handhavingsnota gemeente vlagtwedde

HANDHAVINGSNOTA GEMEENTE VLAGTWEDDE
1
1.
INLEIDING
1.1 Algemeen
De overheid verricht tal van activiteiten. Globaal kunnen deze activiteiten worden aangeduid
met de begrippen beleidsvorming, uitvoering en handhaving. Handhaving is gedurende jaren
achtereen de zwakste schakel geweest. Andere thema’s stonden hoger op de bestuurlijke
agenda. Medio vorig jaar is binnen deze gemeente het verlangen geuit beleid te ontwikkelen
voor dit onderdeel van de bestuurlijke activiteiten. Trieste gebeurtenissen in Enschede en
Volendam zijn van invloed geweest op het opstellen van deze beleidsnotitie maar hebben niet
de directe aanleiding daartoe gevormd.
De Handhavingsnota gemeente Vlagtwedde bevat een vijftal hoofdstukken. In hoofdstuk 1
wordt uiteengezet wat handhaving inhoudt en wat de aanleiding vormt om deze nota op te
stellen. Vervolgens wordt ingegaan op de positie die handhaving inneemt in het
bestuursproces(2) en wordt de wijze waarop handhaving binnen de gemeente plaatsvindt c.q.
in de toekomst zal plaatsvinden nader beschreven (3). De bestuursrechtelijke middelen om te
kunnen handhaven zijn aangegeven in hoofdstuk 4, terwijl het laatste hoofdstuk (5)
betrekking heeft op de handhavingstaken binnen de gemeente Vlagtwedde. De hoofdstukken
1 t/m 4 bevatten nuttige en onmisbare informatie, doch de nadruk ligt op de inhoud van
hoofdstuik 5 en de daarbij behorende bijlage.
1.2 Wat houdt handhaving in?
In het algemeen verstaan de meeste mensen onder handhaving: het daadwerkelijk optreden
van de overheid tegen een illegale situatie. Dit daadwerkelijk optreden is echter slechts een
van de onderdelen binnen een totaal handhavingsbeleid.
Onder handhaving wordt niet alleen het toepassen van sancties verstaan, maar worden alle
activiteiten van de overheid, gericht op de naleving van de regelgeving, begrepen. Zodoende
worden ook voorlichting en vergunningverlening, toezicht, nadere afspraken inzake de
naleving en de uitvoering van voorschriften, beschouwd als onderdelen van het
handhavingsbeleid.
In wezen kunnen de handhavingsvormen in twee categorieën worden onderscheiden, t.w.
preventieve en repressieve handhaving. Preventieve handhaving is gericht op het voorkomen
van afwijkingen van de gestelde regels; repressieve handhaving beoogt een reeds ontstane
afwijking zoveel mogelijk te herstellen overeenkomstig die gestelde regels.
In het vervolg van deze nota verstaan wij onder handhaving:
“het middels toezicht en controle voorkomen van activiteiten die strijdig zijn met de wet
- en regelgeving inclusief het inzetten van de benodigde middelen om dat doel te
bereiken”.
2
1.3 Waarom een handhavingsnota?
In de praktijk is waar te nemen, dat, hoewel handhaving van de wet- en regelgeving naar
vermogen plaatsvindt dit toch voor verbetering vatbaar is. Hiervoor zijn meerdere oorzaken
aan te geven, zoals de kwaliteit van de regelgeving, de mate van onbekendheid met de
regelgeving, de beschikbare middelen, sociale - en politieke aspecten en de vele voorwaarden
die – bijvoorbeeld – aan het toepassen van bestuursdwang zijn verbonden.
Het belang van een handhavingsnota is hierin gelegen dat een bijdrage wordt geleverd aan een
betere kwaliteit/juridische houdbaarheid van handhavingsacties. Voorts levert een
handhavingsnota een bijdrage aan een transparanter bestuur. De handhavingsnota vormt een
soort handleiding en verbijzondering van de waarborgen neergelegd in de Algemene wet
bestuursrecht.
Binnen een handhavingsbeleid is het voorts van belang dat prioriteiten kunnen worden
gesteld, bijvoorbeeld door het bij voorrang aanpakken van bepaalde overtredingen en het
verrichten van extra inspanningen in kwetsbare gebieden. In dit verband is ervoor gekozen om
de handhavingstaken expliciet te benoemen (zie bijlage).
Door de aanwezigheid van een handhavingsbeleid kan ook doelmatiger worden gewerkt en
kunnen mensen en middelen gerichter worden ingezet.
3
2
2.1
Positie handhaving.
De reguleringsketen
De positie die handhaving inneemt in het brede scala van overheidsactiviteiten wordt ook wel
aangeduid met het begrip “reguleringsketen”. Dit begrip is weliswaar ontwikkeld binnen het
vakgebied milieu doch is op andere terreinen bruikbaar.
De doelstelling van handhaving is ook het bereiken dat de algemeen en individueel geldende
rechtsregels en voorschriften die zijn gericht op bescherming van de kwaliteit van de
bebouwde en onbebouwde omgeving worden nageleefd.
De handhaving van de wet - en regelgeving is een onderdeel van een kringloop. Deze
kringloop wordt gekenmerkt door een vijftal stappen in het proces van beleidsvorming,
beleidsuitvoering en de handhaving van en controle op het beleid. In de optimale situatie moet
het doorlopen van de totale cyclus leiden tot de noodzakelijke of gewenste aanpassingen van
het beleid en de uitvoering.
Schematisch kan de reguleringsketen als volgt worden afgebeeld:
Reguleringsketen
4
Deze kringloop kan worden gezien als een keten van met elkaar samenhangende schakels die
samen het proces van de reguleringsketen vormen.
De kracht van deze keten is zo groot als de zwakste schakel. Handhaving is lange tijd de
zwakste schakel in de keten geweest. De noodzaak van intensievere controle door de overheid
op de naleving van algemeen en individueel geldende voorschriften heeft onvoldoende
gewicht gekregen. In de achter ons liggende periode is deze noodzaak steeds sterker
onderkend en benadrukt. Dit heeft ertoe geleid dat de aandacht van de overheid meer en meer
is komen te liggen op de gewenste versterking van de schakel handhaving.
Binnen de gemeente Vlagtwedde dient handhaving van de wetgeving een belangrijkere rol te
gaan spelen. Met het stellen van algemene regels en het verlenen van vergunningen kan niet
worden volstaan De afgelopen jaren is het besef gegroeid dat handhaving daarbij een
onmisbare schakel vormt. In tegenstelling tot de vakgebieden ruimtelijke ordening en
volkshuisvesting wordt binnen het vakgebied milieu voor wat betreft de handhaving
inmiddels planmatig gewerkt. Jaarlijks wordt verslag gedaan van de verrichte activiteiten. De
intentie is aanwezig om deze werkwijze uit te breiden tot de binnen de gemeentelijke
organisatie te verrichten handhavingstaken.
2.2
Toezicht
Toezicht is in de eerste plaats controle op de naleving van regels. Tevens houdt toezicht in het
onderzoek naar eventuele normschendingen in een fase waarin van regelovertreding nog niet
is gebleken. Zonder het uitoefenen van toezicht kan het verdere handhavingstraject niet
worden doorlopen. Alvorens tot handhaving over te gaan, zal het college van burgemeester en
wethouders zich ervan moeten verzekeren dat er sprake is van een normschending. Maar
toezicht is meer dan alleen een middel om regelovertredingen te constateren. Allereerst gaat
van het feit dát er controles plaatsvinden een preventieve werking uit; personen die weten dat
er een redelijke “pakkans” bestaat, worden mede daardoor ervan weerhouden de regels
bewust te overtreden. Daarnaast blijkt in de praktijk dat veel overtredingen reeds in de
toezichtfase worden beëindigd.
Toezicht kan worden onderscheiden in preventief toezicht en repressief toezicht. Van
preventief toezicht is bijvoorbeeld sprake in geval van reguliere controlebezoeken bij
(milieu)inrichtingen volgens een van tevoren opgestelde planning of als een toezichthouder
een ‘ronde’ maakt door het buitengebied of de dorpskernen (surveillance). Wanneer wordt
gecontroleerd naar aanleiding van een klacht, bijvoorbeeld over geur - of geluidhinder, is
sprake van repressief toezicht. Daarnaast valt toezicht naar aanleiding van eerder
geconstateerde overtredingen onder het begrip repressief toezicht.
2.3
Toezichthoudende ambtenaren
Artikel 5:11 van de Algemene wet bestuursrecht geeft de volgende definitie van
toezichthouder: “een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van
toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift”. Op
grond van ondermeer de Woningwet, de Wet milieubeheer, en de gemeentelijke
Kapverordening dienen door het bevoegd gezag ambtenaren te worden aangewezen die belast
zijn met het toezicht op de naleving van de betreffende voorschriften. Binnen de gemeente
gebeurt de aanwijzing door het college van burgemeester en wethouders.
5
Toezichthoudende ambtenaren kunnen – naast hun toezichtstaak – belast zijn met de
opsporing van strafbare feiten, namelijk indien zij zijn aangewezen als buitengewoon
opsporingsambtenaar op grond van artikel 17 WED. De toezichthoudende ambtenaren van de
gemeente Vlagtwedde hebben geen opsporingsbevoegdheid.
2.4
Van toezicht naar opsporing
Opsporing ligt veelal in het verlengde van toezicht. Toezicht gaat over in opsporing wanneer
er sprake is van een redelijk vermoeden, dat een strafbaar feit is gepleegd. De taakvervulling
en bevoegdheidsuitoefening van opsporingsambtenaren beperken zich tot de gevallen waarin
aanwijzingen van een mogelijk strafbaar feit de kracht van een redelijk vermoeden hebben.
Een onderzoek in het kader van het toezicht is fundamenteel anders dan een
opsporingsonderzoek. De bevoegdheden zijn tevens verschillend.
Een opsporingsambtenaar mag, indien nodig, een woning betreden en kan een proces-verbaal
opmaken. Toezichthoudende bevoegdheid kan ook voordelen bieden: bijvoorbeeld wanneer
men voor een controlebezoek inzage in boeken wenst te krijgen zonder dat sprake is van een
redelijk vermoeden van een strafbaar feit. Hiërarchisch gezien is het verschil, dat de
toezichthouder valt onder het gemeentebestuur (of provinciebestuur), terwijl de
opsporingswerkzaamheden worden verricht onder verantwoordelijkheid van het Openbaar
Ministerie.
6
3. HET HANDHAVINGSPROCES
3.1 Algemeen.
Zoals we hiervoor reeds hebben aangegeven verstaan we onder handhaving het middels
controle en toezicht ervoor zorgdragen dat er geen activiteiten plaatsvinden die strijdig zijn
met de wet - en regelgeving Binnen de handhaving kunnen we de volgende fasen
onderscheiden: toezicht (en controle), opsporing en sanctionering.
Zowel het toezicht als de opsporing geschieden volgens een aantal stappen. Voor het toezicht
zijn dit:
1. voorbereiden;
2. bijsturen;
3. correctie;
4. opleggen.
Op de verschillende fasen van opsporing wordt in deze nota niet ingegaan, aangezien de
gemeente hierin nauwelijks een taak heeft. Opsporing wordt binnen de gemeente Vlagtwedde
overgelaten aan de politie.
In dit hoofdstuk(3) wordt nader ingegaan op het toezicht en de controle in het algemeen (§
3.1) en op de situatie daarvan binnen de gemeente Vlagtwedde (§ 3.2). In § 3.3 tot en met §
3.5 komt een aantal aspecten aan de orde dat van belang is bij het voorbereiden van een
handhavingsbesluit.
3.2
Proces van handhaving
De voorbereiding
Wanneer de regels duidelijk zijn (vergunning, algemene regels) begint de toezichtfase.
Toezicht is een onderdeel van handhaving waarbij in goed overleg wordt geprobeerd een
oplossing te vinden voor de eventueel gerezen problemen. Basis voor een adequaat toezicht is
een grondige voorbereiding. De toezichthouder dient een volwaardige gesprekspartner (van
bijvoorbeeld een bedrijf) te zijn.
Het bijsturen
Tijdens het bezoek wordt nagegaan of alle terzake geldende regels worden nageleefd. Waar
nodig, wordt besproken hoe de voorschriften het best kunnen worden nageleefd. De nadruk
ligt op samenwerking. Naar aanleiding van het bezoek verzendt de gemeente een brief, waarin
de gemaakte afspraken en de termijn(en) waarbinnen aan alle voorschriften moet worden
voldaan, staan vermeld.
De correctie
Na afloop van de gestelde termijn vindt nogmaals een bezoek plaats, nu met een iets andere
intentie. Aan de afspraken kan niet meer worden getornd. Wanneer die echter nog niet zijn
nagekomen, kan afhankelijk van de aard en de reden van de overtreding door de
7
toezichthouder nogmaals een termijn worden gesteld met de uitdrukkelijke waarschuwing dat
bij niet nakoming met sancties kan worden opgetreden.
Het opleggen
Wanneer ook hierna nog niet aan de gemaakte afspraken wordt voldaan laat de gemeente zich
gelden. Maatregelen worden aangekondigd.
3.3
Handhavingsproces binnen de gemeente Vlagtwedde
Wanneer de genoemde fasen worden vertaald naar een werkwijze voor de gemeente
Vlagtwedde ontstaat – schematisch – het volgende beeld. Dit beeld is ontleend aan de huidige
werkwijze binnen het beleidsterrein milieu.
Stappenschema handhaving
eerste controlebezoek (incl. voorlichting etc)
↓
eerste her controle – voorwaarschuwing – horen - zienswijzen
↓
tweede her controle – aanschrijving - rechtsbescherming
Stap 1. Eerste controlebezoek
Een belangrijk onderdeel van de handhaving is dus de controle. Van belang is met name in
hoeverre wordt gecontroleerd of de norm daadwerkelijk wordt nageleefd. In geval van
regelmatig terugkerende, intensieve controles kunnen regelovertredingen eerder worden
gesignaleerd en is het beter mogelijk om snel en adequaat te reageren. Bovendien gaat van
controle een preventieve werking uit, waardoor sancties wellicht overbodig zijn. Naast de
frequentie kan ook de kwaliteit van de controles van invloed zijn op de mate van
regelnaleving. Een controle die vergezeld gaat van voorlichting of aanbevelingen en adviezen
kan in voorkomende gevallen meer effect sorteren dan een controle die alleen wordt gevolgd
door het opleggen van een sanctie. Controles kunnen enerzijds onderdeel zijn van een
regelmatig terugkerend proces, doch anderzijds kunnen controles ook plaatsvinden op basis
van het zgn. “piep - systeem”.
8
Na het eerste controlebezoek ontvangt de belanghebbende een brief, waarin het volgende kan
zijn aangegeven:
 aan de ter zake van toepassing zijnde wet - en regelgeving wordt voldaan;
 tijdens de controle is een aantal tekortkomingen geconstateerd, dat binnen een bepaalde
termijn moet zijn verholpen.
In het kader van het Mandaatbesluit Vlagtwedde 1998 II ondertekent het afdelingshoofd
namens burgemeester en wethouders de brief.
Ook wanneer aan de wet – en regelgeving wordt voldaan vinden er op termijn weer reguliere
controles plaats. De periode waarbinnen deze controles plaatsvinden kan uiteraard verschillen.
Het komt tevens voor, dat de gemeentelijke toezichthouder naar aanleiding van klachten
controleert. In het kader van de Wet milieubeheer (artikel 18.2, lid 1, sub c) is de gemeente
belast met de behandeling van klachten over de naleving van hetgeen omtrent een inrichting is
bepaald. Ook bij handelingen in strijd met het bestemmingsplan is er vaak sprake van
controles op basis van dit zgn. “piep-systeem”. Wanneer burgers reageren worden controles
uitgevoerd. Controles ten aanzien van bouwwerken hebben kenmerken van beide systemen in
zich.
Stap 2. Eerste her controle – voorwaarschuwing – horen - zienswijzen
Zijn er tijdens het eerste controlebezoek tekortkomingen geconstateerd, dan vindt een her
controle plaats na afloop van de gestelde termijn, waarbinnen de tekortkoming(en) ongedaan
moet(en) zijn gemaakt. In principe zal de periode tussen de eerste controle en de eerste her
controle niet meer dan 3 maanden bedragen.
Aandachtspunten op het moment van deze her controle zijn gewoonlijk de tijdens het eerste
bezoek geconstateerde tekortkomingen.
Worden tijdens de eerste her controle nog steeds tekortkomingen geconstateerd, dan zal de
overtreder een voorwaarschuwing worden gezonden. De brief wordt ondertekend door het
college. Belanghebbenden krijgen de gelegenheid te worden gehoord ( zie hoorplicht) en
kunnen zienswijzen indienen. In deze brief wordt nogmaals een termijn gesteld. Mochten na
deze termijn de overtredingen nog voortduren, dan zal het college in principe
bestuursrechtelijk optreden.
Stap 3 Tweede her controle – aanschrijving – rechtsbescherming
In principe wordt de regel gehanteerd dat de periode tussen de eerste her controle en de
tweede her controle niet meer dan 3 maanden bedraagt.
Zoals hiervoor reeds is aangegeven zal het college, indien de overtredingen na de gestelde
termijn blijven voortbestaan, bestuursrechtelijk optreden. Hiertoe staat het college een drietal
bestuurlijke sancties ter beschikking: bestuursdwang, dwangsom en intrekking van de
vergunning of ontheffing. Van deze laatste mogelijkheid wordt zelden gebruik gemaakt. In
het volgende hoofdstuk (4) wordt nader ingegaan op de drie sancties.
Tegen de aanschrijving – welke uiteraard uitgaat van het college van burgemeester en
wethouders – staan rechtsbeschermingsmiddelen open.
9
In dit onderdeel is het handhavingsproces binnen de gemeente Vlagtwedde beschreven.
Uiteraard spreekt het daarbij voor zich dat de aard van de overtreding het noodzakelijk kan
maken dat van dit proces wordt afgeweken
3.4.
Hoorplicht
Voordat tot het daadwerkelijke besluit kan worden overgegaan, moet op grond van artikel 4:8
van de Awb de overtreder worden gehoord. Daarbij kunnen namelijk nog feiten en
omstandigheden aan het licht komen die tot een andere conclusie aanleiding kunnen geven.
Ook is het mogelijk in dit voortraject de overtreder te overtuigen van de noodzaak om de oude
toestand te herstellen, dan wel de gewenste situatie te creëren. Het horen neemt bij de
totstandkoming van handhavingsbesluiten een zeer belangrijke plaats in. Ook de rechter tilt
zwaar aan de hoorplicht. Omdat het horen een belangrijke plaats inneemt, wordt hiervan een
verslag gemaakt.
Een uitzondering op de hoorplicht wordt genoemd in artikel 4:11 van de Awb: niet gehoord
behoeft te worden indien de vereiste spoed zich daartegen verzet. Dit vereist wel een actieve
houding van de gemeente. Als de gemeente bijvoorbeeld twee weken na constatering van de
overtreding wacht alvorens over te gaan tot handhaving, dan had de overtreder in die periode
ook gehoord kunnen worden en kan niet meer van een spoedeisende situatie worden
gesproken.
3.5
De begunstigingstermijn
De schriftelijke mededeling (aanschrijving) moet in beginsel voorafgaande aan de toepassing
van de sanctie geschieden. Daarbij moet de overtreder worden gewaarschuwd en in de
gelegenheid worden gesteld binnen een bepaalde termijn maatregelen te treffen. Deze
zogenaamde begunstigingstermijn moet voorkomen dat burgers door een sanctiebesluit
worden overvallen. De beginselen van behoorlijk bestuur spelen hierbij een belangrijke rol.
Bij de beoordeling van de vraag of de gestelde termijn redelijk is, kunnen onder meer de
volgende factoren een rol spelen: de zwaarte van de overtreding, de ernst van de gevolgen, de
onomkeerbaarheid van de situatie, de vraag of het gaat om het verrichten of nalaten of om het
aanbrengen van een technische voorziening.
De begunstigingstermijn mag niet te kort zijn; het moet gaan om een redelijke termijn. Een
korte termijnstelling kan er bijvoorbeeld toe leiden dat een dwangsombesluit het punitieve
karakter van een boete krijgt. Dergelijke sancties zijn punitief, wanneer wordt beoogd de
overtreder te straffen. De begunstigingstermijn mag echter ook niet te lang zijn, omdat het
handhavingsbesluit dan weer het karakter van een gedoogbesluit krijgt. Bij de termijnstelling
moet altijd rekening worden gehouden met het feit dat de begunstigingstermijn pas begint te
lopen als de sanctiebeschikking van kracht wordt.
3.6
Belangenafweging
Is een illegale toestand geconstateerd en kan de situatie niet worden gelegaliseerd, dan zal de
gemeente daartegen optreden. Het feit dat de toepassing van sancties wordt omschreven als
een bevoegdheid impliceert al dat de gemeente niet verplicht is een sanctie toe te passen.
Voordat kan worden besloten een sanctie toe te passen zullen daarom alle in aanmerking
10
komende belangen tegen elkaar moeten worden afgewogen (art. 3:4 Awb). Daarbij valt te
denken aan gemeentelijke belangen, de belangen van de overtreder en de belangen van
derden. Deze belangenafweging dient zorgvuldig te geschieden en kenbaar te zijn voor
betrokkenen. Indien door een belanghebbende derde uitdrukkelijk wordt verzocht om tegen
een illegale situatie op te treden, kan alleen in bijzondere gevallen van handhavend optreden
worden afgezien. In dit verband is in de loop van de tijd een beginselplicht tot handhaving
voor de gemeente ontstaan.
3.7
Gedogen
In een beleidsnota over handhaving mag aandacht voor het fenomeen “gedogen” niet
ontbreken. Gedogen kan worden omschreven als het willens en wetens niet toepassen van
middelen tot handhaving die het bestuur ten dienste staan. Er wordt wel onderscheid gemaakt
tussen passief gedogen ( het gemeentebestuur treedt eenvoudigweg niet op) en actief gedogen
( het gemeentebestuur deelt de overtreder mee dat hij – eventueel onder voorwaarden niet zal
optreden).
Op zichzelf is gedogen strijdig met de wet en met de beginselen van de rechtsstaat. In de lijn
van het rijksbeleid stelt het gemeentebestuur zich op standpunt dat actief gedogen nog slechts
mogelijk is in overgangssituaties en overmachtsituaties. In beide situaties dient een
gedoogbeschikking zodanige voorwaarden te bevatten dat de onwettige situatie wordt
genormeerd waardoor mogelijke schade ( voor bijvoorbeeld het milieu) of hinder voor de
omwonenden voldoende wordt beperkt.
11
4. BESTUURSRECHTELIJKE SANCTIES
4.1.
Algemeen
Het bestuursrechtelijk instrumentarium kent ter handhaving een drietal sancties:



bestuursdwang;
dwangsom;
intrekking van een vergunning of ontheffing (als sanctie).
Deze sancties zijn reperatoir van aard, dat wil zeggen ze zijn gericht op herstel in de
rechtmatige toestand. Dit in tegenstelling tot de sancties uit het strafrecht, zoals de
gevangenisstraf en de geldboete. Dergelijke sancties zijn punitief; met deze sancties wordt
beoogd de overtreder te straffen.
Handhaving is geen doel op zich, maar een middel om een ander doel te bereiken,
bijvoorbeeld (een betere) bescherming van de belangen van het milieu. In dat verband kunnen
verschillende handhavingsdoelen worden onderscheiden, die bijdragen aan de bescherming
van belangen: het voorkomen van (verdere) overtredingen, het beëindigen van overtredingen,
het ongedaan maken van de gevolgen van een overtreding, het eisen van schadevergoeding.
Wanneer sprake is van (dreigende) schade zal worden getracht de schade zoveel mogelijk te
beperken en/of ongedaan te maken. Het opleggen van een reperatoire sanctie ligt dan voor de
hand. Wanneer de onrechtmatige situatie echter niet kan worden hersteld, bijvoorbeeld bij
eenmalige overtredingen als lozingen, kan de overtreder door middel van een punitieve
sanctie achteraf worden gestraft. Een reperatoire sanctie, dus een bestuursrechtelijke sanctie,
is in dit geval zinloos. Hooguit kan een sanctie worden opgelegd ter voorkoming van
herhaling (de dwangsom).
In de volgende paragrafen zal op de drie verschillende bestuurlijke sancties nader worden
ingegaan.
4.2
Bestuursdwang
De basis voor het kunnen toepassen van bestuursdwang vinden we in artikel 125 van de
Gemeentewet.
Artikel 5:21 Awb omschrijft bestuursdwang ‘als het door feitelijk handelen door of vanwege
een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk
voorschrift gestelde verplichting is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.’ Het gaat
derhalve om de bevoegdheden van de overheid om daadwerkelijk – dus door feitelijk
handelen – een door overtreding van de voorschriften ontstane onrechtmatige situatie op te
heffen. Dit gebeurt op kosten van de overtreder (artikel 5:25 Awb). Met bestuursdwang wordt
beoogd de situatie zodanig te herstellen dat de onrechtmatigheid wordt opgeheven.
Ter bekostiging van de effectuering van bestuursdwang zal de gemeente de kosten moeten
“voorschieten”. Nadat de bestuursdwang is geëffectueerd, zullen de kosten op de overtreder
worden verhaald. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van een dwangbevel.
12
Het kostenverhaal strekt zich uit tot alle kosten die aan de directe toepassing van
bestuursdwang zijn verbonden. Hiertoe behoren tevens de kosten van de voorbereiding van
bestuursdwang. Het bestuur is overigens niet verplicht om de kosten van bestuursdwang op de
overtreder te verhalen, het heeft de bevoegdheid en kan derhalve vrijwillig van kostenverhaal
afzien.
4.3
Dwangsom
Op grond van artikel 5:32 Awb kan het bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te
passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen. Een
dwangsom is een geldbedrag dat moet worden betaald wanneer de in een aanschrijving
gegeven last om voor een bepaalde datum aan bepaalde verplichtingen te voldoen, niet is
uitgevoerd.
De dwangsom kan worden opgelegd als bedrag ineens, per overtreding of per tijdseenheid
waarin de last niet is uitgevoerd. Per geval zal moeten worden beoordeeld welke vorm het
beste kan worden gekozen. Het opleggen van een dwangsom per overtreding werkt
bijvoorbeeld niet als de overtreding een continu karakter heeft. In dat geval moet worden
gekozen voor een dwangsom per tijdseenheid, bijvoorbeeld per dag (= 24 uur) of per week.
Als wordt gekozen voor een bedrag per overtreding of per tijdseenheid moet ook het
maximum te verbeuren bedrag in de beschikking worden aangegeven.
Dwangsom versus bestuursdwang
De dwangsom is een indirect sanctiemiddel. In tegenstelling tot bestuursdwang, dat een direct
werkend middel is. Kenmerkend verschil tussen een dwangsom en bestuursdwang is, dat bij
het opleggen van een dwangsom de met de wet strijdige situatie in stand blijft tijdens de
sanctie. Bij bestuursdwang maakt de overheid zelf feitelijk een einde aan de overtreding.
Wanneer overtredingen plaatsvinden uit financiële overwegingen kan het opleggen van een
financiële sanctie zeer geschikt zijn. De hoogte van de dwangsom kan dan worden gerelateerd
aan het financiële voordeel dat de overtreder heeft bij de overtreding. Tevens zal een relatie
moeten worden gelegd met de zwaarte van de overtreding.
Alleen al het dreigen met een dwangsom kan effectief zijn. Dreigen met bestuursdwang maakt
niet altijd even veel indruk op de overtreder. Dreigen met een dwangsom is daarentegen
geloofwaardiger, omdat het een gemakkelijk inzetbaar middel is met voorspelbare financiële
consequenties. Het opleggen van een last onder dwangsom kan uiteraard alleen in die
gevallen waarin er geen noodzaak is om direct in te grijpen.
De hoogte van de dwangsom
De dwangsom moet zo hoog zijn, dat er voor de overtreder voldoende dwang vanuit gaat om
de overtreding te beëindigen of niet te herhalen. Het bedrag moet in redelijke verhouding
staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van het opleggen van
de dwangsom. Het bedrag moet dus in ieder geval hoger zijn dan het geschatte financiële
voordeel bij de overtreding. Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom kunnen verder
13
de volgende factoren een rol spelen: de schade voor de samenleving, de onwil van de
overtreder, de financiële draagkracht van de overtreder (waarover hierna meer) en het
bestuurlijke belang bij naleving.
De financiële positie van de overtreder kan van invloed zijn op de hoogte van de dwangsom.
Dit heeft tot gevolg dat terzake van eenzelfde overtreding verschillende dwangsommen
kunnen worden opgelegd, afhankelijk van de financiële positie van de overtreder.
Op het eerste gezicht lijkt dat in strijd met het beginsel van rechtsgelijkheid. Bij nader inzien
blijkt dit echter niet het geval te zijn. Voor de ene overtreder zal de dwangsom eerder een
aansporing vormen dan voor een andere, meer vermogende, overtreder. Het verschil in
vermogensposities van de overtreders leidt tot een verschillende invulling van het begrip
effectiviteit (de beoogde werking van de dwangsom).
De financiële positie van de overtreder kan er ook toe leiden dat niet voor het instrument
dwangsom wordt gekozen, omdat de dwangsom niet kan worden geïnd. Het kan echter ook zo
zijn dat de weinig vermogende overtreder het er niet op aan laat komen in verband met de
dreiging van faillissement. Er zal dus van geval tot geval een inschatting moeten worden
gemaakt van de mogelijke reactie van de overtreder.
Invordering
Vanaf de datum van verbeurte van de dwangsom zal de gemeentelijke toezichthouder moeten
controleren of de aangegeven maatregelen zijn genomen dan wel of herhaling van de
overtreding uitblijft. Als er nog wel sprake is van een overtreding, dan moet de overtreder een
verzoek tot betaling van het verbeurde bedrag krijgen. Eventueel vergezeld van een
acceptgirokaart.
Tijdens de fase van invordering kan tevens nog worden geprobeerd het gedrag van de
overtreder in overeenstemming met de voorschriften te brengen. Dit kan bijvoorbeeld door al
in een vroeg stadium te dreigen met invordering van de eerste verbeurde bedragen. Misschien
dat de overtreder dan eieren voor zijn geld kiest en de overtreding beëindigt, voordat het
maximumbedrag is bereikt. Helpt het dreigen niet, dan kunnen de bedragen (of een deel
daarvan) daadwerkelijk worden ingevorderd.
Uitgangspunt is dat verbeurde bedragen daadwerkelijk worden ingevorderd. Dit komt de
geloofwaardigheid van het handhavingsbeleid ten goede. Er kunnen zich echter situaties
voordoen waarin slechts een deel van de verbeurde bedragen wordt ingevorderd, bijvoorbeeld
als gevolg van een aanzienlijk verslechterde financiële positie van de overtreder. Het is tevens
mogelijk dat het college voorwaardelijk afziet van invordering van de gehele som, onder
voorwaarde dat de overtreding niet zal worden herhaald. Inning van verbeurde bedragen is
echter de hoofdregel en er mag niet te snel worden geoordeeld, dat er bijzondere
omstandigheden zijn om niet tot inning over te gaan. Het enkele feit dat aan de overtreding
een eind is gemaakt, is op zich nog niet voldoende om niet tot inning van de verbeurde
dwangsom over te gaan. De bevoegdheid tot inning verjaart 6 maanden na de dag waarop een
dwangsom is verbeurd.
14
4.4
Intrekking van een vergunning of ontheffing als sanctie
Door intrekking van een vergunning of ontheffing als sanctie ontneemt het bevoegd gezag de
overtreder de juridische basis van zijn activiteit; wat voorheen was toegestaan, mag voortaan
niet meer. Intrekking is een ingrijpende sanctie en wordt (mede) om deze reden in de praktijk
zeer weinig gebruikt.
4.5 Leidraad bij de keuze voor een bepaalde sanctie en de te volgen werkwijze bij
handhaving.
Het beleid van de gemeente Vlagtwedde voor het toepassen van bestuursrechtelijke sancties
in (huidige en toekomstige) situaties waarbij voorschriften worden overtreden, staat in deze
paragraaf beschreven.
In principe zal het intrekken van een vergunning of ontheffing als sanctie niet worden
toegepast. Door de intrekking wordt namelijk geen eind gemaakt aan de overtreding. Er
ontstaat daarentegen zelfs nog een overtreding: het handelen zonder vergunning of ontheffing.
De kans bestaat dat het college alsnog via bestuursdwang of een dwangsom een eind aan de
overtreding moet maken, namelijk wanneer de overtreder de illegale activiteit niet uit zichzelf
staakt.
Burgemeester en Wethouders van Vlagtwedde zullen van geval tot geval kiezen voor het
toepassen van bestuursdwang óf het opleggen van een last onder dwangsom. Bij die keuze zal
het college de volgende leidraad hanteren:
 In beginsel kiest het college voor het opleggen van een last onder dwangsom.
 Indien de financiële positie van de overtreder zodanig is, dat van de dwangsom nauwelijks
meer een prikkel tot naleving uitgaat en (mede) om die reden de verwachting is, dat de
overtreding niet zal worden beëindigd, dan past het college bestuursdwang toe.
 Burgemeester en Wethouders kiezen daarentegen wel voor het opleggen van een last
onder dwangsom als de toepassing van bestuursdwang complicaties, hoge kosten of een
hoog risico met zich meebrengt, bijvoorbeeld als waardevolle zaken moeten worden
opgeslagen of als er dieren elders moeten worden ondergebracht.
 De geadresseerde van een last moet niet alleen de hoedanigheid van overtreder bezitten;
deze moet eveneens de feitelijke en juridische macht hebben om de overtreding te doen
beëindigen. Indien de overtreder deze macht niet bezit of deze heeft verloren, kan de last
tot herstel dan ook niet (meer) aan hem of haar worden gericht.
 Ingevolge artikel 5:32, lid 3, Awb kan geen last onder dwangsom worden opgelegd,
indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen
verzet. Voor de handhaving van het milieurecht is dit het belang van de bescherming van
het milieu. Deze beperking hangt samen met het indirecte karakter van de dwangsom. Met
het opleggen van een last onder dwangsom is niet gegarandeerd dat aan de betrokken
overtreding een einde wordt gemaakt: ondanks de financiële prikkel kan de overtreder
besluiten niet aan de last te voldoen. In situaties waarin het te dienen belang spoedige
beëindiging van de overtreding vergt of waar direct gevaar dreigt, kan dus geen
dwangsom worden opgelegd, maar moet voor bestuursdwang worden gekozen.
Bestuursdwang kan immers door de gemeente zelf worden uitgevoerd, zodat beëindiging
van de illegale situatie niet afhankelijk is van het al dan niet handelen van de overtreder.
15
5.
Handhavingstaken van de gemeente Vlagtwedde.
In Hoofdstuk 1 is reeds aangegeven dat er voor is gekozen om alle handhavingstaken van
deze gemeente ( exclusief het werkgebied van de sector Maatschappelijke Zaken) expliciet te
benoemen. Hiervoor wordt verwezen naar de inhoud van de bijlage “Inventarisatie
gemeentelijke handhavingstaken en prioriteitstelling”.
In het voorgaande is tevens aangegeven dat er in de uitvoeringspraktijk verschillen bestaan in
de mate waarin de overheid controleert. Globaal kunnen we deze verschillen aanduiden met
de begrippen “intensief”, “extensief” of op basis van het “piepsysteem “. In de
vorenvermelde bijlage is ten aanzien van elke taak de huidige en de gewenste mate van
uitvoering van de handhaving weergegeven.
In grote lijnen ontstaat uit dit overzicht het beeld dat binnen deze gemeente momenteel de
nadruk ligt op extensieve handhaving en dat het toekomstig beleid is gericht op het vergroten
van de intensiteit daarvan. De taken waarvoor dit het geval is zijn als zodanig uit het overzicht
af te leiden.
16