1 Aan de gemeenteraad van Werkendam, Raadhuisplein 1 4251 VZ

Aan de gemeenteraad van Werkendam,
Raadhuisplein 1
4251 VZ Werkendam
Werkendam, 3 mei 2017
Geachte Raad,
In de periode mei 2015 – oktober 2016 heeft de Rekenkamer Land van Heusden en Altena onderzoek
gedaan naar Gemeenschappelijke Regelingen waaraan de gemeenten Aalburg, Werkendam en
Woudrichem deelnemen. Kern van het onderzoek richt zich op de vraag of de argumenten tot
deelname in de praktijk tot uiting komen en hoe de Raad in control is (of moet zijn). Daarbij is met
name aandacht voor zaken als effectiviteit en efficiency. Om het onderzoek uitvoerbaar en voor ieder
relevant te houden, is onderzoek gedaan naar een drietal gemeenschappelijke regelingen, waaraan alle
drie de gemeenten deelnemen. Bij de keuze voor de te onderzoeken gemeenschappelijke regelingen is
gekeken naar de duur van deelname. Aan sommige gemeenschappelijke regelingen wordt al meer dan
25 jaar deelgenomen, aan anderen is dat (nog) maar een beperkt aantal jaren. De verwachting is dat
we door variatie in deelnametijd te hanteren, wellicht andere zaken op het spoor kunnen komen.
Daarnaast hebben wij bij de keuze ook gekeken naar regelingen waarbij het in principe mogelijk (en
enigszins realistisch is) om niet deel te nemen aan een regeling; anders gezegd, waarbij de Raad de
keus heeft en niet gedwongen is tot deelname.
Aanleiding
De uitvoering van veel gemeentelijke taken wordt, om allerlei redenen, complexer. Het vereist nogal
wat inspanning, zowel in personele als in financiële zin, om deze taken op een rechtmatige en
doelmatige wijze uit te voeren. In gemeenteland ontstaan steeds meer organisatievormen, die als doel
hebben door samenwerking een goed antwoord te hebben op de maatschappelijke vragen, die gesteld
worden. Met “goed” bedoelen wij in dit geval van voldoende kwaliteit, tegen geringe kosten.
Samenwerking is echter niet iets van de laatste jaren. Al vele jaren werken gemeenten samen op het
gebied van milieu, ruimtelijke ordening, zorg, openbare orde en veiligheid en diverse uitvoerende
taken, zoals archivering van beleidsdossiers. De laatste jaren zijn op nieuwe terreinen nieuwe
samenwerkingsverbanden aangegaan; bijvoorbeeld op het gebied van gedecentraliseerd zorg-beleid
maar ook bij de belastingheffing.
Bij deze samenwerking komen zaken om de hoek kijken als, wie bepaalt nu wat, hoe organiseert de
Raad haar inbreng, en hoe borgen gemeenten de realisatie van de doelstellingen? In het voorliggende
onderzoek is naar deze zaken onderzoek gedaan.
Bevindingen
1
Op basis van ons onderzoek naar een drietal gemeenschappelijke regelingen (Streekarchief Langstraat
Heusden en Altena (SALHA), Regio West-Brabant (RWB) en Samenwerkingsverband Waarderingen
en Heffingen (SVHW) komen wij tot de volgende bevindingen:
1. Het is niet altijd duidelijk welke overwegingen een rol spelen bij het besluit deel te nemen aan
een niet verplichte gemeenschappelijke regeling. Bij de oudere regelingen als SALHA is dat
eigenlijk niet goed te reconstrueren, bij de recentere regelingen als RWB en SVHW is de
reconstructie beter te maken. Daarbij valt wel op dat, in geval van het RWB er sprake is van
een aantal globale doelstellingen, waar je eigenlijk niet tegen kunt zijn. Een duidelijke afweging
van voors en tegens lijkt niet gemaakt te zijn. Bij SVHW ligt een dergelijke afweging
eenvoudiger, hierbij spelen naast kwaliteitsaspecten ook kosten een duidelijke rol. Des te
opmerkelijker is echter wel dat er bij de uiteindelijke keuze voor een samenwerkingsverband
als het ware naar een regeling is toe geredeneerd. Anders gezegd, achteraf kijkend zou met
andere criteria het zeer wel mogelijk zijn geweest om tot een keuze voor een andere regeling te
komen. Deelname aan het regionaal verband West-Brabant lijkt in veel gevallen primair
gedreven te zijn door kostenvoordeel. Daar is de afgelopen jaren ook ambtelijk en bestuurlijk
op gestuurd via diverse bezuinigingsrondes. Minder duidelijk is wat de LHA-gemeenten qua
visie van de regio verwachten en hoe zij daarmee kwalitatief en maatschappelijk meerwaarde
denken te realiseren ten opzichte van een eventuele zelfstandige taakuitoefening.
2. Met betrekking tot de te verwachten schaalvoordelen valt alleen iets te zeggen over de
regelingen RWB en SVHW. Schaalvoordelen bij RWB zijn tot nu toe kwantitatief (fte’s) en
financieel (besparen op ambtelijke organisatie en belangenbehartiging) van aard en minder
kwalitatief (strategisch-inhoudelijk). Bij SVHW zijn de schaalvoordelen beter in beeld te
brengen, al is daar ook verschil in mate van kwantificeerbaarheid. Uit de door ons
onderzochte stukken blijkt niet duidelijk wat nu de vooraf te geven doelstelling van deelname
is. Is dat nu kwaliteitsverbetering (minder fouten, snellere inning e.d.) of is dat
kostenbesparing? Of beide?
3. De hiervoor genoemde onduidelijkheid in vooraf te bepalen doelen, maakt het ook niet goed
mogelijk om aan te geven of de doelen ook daadwerkelijk behaald zijn. Onduidelijkheid omdat
de LHA- gemeenten geen meetbare, gezamenlijke doelen (als 0-situatie) hebben geformuleerd.
Doelen die naar verloop van tijd geëvalueerd zouden kunnen om zo doelbereik vast te kunnen
stellen.
4. Bij enkele gemeenschappelijke regelingen is het moeilijk te bepalen hoe de bedrijfsvoering van
de onderzochte gemeenschappelijke regelingen is georganiseerd. Wij hebben op basis van ons
onderzoek geen aanwijzing dat er zaken fors misgaan. Integendeel. Naar ons oordeel wordt er
efficiënt gewerkt en dat is (bij de RWB in ieder geval) vooral een verdienste van de GR en
minder het resultaat van integrale kostenafweging (normering taken, kosten taken en kwaliteit
uitvoering taken) door de gemeenten.
Oordeel
Het beeld dat uit de bevindingen naar voren komt, is een beeld van het pragmatisme. Zo is er geen
sprake van beleid met betrekking tot deelname aan gemeenschappelijke regelingen. Wanneer doe je
dat nu wel, en wanneer ook niet. Daardoor lijkt ook de sturing op een GR wat willekeurig te worden.
In de ogen van de Rekenkamer zou de Raad moeten sturen op de realisatie van de inhoudelijkstrategische doelen door een GR en daartoe actief informatie bij de GR ophalen en inzetten voor
2
maatschappelijke meerwaarde creatie en kritische zelfreflectie. Dat kan alleen als meetbare doelen
helder gesteld worden, ze regelmatig gemeten worden en daar op (bij-)gestuurd wordt zodat niet alleen
geld maar hogere maatschappelijke kwaliteit (dan bij zelfstandig uitvoeren) opdoemt uit de
samenwerking. Wij zien dat de Raad zich te makkelijk en te snel focust op geld en de operatie in
plaats van de visie en de strategie. Qua uitvoering ligt het primaat bij het college van B&W (als lid van
het Algemeen Bestuur in de gemeenschappelijke regeling).
De rekenkamer constateert ook dat het college van B&W de behandeling van begroting en
jaarrekening van GR-en kan bespreken met de Raad. Het is ons niet duidelijk hoe en wanneer hiertoe
besloten is, maar het lijkt ons raadzaam meer aandacht en energie in te zetten voor de beantwoording
van vragen als “Welke doelen willen we met welke GR bereiken?”. “Wat gaan we daar in jaar x aan
doen en hoe plannen we dat realistisch?” Daarbij voor op stellen wat bepaalde taken kwalitatiefmaatschappelijk moeten opleveren en wat dat mag kosten. Als de raad van mening is dat de resultaten
niet in verhouding tot de kosten staan, is het aan de gemeenschappelijke regeling om te komen met
ofwel een bevredigende toelichting of verklaring, ofwel een plan van aanpak om de kosten te reduceren
of de resultaten te verbeteren. Colleges en GR-organisatie bereiden voor, Raden stellen hiervoor de
kaders op en controleren de uitvoering. Dat geldt in het gemeentelijke werk en dus ook in het
intergemeentelijke.
Aanbevelingen
Aan het college van B&W doen wij de volgende aanbevelingen:
1. Definieer bij iedere GR, wat is het doel wat met deelname aan de GR bereikt moet worden en
maak dit zo mogelijk kwantitatief.
2. Stuur op deze doelen en communiceer over het al dan niet behalen van de doelen richting de
Raad. En maak daarbij helder wat de kosten zijn geweest.
Aan de Raad doen wij de volgende aanbevelingen:
1. Focus bij besluitvorming over deelname aan de GR op de te realiseren doelen. De afweging
tussen zelf doen of deelnemen in een GR is met name gericht op de vraag op welke manier het
doel het beste gerealiseerd kan worden.
2. De Raad is verantwoordelijk voor de controle op de jaarstukken (begroting en jaarrekening).
Voorkom discussies over keuzen die elders gemaakt zijn (en mogen worden), maar focus op de
vraag, wordt het doel nu gerealiseerd en gebeurt dit op een efficiënte wijze?
3. Voorkom druk door bezuinigingen zonder gelijktijdig doelstellingen naar beneden bij te
stellen, wanneer er geen aanwijzingen zijn voor inefficiënte bedrijfsvoering. De zogeheten
‘kaasschaaf-methode’ impliceert visieloos bezuinigingen in plaats van het maken van bewuste
keuzes op het bereiken van relevante resultaten.
4. Vraag het college en de GR-organisatie om sturingsinformatie, dus overzicht van
doelrealisatie, eventuele tussenproducten en kosten. En stuur dan ook op die informatie.
De Rekenkamer hoopt met dit onderzoek een bijdrage te leveren aan de versterking van de positie van
de Raad bij de kaderstelling van en de controle op de uitvoering van haar taken.
3
Wij hebben deze brief voorgelegd aan het College voor een bestuurlijke reactie. Op 9 maart 2017
hebben wij de reactie van het College ontvangen (zie bijlage 3). De reactie van het College geeft ons
geen aanleiding tot het maken van aanvullende opmerkingen en/of een nawoord.
Wij zijn graag tot een nadere toelichting van dit advies bereid.
De Rekenkamercommissie Land van Heusden en Altena.
9 mei 2017
Voorzitter
Secretaris
Bijlage 1: Rapport van Bevindingen Onderzoek Gemeenschappelijke Regelingen
Bijlage 2: Startnotitie Onderzoek Gemeenschappelijke Regelingen
Bijlage 3: Bestuurlijke Reactie College Werkendam
Bijlage 4: Normenkader Gem.regeling Regio West-Brabant
Bijlage 5: Normenkader Gem.regeling Streekarchief
Bijlage 6: Normenkader Gem.regeling SVHW
4