Europese Grondwet noodzakelijk

Walter van Gerven.
Een Europese Grondwet noodzakelijk, nuttig of overbodig?
Ik wil de bovenstaande vragen dadelijk beantwoorden: een Europese Grondwet is niet
noodzakelijk voor het voortbestaan van de Europese Unie; ze is evenwel nuttig en (derhalve)
evenmin overbodig. Dit laatste wordt door de feiten bevestigd, met name door het precieze
Mandaat dat op 21 en 22 juni 2007 door de Europese Raad van staatshoofden en
regeringsleiders, onder Duits voorzitterschap, werd gegeven aan de Intergouvernementele
Conferentie (IGC) – zeg maar de “constituante” van de Unie. Dit Mandaat bevat immers heel
wat bepalingen die uit het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa werden
gelicht; waaruit blijkt dat de grondwettelijke tekst niet overbodig is geweest. Ik kom daar
straks op terug. In overeenstemming met de titel heeft mijn uiteenzetting drie onderdelen.
Maar eerst enkele preliminaire gegevens.
1. Preliminaire gegevens. De Grondwet voor Europa is gesteund op een Verdrag tussen de
toen 25 lidstaten dat door alle staatshoofden of regeringsleiders op de IGC bijeenkomst in
Brussel op 18 juni 2004 werd goedgekeurd en, nadien, door veertien lidstaten (waaronder
België) werd geratificeerd. Dit diende in elk land te gebeuren in overeenstemming met de
eigen grondwettelijke bepalingen of gewoonten en, derhalve meestal door het (bevoegde)
parlement. Einde mei/begin juni 2005 werd het Verdrag evenwel verworpen door de
bevolking van twee landen, Frankrijk en Nederland, en dit in beide landen in een referendum
dat nochtans niet verplicht was door de eigen nationale grondwet. Ingevolge dit onvoorziene
evenement – het ging over twee stichtende landen - werd de ratificatieprocedure in de
overblijvende landen stop gezet. Het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa
bestaat dus wel (nog) maar is nooit in werking getreden, aangezien alle lande het moesten
goedkeuren. Bovendien zal het ophouden te bestaan eenmaal, en indien, het hiervoor
genoemde Mandaat wordt uitgevoerd en het resultaat daarvan, het zogenaamde
Hervormingsverdrag, geratificeerd wordt door de nu 27 lidstaten. In de loop van die van die
ratificatieronde kunnen dus nog ongelukken gebeuren, zeker als in Frankrijk of Nederland zou
worden beslist daaromtrent opnieuw een referendum te organiseren.1 Het voornoemde
Mandaat geeft opdracht – eigenlijk precieze instructies - aan de IGC om de twee Europese
basisverdragen te hervormen, dit zijn het Europese Unie (EU) Verdrag (het zogenaamde
Verdrag van Maastricht) in werking getreden op 1 november 1993 en het Europese
Gemeenschap (EG, vroeger EEG) Verdrag, in werking getreden op 1 januari 1958. De aan de
IGC “gesuggereerde” wijzigingen aan beide verdragen staan opgesomd in een zogenaamd
Hervormingsverdrag. Als gevolg van die wijzigingen zal het EU-Verdrag zijn naam bewaren
en dus verder het Europese Unie Verdrag worden genoemd maar zal het EG-Verdrag worden
herdoopt in Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie.2 Ingevolge die
wijzigingen zal nog slechts één rechtspersoon overblijven: de Europese Unie waarmee de
Europese Gemeenschap fusioneert. Geen van beide verdragen zal een constitutioneel karakter
hebben en geen van beide heeft voorrang op het andere. Het woord Grondwet wordt niet meer
gebruikt en de EU symbolen, zoals vlag, hymne en devies, worden uit de tekst verbannen.
1
Op vrijdag 21 september heeft de regering Balkenende besloten geen referendum te houden na van de Raad van
State een advies in die richting te hebben gekregen. Die beslissing moet evenwel nog door het Parlement worden
goedgekeurd. De Franse president Sarkozy had reeds tijdens zijn verkiezingscampagne laten weten dat hij als
president geen referendum zou laten houden als de grondwettelijke tekst zou worden afgeslankt: Bernard Bulcke
in De Standaard van 22/23 september 2007.
2
Het lot van het derde bestaande Verdrag, het Euratom Verdrag waaraan enkele technische wijzigingen worden
aangebracht, wordt geregeld in een Protocol gehecht aan het Hervormingsverdrag.
1
Van bij het in werking treden van beide “nieuwe” verdragen zal er geen Europese Grondwet
meer zijn.
2. Een Europese Grondwet is niet (levens-) noodzakelijk. Een Europese Grondwet is een
geschreven document waarin de grondregelen en - structuren van een land worden uiteengezet
en dat, juridisch, hoger staat dan alle andere nationale wetteksten. Daaraan wordt in vele
landen de hand gehouden door een Grondwettelijk Hof, ook in het onze (het Arbitragehof is
onlangs ook bij naam een Grondwettelijk Hof geworden). Wijzigingen aan de Grondwet
kunnen alleen gebeuren overeenkomstig een bijzondere in de Grondwet vastgelegde
procedure en dienen te worden goedgekeurd door een bijzonder daartoe opgericht of daarvoor
samengesteld orgaan (een constituante). Hoe belangrijk ook, een geschreven grondwet is
evenwel niet levensnoodzakelijk voor het bestaan of voortbestaan van een land. Een
schoolvoorbeeld is het Verenigd Koninkrijk dat geen geschreven grondwet heeft en dus
evenmin een bijzondere procedure heeft tot wijziging van de grondwet en evenmin een
Grondwettelijk hof. Toch functioneren landen zonder Grondwet daarom niet minder goed
dan andere landen. Dit komt omdat zij een constitutioneel gewoonterecht hebben,
“constitutionalisme” genoemd, dat deels bestaat uit basiswetten – in het V.K. vaak heel oude
wetten3 maar evenzeer recente wetten zoals de Human Rights Act (1998) en de Devolution
Acts (voor Schotland, Wales en Noord Ierland) – en deels uit parlementaire en andere
usances, en uit rechtspraak van het Hoogste en andere Gerechtshoven. Die landen hebben dus
geen netjes in een basistekst uitgeschreven grondwet maar hebben wel een, weliswaar
ongeordend, geheel van deels geschreven deels ongeschreven constitutionele bronnen. En dit
is ook de situatie waarin de Europese Unie zich bevindt.
Ook de Unie heeft, bij gebreke aan een (in werking getreden) grondwettelijke tekst, een
“constitutionalisme” dat een groot aantal basisverdragen, reglementen en usances van
Europese instellingen, meer bepaaldelijk Parlement, Raad (van Ministers) en Commissie,
omvat benevens een omvangrijke rechtspraak van de Europese hoven in Luxemburg met
betrekking tot belangrijke vragen van constitutionele aard. Daaraan dient ook de rechtspraak
van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg te worden toegevoegd die
weliswaar tot een andere supranationale orde behoort maar toch richtinggevend is voor de
Unie en de lidstaten omdat zij beginselen bevat die door de Unie en de EU lidstaten als
dusdanig worden erkend. Ook dit Europese “constitutionalisme” en het erin besloten
besluitvormingsproces werken goed, zoals blijkt uit de gestadige vooruitgang van de Unie die
nu en dan ook wel verlamd wordt door crisissen allerhande. Maar zoals wij dagelijks ervaren
komt dat in de beste (!?) huishoudens voor, waaruit moge blijken dat een geschreven
grondwet niet garant staat voor een soepele werking van de instellingen, wel integendeel.
Vlak na de Franse en Nederlandse referenda heb ik, in een lang artikel, neergeschreven
waarom de niet-totstandkoming van een Europese Grondwet geen ramp hoeft te zijn vanuit
een oogpunt van democratische legitimiteit van de Unie.4 Met het oog daarop hanteerde ik
vier legitimiteitstoetsen: (i) de politieke verantwoordelijkheid van de Executieve, de
Commissie, vergeleken met de Regering in een parlementaire democratie, tegenover het
parlement; (ii) het rechtsstatelijk gehalte van de Europese Unie, m.a.w., de gebondenheid van
alle instellingen aan de rechtsregel (“rule of law”); (iii) de goede werking van het openbaar
bestuur (“good governance”) waartoe ook de verwezenlijking valt van sociaalrechtelijke
voorzieningen (“Sozialstaat”) mogen worden gerekend; en (iv) de aanwezigheid van een open
bestuur en een goede werking van de burgerlijke samenleving, meer bepaaldelijk de politieke
3
4
Aldus in het V.K. de Magna Carta (1215), de Petition of Rights Act (1628), de Habeas Corpus Act (1679).
De Europese Grondwet teruggefloten. Wat nu? in Rechtskundig Weekblad, 2005-06, 161-178.
2
partijen. Ik kwam tot de conclusie dat het Grondwettelijk Verdrag weliswaar enkele
belangrijke wijzigingen inhield maar dat geen daarvan “grensverleggend” was. Wel, zo
noteerde ik, hebben de referenda een ernstige geloofwaardigheidscrisis teweeg gebracht - en
voornamelijk twijfel doen ontstaan aangaande de werking van een representatieve
democratie. Bovendien is daaruit de noodzaak gebleken om op Europees niveau meer
rekening te houden met de wensen van de bevolking. Wat het recente verleden betreft gold dit
in het bijzonder wat betreft de uitbreiding met 12 lidstaten en wat de toekomst betreft, geldt
dit voor de verdere uitbreiding naar ex-Joegoslavië en Turkije – waarbij telkens de
bezorgdheid opduikt inzake werkgelegenheid, immigratie en veiligheid.
3. Een Europese Grondwet is nuttig. Het nadeel van “constititionalisme” is uiteraard dat de
grondwettelijke basis van een staatsstructuur verspreid ligt over talrijke geschreven en
ongeschreven bronnen. De verdienste van het Grondwettelijk Verdrag was dat het daarin
verandering bracht omdat het de structuur, het besluitvormingsproces en het juridisch
instrumentarium van de Unie op een meer coherente manier omschrijft dan nu het geval is.
Maar ook daaraan zijn door de politieke realiteit limieten gesteld b.v. inzake de keuze op
Europees niveau voor en hetzij (semi-) presidentieel hetzij parlementair regime, of inzake het
uittekenen van een duidelijke confederale zoniet federale structuur (federalisme is een
taboewoord voor de Britten). In dit verband rijst overigens de vraag of de Unie, naar het
voorbeeld van de V.S., een staat aan het worden is. Dit vraagt een woordje uitleg. Mogelijke
staatsvormen zijn unitarisme en federalisme met tussen de twee in confederalisme, d.i., een
los verband van autonome staten. Vooral de eerste twee vormen hebben te maken met het
begrip natiestaat (‘nation-state’) dat twee componenten heeft: een politiek component, staat,
dat gesteund is op interne en externe soevereiniteit, en een demografisch component dat
verwijst naar homogeniteit van de bevolking inzake etnie, cultuur en religie, taal en
geplogenheden. Naarmate een van die elementen ontbreekt, in het bijzonder eenzelfde taal,
verzwakt het natiestaat gehalte navenant. Samengesteld uit twee volkeren met een
verschillende taal was België van bij de aanvang een zwakke ‘natiestaat’ – sedert 1993 een
federale staat en nu wellicht een confederale staat in wording.
Als gevolg van veelkleurige immigratie van groepen met een hogere fertiliteit dan de onze,
zijn vrijwel alle EU landen thans geconfronteerd met een verminderde etnische, religieuze,
culturele en taalkundige homogeniteit en een groeiend aantal allochtonen. Dit brengt mee dat
het natiestaat-gehalte in al die landen sterk is afgenomen. De klemtoon wordt nu gelegd op
democratische waarden, instellingen en procedures, regelen en gewoonten waarrond burgers
van een staat zich in samenhorigheid kunnen verenigen ongeacht grote verschillen in afkomst
of verleden. Wil die gemeenschap voldoende staatscohesie vertonen, is het nodig dat er tussen
hen, autochtonen en allochtonen, een samenhorigheid ontstaat die mettertijd de humus gaat
vormen van een moderne Westerse democratische burgerstaat (‘citizen-state’). Daar situeert
zich, wat de Unie betreft het diepere belang van een Europese grondwet: zij geeft een
duidelijke gestalte, op Europees niveau, aan gemeenschappelijke waarden en een geheel van
democratische instellingen, besluitvormingsprocedures en symbolen (zoals vlag, devies,
hymne, …) die ertoe kunnen bijdragen een “citizen-body-politic” te laten ontstaan die de
eigen nationale “citizen-states” niet laat verdwijnen – evenmin als ze de eigen nationaliteit of
identiteit opslorpt (zie artikel 17 EG) - maar er bovenop komt. Dit betekent evenwel niet dat
EU een supra-staat zal/moet worden - wel een “body politic” of “polity” - zelfs geen
burgerstaat, laat staan een natiestaat gelet op het grote aantal volkeren die steeds meer
gevarieerd worden. Ook de Europese Grondwet wenst dit niet: zij beklemtoont nadrukkelijk
dat de nationale identiteit en de fundamentele politieke en grondwettelijke structuren van de
3
lidstaten door de Unie moeten zouden worden geëerbiedigd (artikel I-5). De EU is overigens
een Unie van Staten en Volkeren, m.a.w., een confederatie van autonome staten en volkeren.5
4. Een Europese Grondwet is niet overbodig. Aangezien de Grondwet nuttig is, is ze evenmin
overbodig. Zoals reeds bij de aanvang gezegd, wordt dit door de feiten bewezen. Ingevolge
het Hervormingsverdrag – als dit door alle landen wordt geratificeerd - zullen belangrijke
stukken Grondwet worden overgenomen. Waaruit moge blijken dat de EU in wezen een
processie van Echternach is: drie stappen voorwaarts, twee stappen terug, drie stappen
voorwaarts, ezv. Zou het Portugese voorzitterschap dat duurt tot einde 2007, erin slagen het
Hervormingsverdrag, eventueel bijgewerkt op bepaalde punten, door alle regeringen van de
lidstaten voordien te laten goedkeuren – waardoor het Verdrag wel eens tot Verdrag van
Lissabon zou kunnen worden herdoopt 6 - dan volgt nog de echte proef op de som: ratificatie
door alle lidstaten. Ook als de Fransen en de Nederlandse regeringen en parlementen zouden
afzien van het houden van een referendum7, dan nog kunnen referenda in andere landen
(zoals het V.K, Ierland en Denemarken) nog een struikelblok vormen. Wordt die hinderpaal
genomen, dan zal een geconsolideerde versie van het EU Verdrag en van het EG Verdrag, dan
Werkingsverdrag van de Unie genoemd, ambtelijk, d.i. door juristen, worden vastgesteld en
gepubliceerd. Omdat ik het niet beter kan zeggen laat ik nu verder een Europees
grondwettelijk expert, Bruno de Witte, hoogleraar aan de Europese Universiteit in Florence
(Fiesole) en alumnus van deze universiteit, aan het woord.8 Twee excerpten, eerst een over de
ontmanteling van de grondwettelijke terminologie: “ De pro-Grondwet landen bleken bereid
om de woorden ‘Grondwet’ en ‘grondwettelijk’ overboord te gooien indien zij in ruil hiervoor
de substantie van het Grondwettelijk verdrag konden redden. Vervolgens werd er, met name
vanuit Nederland, geëist dat ook alle parafernalia uit de verdragstekst zouden worden
verwijderd. Ook dit geschiedde.” Dan een tweede en langer citaat over de door het
Hervormingsverdrag aan het EU- en EG-Verdrag aangebrachte wijzigingen (supra): “ Deze
wijzigingen komen in zeer ruime mate overeen met wat in het Grondwettelijk Verdrag staat
… De uitsplitsing van de wijzigingen over de beide half-nieuwe verdragen is overigens
merkwaardig… Een groot deel van Deel I, en ook het kleine Deel IV, komen in het EUVerdrag terecht… Daarentegen komen de bepalingen uit Deel I inzake
bevoegdheidscategorieën en rechtshandelingen, alsook ‘de flexibiliteitsclausule’ (het huidige
artikel 308), niet de minst belangrijke artikelen …, terecht … in het ‘Verdrag betreffende de
werking van de Europese Unie’ ”. Dit is zo omdat een meer logische uitsplitsing (alle
belangrijke bepalingen in het EU Verdrag, de minder belangrijke in het Werkingsverdrag)
“nog te ‘constitutioneel’ (was) en … daarom met name voor de Franse en Nederlandse
regeringen onaantrekkelijk.”9
Allemaal knutselwerk zult u zeggen – en u hebt gelijk – maar zo zit een unie met nu al 27
landen die het met elkaar eens moeten zijn, in mekaar en, vreemd genoeg, het werkt, zoniet
onmiddellijk dan vaak vele jaren later.
5
Daarover mijn boek The European Union. A Polity of States and Peoples, Stanford University Press en Hart
Publishing Oxford, 2005, op pp. 36-41.
6
Bruno de Witte, “De deconstructie van het Constitutioneel Verdrag” in SEW, Tijdschrift voor Europees en
economisch recht, 2007, 256-257.
7
Supra n. 1.
8
Overgenomen uit het hierboven geciteerde artikel.
9
Er is nog een andere nog een andere eigenaardigheid: Deel II van het Grondwettelijk Verdrag dat het Handvest
van de Grondrechten van de Unie bevat wordt niet overgenomen in het EU Verdrag maar vervangen door een
enkele bepaling waarin verwezen wordt naar de tekst van het op de IGC van Brussel in 2004 vastgestelde
Handvest en waardoor dat Handvest juridisch verbindende waarde krijgt.
4