Open het politieke systeem - Instituut Maatschappelijke Innovatie

Systeem, open U!
zes voorstellen voor democratische vernieuwing.
“Wanneer de instanties door een slecht bestuur hun recht en hun macht
verbeuren, dan keert de hoogste macht bij de gemeenschap terug, en het volk
heeft het recht soeverein te handelen en de wetgevende macht zelf uit te oefenen
of een nieuwe regeringsvorm op te richten, en de hoogste macht - die het
volledig en onbeperkt bezit - in nieuwe handen te leggen, geheel zoals het volk
wil.” (John Locke, 1690)
Dames, heren, volksvertegenwoordigers, bestuurders
Een enkel woord vooraf om de verhoudingen helder te krijgen. Wíj zijn
soeverein en júllie mogen ons vertegenwoordigen en besturen. Dát is de
volgorde. De volgorde is dus niet: jullie besturen ons en wij mogen eens in de
vier jaar kiezen; dat is jullie invulling geweest van democratie. Laten we er niet
omheen draaien: We willen onze soevereiniteit terug, we willen beter
vertegenwoordigd worden en we willen beter bestuurd worden.
Er is al zo veel over geschreven over toenemende onvrede en desinteresse bij
kiezers, over teruglopende ledenaantallen politieke partijen, lagere opkomsten bij
verkiezingen, ondoorzichtigheid van politieke besluitvorming, monisme en
coalitie-politiek, verplaatsing van de politiek, marginalisering van de Tweede
Kamer, overbodigheid van de Eerste Kamer, gesloten, zelfgenoegzame cultuur,
partijbenoemingen, verkokering. Er zijn politici als Bolkestein die de lage
opkomst bij verkiezingen zien als een signaal van tevredenheid bij de kiezers.
Keep on dreaming, Frits, in de oude stadswijken zijn ze zeker het meest tevreden.
Er staat nogal wat op het spel, al willen weinigen dat zo zien. Het is niet
onwaarschijnlijk dat het aantal zwevende kiezers in 2006 richting 50 % gaat. Net
als in de eerste helft van de 20e eeuw kan uiteindelijk weer de democratie kind
van de rekening worden. Dat komt door gemakzucht en omdat velen hun
belangen aan het bestaande hebben verbonden.
A
We willen onze soevereiniteit terug
Wat is het soeverein volk anno 2002 gegeven? In onze parlementaire democratie
controleren we maximaal eens in de vier jaar onze volksvertegenwoordigers én al
het beleid van de afgelopen jaren én tegelijkertijd kiezen we onze
volksvertegenwoordigers én stemmen voor al het voorgestane beleid van de
komende vier jaar. Een wel zeer ruwe invulling van onze volkssoevereiniteit.
Hoeveel meer hebben we daarmee nou eigenlijk te zeggen gekregen over het
beleid dat ons aangaat, over ingrijpende plannen en maatregelen?
1
B
We willen beter vertegenwoordigd worden.
Eén van de grootste verworvenheden van de Verlichting is de representatieve
democratie. Twee eeuwen terug was de gekozen volksvertegenwoordiging een
mijlpaal in de democratische ontwikkeling.
Maar onze huidige representatieve democratie is niet meer dan een historisch
gegroeide vorm. Zo is het niet altijd geweest en zo zal het niet altijd zijn.
Steeds meer klinkt het verwijt van een in zichzelf gekeerde oligarchie van
vertegenwoordigers en bestuurders.Wat kan dat ‘representeren’ in deze tijd nog
inhouden? Ook een volksvertegenwoordiging moet ‘ruimte, richting, resultaat en
rekenschap’ bieden (Schnabel). Hoe komt het toch dat we vooral een beeld
hebben van ritselen, rechtpraten, risicomijden en regeldrift? Een
volksvertegenwoordiging welke niet bereid is periodiek haar wijze van
representatie te herzien, is helemaal geen volksvertegenwoordiging.
C
We willen beter bestuurd worden
Bij complexe en samenhangende problemen is een oplossing vanuit
verkokerde organisaties een farce. Nederland is een archipel van langs
elkaar werkende departementen, diensten en organisaties. Tegenwichten
ontbreken. Soms ontploft de boel, zoals in Enschede. Er is nog zoveel
verdriet binnen organisaties, zoveel buropolitiek, zoveel langs elkaar heen
werken, zoveel competentiestrijd. "Wie mocht ontdekken - wat vrijwel
onmogelijk is - hoe beleid wordt gemaakt, die zal zijn verdere leven moeten
slijten met een fundamenteel gevoel van onveiligheid."(Harry Mulisch, De
ontdekking van de hemel). Vaak vlucht het bestuur in obligate nota’s en
rapporten, terwijl uitvoering van eerder genomen besluiten meer op zijn
plaats zou zijn. Vlucht het in uniforme regels en regeltjes, terwijl maatwerk
en experimenten meer op zijn plaats zou zijn. Leidt polderoverleg en
achterkamertjespolitiek tot wangedrochten en teleurstelling terwijl deze tijd
schreeuwt om intelligente processen en oplossingen.
Maar er zit vernieuwing in de lucht, op tal van plaatsen wordt geëxperimenteerd
met nieuwe vormen Hier volgen zes voorstellen voor democratische en
bestuurlijke vernieuwing, eerste suggesties voor de college-accoorden en het
regeeraccoord van 2002.
1.
Participatie op maat
Wij willen gericht en op maat kunnen meespreken over nieuw beleid. We willen
niet alleen maar eens in de vier jaar een vakje rood maken. Wij willen ons
kunnen uitspreken over de agendering en probleemstelling, ideeën en
beleidsvarianten. We willen bij de verkiezingen in 2006 kunnen aangeven rond
welke onderwerpen en deelonderwerpen wij geraadpleegd willen worden
(onderwijs, ICT, Schiphol, zorg, veiligheid, etcetera). Vanaf 2002 zijn hiervoor
serieuze experimenten nodig, fysiek en digitaal, op lokaal en nationaal niveau.
We zullen heus niet met miljoenen hieraan mee doen; er zijn nog spannender
dingen in deze wereld dan politiek. Maar het zal niet moeilijk zijn om de
politieke participatie te verveelvoudigen ten opzichte van de huidige situatie.
Beschouw het als een vorm van vraagsturing voor burgerparticipatie.
2
2
Het maatschappelijk primaat
De politiek hamert graag op haar primaat. Maar ordening kan plaatsvinden via de
markt (concurrentie), de overheid (hiërarchie), of via de civil society
(samenwerking). Het heeft een zekere arrogantie om te beweren dat de politiek
per definitie het primaat heeft. Het suggereert dat maatschappelijke thema’s tot
het exclusieve domein van de overheid behoren én dat de overheid per definitie
beter dan andere partijen in staat is om tot effectieve ordening en afweging te
komen. Bij vraagstukken rondom de directe woon- en leefomgeving van burgers
én in situaties waarbij de betrokkenheid en medewerking van maatschappelijke
partijen noodzakelijk is om tot effectief beleid te komen, dient het
maatschappelijk primaat het uitgangspunt te zijn. De huidige praktijk van
‘interactief besturen’ is interessant, maar de doorwerking in de besluitvorming is
zeer twijfelachtig. In bovengenoemde situaties kunnen wijkbewoners of
maatschappelijke partijen een besluit nemen. Ze worden daarbij ondersteund en
gefaciliteerd door ambtenaren (civil servants!). De gemeenteraad of Tweede
Kamer kan vanuit haar verantwoordelijkheid het besluit herzien middels een
correctief raads- of Kamerbesluit. Dat zal jullie leren, met je correctief
referendum!
3.
Lerend controleren
Als het gaat om het leren van successen en mislukkingen en het vergroten van
het leervermogen binnen het openbaar bestuur, dan is er nog een wereld te
winnen. Het parlement kan daarin een belangrijke rol vervullen en heeft met de
introductie van een Dag van de Verantwoording (woensdag gehaktdag) nog maar
een eerste stap gezet. Het parlement kan haar controlerende rol versterken door:
- het controleren en leren van andere controleurs (NMA, STE, Stichting
Rekenschap),
- het toetsen of borgen van het democratisch gehalte van wijkorganisaties en
NGO’s welke participeren in beleidsontwikkeling,
- direct toegang te eisen tot de aanwezige kennis binnen departementen,
zonder tussenkomst van de minister,
- na de verkiezingen van 2002 terug te blikken op haar rolinvulling, werkwijze
en effectiviteit in het afgelopen decennium en daar lessen uit te trekken voor
de nieuwe periode.
4.
Parlement als voorganger in de democratie
Het parlement kan een veel actievere rol vervullen in het richting geven aan
beleid. In het parlementaire metier kan naast het huidige onderscheid tussen
generalisten en specialisten een nieuw onderscheid ontstaan: tussen controleurs
en regisseurs. De ‘controleurs’ zien vooral toe op de uitvoering en resultaten van
beleid. De ‘regisseurs’ gaan actief op zoek naar maatschappelijke signalen en
richten zich op agendasetting. Zij geven kaders en richting aan in het
maatschappelijk debat rond verschillende vraagstukken. Het parlement kan
experimenteren met andere werkwijzen, bijvoorbeeld door kamercommissies
samen te stellen op basis van thema’s en niet op basis van de verkokerde
departementale indeling. Politiek krijgt dan nadrukkelijk een meer integrerende
functie: het bij elkaar brengen van mensen en organisaties rondom bepaalde
problemen en ideeën.
3
5.
Dijkdoorbraak verkokering
De verkokering moet radicaal doorbroken worden. Dat kan alleen door de sectorale
macht van de klassieke kokers te doorbreken; daarvoor in de plaats komt het primaat
van de samenwerking. De politieke verantwoordelijkheid voor belangrijke projecten
wordt los van de ‘lijn’ georganiseerd. Elke minister geeft dan als projectbestuurder
leiding aan gemiddeld vijf interdepartementale projecten en verbindt zich bij de start
van een regeerperiode aan bepaalde doelstellingen. De interdepartementale
samenwerkingsprojecten staan los van de 'lijn' en de projectleiders leggen direct
verantwoording af aan de betrokken projectminister. Bij competentiekwesties tussen
project en lijn, geldt het primaat van het project. Alle overheidsinformatie – ook
conceptbeleidsstukken - wordt volledig ontkokerd en is voor andere departementen en
bestuurslagen toegankelijk.
6.
Grote innovatieronde in het openbaar bestuur
Het openbaar bestuur is slecht toegerust op experimenteren. Wetten zijn per
definitie traag, uniform en algemeen geldend, terwijl de maatschappelijke
werkelijkheid dynamisch, veelzijdig en divers is. De nadruk op uniformiteit leidt
periodiek tot grootschalige bestuurlijke miskleunen. In één keer wordt het roer
omgegooid, zonder dat tijd genomen wordt op beperkte schaal te experimenteren
en te leren. In ketens van samenhangende verschijnselen moeten op elkaar
afgestemde maat-regelen worden genomen. Daarin zit het woord ‘maat’. Laat de
wetgever vooraf de voorwaarden vastleggen voor experimentele afwijking van
formele regels. De tijd rijpt voor intelligentere en meer interactieve
besturingsprocessen, voor creatieve concurrentie bij beleidsontwikkeling, voor
de introductie van algemene beginselen van behoorlijke deliberatie. Innovatie
dient naast regelgeving en financiën een plaats te krijgen in het hart van het
beleidsproces, door het vooraf borgen van experimenten of leren van best
practices (zie o.a. commissie Van Rijn). Een regeerakkoord van meer dan 10
pagina’s is fnuikend voor het innovatief vermogen van de overheid en belemmert
de vrije en democratische gedachtewisseling tussen regering en parlement. Het is
tijd voor een grote innovatieronde in het openbaar bestuur.
Europa
Er is nog zoveel meer te zeggen. We hebben het nog niet eens over Europa
gehad. Ach, Europa. Recentelijk is notabene een Europees Handvest van de
Burger vastgesteld. Hoe bedoelen jullie 'van' de burger? Er is geen burger aan te
pas gekomen. Hoe is het in hemelsnaam mogelijk dat waar de laatste Europese
verkiezingen een opkomst van 35 % lieten zien en waar reeds jaren wordt
gereuteld over het belang van het betrekken van de burger bij de Europese zaak,
er in dat hele Europese regentendom niemand de gedachte oppert om Europese
burgers te vragen wat er wat hun betreft wellicht in zo'n handvest zou moeten
komen. De aanstaande Europese Conventie biedt nieuwe mogelijkheden voor
een brede dialoog, maar dat lijkt er wederom niet van te komen. Als we pleiten
voor democratisering en vernieuwing dan is er in Europa nog een hele lange weg
te gaan.
4
Dankbaarheid
En toch, en toch… Bij de eerste Kamerverkiezingen van de nieuwe eeuw past ook
een gevoel van dankbaarheid. “Als het gaat om de kwaliteit van het openbaar bestuur,
dan kus je toch de grond als je weer in Nederland landt” zei bestuurskundige Paul ’t
Hart onlangs. We mogen blij zijn met bestuurders en volksvertegenwoordigers die
relatief onkreukbaar zijn. Harmonieuze overlegrelaties, een ontwikkelde civil society
met een sterke pers zijn positieve kenmerken die uit vergelijkend onderzoek naar
voren komen. Nederland is een land waarin mensen willen wonen. Naast alle kritiek
verdienen jullie ook waardering dat jullie ons willen vertegenwoordigen en besturen;
jullie durven tenminste je nek uit te steken. En wij, wij zijn een gemakzuchtig volkje;
we wassen liever onze auto op zaterdag.
Openheid!
In 1898 schreef Zola zijn J'accuse. De affaire Dreyfus was de aanleiding, maar dit
schandaal was illustratief voor de gemakzuchtige kritiekloosheid van de toenmalige
elite. Het was vooral een pleidooi tegen de geslotenheid van het systeem. De
bourgeoisie was in de roes van de fin de siècle onverschillig geworden over de eigen
toekomst. Maar toen had je nog ontrechte arbeiders en socialisten die aan de poort
rammelden. Nu zijn we er slechter aan toe, want wij, burgers van Europa, wij zijn
allemaal ingedutte bourgeois geworden!
Eigenlijk willen we - net als Emile Zola in 1898 - meer openheid. Alle voorstellen zijn
erop gericht te komen tot een meer open en ontvankelijk openbaar bestuur. Langzaam
zijn de contouren zichtbaar van de mogelijke krácht van democratie: het vermogen te
leren en met meer kennis en ideeën tot een betere toekomst te komen.
Marcel van Dam zei wel eens: "Er zijn duizend trucs en ik ken ze allemaal." Eén van
de meest gebruikte is 'bukken, niet op reageren, het waait wel over, volgende week is
er weer iets anders.’ Daar kan ‘de Politiek’ natuurlijk weer op wachten. Maar wie
marginaal betrokkenheid zaait, zal desinteresse, wantrouwen en Pim Fortuyn oogsten.
In het bijzonder willen we de leiders van de politieke partijen, de kamervoorzitters, de
verantwoordelijke minister en andere volksvertegenwoordigers en bestuurders
vriendelijk in overweging geven te reageren. Uiteindelijk zal democratische
vernieuwing en innovatie binnen het openbaar bestuur slechts tot stand kunnen komen
onder jullie leiding. Wij zijn open geweest. We hebben zes voorstellen gedaan voor het
openen van het openbaar bestuur. Open de rijen, vrienden. Open het systeem.
Auteurs: Guido Enthoven (Instituut voor Maatschappelijke Innovatie), Jurgen van der Heijden
(Universiteit van Amsterdam), Jan Schrijver (Xpin). Ondertekening: Frank Ankersmit
(hoogleraar RU Groningen), Roel Bol, Sanderijn Cels (ex-premier Kabinetonline), Ferd van den
Eerenbeemt, (Informatiewerkplaats), Jorrit de Jong (United Knowledge), Boris van der Ham
(kandidaat kamerlid D66), Henk Kool (Nederlands Participatie Instituut), Willem Minderhout
(Atos Origin), Bert Mulder (Informatiewerkplaats), Omar Ramadan (kandidaat kamerlid PvdA),
Ton van der Wiel (Xpin), Rein Zunderdorp (Forum voor Democratische Ontwikkeling). Het stuk
is mede geschreven obv het A&P-beraad 2001. Reactie en discussie is o.a. mogelijk via
www.politiek-digitaal.nl. De oogst van het debat wordt voorgelegd aan de lijsttrekkers en
aangeboden aan de formateur.
5