de bataafse grondwet van 1798: een keerpunt in de nederlandse

______________________________________________________
DE BATAAFSE GRONDWET VAN 1798:
EEN KEERPUNT IN DE NEDERLANDSE
STAATSRECHTSGESCHIEDENIS
Arthur Elias (Universiteit Leiden)
1
Inleiding
De republiek Zuid-Afrika heeft sinds 1996 een democratische grondwet. Wanneer
ik als buitenstaander naar deze grondwet kijk, valt een aantal punten op. In de
eerste plaats valt positief op dat in een politiek en maatschappelijk zo
gedifferentieerde maatschappij, als die van Zuid-Afrika, een evenwichtige
grondwet tot stand gebracht is, waarin alle elementen van een moderne 21e
eeuwse democratie terug te vinden zijn. Daarbij moet tegelijkertijd geconstateerd
worden dat ook in Zuid-Afrika, het papier geduldig zal zijn. Zo zal een
concretisering van de sociale grondrechten, die ik gemakshalve samenvat als
"ieder mens heeft het recht op een menswaardig bestaan" nog lang op zich laten
wachten.
Afgezien van de bepalingen in de Zuid-Afrikaanse grondwet, die territoriaal
bepaald zijn (bijv de bepalingen over taal), zijn er tussen de Zuid-Afrikaanse en
de Nederlandse grondwet veel punten van overeenkomst en wederzijdse
herkenning aan te wijzen. Ik licht dit aan de hand van slechts één voorbeeld toe.
Artikel 1 van de Nederlandse grondwet zegt: "Allen, die zich in Nederland
bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk behandeld. Discriminatie wegens
godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke
grond dan ook is niet toegestaan." In de Afrikaanse tekst van de Zuid-Afrikaanse
grondwet1 wordt onder meer gezegd: "[D]ie staat mag nie regstreeks of
onregstreeks onbillik teen iemand diskrimineer op een of meer gronde nie, met
inbegrip van ras, geslagtelikheid, geslag, swangerskap, huwelikstaat, etniese of
sosiale herkoms, kleur, seksuele georiënteerdheid, ouderdom, gestremdheid,
godsdiens, gewete, oortuiging, kultuur, taal en geboorte."
De gelijkenis is zonneklaar. Mogen we hiermee nu zeggen dat de Zuid-Afrikaanse
grondwet niet origineel is en dat wellicht andere landen een bepalende en
1
Artikel 9,3 van de grondwet 1996.
18 De Bataafse Grondwet van 1798: Een keerpunt
_________________________________________________________________
overheersende invloed op deze en andere artikelen van de grondwet van ZuidAfrika gehad hebben? Dit is vanzelfsprekend niet het geval. De Zuid-Afrikaanse
grondwet is een originele grondwet en een product van eigen democratisch
denken. Wel kan opgemerkt worden dat deze grondwet zonder twijfel voor een
groot deel een product is van grensoverschrijdend internationaal denken over
vrijheid en democratie, die talrijke democratieën aan het einde van de 20e eeuw
gemeen hadden.
Nederland kent al sinds ruim twee honderd jaar een democratische grondwet. Ten
aanzien van de totstandkoming van de eerste Nederlandse grondwet in het jaar
1798, kan een soortgelijke uitspraak gedaan worden als hierboven. Aan het einde
van de 18e eeuw komt een grondwet tot stand, die veel elementen van de
tijdgeest bevat, maar die toch ook op een aantal onderdelen origineel genoemd
kan worden. Dit laatste punt is des te verbazingwekkender, omdat Nederland —
op dat moment Bataafse republiek geheten — onder sterke politieke en militaire
invloed stond van Frankrijk, het toentertijd machtigste land van Europa. In dit
artikel zal de totstandkoming en de inhoud van deze eerste Nederlandse
grondwet nader beschouwd worden.
2
De voorgeschiedenis: De Bataafse omwenteling
Nadat de Franse regering in 1793 het aristocratische regime van de Republiek
van de Zeven Verenigde Nederlanden de oorlog heeft verklaard, trekken na een
wisselend verloop van de strijd uiteindelijk in januari 1795 Franse troepen de
Republiek van de Zeven Verenigde Nederlanden binnen. De Franse regering
heeft bij deze operatie niet, zoals dat bij de op Oostenrijk veroverde Zuidelijke
Nederlanden het geval was, de bedoeling het land in te lijven bij de Franse
republiek. Steun aan de burgers, die geïnspireerd zijn door de Franse revolutie
en die een verandering naar Frans voorbeeld van de staatsstructuur van de
Republiek wensen, vormt het hoofddoel van deze militaire onderneming. Een en
ander
wordt
bevestigd
door
met
het
Franse
leger
meegekomen
volksvertegenwoordigers, die ter geruststelling van de burgers van de tot Bataafse
republiek omgedoopte staat onder meer nadrukkelijk verklaren: "De Franse natie
zal uw onafhankelijkheid respecteren. Het soevereine Bataafse volk kan alleen
zijn eigen regeringsvorm veranderen."2
2
Colenbrander Gedenkstukken der algemeene geschiedenis van Nederland (‘s-Gravenhage
1905), dl 1, p 592.
2004 (10) Fundamina 19
________________________________________________________________
De gebeurtenissen volgen in het begin van het jaar 1795 elkaar snel op. De
stadhouderlijke familie3 vlucht naar Engeland. Overal in het land nemen
revolutionairen de macht over. Ter bevestiging van de veranderde politieke
situatie kondigen de, nu revolutionair samengestelde, gewestelijke besturen
"Verklaringen van de rechten van de mens en van de burger" af. De Franse
"Verklaringen van de rechten van de mens en van de burger" uit de jaren 1789
en 1793 hebben hiervoor in belangrijke mate als voorbeeld gediend.4
Op 26 mei 1795 wordt op voor de Bataafse republiek vooral financieel
onaantrekkelijke voorwaarden het vredesverdrag van Den Haag tussen beide
landen gesloten. In dit verdrag wordt door de Franse republiek de
onafhankelijkheid van de Bataafse republiek erkend. Deze onafhankelijkheid is
echter maar betrekkelijk, nu de Bataafse republiek door de financieel ongunstige
bepalingen zo geketend is aan zijn Franse bondgenoot. Zo wordt onder meer
bepaald dat 25000 man in de Bataafse republiek gelegerde Franse troepen ten
laste van de schatkist van de Bataafse republiek zullen komen. Verder moet aan
Frankrijk een zeer omvangrijke oorlogsschatting betaald worden.
In de nu ook revolutionair samengestelde Staten-Generaal5 wordt besloten dat op
korte termijn door het volk een Nationale Vergadering verkozen zal worden met
als hoofdtaak het ontwerpen van een grondwet voor de nieuwe republiek. In deze
grondwet zal een eenheidsstaat gestalte dienen te krijgen. Er dient derhalve
definitief afscheid genomen te worden van de staatsstructuur, waarbinnen de min
of meer soevereine gewesten het voor het zeggen hadden gehad. Zolang er nog
geen grondwet in werking getreden is, oefent de Nationale Vergadering het
dagelijks bestuur van de Bataafse republiek uit. Voor de eerste maal in de
geschiedenis van Nederland vinden in het land vervolgens verkiezingen plaats.6
3
4
5
6
De stadhouder was een zeer belangrijke machtsfactor binnen de Republiek van de Zeven
Verenigde Nederlanden. Zo was hij onder meer opperbevelhebber van leger en vloot. De
functie van stadhouder stamt uit de landsheerlijke periode, toen de stadhouder de
plaatsvervanger van de landsheer in een gewest was. Na de afzetting in 1581 van de koning
van Spanje, Filips II, als Heer der Nederlanden en het ontstaan van de Republiek van de
Zeven Verenigde Nederlanden handhaaft men desondanks deze functie. Uiteindelijk is er
één, uit het huis van Oranje afkomstige, erfelijk stadhouder. Ten tijde van de Bataafse
omwenteling is dat stadhouder Willem V.
Zie uitgebreid Van der Burg & Boels Tweehonderd jaar rechten van de mens in Nederland
(Leiden 1995) p 9 ev.
De Staten-Generaal bestonden ten tijde van de Republiek van de Zeven Verenigde
Nederlanden uit vertegenwoordigers van de zeven min of meer soevereine gewesten van
de Nederlanden. In dit college had ieder gewest één stem. Na de Bataafse revolutie heeft
men dit college, weliswaar in revolutionaire samenstelling, voorlopig — tot de eerste
bijeenkomst van een Nationale Vergadering — laten voortbestaan.
Er is sprake van een kiesrecht voor mannen van 20 jaar en ouder met slechts weinig
beperkingen. Zo mocht men niet van de bedeling leven. Iedere kiezer dient wel een
verklaring af te leggen dat hij slechts die vorm van regering wettig acht, die gebaseerd is op
de oppermacht van het gehele volk.
20 De Bataafse Grondwet van 1798: Een keerpunt
_________________________________________________________________
Op 1 maart 1796 wordt deze 126 leden tellende grondwetgevende vergadering
officieel in Den Haag geopend.
De Franse regering houdt zich aanvankelijk zoveel mogelijk buiten de gang van
zaken wat betreft de totstandkoming van een grondwet. Zo krijgt de ambassadeur
van Frankrijk in de Bataafse republiek, Noël, ten einde ieder misverstand
dienaangaande te voorkomen, op 1 januari 1796 van de Franse regering nog
eens duidelijk de instructie om zich niet in te laten met de interne zaken van de
Bataafse republiek en zich dus ook niet te bemoeien met het constitutioneel
wetgevingsproces.7
3
De verwerping bij volksstemming van een eerste
ontwerpgrondwet
In de praktijk houdt de Nationale Vergadering zich bezig met een breed scala van
onderwerpen. Zowel de belangrijkste staatszaken als de kleinste futiliteiten maken
onderwerp van bespreking uit. Vanzelfsprekend nemen de discussies over de
vorming van een nieuw staatsbestel hierbij een belangrijke plaats in. Zo wordt in
elkaar opvolgende constitutiecommissies uit de Vergadering langdurig en
uitgebreid gesproken over een op te stellen grondwet.8 Vooral de standpunten
over de vraag in welke vorm de eenheidsstaat gestalte zou moeten krijgen, blijken
binnen de Nationale Vergadering nogal uiteen te lopen. Uiteindelijk weet men,
evenwel zonder veel enthousiasme, een compromis te bereiken. Dit compromis
— een ontwerpgrondwet bestaande uit ruim negenhonderd artikelen — wordt op
8 augustus 1797 ter goedkeuring aan de stemgerechtigde Bataafse burgers
voorgelegd. Het gebrek aan enthousiasme van de volksvertegenwoordigers slaat
over op de stemgerechtigde burgers. Met grote meerderheid van stemmen wordt
het ontwerp dan ook door het volk verworpen. Van de ongeveer 400 000
kiesgerechtigden hebben zich 27 955 vóór het ontwerp uitgesproken, terwijl 108
761 daartegen hebben gestemd.
Deze uitslag is vooral ook een teleurstelling voor de regering in Parijs, die er geen
twijfel over had laten bestaan, dat zij goedkeuring van deze eigen Bataafse
7
8
Zie De Gou De staatsregeling van 1798. Bronnen voor de totstandkoming (s'Gravenhage
1988-1990) dl 1, p xi.
De geschiedenis van de totstandkoming van de eerste Nederlandse grondwet is aan de
hand van originele archiefstukken uitgebreid beschreven door De Gou Het plan van
constitutie van 1796 (‘s-Gravenhage 1975) en Het ontwerp van constitutie van 1797, 3 dln
(‘s-Gravenhage 1983-1985). Zie ook De Gou De staatsregeling van 1798 (n 7) 2 dln.
2004 (10) Fundamina 21
________________________________________________________________
grondwet op hoge prijs zou stellen. Ter bevordering van een stabiele situatie in
de Bataafse republiek is naar de mening van de Franse regering een snelle
totstandkoming van een grondwet zeer noodzakelijk. Bovendien is men van
oordeel dat een zusterrepubliek zonder grondwet afbreuk doet aan het prestige
van de Franse republiek.9 Vanaf dit moment wenst de regering van Frankrijk, waar
bovendien na de staatsgreep van de 18e Fructidor (4 september 1797) een
radicalere richting aan de macht komt, zich dan ook meer direct met de
totstandkoming van de Bataafse constitutie te gaan bezighouden.
4
Een tweede Nationale Vergadering: De voorbode van een
staatsgreep
Aangezien de periode van anderhalf jaar, die de Vergadering gekregen had om
de invoering van een grondwet te realiseren, verlopen was, komt op 1 september
1797 een nieuw verkozen Nationale Vergadering bijeen. In deze tweede
Nationale Vergadering gaan de beraadslagingen over een op te stellen grondwet
voort. In de verschillende constitutiecommissies van deze Vergadering wordt
uitgebreid van gedachten gewisseld, maar tot overeenstemming komt men niet
aangezien zelfs nog meer dan voorheen radicale en meer gematigde leden
tegenover elkaar staan.
De radicale leden in de Nationale Vergadering zitten in de tussentijd niet stil en
beraden zich, aangemoedigd door de staatsgreep van de 18e Fructidor, reeds in
september 1797 over de vraag of het niet wenselijk zou zijn om thans door middel
van een staatsgreep de totstandkoming van een grondwet te forceren. Deze
groep onderhoudt in Parijs al enige tijd direct en indirect contact met het lid van
de Franse regering (het Directoire), Barras. Het Directoire toont zich in principe
niet afkerig van een oplossing van het probleem door middel van een staatsgreep,
evenwel onder voorwaarde dat een dergelijke staatsgreep met waardigheid en
rust zou plaatsvinden.10 Voor deze medewerking eist Barras echter wel een ruime
beloning. Hij verlangt als "bemiddelingsgeld" een bedrag van één miljoen gulden
— dat later door de samenzweerders deels in linnen, haring en jenever uitbetaald
zal worden.11
9
10
11
De Gou De staatsregeling van 1798 (n 7) dl 1 p xii-xv.
Ibid.
Ibid.
22 De Bataafse Grondwet van 1798: Een keerpunt
_________________________________________________________________
Terwijl men achter de schermen reeds bezig is een militaire staatsgreep voor te
bereiden wordt in de Vergadering zelf min of meer serieus van gedachten
gewisseld over de democratische weg naar een eerste grondwet. Verschillende
constitutiecommissies volgen elkaar in korte tijd op, maar door de tegenstellingen
binnen de Nationale Vergadering lijkt een voor allen aanvaardbare oplossing
verder weg dan ooit.
De Franse regering verliest haar geduld. Wanneer op 30 december 1797
Delacroix als opvolger van Noël in Den Haag arriveert, blijkt dat hij naast de
gebruikelijke instructies van het Directoire ook in zijn bagage een
ontwerpgrondwet meegekregen heeft, die naar de mening van de Franse regering
voor invoering in de Bataafse republiek in aanmerking zou moeten komen.
Delacroix moet er voor zorgen dat dit "Projet d’une constitution pour la République
batave" door de Nationale Vergadering zal worden goedgekeurd. Delacroix was
door minister Talleyrand in de waan gebracht dat het hier om een ontwerp ging
van de hand van enkele zeer verlichte leden van de Bataafse Nationale
Vergadering. In werkelijkheid betreft het echter een ontwerp dat in eerste instantie
opgesteld is door de Franse jurist PFC Daunou. Deze jurist had ook zijn
medewerking verleend aan de totstandkoming van de Franse grondwet van 1795.
Dit 'Projet' bevat een mengeling van artikelen uit het bij volksstemming van 8
augustus 1797 verworpen Bataafse ontwerp, van bepalingen uit de Franse
grondwet en van enkele nieuwe ideeën. De werkelijke gang van zaken zou
Delacroix opzettelijk door minister Talleyrand zijn onthouden opdat de
ambassadeur op deze wijze onbevangen iedere vorm van bemoeienis van de
zijde van de Franse regering zou kunnen verbergen.12
5
De staatsgreep van 1798
Ondertussen waren de radicale leden van de Nationale Vergadering steeds
overmoediger geworden en hadden zij zowel binnen als buiten de Vergadering
steeds meer van zich laten horen. In het midden van december 1797 hadden
drieënveertig leden de zaak op scherp gesteld. Zij ondertekenden een verklaring,
waarin de onwrikbare eisen voor een op te stellen grondwet zijn geformuleerd. Zo
wordt onder meer gesproken over een onvervalste volksregering bij
vertegenwoordiging met mogelijkheden om de gekozen volksvertegenwoordigers
ter verantwoording te roepen. Verder gaat men uit van de één- en ondeelbaarheid
12
De Gou De geschiedenis van een bronnenpublicatie in Grondwetgeving 1795-1806
(Haarlem 1997) p 26.
2004 (10) Fundamina 23
________________________________________________________________
van de Bataafse republiek, zowel in staatkundig als in financieel opzicht.
Departementale besturen zouden slechts administratieve taken moeten krijgen
en niet over eigen inkomsten mogen beschikken. Het stuk was met de namen van
de drieënveertig ondertekenaars in alle kranten van de Bataafse republiek
verschenen.13 Deze "Verklaring van 43" had binnen de Nationale Vergadering tot
boosheid en heftige emoties bij de gematigde tegenstanders van deze groep
geleiden. Zo er ooit een mogelijkheid tot een compromis had bestaan, achtte men
dit thans geheel en al uitgesloten.
De voortgang van het constitutioneel wetgevingsproces vormt vanzelfsprekend
een grote zorg voor de nieuwe Franse ambassadeur, Delacroix. Terwijl de
ambassadeur aanvankelijk via meer officiële kanalen zijn invloed tracht aan te
wenden om de hoofdpunten van het "Projet" ingevoerd te krijgen, is een andere
Fransman, Brahain Ducange, het belangrijkste aanspreekpunt voor de radicale
Bataven. Ducange, een man van gering allooi, was onder meer als waakhond van
Delacroix naar Den Haag gestuurd.14 Het was in zijn voordeel dat hij, in
tegenstelling tot Delacroix, vloeiend Nederlands sprak. Immers zelfs de leden van
Nationale Vergadering beheersten de Franse taal slecht.15 Met Ducange als spin
in het web weten de radicale Bataven uiteindelijk in de loop van januari 1798 van
Delacroix instemming voor een aantal grondslagen voor een Bataafse grondwet
te verkrijgen. In deze zogenoemde "Points constitutionels convenus" zijn zowel
elementen uit de "Verklaring van 43" als uit de Franse grondwet van 1795 te
herkennen.
Het plegen van een staatsgreep, waarmee de regering in Parijs in feite al enige
maanden geleden had ingestemd, lijkt voor de radicale Bataven het meest
logische vervolg op deze overeenstemming en de meest geëigende weg om de
op papier gezette gedachten over de Bataafse staatsvorm te concretiseren. Op
22 januari 1798 plegen radicale leden van de Nationale Vergadering met
daadwerkelijke steun van het leger volgens een door de Franse regering vooraf
goedgekeurd
plan
dan
ook
een
staatsgreep.
Achtentwintig
volksvertegenwoordigers worden gearresteerd, terwijl de overige representanten
pas tot de Vergadering worden toegelaten na het afleggen van een eed tegen het
13
14
15
Zie Colenbrander De Bataafsche republiek (Amsterdam 1908) p 117 ev.
Volgens De Gou Grondwetgeving 1795-1806 (n 12) p 24 was Ducange "een berucht geheim
spion tijdens het Schrikbewind, internationaal crimineel van klasse, die zich in het verleden
in verschillende Europese landen schuldig had gemaakt aan verkrachting, oplichting,
afpersing, medeplichtigheid aan meer dan één moord, valsheid in geschrifte, meineed enz".
Colenbrander (n 13) p 120.
24 De Bataafse Grondwet van 1798: Een keerpunt
_________________________________________________________________
stadhouderschap, het federalisme en de regeringloosheid.16 Elf leden weigeren
dit, terwijl van degenen die wel de eed afleggen, er zich later nog achtentwintig
uit de Vergadering terugtrekken. De op deze wijze gereduceerde Nationale
Vergadering noemt zich vanaf dat moment Constituerende Vergadering
representerende het Bataafse volk. Tegelijkertijd wordt besloten een provisioneel
Uitvoerend Bewind aan te stellen. Nog dezelfde dag verschijnt Delacroix in de
Vergadering. Hij wordt de Vergadering binnengeleid "met de vereiste plechtigheid
en onder het gejuich van Vivent les Républiques".17 Hij complimenteert de
coupeplegers en betuigt zijn instemming met de gang van zaken.
6
Eindelijk een grondwet: Franse instemming
Het moge duidelijk zijn dat de weg naar een snelle totstandkoming van een
grondwet thans openligt. De Constituerende Vergadering benoemt een
constitutiecommissie van zeven leden uit haar midden om het wetgevingsproces
snel tot een goed einde te brengen. De commissie wenst het in een eerder
stadium door haar voorgangers gedane werk niet opnieuw te doen en vindt het
daarom voor de hand te liggen om bij de concretisering van de uitgangspunten
in de eerste plaats voort te borduren op het werk van de laatste
constitutiecommissie uit de Nationale Vergadering. Deze commissie was namelijk
toch al een eind met haar werkzaamheden gevorderd. Het door Delacroix aan de
commissie overhandigde "Projet d’une constitution pour la République batave"
laat men daarom terzijde liggen. De Franse ambassadeur van zijn kant neemt ook
geen verdere stappen om dit ontwerp van Franse origine in de Bataafse republiek
ingevoerd te krijgen.
Ducange blijkt dagelijks bijeenkomsten van de constitutiecommissie bijgewoond
te hebben en daar langzamerhand zoveel krediet verkregen te hebben dat hij van
de commissie zelfs opdracht krijgt om waar nodig ambtelijke stukken en brieven
in het Frans te vertalen. Het is veelbetekenend dat hij behalve een kamer op de
Franse ambassade ook een kamer in het Haags regeringscentrum verkregen
had.18 Iedere avond brengt hij aan Delacroix, "die door gebrekkige kennis van de
16
17
18
Het zich uitspreken tegen het federalisme is voor een aantal afgevaardigden een breekpunt.
Immers door de meer gematigde leden van de Nationale Vergadering werd met overtuiging
het federalisme aangehangen als uitgangspunt voor de Bataafse republiek. Zij waren
voorstanders van een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Er bestond binnen de Nationale
Vergadering overigens weinig animo om terug te keren naar een statenbond: de structuur
van de voormalige Republiek van de Zeven Verenigde Nederlanden.
Aldus Rogge Geschiedenis der staatsregeling voor het Bataafsche volk (Amsterdam 1799)
p 508.
De Gou Grondwetgeving 1795-1806 (n 12) p 27 ev.
2004 (10) Fundamina 25
________________________________________________________________
Nederlandse taal alles wijsgemaakt kon worden",19 verslag uit van de voortgang
van de werkzaamheden van de commissie. Op deze manier weet hij zich als
schakel tussen Delacroix en de commissie een invloedrijke positie te verwerven.
Na nogal wat heen en weer gepraat geeft Delacroix tenslotte zijn zegen aan een
ontwerp, dat vervolgens op 6 maart 1798 door de constitutiecommissie aan de
Constituerende Vergadering wordt aangeboden. Het hoeft geen verbazing te
wekken dat de grondwet de ideeën van de coupeplegers van 22 januari 1798
weerspiegelt.
Voor de formaliteit worden er nog beraadslagingen in de voltallige Constituerende
Vergadering gehouden. Op 17 maart 1798 wordt het ontwerp vervolgens door de
Vergadering goedgekeurd. Delacroix is ook bij deze gedenkwaardige bijeenkomst
prominent aanwezig. Zo schrijft Rogge over zijn optreden: "De Fransche gezant
bij dezelven tegenwoordig kon zich zelfs niet onthouden van in de algemeene
goedkeuring en toejuiching te deelen en zijn geroep Vivent les héros du 22 janvier
te vermengen met die van leeve de Republiek."20
Vervolgens moeten de stemgerechtigde burgers nog hun oordeel over de
ontwerpgrondwet uitspreken. Dit blijft een riskante zaak, ondanks het feit dat door
de staatsgreep van 22 januari de gematigde revolutionairen van hun politieke
macht ontdaan zijn. Toch wenst de Constituerende Vergadering ten einde op de
staatsgreep een legitiem etiket te kunnen plakken de wettelijk voorgeschreven
volksraadpleging te laten plaatsvinden. Men tracht echter de kans op verwerping
van de grondwet te minimaliseren. Daartoe wordt vanuit het regeringscentrum,
Den Haag, een aantal mensen het land ingezonden, die de opdracht hebben de
kiezerslijsten van mogelijke tegenstanders van de nieuwe ontwikkelingen te
ontdoen. Verder dient een potentiële stemmer zich alvorens een stem te mogen
uitbrengen, evenals dat bij de instelling van de Constituerende Vergadering op 22
januari het geval was, in het openbaar uit te spreken tegen "het stadhouderschap,
het federalisme en de regeringloosheid". Deze schijnvertoning verloopt geheel
naar wens van de radicalen. De grondwet wordt dan ook met grote meerderheid
van stemmen op 23 april 1798 door de kiesgerechtigden goedgekeurd. Op 1 mei
daaropvolgend treedt de grondwet in werking.
7
De Bataafse grondwet van 1798
19
20
Ibid.
Rogge (n 17) p 542 ev.
26 De Bataafse Grondwet van 1798: Een keerpunt
_________________________________________________________________
De Bataafse grondwet van 1798 bestaat uit drie delen: de algemene beginselen,
de burgerlijke en staatkundige grondregels (tezamen 72 artikelen) en de eigenlijke
grondwet (308 artikelen).
De Bataafse republiek wordt gezien als een gecentraliseerde eenheidsstaat ("De
Bataafse republiek is één en ondeelbaar")21 met machtenscheiding, waarbij aan
de volksvertegenwoordiging de belangrijkste plaats wordt toegekend: "De drie
voorname
machten
in
een
welgeregelde
Republiek
zijn:
1.
De
Vertegenwoordigende Hoogste Macht; 2. De Uitvoerende Macht; 3. De
Rechterlijke Macht."22 De vertegenwoordigende hoogste macht berust bij een
Vertegenwoordigend Lichaam, dat wordt gekozen door de kiesgerechtigde
burgers. Na verkiezing splitst dit college zich op in een Eerste en een Tweede
Kamer. De Eerste Kamer heeft het recht van initiatief tot wetgeving, terwijl de
Tweede Kamer wetten slechts kan goedkeuren of verwerpen. De uitvoerende
macht berust bij een Uitvoerend bewind, bestaande uit vijf leden. Voor de
specifieke onderdelen van de staatstaak kan het Uitvoerend Bewind agenten —
ministers — benoemen. Om de herinnering aan de vroegere provinciale
soevereiniteit zo klein mogelijk te doen zijn en een opleving daarvan uit te sluiten
worden er departementen gevormd met nieuwe namen en met grenzen, die
afwijken van die van de voormalige provincies. Deze departementen hebben
slechts administratieve taken. Alle schulden van de voormalige gewesten worden
samengebracht tot één nationale staatsschuld.
Het kiesrecht is aan beperkingen gebonden. Vanzelfsprekend is er slechts sprake
van mannenkiesrecht. Verder moet men minstens 20 jaar oud zijn en een aandeel
hebben in de lasten van de maatschappij. Voor het passief kiesrecht geldt het
vereiste dat men moet kunnen lezen en schrijven, terwijl voor het actief kiesrecht
dit vereiste een jaar na de inwerkingtreding van de grondwet gaat gelden. Verder
is voor de uitoefening van het kiesrecht vereist dat men zich in het openbaar
uitspreekt
tegen
stadhouderlijk
bestuur,
federalisme,
aristocratie
en
regeringloosheid.
Voorafgaand aan de eigenlijke grondwet wordt in de burgerlijke en staatkundige
grondregels onder meer een aantal grondrechten opgesomd, zoals de vrijheid van
drukpers, vrijheid van godsdienst, vrijheid van meningsuiting, recht van petitie, de
21
22
A 1 van de eigenlijke grondwet.
De inleiding van Titel 3 van de eigenlijke grondwet.
2004 (10) Fundamina 27
________________________________________________________________
onschendbaarheid van de woning, de bescherming van eigendom enzovoorts.
Tevens is de scheiding van kerk en staat daarin terug te vinden.23
Verder zijn er een reeks van staatkundige voorschriften in de burgerlijke en
staatkundige grondregels opgesomd. Zo wordt geheel passend in de
eenheidsfilosofie en de wens naar rechtszekerheid voor de Bataafse burgers
voorgeschreven dat het recht moet worden gecodificeerd: op korte termijn zullen
burgerlijk recht, strafrecht en procesrecht in wetboeken opgetekend moeten
worden. Daarnaast zijn er een aantal fundamentele verlichte voorschriften ten
aanzien van het voeren van een strafproces opgenomen. Zo is het verbod
opgenomen om een verdachte onder fysieke dwang tot een bekentenis te
dwingen. Ook wordt vastgelegd dat alle vonnissen in het openbaar moeten
worden uitgesproken. Er wordt recht gesproken in naam van het Bataafse volk.
Zelfs is de nauwe verbondenheid met de Franse republiek in deze regels te
herkennen: "Het Bataafse volk overtuigd dat de belangen der verenigde Franse
en Bataafse republieken door derselver onderlinge samenstemming altijd het
gelukkigst zullen bevorderd worden, wil van zijn zijde nimmer enige afzonderlijke
verbintenis met die volken, wier staatkundig belang in tweestrijd is met de
voorspoed der beide natiën."24
In de grondwet zelf wordt vastgelegd dat er op korte termijn één nationaal
belastingstelsel voor de gehele republiek moet komen. Tevens worden een aantal
voorwaarden genoemd, waaraan dit stelsel zal moeten voldoen. Zo wordt bepaald
dat de opstellers van een dergelijke belastingplan in zekere mate rekening zullen
moeten houden met de draagkracht van de belastingplichtigen.
8
Overeenkomsten en verschillen tussen de Franse en de
Bataafse grondwet
Wanneer we de inhoud van de Bataafse grondwet van 1798 nader bezien, wordt
het duidelijk dat er zowel systematisch25 als inhoudelijk sprake is van grote
23
24
25
Ten tijde van de Republiek van de Zeven Verenigde Nederlanden had de gereformeerde
kerk een bevoorrechte positie.
A 68 van de Bataafse burgerlijke en staatkundige grondregels.
Zoals hiervoor reeds vermeld is bevatten de voor de eigenlijke Bataafse grondwet
geplaatste algemene beginselen en burgerlijke en staatkundige grondregels niet alleen een
opsomming van rechten en plichten, maar ook een reeks van staatkundige voorschriften
(totaal 72 artikelen). Voor de Franse constitutie is een "Déclaration des droits et devoirs de
l’homme et du citoyen" te vinden, bestaande uit 22 artikelen "rechten" en 9 artikelen
"plichten". In deze Franse verklaring zijn niet grondrechten, zoals vrijheid van meningsuiting,
28 De Bataafse Grondwet van 1798: Een keerpunt
_________________________________________________________________
verschillen met de Franse grondwet van 1795. Er is natuurlijk ook sprake van een
zekere mate van overeenstemming: beide grondwetten zijn kind van hun tijd en
zijn geschreven in de geest van de Franse revolutie en de door de Franse
revolutie geïnspireerde Bataafse omwenteling, waarbij optekening van
grondrechten, de toepassing van de machtenscheiding en de concretisering van
de eenheid van het land vanzelfsprekende, met elkaar vergelijkbare, elementen
zijn. Mochten de Bataafse revolutionairen van deze gedachten hebben willen
afwijken, dan zou de Franse regering daarvoor toch zeker nooit toestemming
hebben verleend.
Maar zelfs in de formulering van de grondrechten zijn er wezenlijke verschillen
tussen beide grondwetten waar te nemen. De Bataafse grondwet treedt daarbij
veel meer in detail. Laten we dit aan de hand van een voorbeeld toelichten.
In de Franse grondwet van 1795 wordt kort en bondig gesproken over de vrijheid
van meningsuiting in woord en geschrift: "Niemand kan verhinderd worden te
zeggen, schrijven, drukken en publiceren wat hij denkt. — Geschriften kunnen
voor publicatie aan geen enkele vorm van censuur onderworpen worden —
Niemand is verantwoordelijk voor wat hij geschreven of gepubliceerd heeft dan
in gevallen voorzien door de wet."26 We leggen hier nu naast het vergelijkbare
artikel uit de Bataafse grondwet van 1798: "Ieder burger mag zijn gevoelens uiten
en verspreiden op zodanige wijze als hij goedvindt, des niet strijdig met het
oogmerk der maatschappij. De vrijheid van drukpers is heilig, mits de geschriften
met de naam van uitgever, drukker of schrijver voorzien zijn. Deze allen zijn ten
allen tijde aansprakelijk voor alle zoodanige bedrijven door middel der drukpers
ten aanzien van afzonderlijke personen of der ganse maatschappij begaan, die
door de wet als misdadig erkend zijn."27
Zoals hiervoor reeds is gezegd zijn beide grondwetten een product van het
gedachtegoed van de Franse revolutie. Het ligt dan ook voor de hand dat de
Bataafse grondwet, net zoals de Franse grondwet van 1795, uitgaat van een
strikte machtenscheiding, waarbij de wetgevende macht — zeker in theorie —
zich bij uitsluiting bezig houdt met het proces van wetgeving. Zo zien we dat de
Eerste en Tweede Kamer in de Bataafse republiek vergelijkbare taken hebben als
de Raad van Vijfhonderd en de Raad der Ouden in Frankrijk. Toch is ook op dit
26
27
drukpers enz opgenomen. Deze zijn terug te vinden in Titel XIV van de Franse grondwet zelf
onder het hoofd "Dispositions génénerales".
A 353 van de Franse grondwet van 1795.
A 16 van de Bataafse burgerlijke en staatkundige grondregels.
2004 (10) Fundamina 29
________________________________________________________________
onderdeel sprake van een eigen Bataafse invulling en niet van letterlijke
overname uit Frankrijk, bijvoorbeeld op het gebied van de wijze van verkiezing en
het aantal afgevaardigden.
Volgens de Bataafse grondwet wordt de uitvoerende macht toebedeeld aan een
Uitvoerend Bewind, bestaande uit vijf leden. Ontegenzeggelijk is in dit geval
gekeken naar de grote Franse broer:28 "[D]e Uitvoerende macht is opgedragen
aan een Directoire van vijf leden."29 Maar ook op dit punt zien we een eigen
Bataafse reglementering van dit staatsorgaan. Deze voorbeelden, waaruit de
eigenheid van de eerste Nederlandse grondwet overduidelijk blijkt, kunnen met
een reeks van andere voorbeelden uitgebreid worden.
Ten slotte kan nog opgemerkt worden dat de Bataafse grondwet van 1798 ook op
het terrein van de rechtspraak een eigen aan de Bataafse situatie aangepaste
weg is gegaan. Zo wordt er niet, in tegenstelling tot in de Franse grondwet,
gesproken over juryrechtspraak. De instelling van een "Tribunal de cassation"30
vinden we evenmin in de Bataafse republiek terug.
9
Conclusie: Een eigen Bataafse weg onder Franse
goedkeuring
Uit het voorafgaande moge duidelijk zijn geworden dat de Bataafse
revolutionairen intern te verdeeld waren om zonder steun van buitenaf de zo vurig
gewenste grondwet tot stand te brengen. Aanvankelijk bestond van Franse zijde
de wens om de Bataven geheel zelfstandig hun constitutionele arbeid te laten
verrichten. Maar na de verwerping in augustus 1797 van een ontwerpgrondwet
door de Bataafse burgers raakt de Franse regering geïrriteerd over de trage
voortgang van het constitutioneel wetgevingsproces binnen de Bataafse
republiek. Men besluit vanaf dat moment zich daadwerkelijk te gaan mengen in
de Bataafse zaken. De Fransen doen dit echter op zo’n manier dat de Bataven
het gevoel behouden dat zij zelf nog enigszins hun eigen koers kunnen bepalen.
Vandaar dat men de invoering van het "Projet d’une constitution pour la
République batave" niet heeft doorgedrukt. Wel weet men de Bataafse radicalen
aan zich te binden door in de aanloop tot en tijdens de staatsgreep van 22 januari
28
29
30
De leden van het Bataafse Uitvoerende Bewind werden in de praktijk ook wel "Directeuren"
genoemd.
A 132 van de Franse grondwet van 1795.
Er is in de grondwet slechts sprake van een Hoog Nationaal Gerechtshof ter berechting van
hoge publieke functionarissen.
30 De Bataafse Grondwet van 1798: Een keerpunt
_________________________________________________________________
1798 al wat zij verrichten goed te keuren. Na de staatsgreep laat men de radicale
Constituerende Vergadering formeel haar eigen weg naar de totstandkoming van
een grondwet bewandelen. Dit gebeurt echter niet zonder dat bij iedere stap, die
op de weg gezet wordt, Franse instemming wordt verkregen. Door deze manier
van handelen is het voor de Fransen mogelijk geweest naar buiten de schijn op
te houden dat de machthebbers in de Bataafse republiek een eigen koers voeren.
Dat de Bataafse revolutionairen niet voor de verleiding gezwicht zijn om de grote
Franse broer letterlijk na te volgen, maar een eigen aan de Europese tijdgeest
aangepaste Nederlandse grondwet hebben opgesteld, zal door de Franse
regering alleen maar toegejuicht zijn. Immers, op deze wijze kon naar buiten toe
de onafhankelijkheid van de Bataafse republiek voorgewend worden, terwijl het
aan een ieder toch duidelijk geweest moet zijn dat de Bataven slechts bij de gratie
van de Franse regering hun constitutioneel wetgevingsproces konden voltooien.