaris Dijksma een brief aan de Kamer met het
actieplan zeer zwakke scholen. In dit actieplan zijn maatregelen opgenomen die OCW
al eerder nam en een aantal aanvullende maatregelen. Het actieplan bestaat uit de
volgende onderdelen:
1 de doelstelling uit de Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs;
2 de verdere aanscherping van het toezicht door de Inspectie van het Onderwijs;
3 versterken van bestuur en schoolleiding;
4 bestuurlijke krachtenbundeling bij concentraties van zeer zwakke scholen;
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
88
5
6
wetsvoorstel goed onderwijs en goed bestuur;
onderzoek en ontwikkeling door Landelijke Pedagogische Centra.
In dit actieplan wordt één van de vijf ambities in de Kwaliteitsagenda PO verder
uitgewerkt, namelijk dat in 2011 het aantal zeer zwakke scholen is gehalveerd en de
periode dat een school zeer zwak functioneert wordt geminimaliseerd.
Bij het derde punt, het versterken van bestuur en schoolleiding, geeft de staats­
secretaris aan dat een belangrijke sleutel voor het verbeteren van de kwaliteit van
het onderwijs ligt bij het bestuur en de schoolleiding. In de eerdere hoofdstukken
van dit rapport is hierop al ingegaan. De Inspectie spreekt bestuur en schoolleiding
wel aan op hun verantwoordelijk­heid, maar het is niet hun taak te helpen bij de
oplossing van de problemen. Ook vanuit het departement is tot op heden geen actief
beleid gevoerd dat is gericht op versterking van bestuur en schoolleiding van zwakke
en zeer zwakke scholen. Hier komt verandering in. Aan de PO-Raad is gevraagd
om, in overleg met de profielorganisaties, een plan te maken voor een vernieuwd
steunpunt zeer zwakke scholen. Hierbij zal het versterken van bestuur en school­
leiding bij de zwakke en de zeer zwakke scholen centraal staan.
Een belangrijk aandachtspunt in het plan is een succesvolle start van een verbetertraject. Onderdeel van het plan van de PO-Raad is de inzet van een analyseteam in
de beginfase van het verbetertraject. Een analyseteam is een team van experts en is
vergelijkbaar met het EHBO-team waar de Kamer om heeft gevraagd. Het analyseteam
maakt in de beginfase een analyse van het functioneren van de organisatie (bestuur,
schoolleiding, team en de mogelijke meervoudige maatschappelijke problematiek),
naast het oordeel van de Inspectie over de kwaliteit van onderwijs. Op basis van deze
analyse wordt het verbeterplan opgesteld. Dit verbeterplan is dan gericht op zowel
het verbeteren van de onderwijskwaliteit als op het verbeteren van de organisatie.
Het plan van de PO-Raad voorziet in ondersteuning van de schoolbesturen bij
het maken van de analyse van de organisatie en bij de voorbereidingen voor het
uitvoeren van het verbeterplan.
Een andere belangrijk punt in het plan van de PO-Raad is het voorkomen dat zwakke
scholen zeer zwak worden. Een onderdeel van de preventieve maatregelen is dat
schoolleiders van zwakke scholen die op de grens staan van zeer zwak, zich laten
ondersteunen door een collega-schoolleider (twinning). De kennis en ervaring van
deze collega-schoolleider helpt bij het voorkomen dat de school zeer zwak wordt.
Een andere preventieve maatregel is het ontwikkelen van een instrument om zwakke
scholen vroegtijdig te signaleren. Dit instrument is bedoeld voor gebruik door
schoolbesturen en (bovenschools) management.
Vliegende brigades
Uitgaande van de kerntaak van de overheid, het garanderen van de kwaliteit van het
onderwijs, en met de lessen van de Commissie Dijsselbloem in het hoofd, heeft de
PvdA bij monde van Depla in oktober 2008 voorgesteld om vliegende brigades van
ervaren school­leiders en leraren in te zetten om zwakke scholen er weer bovenop te
helpen. Scholen die volgens de Inspectie beneden de maat presteren moeten door
deze brigades geholpen worden om hun zaken zo snel mogelijk weer op de rails te
krijgen.4
4
www.depers.nl: PvdA wil vliegende brigades voor zwakke scholen. 1 oktober 2008
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
89
Vliegende brigades bestonden tot 2002 in de grote steden, maar werden afgeschaft
omdat andere gebieden er geen recht op hadden. In 2005 wees toenmalig
onderwijsminister Van der Hoeven een voorstel om ze weer leven in te blazen af.
Depla, die van bestuurders van grote scholen hoort dat ze soms niet weten wat ze
moeten doen om binnen twee jaar de school weer uit het slop te halen, vindt die
afwijzing niet terecht. Hij wil dat scholen het aanbod krijgen er vrijwillig gebruik
van te maken. Als de Inspectie na een jaar terugkomt en het blijkt dat het niet beter
gaat, kan zij altijd vragen waarom de school deze hulp niet heeft ingeschakeld. Depla
vindt ook dat zwakke scholen die te maken krijgen met leegloop van leerlingen en
die vrijwillig meewerken aan een verbeterplan, niet meteen het jaar daarop financieel
moeten worden gekort. In plaats daarvan stelt hij voor ze ‘onder curatele’ te plaatsen
en zo het bestuur te controleren. Staatssecretaris Van Bijsterveldt heeft inmiddels
gezegd dat zij met de VO-raad de afspraak heeft gemaakt dat deze het idee van
ondersteuning op zich neemt in het kader van collegiale ondersteuning, dus goede
scholen die zwakke scholen een steuntje in de rug geven. Coalitiepartners CDA en
ChristenUnie zijn het ermee eens als ervaren schoolleiders en leraren zwakke scholen
op vrijwillige basis uit de brand proberen te helpen. Zij zien echter geen stimulerende
taak voor de Tweede Kamer weggelegd. Slob (CU) stelde dat er al een hulptraject is
vanuit de Onderwijsinspectie. Ook de Bond KBO vindt het pleidooi van de PvdA voor
dergelijke brigades overbodig omdat die bond en de andere besturenorganisaties in het
primair onderwijs al over vliegende brigades voor zwakke scholen beschikken. Besturen
met zwakke scholen kunnen bij de Bond KBO een adviseur benaderen die alles weet
over kwaliteitsbeleid. Het voorstel van Depla heeft in ieder geval wel veel instanties
gemobiliseerd om zich bekend te maken aan scholen als hulp- of adviesgevers.
5.4.9 E&S
E&S (management en advies) hanteert bij hun de aanpak ‘Duurzame ontwikkeling in
processtappen van zeer zwakke scholen in het primair, voortgezet en speciaal (basis)
onderwijs’ wetenschappelijk bewezen aanpakken van internationale wetenschappers
als Fullan en Marzano. De ondersteunende activiteiten zijn gericht op een integrale
benadering zodat duurzame organisatieontwikkeling wordt bereikt.
Duurzame organisatieontwikkeling betekent onder meer:
• mensen op alle lagen in de beoogde samenwerking motiveren tot actie,
• om door samenwerking en verbinding,
• en de focus op een beperkt aantal thema’s,
• meet- en merkbare resultaten te realiseren,
• waar leerlingen en leraren op langere termijn profijt van hebben.
De programma-aanpak is gericht op:
• visie: de richting komt van boven met optimale flexibiliteit voor de werkvloer;
• focus: stel zelf meet- en merkbare indicatoren;
• vergroot de verbeter- en verandercapaciteit op alle lagen;
• feedback: leer van successen en behaalde resultaten (ook als motivatie);
• verantwoording: helder, voortdurend en vanuit verantwoordelijkheid;
• verandering: door leren; maar wel simpel, klein, nabij en cyclisch;
• leercultuur: een op samen onderzoeken en professioneel leren gerichte cultuur,
waardoor duurzaamheid wordt bevorderd.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
90
Processtappen
In de processtappen worden de onderstaande accenten gelegd:
1 Ontwerpfase
In de ontwerpfase wordt een verbeterteam binnen de school geformeerd. Ook wordt
bepaald of er een preventieve of curatieve benadering wordt gehanteerd. In beide
benaderingen is er specifieke aandacht voor de verschillende actoren in de keten.
Daarnaast is expliciet aandacht voor die omgevingsfactoren van de school die
resultaatverhogend of belemmerend werken.
De preventieve benadering maakt gebruik van een door E&S ontwikkelde quickscan.
Deze kan via internet per school of cluster van scholen worden ingevuld en levert
direct een beeld van de school of de cluster van scholen. Voor scholen die zich
‘in de gevarenzone’ bevinden heeft E&S de mogelijkheid een verbeterplan op maat
te leveren en uit te voeren.
Bij de curatieve benadering is de school in een eerder stadium gesignaleerd als
een zogenaamde zeer zwakke school. Bij de curatieve benadering is de analysefase
uitgebreider en gericht op het bereiken van eigenaarschap per stap.
2 Analyse
De beginsituatie wordt met het verbeterteam in kaart gebracht. Daarvoor wordt bij
de curatieve benadering een of meerdere van de volgende zeven analysestappen
genomen:
1 er wordt een analyse gemaakt van relevante school- en bestuursdocumenten,
waaronder de inspectiegegevens;
2 er wordt een cultuuranalyse gemaakt, waarbij E&S een gestandaardiseerde
vragenlijst heeft ontwikkeld gebaseerd op het door Q*Primair ontwikkelde early
warningssysteem;
3 er worden analyses en scans uitgevoerd op leiderschap en communicatie en er
worden school-, context- en risicofactoren in kaart gebracht;
4 de sleutelpersonen binnen de schoolorganisatie worden geïnterviewd;
5 er worden klassenobservaties uitgevoerd;
6 er wordt een kort en bondig rapport opgeleverd;
7 er vindt een gesprek plaats met de opdrachtgever en het schoolteam (al of niet
aangevuld met een vertegenwoordiger van de MR), waarbij het rapport wordt
toegelicht en de focus zal liggen op de praktische aanbevelingen.
Deze fase is gericht op het bereiken van eigenaarschap. Ook zal met het team
worden gezocht naar verandercapaciteit binnen de schoolorganisatie en zal worden
aangesloten bij wat al goed gaat.
3 Verbeterplan
Het verbeterplan wordt direct na de analysefase met het schoolteam opgesteld
en is gericht op oplossingen op maat. Hierbij wordt uitgebreid stilgestaan bij:
• visie, missie en doelen van het bestuur;
• definiëren van meet- en merkbare resultaten en de wijze waarop de voortgang
kan worden teruggekoppeld;
• inrichten van leergemeenschappen;
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
91
•
inhoudelijke menukaart met bewezen aanpakken, onder meer:
- wat werkt op scholen (Marzano);
- werken met data en het creëren van een onderzoekende cultuur;
- teamcoaching;
- meervoudige intelligentie / structureel coöperatief leren;
- zelfstandig werken / autonomie;
- handelingsgericht werken;
- leerlingenzorg;
- klassemanagement;
- taal- en rekenprojecten;
- ouderbetrokkenheid;
- zorg.
4 Uitvoering
In de uitvoeringsfase wordt veel aandacht besteed aan:
• de wijze van feedback op de meet- en merkbare resultaten. Op deze wijze
blijft de focus van een ieder sterk gericht en worden deelnemers gemotiveerd.
Successen worden gevierd;
• de wijze van communicatie met alle betrokkenen binnen en buiten de school;
• voortgang en beheersingsfactoren als tijd, geld, kwaliteit, informatie en
communicatie;
• adequate bijsturingactiviteiten en besluitvorming.
5 Bestendiging
De verandering wordt duurzaam vormgegeven en kwaliteitsverbeterende maatregelen
worden op eigen kracht uitgevoerd. De verbeter- en verandercapaciteit is aantoon­
baar vergroot. In deze fase wordt ook aandacht besteed aan het inwerken, coachen
en begeleiden van een nieuwe directeur.
6 Evaluatie en rapportage
Beschreven wordt hoe het verbeterproject met alle betrokkenen kan worden geëva­
lueerd en hoe vervolgactiviteiten kunnen worden opgesteld. Daarnaast worden
voortgangs- en eindverslagen opgesteld.
5.4.10 Giralis
“Negatief inspectierapport? U wilt uw school weer laten schitteren? Zie ons
programma ‘Schitterende Scholen’, een totaalaanpak, binnen twee jaar een goed
onderwijsresultaat.” Op deze wijze geeft Giralis aan scholen te kunnen ondersteunen
die in de gevarenzone zitten met een integrale projectmatige aanpak. “Het project
‘Schitterende Scholen’ gebruikt een methode die binnen één jaar tot resultaatgericht
succes leidt”, aldus de onderwijsadviseurs. “De Inspectie blijkt verrast over de
bereikte resultaten.” Na een diepteanalyse en een verbeterplan, goedgekeurd door
Inspectie, wordt een intensief verbetertraject gestart. Monitoring vindt plaats
met projectleider, schooldirecteur en bestuurder; nieuwe inzichten worden direct
toegepast in het verbetertraject.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
92
5.5 Het proces
5.5.1 Verbeteren van de school
Voor het verbeteren van de school is een goed plan van aanpak, draagvlak bij
betrokkenen en een monitoring van de voortgang essentieel.
Leren over innoveren
Voor de publicatie voor de VO-raad van Waslander Leren over innoveren (2007) is een
grote hoeveelheid wetenschappelijke literatuur bestudeerd. Zeven factoren vallen
op waarvan keer op keer het belang werd onderstreept. Deze zijn geformuleerd als
aandachtspunten in de vorm van zeven C’s. Deze C’s zijn ook van toepassing in
verbetertrajecten van zeer zwakke scholen.
1 Concentratie: focus en duidelijk doel nodig gericht op leren en doceren, in
uitwerking rekening houden met evenwicht tussen technische en sociale kant
van onderwijs.
2 Coherentie tussen activiteiten blijvend bewaken (ook doel-inzetfaciliteiten).
3 Commitment en eigenaarschap essentieel, duurzaam vernieuwen ook gebaat bij
commitment bestuur, ouders, overheid enzovoort.
4 Community: verandering moet kunnen bouwen op enige hechtheid in sociale
infrastructuur.
5 Continuïteit voor duurzaam vernieuwen vereist (zowel in team als in directie).
6 Consistentie: scholen worden geholpen wanneer organisaties die invloed
uitoefenen op scholen hun beleid op elkaar afstemmen.
7 Contextmanagement: trouw blijven aan eigen uitgangspunten en regie in eigen
hand houden, anderen betrekken bij plannen en voortdurend afstemmen met
omgeving.
Literatuurstudie PO Platform
In de literatuur over effectieve schoolverbetering worden daarbij doorgaans twee
criteria gehanteerd om na te gaan of scholen succesvol zijn verbeterd, namelijk de
opbrengsten bij leerlingen (schooleffectiviteit) en het vermogen van scholen om te
vernieuwen (‘change capacity’) (Hopkins, 2001; Creemers & Sleegers, 2003).
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
93
Dit laatste heeft doorgaans betrekking op de aanwezigheid van condities
voor onderwijsverandering: leiderschap, samenwerkingscultuur, participatie,
ondersteunende structuren voor leren, effectieve relaties met de omgeving enzovoort.
Succes in de zin van verbeterde prestaties bij leerlingen zijn vooral te zien in de
literatuur over bestrijding van onderwijsachterstanden en een verbetering van
scholen met veel kansarme leerlingen. Samengevat hebben dergelijke scholen het
volgende nodig om effectief te zijn:
• focus op leren en instructie: een beperkt aantal doelen, nadruk op basisvaardigheden (lezen en rekenen), prestatiegerichtheid, gestructureerd
onderwijs, veel feedback geven;
• sterk leiderschap, niet in de zin van een ‘sterke man of vrouw’ aan de leiding,
maar in de zin van vermogen om kwaliteiten van leraren te ontwikkelen en te
benutten, gebruik te maken van;
• leiderschap op andere (midden)niveaus, zorgen voor open communicatie en
betrokken­heid van iedereen (distributive leadership), vermogen om initiatieven
te nemen;
• gebruikmaken van datafeedback, effectieve scholen worden wel omschreven
als ‘informatierijke’ scholen die allerlei bronnen van informatie benutten om
zichzelf te evalueren en te bestuderen ‘wat werkt’;
• een positieve schoolcultuur: duidelijk, coherent, hoge verwachtingen van
leerlingen en een stabiel team (weinig wisseling);
• gerichtheid op voortdurende verbetering (learning community), uit eigen
initiatief en niet alleen als reactie op externe eisen, met als basis samenwerking
tussen leraren (teamwork);
• permanente aandacht voor professionalisering, op maat van de school, inclusief
coaching;
• feedback op het eigen lesgeven / de toepassing van programma’s.
Strategieën voor innovatie kunnen hiervan worden afgeleid: het gaat erom te
bevorderen dat scholen de genoemde kenmerken gaan tonen en om het zodanig
inrichten van ondersteuning en stimulans dat dit bereikt wordt. Als niet de
prestaties van leerlingen, maar de veranderingscapaciteit van de school als de maat
voor succes het uitgangspunt vormt, worden uitspraken over ‘wat werkt’ veel meer
veelvormig. Bepalen of iets werkt is dan afhankelijk van de vraag wat het doel is
van de innovatie, oftewel op welk aspect van schoolkwaliteit de innovatie gericht
is. Voor het veranderen van de schoolorganisatie zijn andere zaken van belang dan
voor het bevorderen van ICT-deskundigheid bij leerkrachten of het leren werken
met handelingsplannen, om maar een paar voorbeelden te noemen. De vraag wat
werkzame strategieën zijn kan dus niet los van inhoud en doel van de innovatie
worden beantwoord.
Op een wat meer abstract niveau kunnen er echter wel een paar algemene lijnen
getrokken worden (Leithwood, Jantzi & Steinbach, 1999; Silins & Mulford, 2002;
Sleegers, Geijsel, Van den Berg, 2002; O’Toole & Louis, 2002):
• bijna elke innovatie impliceert professionalisering van leraren (nieuwe dingen
leren); dit betekent dat er in de toe te passen strategieën aandacht moet zijn
voor onderwerpen als de aansluiting bij bestaande kennis, openstaan voor leren,
weerstanden tegen verandering;
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
94
•
•
•
bij heel veel innovaties zijn visies op leren en onderwijzen in het geding;
dit betekent dat er in de toe te passen strategieën aandacht moet zijn voor
onderzoeken van eigen opvattingen, uitwisseling, samen keuzes maken;
de meeste innovaties vereisen samenwerking tussen leraren; dit betekent dat er
in de toe te passen strategieën aandacht moet zijn voor teambuilding, spreiding
van verantwoordelijkheden, bereidheid tot leren van elkaar, bereidheid elkaars
sterke en zwakke kanten te accepteren;
er is altijd een rol voor de schoolleider(s), in welke vorm ook: initiërend,
sturend, stimulerend, bewakend, legitimerend, steunend; dit betekent dat er in
de toe te passen strategieën aandacht moet zijn voor inrichting en werkwijze
van het schoolmanagement. Onderzoek naar schoolontwikkeling en onderwijs­
verandering laat zien dat met name transformationele vormen van leiderschap
positieve effecten hebben op betrokkenheid van leraren bij onderwijs­
vernieuwing en de verandering van hun lespraktijk.
5.5.2 Analyse van de situatie
Diverse bronnen en aanpakken geven het belang van een goede analyse van de
situatie aan. Vele bronnen (Inspectie van het Onderwijs, ministerie van OCW,
landelijke ondersteunings­instellingen) wijzen op het betrekken van externen hierbij.
Een school of bestuur zelf is niet altijd in staat om de eigen ‘witte vlekken’ te
onderkennen. En het oordeel van de Inspectie is veelal niet gericht op de oorzaken
van de probleemsituatie. Pas wanneer de analyse de situatie van de zeer zwakke
school helder en integraal in beeld brengt, kan tot een verbeter­plan worden gekomen
dat duurzaam tot verbeteringen kan leiden.
5.5.3 Opstellen verbeterplan
Aan het opstellen van een verbeterplan wordt in de verschillende bronnen nogal wat
eisen gesteld. De volgende figuur brengt deze eisen in beeld.
Figuur 5.5 – Eisen aan het opstellen van een verbeterplan
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
95
5.5.4 Uitvoeren verbeterplan
Bij het uitvoeren van het verbeterplan wordt nadrukkelijk gewezen op het besef
bij allen van de ernst van de situatie én het belang van draagvlak bij alle actoren
om aan de hand van het verbeterplan uit deze problematische situatie te komen
(commitment). Ieder heeft vanuit de eigen verantwoordelijkheid taken en rollen te
vervullen. Soms vraagt dit om een sterke sturing vanuit het bestuur (top down) en
soms om initiatieven vanuit ouders of leraren (bottum up).
5.5.5 Monitoring verbeterplan
Monitoren is het voordurend selectief verzamelen en interpreteren van informatie
over de ontwikkelingsgang van bijvoorbeeld een organisatie of bedrijf, in dit geval
de school. Monitoren is niet hetzelfde als toezicht houden. Het gebruik van een
monitor kan wel een belangrijke rol spelen bij de signalerende taak van de interne
toezichthouder. Monitoren is een hulpmiddel om:
• het verbeterproces op de school te volgen, te begrijpen en te interpreteren;
• de noodzakelijke bijsturingen van het verbeterproces gefundeerd en
beargumenteerd te laten plaatsvinden.
De kracht van een monitor ligt in het systematisch verzamelen van gegevens en
de gestandaardiseerde aanpak: in een bepaalde regelmaat wordt op eenzelfde
wijze (door dezelfde personen) aan de hand van een ‘format’ dezelfde informatie
opgevraagd. Voordelen van deze systematische werkwijze zijn: de doelstellingen
blijven in beeld, alle van belang zijnde zaken blijven bij allen in beeld en de
gegevens en rapportages zijn vergelijkbaar (over jaren, over projecten/scholen,
tussen verschillende onderzoekers). Monitoren levert informatie om de aanpak
eventueel bij te stellen.
De monitor is gericht op zowel de evaluatie als op het resultaat van het
verbetertraject. Bij het monitoren van een verbeterproces zal ook steeds gekeken
moeten worden naar de context waarbinnen dit verbeterproces zich af speelt.
Ontwikkelingen in de leerlingenpopulatie of in het team hebben veelal invloed op de
te monitoren processen.
Basisvragen die in een monitor altijd aan de orde komen zijn:
• Wat was het doel en eventuele sub- of tussendoelen?
• Welke acties zijn ondernomen om dit doel / deze doelen te bereiken?
• Zijn er veranderingen opgetreden in hoe het verbeterplan binnen de school is
georganiseerd (rol directeur, werkgroepen, begeleiding door eigen mensen en
door externen)?
• Welke activiteiten zijn in de afgelopen periode uitgevoerd voor de verschillende
doelen c.q. verbeterpunten in het kader van het plan?
• Zijn deze activiteiten uitgevoerd zoals bedoeld en zoals gepland?
• Is het doel / zijn de doelen bereikt?
• Wat zijn de (onverwachte) successen?
• Welke knelpunten deden zich voor en hoe werden deze opgelost?
• Wat zijn de belangrijkste leerervaringen en resultaten?
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
96
•
•
•
Is het nodig de doelstellingen, geplande activiteiten of het tijdpad te herzien
voor de komende periode?
Wordt het budget naar verwachting uitgeput zoals gepland?
Deze vragen, specifiek gericht op het verbetertraject van een zeer zwakke
school, worden vooraf in een monitorplan uitgewerkt.
Handreiking voor monitoren
Wanneer de school staat voor de opdracht een verbetertraject in te gaan om een
sterkere school te worden, speelt het bestuur een rol in dit verbetertraject. Het
bestuur dient de nodige condities voor de school te scheppen en de ontwikkelingen
kritisch te volgen. Indien nodig zal het bestuur ook moeten ingrijpen in het proces.
Uiteindelijk legt het bestuur verantwoording af aan de Inspectie en belang­hebbenden.
Door Sagasser en Wolters (2009) is een handreiking ontwikkeld voor besturen van
zeer zwakke scholen om het verbetertraject te monitoren. De handreiking gaat over
de wijze waarop het bestuur de school­ontwikkeling kan volgen door systematisch het
proces en de resultaten te monitoren. De inzichten die op deze wijze ontstaan kunnen
weer toegepast worden in het verbeter­traject. Op deze wijze levert monitoren een
bijdrage aan het leerproces van alle betrokkenen: bestuur en team.
Belangrijke condities voor het verbetertraject zijn volgens Sagasser en Wolters een
goed plan van aanpak, voldoende draagvlak bij alle betrokkenen (team, medezeggen­
schapsraad, ouders) én het monitoren van de voortgang bij het bereiken van de
doelen. Maar ook een directeur die leiding kan geven aan veranderingen, een team
dat bereid is te gaan werken aan verbeteringen, zicht op specifieke risicofactoren
voor de school en een betrokken bestuur.
Het monitorproces doorloopt een vergelijkbare cyclus als de plancyclus van het
verbeter­proces. Er komt bij het monitorproces een stap aan vooraf, namelijk het
creëren van de condities voor het uitvoeren van een monitor (goed plan van aanpak,
integraal kwaliteits­zorgsysteem, vertrouwen in de directeur en het team, beeld van
de schoolspecifieke risicofactoren, helderheid over rollen in het schoolverbeterings­
traject). Vervolgens wordt de PDCA-cyclus doorlopen:
Plan – Voorbereiden van de monitor
Aan de hand van enkele essentiële vragen gerelateerd aan het verbetertraject van
de school wordt een monitorplan opgesteld: wie voert de monitor uit, wat wilt u
weten, welke informatiebronnen worden daarbij gebruikt om welke informatie te
verzamelen, wat is de tijdsplanning en taakverdeling en op welke wijze wordt er
gecommuniceerd met de belanghebbenden?
Do – Uitvoeren van de monitor
De volgende activiteiten worden ondernomen:
• systematisch verzamelen van (kwantitatieve en kwalitatieve) informatie over de resultaten die zijn bereikt;
• systematisch verzamelen van (kwantitatieve en kwalitatieve) informatie over het
proces van de schoolverbetering;
• geven van feedback over de mate waarin de activiteiten op schema liggen;
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
97
•
•
•
geven van begeleiding bij wijzigingen of nader expliciteren van het
verbeterplan;
vaststellen van de mate waarin het bestuur, de schoolleiding en de interne
begeleider(s) hun rol accepteren en kunnen uitvoeren;
schrijven van een monitorrapportage over hetgeen feitelijk is geïmplementeerd
in verhouding tot de oorspronkelijke doelstellingen, inclusief een verantwoording
van de gemaakte kosten en een beoordeling van de kwaliteit van het proces.
Check – Analyseren en evalueren van de gegevens
De gegevens worden gerelateerd aan vooraf gestelde doelen van het verbetertraject
op grond waarvan door het bestuur de dialoog wordt aangegaan met de school­leiding
en conclusies worden getrokken over of het verbetertraject efficiënt en effectief
verloopt, welke zaken in het vervolg extra aandacht behoeven en of het bestuur al
dan niet moet interveniëren.
Act/Adapt – Besluitvorming, interventies en verantwoording
De conclusies leiden tot bestuurlijke besluitvorming, mogelijke interventies en
verantwoor­ding aan betrokkenen en belanghebbenden.
De ervaring van besturen met zeer zwakke scholen maakt duidelijk dat het
aanscherpen van het interne toezicht een niet meer weg te denken element is
geworden van een bestuurlijke routine die erop gericht is risico’s te managen.
Voor het borgen en verbeteren van de kwaliteit van de zeer zwakke school is echter
meer nodig dan het toepassen van controle­mechanismen. Wanneer toezicht en
verantwoording ook worden gebruikt als manieren om informatie uit te wisselen
en kennis te vergaren die van nut is voor het functioneren van de school, worden
‘leren’ en ‘controleren’ aan elkaar gekoppeld. Monitoren blijkt daarvoor een goed
instrument te zijn, omdat het gebaseerd is op een procesbenadering gekoppeld aan
outputcijfers. Het biedt de mogelijkheid tot interpretatie van de ‘harde’ gegevens,
maar ook tot een kritische analyse van het proces. Deze meervoudige aanpak biedt
ruimte voor een dialoog waarin het bestuur en de school gezamenlijk leren van hun
ervaringen.
In de handreiking worden adviezen meegegeven voor besturen die hun zeer zwakke
scholen willen monitoren.
• Werk de monitor planmatig uit en bemoei je als bestuur niet met de details.
Realiseer je ook dat het verbeterproces uitermate complex is en niet werkt
volgens een blauwdruk.
• Zet in op de directeur. Als deze het niet kan of u twijfelt, vervang hem.
Positioneer de directeur als verantwoordelijke voor de schoolontwikkeling.
Hij is de eerste bron om uit te putten voor gegevens voor de monitor.
• Investeer in kennis om te kunnen monitoren. Monitoren is een vak apart.
Bewaak de kwaliteit van het proces en wees duidelijk over de gewenste
informatie die u op de bestuurstafel wilt hebben.
• Wees duidelijk over het eigenaarschap van het monitorrapport.
• Benut verschillende bronnen om informatie over de kwaliteit te krijgen. Ga niet
alleen af op het verhaal van de directeur.
• Toon betrokkenheid tijdens het proces en straal vertrouwen uit naar de directeur
en het team.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
98
•
•
•
•
•
•
•
Zorg voor scheiding van taken. Degene die de school begeleidt is niet dezelfde
die in opdracht van het bestuur de monitor uitvoert.
Let goed op de zaak! Wees duidelijk wat de resultaten moeten zijn.
Zorg voor volstrekt open communicatie op alle fronten.
Maak niet alleen kenbaar welke verbeteracties van de school worden verwacht
op basis van de monitorgegevens, maar ook welke het bestuur voor zijn rekening
neemt. Wees daarover transparant.
Zorg voor een duidelijke verslaglegging tijdens het monitortraject waarin
wederzijdse afspraken zijn opgenomen.
Gebruik de gegevens uit de monitor en uw monitorervaring voor alle scholen van
uw bestuur.
Markeer de goede ontwikkelingen en communiceer daar ook over naar buiten.
Voorbeelden van monitoringinstrumenten
Leerplein055
Leerplein055 is de stichting voor openbaar onderwijs in Apeldoorn met 29
basisscholen en 3 scholen voor speciaal basisonderwijs. Leerplein055 is een aantal
jaren geleden gestart met het in beeld brengen van een aantal indicatoren om de
kwaliteit te bewaken. Dit heeft geleid tot een kengetallenkaart waarop per school
een aantal interne en externe kengetallen zijn samengevat.
Voorbeelden van externe kengetallen zijn:
• marktaandeel: aantal leerlingen, percentage leerlingen per stadsdeel, percentage
leerlingen onder-/bovenbouw, percentage gewichtenleerlingen;
• onderwijskwaliteit: Cito-eindtoets, resultaten PKO, verwijzingspercentage sbo,
uitstroom in % naar vervolgonderwijs;
• externe schoolprofilering: tevredenheid ouders, tevredenheid leerlingen en
aantal klachten.
Voorbeelden van interne kengetallen zijn:
• personeelsopbouw: aantal personeelsleden, verdeling naar geslacht en
leeftijdscategorie, gewogen gemiddelde leeftijd, gemiddelde verblijfsduur van
personeel, tevredenheid;
• ziekteverzuim: percentage totaal, percentage exclusief langer dan een jaar,
gemiddelde verzuimduur, meldingsfrequentie;
• financiën: totale personele kosten, personele kosten per leerling, omvang
budget zelfbeheer, overschrijding/onderschrijding budget, percentage financiële
reserves.
Voor al deze indicatoren worden de gegevens over een periode van vijf jaar
gepresenteerd op de kaart. Daarnaast wordt per indicator een criterium gegeven.
Leerplein055 werkt met een jaarcontract per school. Dat contract is afgeleid van het
beleidsplan en volgt een vast format. In dat contract staat hoe de school de doelen
wil bereiken, wat de specifieke doelen per school zijn en wat de indicatoren zijn
waaraan is af te lezen of de doelen zijn bereikt. De gegevens van de kengetallenkaart
vormen een belangrijke bron bij dat gesprek. De directeuren zien inmiddels het
belang van de kengetallenkaart.
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
99
Het systeem voldoet aan drie belangrijke voorwaarden. Het is gerelateerd aan
strategische doelstellingen van Leerplein055, het is verwerkt in de jaarcyclus en het
wordt breed besproken met de Raad van Toezicht, de directeuren en de GMR. Ideaal is
de situatie echter nog lang niet. Desondanks is er meer zicht op de kwaliteit van het
onderwijs en zijn de ontwikkelingen beter te volgen.
STivOO
Een bovenschools bestuur kan door middel van STiVOO inzicht krijgen in de realisatie
van op organisatieniveau strategisch geformuleerde doelen. Als onderdeel van de
management­rapportage levert STiVOO een bijdrage aan de discussie over de kwaliteit
van het geboden onderwijs op scholen. Acties die door bovenschoolse directies
worden genomen zijn beter meetbaar en aan de hand van indicatoren kan worden
ontdekt welke vraagstukken nader bestudeerd moeten worden. Hierbij gaat het dus
om het volgen van de effecten van het vastgestelde beleid.
Kijk eens in de spiegel
In Kijk eens in de spiegel. Een handreiking voor de bestuurder of algemeen directeur
(Stevens & Wolters, 2007) worden drie redenen gegeven waarom zelfevaluatie
en auditing in het onderwijs steeds belangrijker worden. De eerste reden is de
volwassenwording van de sector primair onderwijs, de tweede reden is de voort­
schrijdende verzelfstandiging van scholen met als omslagpunt het risicogericht
toezicht in het onderwijs. De derde reden is de steeds mondiger en veeleisender
omgeving. “Voor het tot stand brengen van een volwassen sector Primair Onderwijs,
met besturen die zich zelfbewust verantwoorden aan hun omgeving op basis van een
goede zelfevaluatie en het op orde hebben van de interne bedrijfsinformatie, zullen
leiding­gevenden de komende jaren flink aan de slag moeten”, aldus de publicatie.
•
Zelfsturing
Een speerpunt van het onderwijsbeleid is scholen de ruimte bieden om hun onderwijs
naar eigen inzicht vorm te geven. Meer ruimte voor eigen keuzen moet leiden tot
betere prestaties, beter onderwijs en heldere verantwoording over de inzet van
de verkregen middelen en de behaalde resultaten. De wetgever legt daarmee de
verantwoordelijkheid voor kwaliteit en besturing en de voortdurende verbetering
ervan bij de onderwijsorganisatie. De grotere zelfstandigheid en vrijheid gaan
gepaard met afspraken over kwaliteitseisen, bekwaamheidseisen voor het personeel
en rechtmatigheidseisen voor de besteding van de financiële middelen. Hierover moet
verantwoording worden afgelegd.
Zelfsturing vindt plaats als een onderwijsorganisatie grip heeft op zijn bedrijfs­
voering en in staat is deze telkens te verbeteren. Zelfevaluaties en audits zijn daarin
onmisbaar. Zij vormen een stevige basis voor de wettelijk in te voeren zorgplicht
voor goed onderwijs. De zorgplicht voor goed onderwijs bevat volgens de wetgever
het voldoen aan de wettelijke bepalingen over de uitgangspunten, doelstelling en
inhoud van het onderwijs en tevens het leveren van voldoende onderwijsopbrengsten
en een goed functionerende kwaliteitszorg voor behoud en verbetering van de
kwaliteit van het onderwijs op de school.
Dit past geheel bij de taakwijziging van de Inspectie om het toezicht selectiever en
risicogerichter uit te voeren. Het bestuur is aanspreekpunt voor de Inspectie die de
zelfevaluaties en verantwoordingsinformatie tot uitgangspunt kan nemen voor het
jaarlijks toezichtarrangement. Als er geen risico bestaat voor de kwaliteit van een
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
100
school is er uitsluitend een gesprek met het bestuur en worden aandachtspunten
voor een (verdere) verbetering van kwaliteit geformuleerd. Bij meer risico wordt het
toezichtarrangement aangescherpt. Bij (zeer) zwakke scholen grijpt het ministerie
sneller in en inspecteurs bezoeken deze scholen vaker.
•
Mondiger en veeleisender omgeving
Ook in de veeleisende omgeving zijn er ontwikkelingen die besturen en bovenschools
managers vroeger of later tot aandacht voor zelfevaluatie en auditing aanzetten.
Zonder volledigheid te pretenderen noemen we de volgende.
De maatschappelijke omgeving verwacht dat het onderwijs bijdraagt aan de oplossing
van een groot aantal maatschappelijke opgaven die te maken hebben met de
gewenste opbrengst van het onderwijs. Het onderwijs wordt geacht daaraan een
aanzienlijke bijdrage te leveren. Daarnaast wordt het onderwijs ook steeds meer
op zijn resultaten aangesproken. Het groeiende belang van schoolprestaties voor
maatschappelijk succes zet ouders op scherp over de vraag of de school wel alles
doet om het beste uit hun kind naar voren te halen. Signalen over tekortkomingen
of misstanden worden in de media, lokaal of landelijk, breed uitgemeten. De lokale
pers is voor een bestuur dichterbij dan het lijkt. Politiek, ouders en netwerkpartners
vormen zich vaker een kritisch oordeel over de prestaties van scholen. Als bestuurder
word je geacht uit te kunnen leggen welke inspanningen je hebt geleverd en wat
jouw onderwijsorganisatie daarmee bereikt heeft.
• Aan de slag
Besturen van onderwijsorganisaties die niet of onvoldoende inspelen op deze
ontwikkelingen lopen een risico. Het uitblijven van de ontwikkeling van een
onderwijsorganisatie tot een zelfsturende organisatie met een adequate informatie­
huishouding, een organisatie die inzicht heeft in de relaties met zijn omgeving, die
harde feiten onder ogen durft te zien en hiernaar handelt, vormt een bedreiging
voor het maatschappelijk draagvlak van het onderwijs en voor de vervulling van
haar maatschappelijke opdracht. Het onder kritiek durven stellen van het eigen werk
door er onderzoek naar te doen is de basis van een professionele cultuur. Spreken en
verantwoorden met de kracht van gefundeerde argumenten of het nu in de school,
binnen het bestuur of in het publieke debat is, dwingt respect en gezag af.
In figuur 5.5 worden de processtappen van zelfevaluatie en auditing met elkaar in
verband gebracht.
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
101
0LANNING
CONTROL
#YCLUSVAN
JAAR
/NTWIKKELING
TOEZICHTENBESTUUR
)NSPECTIE
/UDERSLEERLINGEN
,EERKRACHTENMEDEWERKERS
$IRECTIEENMANAGEMENT
"ESTUURENFINANCIERS
3AMENWERKINGSPARTNERSEA
2EFENTIEKADER
-EERVOUDIGKIJKENNAAR
DEKWALITEITVANBESTUUR
ENORGANISATIE
7ELKESTANDAARDEN
HANTERENWE
/PBASISVAN
%IGENBELEIDSTHEMAkS
)NSPECTIEKADER
).+MANGEMENTMODEL
%NZOVOORT
:ELFEVALUATIE
$OENWEDEGOEDE
DINGENENDOENWE
DEDINGENGOED
/PBASISVAN
2EFERENTIEKADER
"ELEIDSINFORMATIE
BESTUDERENENDIALOOG
BEGELEIDEN
"ESTUURLIJKEAUDIT
(OEZIENjEXTERNENkONZE
ONDERWIJSORGANISATIE
/PBASISVAN
2EFERENTIEKADER
%ENZELFEVALUATIEMETEEN
DUIDELIJKESCOPEENEEN
DUIDELIJKEOPDRACHTGEVER
2ESULTATEN
,ERENEN
VERBETEREN
2ESULTATEN
,ERENEN
VERBETEREN
Figuur 5.5 – Processtappen van zelfevaluatie en audit
5.5.6 Bijstelling verbeterplan
Wanneer de uitkomsten van de monitoring (bijvoorbeeld bij het niet verbeteren
van de leerprestaties van de leerlingen) of ontwikkelingen binnen de school
(bijvoorbeeld personele problemen) of in de omgeving van de school (bijvoorbeeld
veranderingen in de leerlingenpopulatie) daartoe aanleiding geven, zal het verbeter­
plan bijgesteld moeten worden.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
102
5.6 De elementen
5.6.1 Visie en missie
Een visie geeft richting aan het denken en handelen binnen de school: Wat zijn de
goede dingen en wanneer doe je de dingen goed? Een visie is geen vast gegeven
maar is constant in ontwikkeling, zoals onderstaande figuur in beeld brengt.
Figuur 5.6 – Visie is constant in ontwikkeling (C. de Wit, KPC Groep)
5.6.2 Onderwijsleerproces
Een opbrengstgerichtheid van het onderwijsleerproces zal centraal dienen te staan
bij het verbeteren van een zeer zwakke school. Het handelingsgericht werken kan
daarbij ondersteunen. De diverse aanpakken van de actoren die een ondersteunende
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
103
rol spelen in het verbeterproces zijn op verschillende manieren gericht op dit
onderwijsleerproces. (Zie ook paragraaf 3.7 – Effectieve scholen.)
5.6.3 Organisatie van de school
In de bronnen worden op het gebied van de organisatie van de school verschillende
aandachtspunten genoemd die van belang zijn bij het verbeteren van de organisatie
van de school. Onderstaande figuur brengt deze in beeld.
Figuur 5.7 – Aandachtspunten bij het verbeterproces voor de organisatie van de school
5.6.4 Kwaliteitszorg
Een goed kwaliteitszorgsysteem is essentieel volgens de vele bronnen van het
ministerie, de Inspectie van het Onderwijs, de Onderwijsraad, maar ook volgens de
bronnen vanuit de wetenschap (Hofman, Scheerens, Ledoux) en vanuit de onderwijs­
praktijk (KPC Groep).
Een goed kwaliteitszorgsysteem maakt gebruik van verschillende bronnen (Citogegevens, tevredenheidenquêtes, inspectierapporten, observaties, collegiale
visitatierapporten enzovoort) en is gericht op het verzamelen van informatie over
de prestaties op het niveau van de leerling, de groep en de schoolleiding. Door het
systematisch, planmatig en met een redelijke frequentie inzetten van zelfevaluatie,
monitoring en auditing wordt tijdig zicht op de (onderwijs)resultaten verkregen.
Deze kennis wordt gedeeld binnen de school (ouders, leraren, schoolleiding) en
met het bestuur. Dit kan leiden tot aanpassing van het verbeter­plan, ingezette
activiteiten of personele maatregelen.
5.6.5 Cultuur op de school
Een opbrengstgerichte cultuur op de school wordt door de Inspectie, het ministerie,
de Onderwijsraad, maar ook door wetenschappers die zijn gericht op effectieve
scholen, aangegeven als voorwaardelijk voor het ‘boven het ijs’ komen van zeer
zwakke scholen. Maar ook een cultuur binnen de school die is gericht op het willen
excelleren, willen leren en ontwikkelingsgericht willen werken biedt meer kansen om
het verbeter­traject van de school tot resultaat te laten leiden.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
104
5.7 Samenvattend
In dit hoofdstuk is ingegaan op de vier poten van de spin: proces, elementen en
actoren in de curatieve aanpak van zeer zwakke scholen (zie onderstaande figuur).
Enkele hoofdlijnen zijn vast te stellen:
Proces
Van belang zijn:
• een analyse van de situatie met behulp van een scherpe en kritische blik van
een externe: dit is een voorwaarde om in het verbeterplan op de doelen en
activiteiten in te steken die zullen leiden tot duurzame verbetering;
• het monitoren van (de uitvoering van) het verbeterplan: dit geeft mogelijkheden
om tijdig bij te stellen, successen te vieren en ook daadwerkelijk tot verbetering
van de zeer zwakke school te komen. De doelen van het verbeter­plan geven
richting aan de onderwerpen die de monitor onderzoekt. De analyse en evaluatie
van monitorgegevens staan in het licht van de beoogde resultaten van het
verbetertraject. De besluitvorming, interventies en verantwoording betreffen
het proces en resultaat van het verbetertraject.
Elementen
Van belang zijn:
• draagvlak en commitment bij alle betrokkenen bij het verbeterplan;
• een goed systeem voor kwaliteitszorg;
• een opbrengstgerichte en lerende cultuur op de zeer zwakke school.
Actoren binnen de school
Het bestuur heeft de regie over het verbeterproces, maar houdt ‘gepaste afstand’ van
de schoolleider (zowel inhoudelijk als in verantwoordelijkheden).
Actoren die ondersteunen bij het verbeterproces
Een diversiteit aan curatieve aanpakken wordt door de actoren buiten de school
geboden, waarbij steeds sprake is van een integrale en fasegewijze aanpak.
5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen
105
6 Wat doet er toe bij zeer zwakke scholen?
6.1 Inleiding
“Een van de conclusies van het onderzoek luidt dat een zeer zwakke school altijd
ontstaat op basis van meerdere risicofactoren. De cumulatie van verschillende factoren
in combinatie met specifieke contextgegevens vormt uiteindelijk de oorzaak voor de
onvoldoende onderwijskwaliteit van zeer zwakke scholen. De Inspectie vindt ook dat er
meer aandacht besteed moet worden aan de cruciale rol van het management en het
bestuur bij het ontstaan van zeer zwakke scholen en bij het vermogen van een zeer
zwakke school om zich te verbeteren. Hoewel volgens de Onderwijsinspectie kenmerken
van het onderwijsproces en de organisatie van de school een zekere voorspellende
waarde hebben voor het op termijn zeer zwak worden van een school, ziet de Inspectie
ook een verschuiving in de contextkenmerken van de zeer zwakke scholen in de grote
steden naar kleinere scholen buiten de grote steden, waar externe impulsen voor
verandering ontbreken. Zeer zwakke scholen kunnen zelf in belangrijke mate bijdragen
aan de verbetering van de achterblijvende onderwijskwaliteit door verbeteringen in het
onderwijsproces, de kwaliteitszorg en de organisatie van de school en ze zijn gebaat bij
een onafhankelijke en effectieve externe ondersteuning.”
(Inspectie 2006)
Dit citaat geeft de context van zeer zwakke scholen kernachtig naar voren.
In dit hoofdstuk worden de antwoorden op de vier centrale vragen samengevat.
Deze centrale vragen zijn:
1 Wat zijn de oorzaken, achtergronden en samenhangen bij het ontstaan van zeer
zwakke scholen?
2 Welke preventieve aanpakken zijn er om het ontstaan van zeer zwakke scholen
te voorkomen?
3 Welke curatieve aanpakken zijn er om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’
te krijgen?
4 Wat leren we van deze review met het oog op aanbevelingen voor adequate
interventies voor de doelgroep van (bovenschools) schoolleiders en besturen?
6.2 Oorzaken, achtergronden en samenhangen bij het ontstaan
van zeer zwakke scholen
Iedere school loopt een zeker risico om op een gegeven moment een zeer zwakke
school te worden. Een zeer zwakke school ontstaat altijd op basis van meerdere
risicofactoren. De cumulatie van verschillende factoren (verdichting) in combinatie
met specifieke contextgegevens vormt uiteindelijk de oorzaak voor de onvoldoende
onderwijskwaliteit van zeer zwakke scholen. Ontwikkelingen in de leerlingenpopulatie, meningsverschillen tussen bestuur, directeur en team of binnen het team,
zwak schoolmanagement, het ontbreken van zicht op de kwaliteit van de onderwijs­
prestaties worden in diverse publicaties aangegeven als factoren die bijdragen aan
het zeer zwak worden of zijn. Een cruciale factor in de beleids­context van zeer
zwakke scholen is dat risico’s en problemen te laat ontdekt worden.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
106
Onderstaande figuur brengt de factoren in hoofdlijnen in beeld die van belang zijn
voor de kwaliteit van scholen. Bij het zeer zwak worden of zijn van scholen is een
gerichtheid op een of meer van deze factoren onvoldoende geborgd op de school.
Figuur 1 – Factoren die er toe doen bij zeer zwak worden van een school
Cruciaal bij het zeer zwak worden van scholen is het ontbreken van een opbrengstgerichte cultuur die is verankerd in de structuren, systemen en mensen die betrokken
zijn bij de school. Het gaat daarbij om het alert zijn op de volgende aspecten:
• het onder het verwachte niveau presteren van de scholen én op prestatie­toetsen
voor rekenen, taal en lezen;
• de kwaliteit van het onderwijsproces die onder de maat is, waarbij het
didactisch handelen van de leraar, de onderwijstijd die rekening houdt met
verschillen tussen leerlingen en het behandelen van de lesstof belangrijke
aspecten zijn;
• het onvoldoende investeren in het behouden of verbeteren van de kwaliteit
en bijvoorbeeld het ontbreken van een jaarlijkse systematische analyse van de
leeropbrengsten en het borgen van de kwaliteit van het leren en onderwijzen;
• het ontbreken van een planmatige uitvoering van de leerlingenzorg, waarbij de
ondersteuning op de behoefte van de leerling wordt gericht en de effecten van
de zorg goed worden nagegaan.
Naast deze ‘statische’ factoren zijn er ook processen die er toe doen bij zeer zwakke
scholen. Wanneer interne en externe evaluatie worden gecombineerd, de ontwikke­
lingen en resultaten worden gemonitord en de resultaten van deze monitoring tijdig
worden herkend en erkend, kunnen op basis van de analyse van de opgeleverde
gegevens ook daadwerkelijk de beslissingen ten aanzien van het lesgeven en het
nemen van beslissingen hierop worden gebaseerd. Preventief optreden en vroegtijdig
ingrijpen dragen bij aan effectiviteit van scholen.
6 Wat doet er toe bij zeer zwakke scholen?
107
Aan het verbeteren van zeer zwakke scholen dragen onder andere bij: het maken
van een integrale analyse, een planmatige aanpak gericht op de relevante factoren,
maatregelen ten aanzien van management en team en gericht inzetten van
ondersteuning. Deze investeringen in de schoolorganisatie en (actueel zicht op) de
kwaliteit van het onderwijsleerproces leiden niet altijd meteen tot betere prestaties,
maar maakt de kans op beter presteren groter.
De volgende figuur brengt in beeld dat verbetering van zeer zwakke scholen vraagt
om beïnvloeding op diverse punten.
Figuur 2 – Verbetering van zeer zwakke scholen vraagt om beïnvloeding op diverse punten
6.3 Goed bestuur en kwaliteitszorg ter preventie van het ontstaan
van zeer zwakke scholen
Gezocht wordt naar de optimale samenhang van en verdeling van verantwoordelijk­
heden tussen het ‘goed bestuur’ van de school (waarbij sprake is van een goede
afstemming tussen sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden) en de
publieke taak van de kwaliteitsbewaking van de school door de Inspectie van het
Onderwijs (waarbij de onderwijsresultaten en de inrichting van het onderwijs­
leerproces getoetst worden aan het toezichtkader). Er is aandacht besteed aan de
zoektocht naar deze samenhang en verantwoordelijkheidsverdeling: een beweging is
te zien naar meer ‘zorgplicht’ van de besturen en proportioneel en risicogestuurde
toezicht door de Inspectie. Voorwaarden voor deze beweging zijn een ‘goed bestuur’
en ‘goede kwaliteitszorg’. Wanneer deze aanwezig zijn, is de kans dat het zover komt
dat een school zeer zwak wordt kleiner.
De factoren die van belang zijn bij een preventieve aanpak worden in de figuren 3 en
4 samengevat, waarbij door het bestuur en management van scholen het streven naar
een goed bestuur en goede kwaliteitszorg met elkaar in verband gebracht dienen te
worden.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
108
Figuur 3 – Aspecten van goed bestuur bij zeer zwakke scholen
Figuur 4 – Voorwaarden voor kwaliteitszorg bij zeer zwakke scholen
6.4 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het
ijs’ te krijgen
Bij de curatieve aanpakken van zeer zwakke scholen staan de vier poten van de spin:
proces, elementen en actoren, centraal (zie figuur 5).
6 Wat doet er toe bij zeer zwakke scholen?
109
Figuur 5 – Proces, elementen en actoren bij een curatieve aanpak van zeer zwakke scholen
Enkele hoofdlijnen zijn vast te stellen bij de curatieve aanpakken:
Proces
Van belang zijn:
• een analyse van de situatie met behulp van een scherpe en kritische blik van
een externe: dit is een voorwaarde om in het verbeterplan op de doelen en
activiteiten in te steken die zullen leiden tot duurzame verbetering;
• het monitoren van (de uitvoering van) het verbeterplan: dit geeft mogelijkheden
om tijdig bij te stellen, successen te vieren en ook daadwerkelijk tot verbetering
van de zeer zwakke school te komen. De doelen van het verbeterplan geven
richting aan de onderwerpen die de monitor onderzoekt. De analyse en evaluatie
van monitorgegevens staan in het licht van de beoogde resultaten van het
verbetertraject. De besluitvorming, interventies en verantwoording betreffen het
proces en resultaat van het verbetertraject.
Elementen
Van belang zijn:
• draagvlak en commitment bij alle betrokkenen bij het verbeterplan;
• een goed systeem voor kwaliteitszorg;
• een opbrengstgerichte en lerende cultuur op de zeer zwakke school.
Actoren binnen de school
Het bestuur heeft de regie over het verbeterproces, maar houdt ‘gepaste afstand’ van
de schoolleider (zowel inhoudelijk als in verantwoordelijkheden).
Actoren die ondersteunen bij het verbeterproces
Een diversiteit aan curatieve aanpakken wordt door de actoren buiten de school
geboden, waarbij steeds sprake is van een integrale en fasegewijze aanpak.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
110
6.5 Wat leren we van deze review?
In deze review wordt een veelheid van bronnen geanalyseerd met het oog op
informatie over aanpakken van zeer zwakke scholen. Deze bronnen bieden zowel
wat betreft de factoren die bijdragen aan het zeer zwak worden van scholen als wat
betreft het proces van verbeteren vele handvatten voor adequate interventies aan de
doelgroep van (bovenschools) schoolleiders en besturen. In de figuren wordt een en
ander samengevat.
Het terrein van de zeer zwakke scholen is sterk in beweging. Vanuit het ministerie,
de Inspectie van het Onderwijs en de Onderwijsraad wordt gewerkt aan nieuwe
kaders en (financiële en juridische) instrumenten, aangepaste toetsingskaders en
heldere visies op opbrengstgericht werken. Ook besturen houden, bijvoorbeeld met
een monitor, meer en meer kwaliteitszorg en de opbrengsten in het vizier, mede
ingegeven door de veranderde werkwijze van de Inspectie van het Onderwijs en de
ontwikkelingen rond Goed Bestuur. De praktijk op de individuele zeer zwakke school
is er vooral een van ‘Hoe krijg ik in beeld wat er bij ons aan de hand is?’ en ‘Hoe
zorg ik voor een verbeterplan dat ons weer boven het ijs brengt?’.
Wat helpt is het maken van een integrale analyse, opstellen van een planmatige
aanpak gericht op de relevante factoren, maatregelen ten aanzien van management
en team en het gericht inzetten van ondersteuning; deze investeringen in de
schoolorganisatie, gecombineerd met een actueel zicht op de kwaliteit van het
onderwijsleerproces, leiden niet altijd meteen tot betere prestaties, maar maakt
de kans op beter presteren groter. Ondersteunende actoren (als het Steunpunt Zeer
Zwakke Scholen, de PO-Raad en VO-raad, de LPC en anderen) laveren tussen de
landelijke lijnen en de individuele scholen in en bieden aanpakken die passen binnen
de kaders én de scholen helpen (duurzaam) te verbeteren. Uiteindelijk leidt dit tot
kwaliteitsverbetering van de scholen en daarmee beter onderwijs aan alle kinderen.
6 Wat doet er toe bij zeer zwakke scholen?
111
7 Literatuur
Algemene Rekenkamer (2008). Goed bestuur in uitvoering. De praktijk van onderwijsinstellingen, woningbouwcorporaties, welzijnsorganisaties en samenwerkingsverbanden.
Den Haag: Algemene Rekenkamer.
APS. Programma De sleutel tot verandering. Utrecht: APS. http://www.aps.nl/
APSsite/Onderwijssectoren/Projecten/Zeer+zwakke+en+kwetsbare+scholen/
Sleutel+van+verandering/
Argyris, C. (1977). Double loop learning in organizations. Harvard Business Review.
Beek, S. & Heuvel, P. van den (2007). Het stoplicht sprong op rood. Verslag van een
onderzoek naar bestuurlijke interventies van zeer zwakke scholen. ‘s-Hertogenbosch:
KPC Groep.
Beek, S., Heuvel, P. van den & Visser, J. (2007). Bestuursanalyse bij zeer zwakke
scholen. ’s-Hertogenbosch: KPC Groep.
Bond KBO (2007). Toezicht: een gedeelde verantwoordelijkheid. Den Haag: Bond KBO.
Boonstra, J.J. (2000). Lopen over water. http://www.complexiteit.nl/19668123.html
(geraadpleegd op 23 februari 2009).
Bruggencate, G.C. ten (2009). Maken schoolleiders het verschil? Onderzoek naar de
invloed van schoolleiders op de schoolresultaten. Enschede: Universiteit van Twente.
Claassen, A., Hulshof M., Kuijk, J. van, Knipping, C., Koopmans, A. & Vierke, H.
(2008). De beleidscontext van zwakpresterende basisscholen. Nijmegen: ITS – Radboud
Universiteit.
Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen (2008). Tijd voor
onderwijs. Eindrapport, Kamerstukken II, 2007-2008, 31007, nr. 6. Den Haag: SDU.
CPS (2006). Checklist Duurzaam sturen op onderwijskwaliteit. Amersfoort: CPS
Essink, Marije (2007). Excellente scholen in het basisonderwijs: onderzoek naar
kenmerken die door de Inspectie van het Onderwijs gehanteerd kunnen worden om
basisscholen met excellente kwaliteit te onderscheiden. Universiteit van Twente /
Inspectie van het Onderwijs.
Godlieb, H. (2008). De weging gewogen. Een verkenning naar de beoordelings­
systematiek van de opbrengsten in het basisonderwijs en de daaraan verbonden
gevolgen voor de onderwijspraktijk. http://www.deweginggewogen.nl/fi les/
deweginggewogen_herzien.pdf (geraadpleegd op 8 december 2008).
Grift, W. van de & Houtveen, A.A.M. (2006). Underperformance in Primary Schools.
School Effectiveness and School Improvement, 17 (3) 255-273.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
112
Groot, F., Huijbregts, S. & Kooijman, H. (2007). Aan de slag op zeer zwakke scholen.
Verslag van een onderzoek naar oorzaken, analyse, methodes en de constructie van
verbeterplannen. Amersfoort: CPS.
Heuvel, P. van den (2006). De IJsmeesters. Rapport van de werkgroep Kwaliteitsijs.
’s-Hertogenbosch: KPC Groep / Q*Primair.
Heuvel, P. van den (te verschijnen in 2009). Starterspakket. ’s-Hertogenbosch:
KPC Groep.
Hofman R.H. (2005). Naar indicatoren voor een early warning system. Groningen:
GION.
Hofman, R.H. & Boom, J. de (2006). Q*Primair monitor kwaliteitszorg. Tweede
peiling. Groningen: GION Rijksuniversiteit Groningen / RISBO Erasmus Universiteit
Rotterdam.
Hofman, R.H., Dijkstra, N.J. & Hofman, A.W.H. (2009). School self-evaluation and
student achievement. School Effectiveness and School Improvement, 20:1, 47-68.
Hofman, R.H., Vandenberghe, R. & Dijkstra, B.J. (2008). BOPO Review Kwaliteitszorg,
innovatie en schoolontwikkeling. Eindrapport. Groningen: GION, Rijksuniversiteit
Groningen.
Inspectie van het Onderwijs (2005). Toezichtkader Primair Onderwijs 2005. Inhoud en
werkwijze van het inspectietoezicht. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2006). Toezichtkader voortgezet onderwijs 2006.
Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2006). De kwaliteit onderwijs in de vier grote steden.
In de periode 2003-2005. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2006). Ontstaan en ontwikkeling zeer zwakke scholen in
het basisonderwijs. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2007). Toezicht op ... zeer zwakke scholen en afdelingen
PO, VO en EC. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2008). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag
2006/2007. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2008). De kwaliteit van de voor- en vroegschoolse
educatie in de vier grote steden. Pilot: toezicht op voor- en vroegschoolse educatie in
de G4. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2009). School, maak het verschil. Utrecht: Inspectie van
het Onderwijs.
7 Literatuur
113
Inspectie van het Onderwijs (2009). De kwaliteit van het onderwijs in het noorden van
Nederland. Basisonderwijs en voortgezet onderwijs in Groningen, Fryslân en Drenthe.
Inspectierapport 2009-03. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Jong, W. de & Stolk, E. (2008). School op groen. Scholen leren van elkaar. Drachten:
Cedin.
Jonge, J. de, Nijssen, A., Hoffius, R. e.a. (2007). Evaluatie Wet op het Onderwijs­
toezicht. Deel 1 - Uitkomsten, conclusies en aanbevelingen. Zoetermeer: EIM, Research
voor Beleid en IOO, onderdelen van Panteia.
Korthagen, F. & Vasalos, A. (2007). Kwaliteit van binnenuit als sleutel voor
professionele ontwikkeling. VELON-Tijdschrift voor lerarenopleiders, 25(1), 13-23.
KPC Groep (2007). Tips en valkuilen voor besturen met één of meer zeer zwakke
scholen. ’s-Hertogenbosch: KPC Groep.
Laemers, M.T.A.B. (in voorbereiding). Om de kwaliteit van het funderend onderwijs.
Over (zeer) zwakke scholen en de verantwoordelijkheid voor onderwijskwaliteit.
‘s-Gravenzande: Preadvies voor de NVOR.
Ledoux, G., Overmaat, M., Bogaard, M., Felix, C. & Triesscheijn, B. (2005).
Onderwijskansen bekeken. Stand van zaken onderwijskansenbeleid. Amsterdam:
SCO-Kohnstamm Instituut.
McKinsey & Company (2008). How the world’s best-performing school systems come
out on top.
Mijs, D. (2007). Effectieve schoolverbetering. Een studie naar de empirische evidentie
voor uitgangspunten van effectieve schoolverbetering. Utrecht: Universiteit Utrecht.
OCW (2005). Brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal [over
de] Effectiviteit van de aanpak zeer zwakke scholen. Den Haag: Ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), kenmerk PO/BB/05/42355.
Onderwijsraad (2006). Doortastend onderwijstoezicht. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2007). Veelzeggende instrumenten van onderwijsbeleid. Verkenning.
Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2008). Opbrengstgerichtheid en wegwerken van tekorten. Den Haag:
Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2008). Partners in onderwijsopbrengst. Den Haag: Onderwijsraad.
Plantinga. S., Diepen, M. van, Schildmeijer, R. & Bruxvoort, M. van (2008).
Onderwijsmeter 2008. Amsterdam: TNS/NIPO.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
114
Q*Primair (2006). Schaatsen op dun ijs. Project Kwaliteitsijs. Deelproject 1:
Verkenning. ’s-Hertogenbosch: KPC Groep.
Reezigt, G.J. & Creemers, B.P.M. (2005). A comprehensive framework for effective
school improvement. School Effectiveness and School Improvement, 16, 407-424.
Sagasser, I. & Wolters, J. (2009). Monitoren van zeer zwakke scholen. Handreiking aan
besturen. ’s-Hertogenbosch: KPC Groep.
Scheerens, J. (1991). Schoolorganisatiekenmerken en condities voor effectieve
instructie Enschede: Universiteit Twente.
Scheerens, J. (2008). Een overzichtsstudie naar school- en instructie-effectiviteit.
(Synopsis van een onderzoek dat op basis van een contract tussen het Nederlandse
en Duitse ministerie van Onderwijs is uitgevoerd (Scheerens et al., 2007). Enschede:
Universiteit van Twente.
Spliethoff, F. & Visser, J. (2005). Wat werkt bij onderwijsachterstandscholen?
’s-Hertogenbosch: KPC Groep.
Stevens, R. & Wolters, J. (2007). Kijk eens in de spiegel. Een handreiking voor de
bestuurder of algemeen directeur. Den Haag: PO Platform kwaliteit en innovatie /
Q*Primair.
VO-raad (2008). Kwaliteitsagenda Voortgezet Onderwijs. Tekenen voor Kwaliteit.
Afspraken voor een beter voortgezet onderwijs 2008 – 2011. Utrecht: VO-raad.
Waslander, S. (2007). Leren over innoveren. Utrecht: VO-project Innovatie.
Wolf, I. de & Janssens, F. (2004). Risicoanalyses en toezicht op het basisonderwijs.
Paper onderwijsresearchdagen 2004, 9-11 juni, Universiteit Utrecht. Utrecht:
Inspectie van het Onderwijs.
Geraadpleegde websites
www.owinsp.nl
www.schoolaanzet.nl
www.onderwijsraad.nl
www.kpcgroep.nl
www.cps.nl
www.aps.nl
www.gion.nl
www.sco-kohnstamminstituut.uva.nl
www.its.kun.nl
www.dyade.nl
www.tweedekamer.nl
7 Literatuur
115
8 Aanvullende bronnen
In dit hoofdstuk worden bronnen kort beschreven die niet expliciet zijn meegenomen
in de rapportage, maar wel kennis en inzichten bieden rond zeer zwakke scholen.
De weging gewogen
Na(a)m(en) auteurs/samensteller
Godlieb, H.
Uitgave
Eigen uitgave, Nieuwe Pekela
Jaar van publicatie
2008
Korte samenvatting van de inhoud
De Inspectie van het Onderwijs vergelijkt opbrengsten van scholen onderling
en verbindt hier conclusies aan. Om te bepalen in hoeverre de werkwijze van de
Inspectie betrouwbaar is, is een bescheiden onafhankelijk onderzoek uitgevoerd
waaraan 57 scholen met 76 jaargroepen gegevens hebben aangeleverd (Citoeindtoets van 1.063 leerlingen en het opleidingsniveau van beide biologische
ouders).
Een correctiesystematiek gebaseerd op het opleidingsniveau van beide ouders scoort
bijna 100% beter dan de correctie van de Inspectie met behulp van het Gemiddelde
Leerling Gewicht (GLG). Zo scoren onderzochte zeer zwakke scholen in vergelijking
met de vergelijkingsgroep nagenoeg in overeenstemming met de kenmerken van de
leerlingenpopulatie.
De auteur stelt dat de eindconclusie van zijn onderzoek niet anders kan zijn dan
dat de Inspectie zich dient te onthouden van het beoordelen van opbrengsten van
basisscholen op grond van de huidige systematiek.
Gebruik/doelgroep
Inspectie, besturen, directies van scholen, adviseurs
School op groen, wat te doen
Na(a)m(en) auteurs/samensteller
Jong, W. de & Stolk, E.
Uitgave
Cedin, Drachten
Jaar van publicatie
2008
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
116
Korte samenvatting van de inhoud
Van de 74 zeer zwakke basisscholen in juli 2008 bevonden zich 40 in de drie
noordelijke provincies. Met dit gegeven zijn in de publicatie diverse documenten
van (zeer) zwakke scholen in het noorden van Nederland naast elkaar gelegd en
vergeleken. In de uitgebreide analyse wordt gekeken naar deze scholen en de aanpak
die zij hebben gehanteerd om te komen tot een school die als voldoende tot goed
wordt beoordeeld, of een school die weer ‘op groen’ staat. Ingegaan wordt op de
beïnvloedende factoren, de rolverdeling en de relatie met belanghebbenden. Vragen
die hierbij aan de orde komen zijn:
• Welke factoren zijn van invloed op de verschillende werkwijzen die zijn
gehanteerd en acties die zijn ondernomen? Hoe is in de diverse processen
gezorgd voor draagvlak bij de uit te voeren acties?
• Hoe is de rolverdeling tussen de diverse belanghebbenden in het proces geweest
en wat is in welke situatie de juiste werkwijze? Welke stappen zijn er genomen
om de ouders te betrekken bij het proces en welke waren daarin succesvol?
• Hoe is de relatie bestuur-school-Inspectie in het gehele proces vormgegeven?
Hoe is er met en tussen alle partijen gecommuniceerd?
Uit de documentenanalyse van elf basisscholen zijn conclusies getrokken.
Deze hebben geleid tot een handboek met een compleet overzicht van zaken, een
activiteitenplan waar schoolbesturen en scholen mee aan de slag kunnen als de
school in de oranje of rode zone dreigt te komen.
Gebruik/doelgroep
Schoolbestuur, directies van scholen, ondersteuningsinstellingen
Regionale analyse. Een analyse van het Amsterdamse basisonderwijs
ISBN
978-90-8503-110-9
Na(a)m(en) auteurs/samensteller
Inspectie van het Onderwijs
Uitgave
Inspectie van het Onderwijs, Utrecht
Jaar van publicatie
2008
Korte samenvatting van de inhoud
De Inspectie heeft onderzocht in hoeverre de onderwijskwaliteit op Amsterdamse
basisscholen afwijkt van basisscholen in Nederland en op welke punten (zeer) zwakke
basisscholen in Amsterdam afwijken van andere basisscholen in Amsterdam. Het
beschrijven van de kwaliteit maakt duidelijk waar verbeterpunten voor besturen en
scholen liggen.
De gemeente Amsterdam wil de gegevens van deze rapportage benutten om, in
overleg met de besturen, maatregelen te treffen ter ondersteuning van de kwaliteit
van het onderwijs. Voor de Inspectie is deze analyse een mogelijkheid om de
8 Aanvullende bronnen
117
meerwaarde van regionale analyses te verkennen. Deze meerwaarde kan liggen
in zowel het tijdig inschatten van risico’s als het kiezen van de meest effectieve
interventies en het gericht samenwerken met andere partijen. Daarbij is het voor de
Inspectie van belang de gegevens in een bredere context te kunnen plaatsen door de
Amsterdamse gegevens te vergelijken met landelijke gegevens of met gegevens uit de
vier grote steden (G4).
Hoofdstuk 2 brengt in kaart op welke punten het basisonderwijs in Amsterdam
verschilt van het basisonderwijs in de vier grote steden en in de rest van Nederland.
Hoofdstuk 3 gaat in op verschillen tussen basisscholen in Amsterdam. De resultaten
laten zien op welke factoren (zeer) zwakke scholen verschillen van scholen die
de Inspectie als voldoende beoordeelt. In welke opzichten zijn (zeer) zwakke
scholen beduidend zwakker dan voldoende scholen? Achtereenvolgens worden de
leerresultaten en inspectieoordelen bekeken. Ook brengt dit rapport de context
(personeelskenmerken en veiligheid) onder de aandacht. Bij de contextfactoren
wordt een onderscheid gemaakt tussen scholen in krachtwijken en scholen in overige
wijken. De krachtwijken betreffen de veertig wijken die minister Vogelaar heeft
aangewezen als wijken waar de cumulatie van achterstanden en problemen groter is
dan het landelijk gemiddelde. Deze wijken behoeven extra aandacht op het gebied
van sociale samenhang, woningbouw, veiligheid en werkgelegenheid.
In hoofdstuk 4 worden de bevindingen samengevat en conclusies getrokken.
Gebruik/doelgroep
Inspectie, gemeente Amsterdam, schoolbesturen, directies
Kwaliteitsakkoord
Na(a)m(en) auteurs/samensteller
Schoolbesturen, rijk en gemeente Amsterdam
Uitgave
Convenant, gemeente Amsterdam
Jaar van publicatie
2008
Korte samenvatting van de inhoud
De kwaliteit van het onderwijs is een gedeelde zorg van rijk, gemeente en school­
besturen. Uit verschillende onderzoeken en rapporten blijkt dat het basisonderwijs
in Amsterdam verbetering behoeft, omdat het een aantal belangrijke onderdelen
slechter scoort dan basisscholen in de G4 c.q. de rest van het land. Naar het oordeel
van de Inspectie zijn circa 35 basisscholen in Amsterdam zwak of zeer zwak.
Genoemde partijen stellen gezamenlijk vast dat deze situatie zeer onwenselijk is.
Alle Amsterdamse leerlingen moeten goed onderwijs krijgen; in de eerste plaats
in het belang van deze leerlingen zelf, maar ook in het kader van de Amsterdamse
samenleving en de ontwikkeling van Amsterdam als kennisstad. Daartoe spreken zij af
een schoolspecifieke aanpak te ontwikkelen om al deze scholen te verbeteren.
Kernthema’s in deze verbetertrajecten zijn: schoolleiding, teamfunctioneren,
zorgsysteem, rekenen en taal. In het convenant wordt bovenstaande nader uitgewerkt.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
118
Gebruik/doelgroep
Schoolbesturen, directies, teams en betrokkenen (ouders)
Toezicht op ... zeer zwakke scholen en afdelingen PO, VO en EC
ISBN 978-90-8503-057-7
Na(a)m(en) auteurs/samensteller
Inspectie van het Onderwijs
Uitgave
Inspectie van het Onderwijs, Utrecht
Jaar van publicatie
2007
Korte samenvatting van de inhoud
Als een school door de Inspectie als zeer zwak wordt beoordeeld, is dat een ernstige
situatie met de nodige gevolgen. Er volgt dan een traject van geïntensiveerd
toezicht, opname in de lijst van zeer zwakke scholen op de website van de Inspectie
en meestal na twee jaar een afsluitend onderzoek naar de kwaliteitsverbetering
(OKV). Dit gehele traject heeft als doel de kwaliteit van het onderwijs op de school
zo snel mogelijk weer op een aanvaardbaar niveau te krijgen.
Voor het toezicht op de zeer zwakke scholen en opleidingen heeft de Inspectie in
2004 een aanpak ontwikkeld en een procedure opgesteld. Die procedure is onlangs
– op basis van ervaringen uit de praktijk - aangepast. Deze volgt de systematiek van
het toezicht vanaf 1 januari 2007.
Deze brochure beschrijft wat het betekent als een school de beoordeling ‘zeer zwakke
school’ van de Inspectie krijgt en hoe het traject van kwaliteitsverbetering eruit ziet.
De Inspectie onderscheidt in grote lijnen vijf fasen:
• fase 1: de Inspectie stelt vast dat een school of opleiding zeer zwak is;
• fase 2: de Inspectie toetst de bestuurlijke reactie / plan van aanpak van de
school of opleiding;
• fase 3: het traject van geïntensiveerd toezicht: voortgangscontrole en wijziging
toezichtarrangement;
• fase 4: het OKV: hoe stelt de Inspectie vast of de kwaliteit van het onderwijs
weer op een aanvaardbaar niveau is;
• fase 5: melding bij de minister van OCW en het bestuurlijk (na)traject.
Deze vijf fasen worden in deze brochure nader toegelicht.
Gebruik/doelgroep
Besturen, directies, leraren, medezeggenschapsraden, ouders en andere betrokkenen
bij het toezicht van de scholen
8 Aanvullende bronnen
119
De IJsmeesters. Rapport Werkgroep Kwaliteitsijs
Na(a)m(en) auteurs/samensteller
Heuvel, P. van den
Uitgave
Q*Primair Den Haag
Jaar van publicatie
2006
Korte samenvatting van de inhoud
Op grond van de verkennende notitie ‘Schaatsen op dun ijs’ hebben de dragende
organisaties van Q*Primair en WSNS+ besloten een nadere uitwerking te geven aan
een gezamenlijke aanpak van zeer zwakke basisscholen. Zij hebben een stuurgroep in
het leven geroepen en een werkgroep waaraan de volgende opdracht is meegegeven:
1 Definieer de groep scholen waarop een gezamenlijke aanpak van de organisaties
zich moet richten.
2 Analyseer deze groep scholen ten aanzien van hun interne kenmerken, hun
context­kenmerken en de mogelijke oorzaken voor de zeer zwakke prestaties.
3 Zorg voor afstemming van deze analyse met het onderzoek dat de Inspectie
uitvoert naar deze categorie scholen en het onderzoek dat zich in het kader van
BOPO eveneens op deze groep richt.
4 Inventariseer en analyseer de interventies die succesvol zijn gebleken bij deze
en soortgelijke groepen scholen, waaronder de onderwijskansenscholen.
5 Beschrijf een mogelijk gezamenlijke aanpak en de rollen en verantwoordelijkheden van de organisaties en anderen (ministerie, Inspectie, uitvoerende
instanties) daarbij.
6 Zorg voor betrokkenheid van het voortgezet onderwijs bij de ontwikkeling van
de aanpak.
7 Formuleer een voorstel voor de programmering van SLOA-middelen die voor
2006 in het kader van dit thema beschikbaar zijn.
8 Rapporteer aan de stuurgroep voor 1 januari 2006.
In de notitie wordt op bovenstaande nader ingegaan.
Gebruik/doelgroep
Besturen, directies, ondersteuningsinstellingen
Zeer zwakke vrijescholen
ISBN 978-90-8503-092-8
Na(a)m(en) auteurs/samensteller
Inspectie van het Onderwijs
Uitgave
Inspectie van het Onderwijs, Utrecht
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
120
Jaar van publicatie
2007
Korte samenvatting van de inhoud
In de periode 2003–2005 onderzocht de Inspectie de kwaliteit van 2.262 basisscholen. Van veertig basisscholen was de kwaliteit ‘zeer zwak’. Onder deze veertig
scholen bevonden zich veertien vrijescholen. Dit is een hoog aantal, vergeleken met
het totaal aantal vrijescholen dat in deze periode onderzocht werd. In dit onderzoek
is een inhoudelijke analyse gemaakt van de stand van zaken op deze zeer zwakke
vrijescholen. Dit is gebeurd met behulp van de rapporten die de Inspectie na afloop
van het onderzoek van iedere school uitbracht.
De Inspectie constateert dat bij de groep vrijescholen de risico’s vooral zitten in de
kwaliteitsaspecten ‘onderwijsaanbod’, ‘toetsing’ en ‘zorg en begeleiding’. Daarnaast
konden op het grootste deel van deze scholen de resultaten van het onderwijs niet
worden vastgesteld. Leerlingen van de hoogste groep maken namelijk geen eindtoets.
En een dergelijke toets maakt het mogelijk een valide oordeel over de leerresultaten
uit te spreken. In de beslisregels over de bepaling van de kwaliteit van het onderwijs
spelen de leerresultaten een grote rol. Als deze niet kunnen worden vastgesteld,
speelt de kwaliteit van de door de school zelf aangestuurde kwaliteitszorg een
belangrijke rol, naast de mate waarin de school voldoende kwaliteit realiseert op een
aantal elementen uit het onderwijsleerproces.
In de veertien vrijescholen waarover dit onderzoek gaat bleek dat de scholen
niet aan deze standaard voldeden. Daarnaast bestonden er bij een flink deel van
de scholen nadelige situaties in de context van de school: er waren problemen
in het leerkrachtenteam, vaak ontbrak continuïteit in de schoolleiding en het
leerlingenaantal fluctueerde meer dan verwacht.
In dit rapport is nagegaan wat mogelijke achtergronden zijn voor de aangetroffen
situatie op de veertien zeer zwakke vrijescholen. De grote vrijheid voor leraren in
het vrijeschoolonderwijs om het onderwijsleerproces naar eigen inzicht en in overleg
met de directe collega’s in te richten, levert spanning op als deze getoetst wordt aan
de principes van transparantie, verantwoording en borging, zo luidt de conclusie.
Op de betrokken scholen blijkt tevens dat de implementatie van het ondersteunings­
aanbod uit eigen kring (Vereniging van Vrijescholen, Schoolbegeleidingsdienst voor
Vrijescholen) om tot een goede verantwoording van met name het onderwijsaanbod
te komen, vertraging ondervindt. Daarnaast blijken het protocol en de uitvoering van
de zorg en begeleiding van de vrijescholen op deze scholen te zwak van kwaliteit te
zijn. De opvatting over nut en noodzaak om regelmatig en aan de hand van valide en
betrouwbare toetsen na te gaan of de leerlingen zich in voldoende mate ontwikkelen
wat betreft taal- en rekenvaardigheden, speelt daarbij een grote rol.
De kwaliteit van het onderwijs op (zeer zwakke) vrijescholen in het
basisonderwijs
ISBN
978-90-8503-091-1
Na(a)m(en) auteurs/samensteller
Inspectie van het Onderwijs
8 Aanvullende bronnen
121
Uitgave
Inspectie van het Onderwijs, Utrecht
Jaar van publicatie
2007
Korte samenvatting van de inhoud
In de afgelopen jaren heeft de Inspectie van het Onderwijs twee maal eerder (2003
en 2006) gesignaleerd dat de kwaliteit van het onderwijs op vrijescholen achter bleef
bij de kwaliteit van de hele populatie basisscholen.
Inmiddels heeft de Inspectie haar tweede bestandsopname afgerond die de periode
2003-2007 beslaat. Opnieuw heeft zij apart aandacht geschonken aan de positie
van de vrijescholen ten opzichte van het landelijk gemiddelde. Voorts is in het
onderzoek apart aandacht besteed aan kenmerken van zeer zwakke scholen en aan
de ontwikkeling van zeer zwakke scholen die zich binnen twee jaar hebben verbeterd.
Het onderzoek betreft 71 vrijescholen, 15 als zeer zwak beoordeelde vrijescholen, en
5 van die 15 zeer zwakke vrijescholen die zich binnen twee jaar hebben verbeterd.
De uitkomsten van het onderzoek leiden tot de volgende conclusies.
In de eerste plaats blijkt opnieuw dat beduidend meer vrijescholen zwak of zeer zwak
zijn dan andere basisscholen. De kwaliteit van het onderwijs schiet op meer dan de
helft van de vrijescholen in meer of minder ernstige mate tekort.
In de tweede plaats blijkt opnieuw dat de populatie vrijescholen op een groot aantal
kwaliteitsaspecten en indicatoren achterstand vertoont ten opzichte van het landelijk
gemiddelde. In dat verband is het teleurstellend dat nog maar tweederde van de
vrijescholen planmatig aan verbeteractiviteiten werkt.
Uit een analyse van de gegevens over vijf vrijescholen die tijdens de tweede
bestands­opname als zeer zwak waren beoordeeld blijkt, in de derde plaats, dat deze
vrijescholen in staat zijn geweest zich binnen een periode van twee jaar aanzienlijk
te verbeteren.
Naar het oordeel van de Inspectie laten de mate waarin en de wijze waarop vijf als
zeer zwak beoordeelde vrijescholen zich binnen een periode van twee jaar hebben
weten te verbeteren zien dat een kwaliteitsslag heel goed mogelijk is, ook voor het
vrijeschoolconcept.
De Vereniging van Vrijescholen heeft samen met de Begeleidingsdienst voor vrije­
scholen de afgelopen jaren initiatieven ontplooid om de kwaliteit van de vrije­scholen
te verbeteren. Zij spant zich in om zodanige verbeteringen te bevorderen dat in het
algemeen de kwaliteit van vrijescholen door de Inspectie niet meer als (zeer) zwak
hoeft te worden beoordeeld.
Gebruik/doelgroep
Schoolbesturen en directies vrijescholen, ondersteuningsinstellingen
Analyse en waarderingen van opbrengsten Primair Onderwijs
Na(a)m(en) auteurs/samensteller
Inspectie van het Onderwijs
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
122
Uitgave
Inspectie van het Onderwijs, Utrecht
Jaar van publicatie
2007
Korte samenvatting van de inhoud
Het toezichtkader primair onderwijs onderscheidt bij de opbrengsten twee kwaliteitsaspecten. Opbrengsten betreffen ten eerste de resultaten van leerlingen en ten
tweede hun voortgang in de ontwikkeling.
IJkpunt voor het eerste vormen de resultaten aan het eind van de basisschool.
IJkpunten voor de voortgang in de ontwikkeling van leerlingen zijn de tussentijdse
scores op de toetsen uit het leerlingvolgsysteem en de doorstroming van leerlingen
binnen de school.
Bij de resultaten en het niveau van de uitstroom vergelijkt de Inspectie de school
met andere scholen met een overeenkomstig samengestelde leerlingenpopulatie.
Zowel de (leer)resultaten als het niveau van de uitstroom worden bij de beoordeling
van leerresultaten betrokken.
Voor het vaststellen van de voortgang in de ontwikkeling van leerlingen maakt
de Inspectie gebruik van de tussentijdse scores op de toetsen uit het leerlingvolgsysteem van de school, mits deze toetsen aan bepaalde kwaliteitscriteria van
betrouwbaarheid en validiteit voldoen. Een aparte indicator besteedt aandacht aan
het leerrendement bij zorgleerlingen. Daarnaast bekijkt de Inspectie de doorstroming
van leerlingen binnen de school, dat wil zeggen of het percentage leerlingen dat met
vertraging de school doorloopt niet te hoog is.
Van de basisset van indicatoren gaan er in totaal vijf over de opbrengsten dan wel
het rendement. Het toezichtkader biedt beslisregels voor vervolgtoezicht. Het belang
dat wordt gehecht aan de opbrengsten komt daarin tot uiting.
Deze indicatoren en de eindtoetsen worden in de notitie nader beschreven.
Ook wordt ingegaan op scholen met onvoldoende adequate eindgegevens.
Gebruik/doelgroep
Inspectie, besturen, scholen
Interne en externe kwaliteitszorg in het basisonderwijs en de rol van het
bovenschools management
ISBN 978-90-6813-8368
Na(a)m(en) auteurs/samensteller
Eck, E. van & Boogaard, M. (redactie)
Uitgave
SCO-Kohnstamm Instituut, Amsterdam
Jaar van publicatie
2007
8 Aanvullende bronnen
123
Korte samenvatting van de inhoud
Het hier gerapporteerde onderzoek heeft als doel meer inzicht te geven in de
betekenis van interne en externe kwaliteitszorg voor schoolontwikkeling. Het
richt zich op het in samenhang bestuderen van kwaliteitszorg, schoolontwikkeling,
externe verantwoording en de rol van bovenschools managers daarbij.
Over de rol van bovenschoolse actoren (managers en besturen) bij de verbetering
van de kwaliteit van scholen was weinig systematische kennis beschikbaar.
In dit onderzoek wordt de sturing van de bovenschools managers in relatie
tot kwaliteitszorg en schoolontwikkeling nader onderzocht; we onderzoeken
de rolopvattingen en het leiderschapsgedrag van bovenschools managers.
Een tweede aandachtspunt vormt de relatie tussen kwaliteitszorg en schoolontwikkeling. Onderzoek naar zelfevaluatie en het gebruik van feedback laat
zien dat scholen weliswaar allerlei instrumenten voor kwaliteitszorg gebruiken,
maar dat de benutting van kwaliteitszorggegevens voor interne schoolontwikkeling
geenszins vanzelfsprekend is. Scholen beschikken niet altijd over voldoende kennis
en vaardigheden om de gegevens die met behulp van zelfevaluatie zijn verkregen
te analyseren, te begrijpen en te vertalen naar concrete verbeteringsvoorstellen.
Externe ondersteuning blijkt een belangrijke voorwaarde te zijn voor scholen om
met succes van datafeedback te leren. In dit onderzoek richten de onderzoekers
zich op de ondersteunende rol van het bovenschools management daarbij.
Op basis van het voorgaande worden twee deelstudies onderscheiden.
In deelstudie 1 staat de vraag centraal: Vanuit welke rolopvatting en via welke
leiderschapspraktijken geven bovenschools managers leiding aan kwaliteitszorg?
Dit wordt onderzocht middels een survey-onderzoek bij bovenschools managers.
Doel van deelstudie 2 is inzicht te verkrijgen in de rol die kwaliteitszorg heeft voor
processen van schoolontwikkeling en professionele ontwikkeling van leraren in
scholen. Op welke momenten en hoe heeft kwaliteitszorg betekenis voor de fase,
de aanpak en inhoud van schoolontwikkeling en op welke wijze is er sprake van
ondersteuning door de bovenschools manager? In deze deelstudie worden casestudies
verricht op achttien scholen.
Van de twee deelstudies wordt afzonderlijk verslag gedaan. In een afsluitende
reflectieparagraaf beschouwen we de twee deelonderzoeken in samenhang.
Gebruik/doelgroep
Besturen, bovenschools management, directies
Doortastend onderwijstoezicht. Aanbevelingen voor toekomstig toezicht op het
onderwijs
ISBN
978-90-77293-49-2
Na(a)m(en) auteurs/samensteller
Onderwijsraad
Uitgave
Onderwijsraad, Den Haag
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
124
Jaar van publicatie
2006
Korte samenvatting van de inhoud
De strekking van dit advies is dat iedereen betrokken bij het onderwijs (ouders,
leerlingen, studenten, leraren en docenten, bestuurders en politici) inzicht wil
hebben in het functioneren van het onderwijs. Dat inzicht moet gebaseerd zijn op
onafhankelijke informatie en samengevat in een hanteerbaar aantal normen, zodat
alle betrokkenen na kunnen gaan hoe het gesteld is met het onderwijs. Wat de raad
voor ogen staat is een informatierijke en tegelijkertijd sobere normstelling als baken
voor het handelen van verschillende betrokkenen. Een heldere normstelling met een
hoog informatiegehalte en met een hoge mate van handhaafbaarheid.
De Onderwijsraad geeft de minister (en haar Inspectie) drie centrale uitgangspunten
voor toekomstig toezicht mee: het benadrukken en onderscheiden van de unieke
taken van de Inspectie, het bevorderen van eenvoud van toezicht en het meer laten
variëren van het toezicht per onderwijssector. Bij deze uitgangspunten hoort een
aantal aanbevelingen.
Eén van de belangrijke aanbevelingen: om het doortastend optreden van de Inspectie
te bevorderen moet meer variatie komen in het sanctiearsenaal: van waarschuwing
(de gele kaart), ultimatum (een resultaatgerichte overeenkomst om voor een
bepaalde datum bepaalde verbeteringen verwezenlijkt te hebben) tot uiteindelijk
een schoolbewindvoerder en/of sluiting van de instelling. Bij ernstig en langdurig
falen van het schoolbestuur (zoals bestuurlijke chaos, financiële malversaties, slechte
onderwijsresultaten over een langere periode) of juist acute ernstige problemen moet
niet gewacht worden met ingrijpen.
Gebruik/doelgroep
Beleidsmakers, Inspectie, schoolbesturen, bovenschools management
Antwoorden inspectierapport Ontstaan en ontwikkeling van zeer zwakke scholen
in het basisonderwijs
Na(a)m(en) auteurs/samensteller
Minister OCW in reactie op kamervragen
Uitgave
30.300 VIII Vaststelling van de begrotingsstaat van het ministerie van OCW voor het
jaar 2006.
Jaar van publicatie
2006
Korte samenvatting van de inhoud
Ruim 30 kamervragen die gesteld zijn op bovengenoemd inspectierapport worden
beantwoord.
Gebruik/doelgroep
Leden Tweede Kamer, Inspectie, adviseurs, besturen, directies
8 Aanvullende bronnen
125
Risicoanalyses en toezicht op het basisonderwijs
Na(a)m(en) auteurs/samensteller
Wolf, I. de & Janssens, F.
Uitgave
Paper onderwijsresearchdagen, Universiteit Utrecht
Jaar van publicatie
2004
Korte samenvatting van de inhoud
In dit paper staan het nut van risicoanalyses voor toezicht op het onderwijs centraal.
Uitgangspunt hierbij is dat de werkprocessen van de toezichthouder (de Inspectie
van het Onderwijs) worden afgestemd op de kwaliteitsrisico’s van de objecten van
toezicht (de scholen en instellingen). Hierbij moet in eerste instantie gedacht
worden aan de invulling van proportioneel toezicht, dat wil zeggen de afstemming
van de frequentie en inhoud van het toezicht op de kwaliteit van scholen: zwakke
scholen worden vaker en intensiever bezocht dan andere scholen. Daarnaast bieden
risicoanalyses nieuwe mogelijkheden voor het toezicht omdat ze gebruikt kunnen
worden om mogelijke probleemscholen vroegtijdig te signaleren.
Ter sprake komen: nut van risicomanagement voor overheidsorganisaties; de
constructie en toetsing van een risicomodel voor het onderwijs, nut van het model
voor de Inspectie.
Het paper eindigt met een korte samenvatting en conclusie.
Gebruik/doelgroep
(Stafbureaus van) besturen, adviseurs, inspecteurs van het Onderwijs
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
126
Bijlagen
De volgende bijlagen zijn opgenomen:
1 Toezicht door de Inspectie van het Onderwijs
2 Beslisschema voor het bepalen van een aangepast arrangement (zwakke of zeer
zwakke school)
Bijlagen
127
Bijlage 1 – Toezicht door de Inspectie van het Onderwijs
1
Kinderopvang
Met het aantreden van het vierde kabinet Balkenende in februari 2007 is het
beleidsterrein kinderopvang overgegaan van het ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid naar het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Het gevolg is dat per 1 januari 2008 het tweedelijnstoezicht op de Wet kinderopvang
is overgegaan naar de Inspectie van het Onderwijs.
Het gaat dan over het tweedelijns toezicht. Dat wil zeggen dat de Inspectie
het functioneren van het eerstelijns toezicht gaat beoordelen. Gemeenten zijn
verantwoordelijk voor het eerstelijnstoezicht. Een klein aantal gemeentes voert het
toezicht zelf uit, maar meestal is het toezicht door de gemeentes neergelegd bij de
GGD’en. In dat geval zijn de belangrijkste taken van de gemeente: sturing op het
functioneren van de GGD en het (zonodig) nemen van acties naar aanleiding van de
GGD-inspectierapporten.
Als tweedelijnstoezichthouder brengt de Inspectie het landelijke beeld van de
rechtmatigheid en doeltreffendheid van de gemeentelijke uitvoering in kaart.
De Inspectie beoordeelt daartoe de jaarverantwoording van de gemeenten, doet
thematisch onderzoek en rapporteert waar nodig over ernstige tekortkomingen in
het eerstelijnstoezicht. Doel is een goed werkende en uniforme uitvoering van het
eerstelijnstoezicht.
2
Primair en voortgezet onderwijs
Als een school door de Inspectie als zeer zwak wordt beoordeeld, is dat een ernstige
situatie met de nodige gevolgen. Er volgt dan een traject van geïntensiveerd
toezicht, opname in de lijst van zeer zwakke scholen op de website van de Inspectie
en meestal na twee jaar een afsluitend onderzoek naar de kwaliteitsverbetering
(OKV). Dit gehele traject heeft als doel de kwaliteit van het onderwijs op de school
zo snel mogelijk weer op een aanvaardbaar niveau te krijgen. De verantwoorde­lijkheid
hiervoor ligt uiteraard bij het bevoegd gezag van de school. Het bevoegd gezag zal
er – samen met de directie en leraren – voor moeten zorgen dat de kwaliteit van
het onderwijs verbetert. De Inspectie zal de gehele periode dat een school daaraan
werkt dit proces nauwgezet volgen. Natuurlijk kan het bevoegd gezag van een zeer
zwakke school zich laten bijstaan door externe ondersteunings­instanties die kunnen
helpen het traject van kwaliteitsverbetering in goede banen te leiden. Ook vanuit het
veld zijn initiatieven genomen ter ondersteuning van zeer zwakke scholen. Zo is op
initiatief van de landelijke organisaties voor bestuur en management in het onderwijs
en de organisaties voor schoolleiders het Steunpunt Zeer Zwakke Scholen opgericht.
Dit steunpunt verzamelt kennis en biedt hulp en ondersteuning aan voor zeer zwakke
scholen.
De Inspectie van het Onderwijs werkt sinds 1 januari 2008 op een andere manier.
Het toezicht concentreert zich op die scholen waar het risico op onvoldoende
kwaliteit het grootst is. De toezichtlast zal dus minder zijn bij scholen die goed
Bijlagen
129
presteren. Daarbij blijft de Inspectie alle scholen in het basis- en voortgezet
onderwijs, ook de goede, ten minste eens in de vier jaar bezoeken.
Bestuur als eerste aanspreekpunt
Een ander verschil van het nieuwe toezicht is dat de Inspectie nadrukkelijk het
bestuur (bevoegd gezag) aanspreekt. Het bestuur is immers eindverantwoordelijk
voor het onderwijs. In de contacten met de Inspectie kan het bestuur zich door
de directie laten ondersteunen. De Inspectie van het Onderwijs was voornemens
voor januari 2009 elk bevoegd gezag te bezoeken om de opgestelde analyses en de
toezichtarrange­menten te bespreken.
Om zicht te houden op de kwaliteit van het onderwijs in het algemeen blijft de
Inspectie alle scholen ten minste een keer in de vier jaar bezoeken. Dat betekent dat
ook de scholen waarbij geen risico’s worden aangetroffen te maken krijgen met een
onderzoek van de Inspectie.
De Inspectie werkt op dit moment aan een verdere verfijning van het toezichtproces.
Zo ontwikkelt de Inspectie een nieuw toezichtkader en verbetert zij de methodiek van
de risicoanalyse. Met ingang van 1 september 2008 beoordeelt de Inspectie ook de
‘financiële rechtmatigheid’ in het onderwijsveld. Deze taken werden voorheen door de
Auditdienst van OCW uitgevoerd.
Risicogericht toezicht
De toezichthouder stelt voor elk bestuur jaarlijks een toezichtarrangement op waarin
staat welk toezicht de onderwijsinstellingen, die onder dat bestuur vallen, dat jaar
zullen krijgen. Dit toezichtarrangement wordt gebaseerd op mogelijke risico’s; dit
kunnen zowel onderwijskundige als financiële risico’s zijn.
Alle scholen in het primair en voortgezet onderwijs – dus ook de scholen die het
goed doen – worden ten minste eens per vier jaar bezocht.
In veel gevallen treft de Inspectie bij haar jaarlijkse onderzoek geen risico’s aan.
Geen risico’s betekent geen verdere maatregelen vanuit het toezicht. De instelling
krijgt dan een zogenoemd basisarrangement.
Is er wel sprake van een of meer risico’s, dan worden documenten en aanvullende
beschikbare gegevens van de instellingen diepgaand geanalyseerd. Ook wordt het
bestuurlijk vermogen bij de analyse betrokken. Deze risicoanalyse is aanleiding
voor of het besluit ‘geen risico’s’ en dus geen interventie (basisarrangement),
of het besluit om verder onderzoek te doen.
Als er verder onderzoek moet worden gedaan, wordt aanvullende informatie verzameld
en vindt er actief overleg plaats met de besturen over de gesignaleerde risico’s en
problemen en de noodzakelijke interventies. Bij instellingen waar dat nodig is vinden
interventies plaats met als doel de kwaliteit grondig te beoordelen of maatregelen te
nemen voor verbetering van de kwaliteit.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
130
Zo beperkt mogelijke administratieve last voor scholen
Om instellingen zo min mogelijk te belasten gebeurt de risicoanalyse zoveel mogelijk
aan de hand van gegevens die al beschikbaar zijn, zoals onderwijs­opbrengsten,
jaardocumenten, signalen en uitkomsten van eerder toezicht. Deze gegevens moeten
wel aan een aantal eisen voldoen. Pas als risico’s zijn gesignaleerd en verder
onderzoek nodig is, vraagt de Inspectie om aanvullende informatie.
Schoolbezoeken
De Inspectie legt ook schoolbezoeken af. Alle scholen in het basisonderwijs en het
voortgezet onderwijs worden ten minste eenmaal in de vier jaar bezocht. In de regel
kondigt de Inspectie een bezoek aan. In de aankondiging van het bezoek wordt
ook de reden van het bezoek aangegeven. De Inspectie onderscheidt vijf soorten
schoolbezoek:
1 naar aanleiding van de risicoanalyse;
2 ter verificatie van door de scholen aangeleverde gegevens;
3 voor het Onderwijsverslag;
4 met een thema als uitgangspunt;
5 als geen van bovengenoemde onderzoeken heeft plaatsgevonden: een beperkt
onderzoek in het kader van de vierjaarlijkse cyclus schoolbezoek.
Na afloop van een schoolbezoek stelt de Inspectie een rapport op.
Het toezicht in drie stappen
Tot nu toe bekeek de Inspectie eens in de vier jaar uitgebreid de kwaliteit van elke
school. In het nieuwe toezicht kijkt de Inspectie elk jaar naar de basisgegevens van
elke school. Op basis van risico’s of signalen vindt nader onderzoek plaats. Indien
nodig maakt de Inspectie passende afspraken met een school, zodat eventuele
risico’s zo snel mogelijk zijn verdwenen.
1
De Inspectie voert een risicoanalyse uit
Op basis van de jaarlijkse risicoanalyse schat de Inspectie, samen met CFI en
de Auditdienst, in of er bij een school risico’s zijn voor de onderwijskundige en
financiële kwaliteit en voor de naleving van wet- en regelgeving. De informatie voor
de jaarlijkse risicoanalyse komt uit verschillende bronnen, zoals opbrengstgegevens,
jaarstukken (als de jaarrekening). Ook informatie uit andere bronnen, zoals signalen
in krantenberichten en klachtmeldingen, kan input zijn voor de analyses.
• Opbrengsten: opbrengstgegevens vormen een belangrijk onderdeel van de
risicoanalyse. In het basisonderwijs gaat het in eerste instantie over de
eindtoetsen. In het voortgezet onderwijs kijkt de Inspectie vooral naar de
resultaten van het schoolexamen en het centraal examen, maar bijvoorbeeld ook
naar het percentage leerlingen dat zonder te blijven zitten het diploma haalt.
In de analyse houdt de Inspectie rekening met de leerlingenpopulatie op de
school.
• Jaarstukken: scholen stellen jaarlijks een jaarverslag en jaarrekening op.
Deze documenten en ook het actuele schoolplan en de schoolgids gebruikt de
Inspectie in de analyse.
Bijlagen
131
•
Signalen: de Inspectie ontvangt doorlopend berichten over scholen.
Bijvoorbeeld berichten in de media, meldingen van ouders of studenten of een
melding van de leerplichtambtenaar van een gemeente. Afhankelijk van de aard
van deze berichten betrekt de Inspectie ze als signalen bij de risicoanalyse.
2
De Inspectie stelt de mate van toezicht vast
•
Basistoezicht: als uit de risicoanalyse van de Inspectie geen risico’s voor de
kwaliteit van het onderwijs op de school naar voren komen en de school de weten regelgeving nakomt, kent de Inspectie de school zogenoemd basistoezicht
toe. Hierover informeert de Inspectie het bestuur schriftelijk en publiceert dit
op de website van de Inspectie.
Aangepast toezicht: als uit de risicoanalyse van de Inspectie blijkt dat het
onderwijs op een school mogelijk risico’s loopt, wordt verder onderzoek
uitgevoerd. De Inspectie gaat dan over tot aanvullende bevraging, voor
het basisonderwijs onder meer naar de tussenopbrengsten, en bespreekt de
bevindingen met het bestuur. Indien de Inspectie dat nodig acht, bezoekt zij de
school.
- Als er geen tekortkomingen vast te stellen zijn, krijgt de school alsnog
basistoezicht toegekend.
- Constateert de Inspectie wel tekortkomingen, veelal na onderzoek op de
school, dan maakt de Inspectie afspraken met het bestuur om deze zo snel
mogelijk op te lossen. De Inspectie legt de tekortkomingen vast in een
rapport van bevindingen. Het bestuur ontvangt het conceptrapport en kan
eventuele feitelijke onjuistheden aangeven. Hierna stelt de Inspectie het
rapport vast en wordt de definitieve versie aan het bestuur toegestuurd. Als
de Inspectie opmerkingen van het bestuur niet overneemt, beargumenteert
zij dit in de aanbiedingsbrief bij het definitieve rapport van bevindingen.
Het rapport van bevindingen wordt vier weken na vaststelling gepubliceerd
op de website van de Inspectie. In de vier weken voor openbaarmaking
kan het bestuur een eigen zienswijze aanleveren. Deze zienswijze wordt,
indien gewenst, als bijlage opgenomen in het rapport. De Inspectie heeft
het recht, na overleg met het bestuur, de zienswijze van het bestuur in te
korten.
•
Scholen kunnen de volgende vormen van aangepast toezicht toegekend krijgen:
• in geval van tekortkomingen op het gebied van kwaliteit: aangepast toezicht kwaliteit;
• in geval van tekortkomingen in de naleving van wet- of regelgeving: aangepast toezicht naleving;
• in geval dat de kwaliteit van het onderwijs op een school beneden aanvaard­baar
niveau is: aangepast toezicht zeer zwakke kwaliteit.
De vorm van aangepast toezicht kan een school betreffen, maar ook een vestiging of
een onderwijssoort van een scholengemeenschap. Een school kan ook voor kwaliteit
én naleving aangepast toezicht krijgen.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
132
3
De Inspectie publiceert het toezicht en de bevindingen
Nadat het bestuur is geïnformeerd, publiceert de Inspectie het toegekende toezicht.
Hiervoor is voor iedere school een Toezichtkaart gemaakt, die op de website van
de Inspectie staat. Als aan de school een basistoezicht is toegekend, beperkt de
Toezichtkaart zich meestal tot de melding ‘basistoezicht’ met een korte uitleg.
Wanneer de school een aangepast toezicht krijgt, vermeldt de Inspectie de vorm van
toezicht op de Toezichtkaart en publiceert zij het rapport van bevindingen.
De Inspectie onderscheidt vervolgens in grote lijnen vijf fasen:
• fase 1: de Inspectie stelt vast dat een school of opleiding zeer zwak is;
• fase 2: de Inspectie toetst de bestuurlijke reactie / plan van aanpak van de
school of opleiding;
• fase 3: het traject van geïntensiveerd toezicht: voortgangscontrole en wijziging
toezichtarrangement;
• fase 4: het OKV: hoe stelt de Inspectie vast of de kwaliteit van het onderwijs
weer op een aanvaardbaar niveau is;
• fase 5: melding bij de minister van OCW en het bestuurlijk (na)traject.
Maar hoe zit het met de rechtsbescherming van de school die het niet eens is met
het predicaat zeer zwakke school?
De toepassing van het toezichtkader door de Inspectie moet voldoen aan de beginselen
van behoorlijk bestuur.5 Zo wordt het beginsel van hoor en wederhoor in de praktijk
gebracht, maar dat impliceert geenszins instemming van de school met plaatsing op
de lijst van zeer zwakke scholen. Hoe is het dan gesteld met de rechtsbescherming
van die school? De beslissing tot plaatsing van de school op de lijst van zeer zwakke
scholen is niet gericht op rechtsgevolgen, dus geen besluit in de zin van de Algemene
wet bestuursrecht (Awb) en dus is daarop de rechts­bescherming op basis van de Awb
niet van toepassing.6 Eind 2008 is de auteur in ieder geval geen bestuursrechterlijke
uitspraak bekend inzake beroep tegen het inspectoraal oordeel dat een school als
een zeer zwakke school wordt aangemerkt. In uitzonderlijke situaties valt dan nog te
denken aan een gang naar de civiele rechter.
Het is overigens wel zo dat het rapport waarin de Inspectie haar oordeel vastlegt in
concept ter kennis wordt gebracht aan het bestuur. De Inspectie stelt het bestuur in
de gelegenheid daarover overleg te voeren. Als Inspectie en bestuur in dat overleg
geen overeenstemming bereiken over door het bestuur gewenste wijzigingen van
het ontwerprapport, wordt de zienswijze van het bestuur in een bijlage bij het
inspectie­rapport opgenomen (art. 20, lid 3 en lid 4 WOT). Wanneer het bestuur
toch problemen heeft met (de totstandkoming van) het inspectieoordeel, dan staat
(alleen) de klachtenprocedure van artikel 23 WOT open. Op de behandeling van en
advisering over klachten is de in afdeling 9.1.3 van de Awb geregelde procedure van
toepassing.
5
Over de juridische onderbrenging van beoordelingscriteria van de Inspectie in wettelijke
deugdelijkheidseisen is al het nodige gezegd. Ook wanneer de ‘andere aspecten van kwaliteit’
gegoten worden in de vorm van wettelijke deugdelijkheidseisen dient toepassing van het
toezichtkader ‘behoorlijk’ te gebeuren.
6
Het voorkomen op die lijst kan uiteindelijk wel tot gevolg hebben dat de school door
aanzienlijke daling van leerlingen aanspraak op bekostiging verliest.
Bijlagen
133
Bijlage 2 - Beslisschema voor het bepalen van een aangepast
arrangement (zwakke of zeer zwakke school)
1
Kinderopvang
In 2007 heeft de Inspectie van het Onderwijs op verzoek van de minister van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de wethouders van onderwijs van de gemeenten
Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht een onderzoek uitgevoerd naar de
kwaliteit van de voor- en vroegschoolse educatie (VVE) in de vier grote steden (G4).
Het onderzoek naar de kwaliteit van VVE in de vier grote steden is uitgevoerd in de
vorm van een toezichtpilot, waarin waar mogelijk is samengewerkt met de GGD’en
van de genoemde gemeenten.
In de G4 wordt gewerkt met erkende VVE-programma’s. Elk van de G4 heeft
gedefinieerd welke VVE-programma’s gebruikt mogen worden. Daar horen altijd
Piramide, Taalrijk/KO-totaal en Kaleidoscoop bij.
Voor het beoordelen van de kwaliteit van VVE in de voor- en vroegscholen heeft
de Inspectie in samenwerking met de GGD’en een toezichtkader ontwikkeld, waarin
een aantal kwaliteitsaspecten voor VVE is opgenomen. Deze kwaliteitsaspecten
zijn uitgewerkt in indicatoren. Een deel van de indicatoren komt ook voor in het
‘Modeltoetsingskader peuterspeelzaalwerk’ van het Landelijk Centrum Hygiëne en
Veiligheid (LCHV) dat de GGD’en gebruiken.
De kwaliteitsaspecten voor VVE zijn:
De effectiviteit van VVE
1 Opbrengsten
De uitvoering van VVE
2 Aanbod
3 Pedagogisch klimaat
4 Educatief handelen
5 Ouders
6 Ontwikkeling, zorg en begeleiding
7 Inbedding in de bredere zorgketen
Voorwaardelijke aspecten voor VVE
8 Personeel en huisvesting
9 Toegankelijkheid en tijd
10 Kwaliteitszorg van de voor- en vroegschool afzonderlijk
De context van VVE
11 De kwaliteitszorg van de voor- en vroegschool samen in relatie tot de context.
Bijlagen
135
Voor het beoordelen van de voor- en vroegschoolse educatie is gebruik gemaakt van
de volgende kwalificaties:
1 Staat in de kinderschoenen; verbeteringen zijn dringend nodig
Deze kwalificatie geeft aan dat er écht iets verbeterd dient te worden.
2 Enigszins ontwikkeld: verbeteringen zijn wenselijk
Deze kwalificatie geeft aan dat het wenselijk is dat iets verbeterd wordt.
3 Voldoende
4 Goed ontwikkeld: een voorbeeld voor anderen
Deze kwalificatie geeft aan dat dit aspect in orde is en wel op een zodanige manier
dat andere voor- en vroegscholen hiervan kunnen leren.
2
Basisonderwijs
Op 1 augustus 2005 is het Toezichtkader PO 2005 van kracht geworden. In de
gelijknamige notitie van april 2005 (update juni 2005) is onder andere de basisset
van indicatoren beschreven die gebruikt kan worden bij een kwaliteitsonderzoek.
Ook zijn de normindicatoren aangegeven die een doorslaggevende rol spelen bij
de beoordeling of een school zwak of zeer zwak is. Een zwakke school krijgt in het
nieuwe toezicht een aangepast arrangement. Een zeer zwakke school krijgt in het
nieuwe toezicht een aangepast arrangement ‘zeer zwakke school’.
Normindicatoren voor de opbrengsten:
(12.1) De resultaten van de leerlingen aan het einde van de schoolperiode liggen ten
minste op het niveau dat op grond van de kenmerken van de leerlingenpopulatie mag
worden verwacht.
(13.1) De resultaten van de leerlingen voor Nederlandse taal en rekenen en wiskunde
tijdens de schoolperiode liggen ten minste op het niveau dat op grond van de
kenmerken van de leerlingenpopulatie mag worden verwacht.
Normindicatoren voor het onderwijsleerproces:
(3.1) De aangeboden leerinhouden voor Nederlandse taal en voor rekenen en wiskunde
zijn dekkend voor de kerndoelen.
(3.4) De leerinhouden voor Nederlandse taal en voor rekenen en wiskunde worden aan
voldoende leerlingen aangeboden tot en met het niveau van leerjaar 8.
(3.8) De school met een substantieel aantal leerlingen met een leerlinggewicht biedt
leerinhouden aan bij Nederlandse taal die passen bij de onderwijsbehoeften van
leerlingen met een taalachterstand.
(6.1) De leraren realiseren een taakgerichte werksfeer.
(6.3) De leraren leggen duidelijk uit.
(8.1) De leerlingen zijn actief betrokken bij de onderwijsactiviteiten.
(10.1) De school gebruikt een samenhangend systeem van instrumenten en procedures
voor het volgen van de prestaties en de ontwikkeling van de leerlingen.
(11.3) De school voert de zorg planmatig uit.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
136
In geval een school niet beschikt over eindresultaten van leerlingen en niet
over tussentijdse resultaten worden zes indicatoren van het kwaliteitsaspect 1,
‘Kwaliteitszorg’, bij de normering betrokken:
(1.1) De school heeft inzicht in de verschillen in onderwijsbehoeften van haar
leerlingenpopulatie;
(1.2) De school evalueert jaarlijks systematisch de kwaliteit van haar opbrengsten.
(1.3) De school evalueert regelmatig het leren en onderwijzen.
(1.4) De school werkt planmatig aan verbeteractiviteiten.
(1.5) De school borgt de kwaliteit van het leren en onderwijzen.
(1.6) De school rapporteert aan belanghebbenden inzichtelijk over de gerealiseerde
kwaliteit van het onderwijs.
Bij zeer zwakke scholen wordt aanbevolen ook de voorwaarden voor kwaliteitszorg te
beoordelen (zie ook verderop).
Beslisregel
De hoofdlijn van de beslisregel die de Inspectie toepast is als volgt (zie ook
Toezichtkader PO 2005):
Een school krijgt altijd een aangepast arrangement zeer zwakke onderwijskwaliteit
als zij onvoldoende eindopbrengsten heeft EN twee of meer normindicatoren van het
onderwijsleerproces onvoldoende zijn.
Indien de eindopbrengsten niet te beoordelen zijn, wordt een school altijd als
zeer zwak gekwalificeerd als tenminste 50% van de (beoordeelde) indicatoren
over kwaliteitszorg onvoldoende is EN twee of meer normindicatoren van het
onderwijsleerproces onvoldoende zijn.
Een school krijgt altijd een aangepast arrangement zwakke onderwijskwaliteit als zij
onvoldoende eindopbrengsten heeft of als zij onvoldoende eindopbrengsten heeft EN
één normindicator van het onderwijsleerproces onvoldoende is.
Bij deze beslisregel voor zwakke en zeer zwakke scholen spelen de eindopbrengsten
een belangrijke rol. De tussenopbrengsten zijn vooral van belang voor het detecteren
van (zwakke) scholen waarbij de vinger aan de pols moet worden gehouden.
Onvoldoende tussenopbrengsten voorspellen doorgaans onvoldoende eind­opbrengsten
op termijn.
Naast bovenstaande normering geldt onverkort dat de Inspectie altijd de kwalificatie
zeer zwak kan toekennen indien zij grote risico’s signaleert aangaande de kwaliteit
van de school. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij (een combinatie van) factoren
als tussentijdse leerprestaties van leerlingen die niet voldoen aan de norm, drie
of meer normindicatoren voor het onderwijsleerproces onvoldoende terwijl de
eindopbrengsten desondanks voldoende zijn, problematisch spijbelen, een groot
verloop onder leraren en leerlingen en een grote uitval van onderwijsactiviteiten.
Voorts kan dit ook het geval zijn als sprake is van langdurige zwakke onderwijskwaliteit. Uiteraard zal de Inspectie zich in dergelijke gevallen altijd voor haar
oordeel verantwoorden.
Bijlagen
137
Indien in overleg met de teamleider wordt afgeweken van de beslisregel voor
een ZZS, moet het toe te kennen TA altijd worden voorgelegd aan een interne
beoordelingscommissie van rapporten over zeer zwakke scholen, de zogenoemde
Advies Commissie Geïntensiveerd Toezicht (ACGT). De HI neemt op basis hiervan een
besluit.
Werkwijze
Om te komen tot een beslissing over het toekennen van een aangepast arrangement
(zwakke of zeer zwakke school) dient het beslisschema op de volgende pagina te
worden gevolgd. Het betreft (uiteraard) alleen scholen die als oranje of rood uit de
primaire detectie zijn gekomen.
Hoe bij de normering om te gaan met oordelen op aspectniveau naar aanleiding
van een zelfevaluatie van de school?
Indien naar aanleiding van een schoolzelfevaluatie besloten wordt het oordeel van
de school over te nemen op het niveau van het aspect, dienen zich de volgende
mogelijkheden aan.
• Casus 1 – Het aspect omvat geen normindicatoren. Of het aspect door de
inspecteur op basis van de zelfevaluatie van de school als voldoende dan wel als
onvoldoende beoordeeld is heeft geen consequenties voor de beslisregel.
• Casus 2 – Het aspect omvat één of meer normindicatoren. Als het aspect door de
inspecteur op basis van de zelfevaluatie van de school als voldoende beoordeeld
is, zijn daarmee de bijbehorende normindicatoren impliciet ook als voldoende
beoordeeld. Er mogen voorts geen signalen zijn dat de normindicatoren
onvoldoende zouden scoren. In deze casus worden de normindicatoren bij het
toepassen van de beslisregel als voldoende gewaardeerd.
• Casus 3 – Het aspect omvat één of meer normindicatoren. Als het aspect door
de inspecteur op basis van de zelfevaluatie van de school als onvoldoende
beoordeeld is, zijn daarmee de bijbehorende normindicatoren impliciet ook
als onvoldoende beoordeeld. Er mogen voorts geen signalen zijn dat de norm­
indicatoren voldoende zouden scoren. In deze casus worden de normindicatoren
bij het toepassen van de beslisregel als onvoldoende gewaardeerd.
De vraag is overigens of het verstandig is een negatief oordeel uit een
zelfevaluatie van een school zondermeer over te nemen. Overleg dit met het
bevoegd gezag: óf het negatieve oordeel uit de zelfevaluatie van de school
wordt overgenomen óf de Inspectie onderzoekt en beoordeelt op basis van haar
eigen indicatoren die bij dit aspect behoren.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
138
Opbrengsten
Aanwijzingen voor
Normindicatoren
Indicatoren
op basis van de
onderzoek op de school
onderwijs-
kwaliteitszorg* arrangement
primaire detectie
leerproces
Toezichtkwaliteit
In beginsel onderzoek
waarbij alle normindicatoren
Geen onvoldoende
N.v.t.
Aangepast (ZS)
1 onvoldoende
N.v.t.
Aangepast (ZS)
N.v.t.
Aanpast, ZZS
N.v.t.
Basis
N.v.t.
Basis
N.v.t.
Aangepast (ZS)
worden beoordeeld en zes
Eind onvoldoende
(1.1. t/m 1.6) indicatoren
van kwaliteitzorg.
Tussen n.v.t.
Aanbevolen wordt bij
(het vermoeden van) ZZS
ook de voorwaarden voor
2 of meer
kwaliteitszorg te beoordelen.
onvoldoende
In de regel wordt volstaan
met een waarschuwingssignaal aan het BG.
Eind voldoende
Hiervan kan in overleg met
de TL worden afgeweken
Tussen voldoende
N.v.t.
indien er aanwijzigingen
zijn dat de school in de
nabije toekomst onvoldoende
eindopbrengsten zal hebben.
Eind voldoende
In beginsel vindt
onderzoek plaats naar de
nomindicatoren, tenzij
Tussen
onvoldoende of
N.T.B.
recent** onderzoek PKO-4/
BA als arrangement heeft
opgeleverd.
Maximaal 1
onvoldoende
2 of meer
onvoldoende
Ten minste elke 2 jaar
onderzoek naar ten minste
Eind N.T.B.
de normindicatoren en zes
indicatoren (1.1. t/m 1.6)
Maximaal 3
Maximaal 1
onvoldoende
onvoldoende
4 of meer
onvoldoende
Tussen voldoende,
van kwaliteitzorg.
onvoldoende of
Aanbevolen wordt bij
N.T.B.
(het vermoeden van) ZZS
2 of meer
onvoldoende
ook de voorwaarden voor
onvoldoende
4 of meer
kwaliteitszorg te beoordelen.
* 1.1. t/m 1.6
Bijlagen
Maximaal 3
onvoldoende
Basis
Aangepast (ZS)
Aangepast (ZS)
Aangepast, ZZS
** 2 jaar of minder
139
3
Voortgezet onderwijs7
Bij het bepalen van de leeropbrengsten vergelijkt de Inspectie scholen met scholen
die soortgelijke leerlingen hebben. De Inspectie kijkt naar vier elementen:
• Hoe scoren leerlingen ten opzichte van het advies dat ze van de basisschool
gekregen hebben?
• Gaan leerlingen zonder zittenblijven door naar het examen?
• Wat is het gemiddelde cijfer voor het centraal examen?
• Is het verschil tussen schoolexamen en centraal examen niet te groot?
Als een school op twee van deze onderdelen over drie jaar onvoldoende scoort,
dan oordeelt de Inspectie dat de opbrengsten onvoldoende zijn. Een school krijgt
dus geen onvoldoende alleen maar omdat zij leerlingen een extra schooljaar geeft.
Als deze met goed resultaat en zonder verdere vertraging hun diploma halen, dan
oordeelt de Inspectie positief.
Als de Inspectie, op basis van de analyse van de opbrengsten, de jaarstukken en
eventuele signalen, risico’s vermoedt op een school, dan voert zij verder onderzoek
uit. Een inspecteur kijkt dan bijvoorbeeld of de leraren zorgen voor een taakgerichte
werksfeer, de leerlingen actief betrokken worden bij de les en of de school adequate
zorg en begeleiding biedt aan leerlingen die dat nodig hebben.
De Inspectie verklaart scholen zeer zwak als én de opbrengsten onvoldoende zijn
én er ernstige tekortkomingen zijn in het leerproces. De beoordeling of een school
tot de categorie zwakke of zeer zwakke scholen moet worden gerekend, baseert
de Inspectie op de beoordeling van de opbrengsten van de school, aangevuld met
de beoordeling van de normindicatoren voor het onderwijsproces. Deze scholen
krijgen sterk geïntensiveerd toezicht. Er worden afspraken gemaakt over de termijn
waarbinnen de problemen opgelost moeten worden en de Inspectie volgt het
verbetertraject nauwgezet. De elf normindicatoren voor het onderwijs zijn via
berekening geselecteerd op grond van hun voorspellende waarde voor de kwaliteit
van de opbrengsten.8
De normindicatoren voor de beoordeling van de opbrengsten van een school zijn de
volgende:
• De leerlingen behalen het opleidingsniveau dat mag worden verwacht (1).
• De leerlingen lopen weinig vertraging op in de opleiding vmbo-b/k (2).
• De leerlingen lopen weinig vertraging op in de opleiding vmbo-g/t (3).
• De leerlingen lopen weinig vertraging op in de opleiding havo (4).
• De leerlingen lopen weinig vertraging op in de opleiding vwo (5).
• De leerlingen van de opleiding vmbo-b/k behalen voor hun centraal examen de
cijfers die mogen worden verwacht (7).
• De leerlingen van de opleiding vmbo-g/t behalen voor hun centraal examen de
cijfers die mogen worden verwacht (8).
7
http://www.onderwijsInspectie.nl/nl/home/naslag/Alle_berichten/hoe-beoordeelt-de-
Inspectie-middelbare-scholen
8
http://www.owinsp.nl/nl/home/naslag/Alle_publicaties/Toezichtkader_voortgezet_
onderwijs
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
140
•
•
De leerlingen van de opleiding havo behalen voor hun centraal examen de
cijfers die mogen worden verwacht (9).
De leerlingen van de opleiding vwo behalen voor hun centraal examen de cijfers
die mogen worden verwacht (10).
Voor het oordeel ‘voldoende’ op de opbrengsten:
• moet het examenresultaat voldoende zijn (hiervoor moet ten minste de helft van de beoordeelde indicatoren 7 t/m 10 voldoende zijn beoordeeld);
EN
• moet het rendement voldoende zijn (hiervoor moet óf indicator 1 over het rendement onderbouw voldoende zijn beoordeeld óf ten minste de helft van de indicatoren 2 t/m 5 over het rendement bovenbouw, voor zover beoordeeld). Als een school maar één opleiding heeft, dan moeten bij het examenresultaat (de indicatoren 7 t/m 10) en bij het rendement (de indicatoren 2 t/m 5) de desbetreffende indicatoren voldoende zijn.
De normindicatoren voor de inrichting van het onderwijsleerproces zijn de volgende.
• Het leerstofaanbod in de onderbouw voldoet aan de wettelijke vereisten.
• Het leerstofaanbod in de bovenbouw is dekkend voor de examenprogramma’s.
• De school met een substantieel percentage taalzwakke leerlingen heeft bij alle
vakken een leerstofaanbod dat past bij de talige onderwijsbehoeften van deze
leerlingen.
• De leraren zorgen ervoor dat leerlingen op een respectvolle manier met elkaar en
met leraren omgaan.
• De leraren realiseren een taakgerichte werksfeer.
• De leraren leggen duidelijk uit.
• De leerlingen krijgen te maken met activerende werkvormen.
• De school heeft inzicht in de beleving van de sociale veiligheid door leerlingen
en personeel en in de incidenten die zich op het gebied van sociale veiligheid
op de school voordoen.
• De mentoren stimuleren het welbevinden en de motivatie van de leerlingen.
• De school gebruikt een samenhangend systeem van instrumenten en procedures
voor het volgen van de prestaties en de ontwikkeling van de leerlingen.
• De school voert de zorg planmatig uit.
Beslisregel
Een school is altijd een zwakke school als zij onvoldoende opbrengsten heeft.
Een school is altijd een zeer zwakke school als zij onvoldoende opbrengsten heeft EN
twee of meer normindicatoren van het onderwijsleerproces onvoldoende zijn.
Indien de opbrengsten niet te beoordelen zijn, wordt een school altijd als zeer
zwak gekwalificeerd als ten minste 50% van de indicatoren over kwaliteitszorg
onvoldoende is EN twee of meer normindicatoren van het onderwijsleerproces
onvoldoende zijn.
Bijlagen
141
Praktijkonderwijs
Voor het praktijkonderwijs heeft de Inspectie een afzonderlijke werkwijze ontwikkeld
voor de beoordeling van de opbrengsten. Dit waarderingskader is hieronder in schema
weergegeven en vervolgens toegelicht. Deze informatie is ontleend aan een interne
notitie van de Inspectie.
Indicator in het
Processtap in
Checkpunt(en) voor
waarderingskader
ontwikkelings- en
opbrengsbeoordeling
Operationalisatie
begeleidingsproces
11.1 De leerlingen behalen
van de leerling
Van indicatiestelling naar
Is het uitstroomprofiel op
Dossiers van minimaal vijf
het opleidingsniveau dat mag uitstroomprofiel.
het niveau zoals dat werd
leerlingen in het vierde jaar
worden verwacht.
De leerling start met een
verwacht op grond van
raadplegen. Zijn in 80% van
indicatiestelling en intake.
het eerder vastgestelde
de gevallen de uitstroom-
Op basis hiervan wordt een
ontwikkelingsperspectief bij
profielen waaraan men nu
handelingsplan gemaakt.
de start van de opleiding?
werkt op het niveau zoals dat
11.6 De leerilngen in het
Na ca. twee jaar wordt een
werd verwacht bij de start
uitstroomprofiel opgesteld. In
van de opleiding (intake,
ieder geval is er in het vierde
eerste handelingsplan)?
jaar een uitstroomprofiel.
Van uitstroomprofiel
Zijn de uitstromers geplaatst
Opvragen uitstroomgegevens
praktijkonderwijs ontwikkelen naar plaatsing in een
in een opleiding, een
over een reeks van twee
zich volgens een individuele
arbeidsplaats, opleiding of
reguliere arbeidsplaats, een
jaren. Ten minste 90% van
route.
andere voorziening.
beschermde arbeidsplaats of
de leerlingen gecheckt
een dagopvang?
of hun uitstroompositie
overeenstemt met het
11.12 De leerlingen van
Bestendigheid van de
Hoe verloopt de
uitstroomprofiel.
Bij de gegevens van alle
het praktijkonderwijs
plaatsing. De leerling
vervolgloopbaan van de
leerlingen die tussen één en
functioneren naar
heeft één jaar na het
leerlingen die ten minste
twee jaar geleden de school
verwachting in de
verlaten van de school
één jaar de school verlaten
verlaten hebben, opvragen
vervolgopleiding of het
voor praktijkonderwijs nog
hebben?
of het vervolgtraject naar
werkveld.
steeds een arbeidsplaats, de
behoren verloopt. Ten minste
vervolgopleiding verloopt
75% van alle leerilngen heeft
volgens verwachting of is
nog steeds een baan, zit nog
succesvol afgerond.
op de vervolgopleiding of is
op andere wijze geplaatst.
11.13 De vaardigheden van
De leerlingen ontwikkelen
de leerlingen liggen op het
in het onderwijs voldoende
niveau dat mag worden
vaardigheden voor
verwacht.
zelfredzaamheid en voor
Nog uit te werken.
zinvolle besteding van de
vrije tijd.
Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit
142