Rede NGB congres oktober 2008 - Nederlands Genootschap van

De toekomst van het ambt: van efficiency naar
legitimiteit?
Rede NGB congres 2 oktober 2008
Arthur Ringeling
Mijn dank voor de invitatie om dit gezagdragende gezelschap toe te spreken. En
dan nog wel over de toekomst van het ambt dat u bekleedt. Daarover worden
veel vragen opgeworpen. Want er zijn vele maatschappelijke en bestuurlijke
ontwikkelingen die niet nalaten hun invloed uit te oefenen op het ambt. Ze komen
over u, veranderen het ambt en de omgeving van het ambt. Laten we een vraag
nemen. Een kernvraag, zou je kunnen zeggen. Waar ontlenen bestuurders hun
gezag aan? Daar zijn verschillende antwoorden op mogelijk.
U bent vertrouwd met de inzichten van Max Weber. Gezag is, in zijn bekende
opvatting, gelegitimeerde macht. De vraag is waardoor die machtsuitoefening
wordt gelegitimeerd. Weber gaf daarvoor drie mogelijkheden aan, namelijk
traditie, charisma en legaliteit. Gezag wordt verleend aan degenen die
traditioneel gezag hebben gekend; de dokter, de notaris, de pastoor, en,
natuurlijk, de burgemeester. De bekleding van de functie gaat gepaard met
symbolen en rituelen. Door die symbolische gezagsuitoefening is waardoor
legitimiteit wordt verkregen. De Britse koningin of de Zweedse koning zijn
representanten van dit model. Maar ook de toga van de rechter of de ambtsketen
verwijzen daarnaar. Gezag komt de gezagsdrager toe, omdat zij onderdeel
uitmaakt van de traditie. Maar na de ‘roaring sixties’ volstaat dat antwoord zelden
meer.
De tweede mogelijkheid is dat het ontzag wordt ontleend aan de persoonlijke
eigenschapen van de bekleder. Hij heeft de eigenschappen die maken dat
anderen naar hem luisteren, geneigd zijn het met hem eens te zijn, zijn
beslissingen accepteren omdat hij een voorbeeld is, zijn optreden overtuigend is,
en hij als persoon een diepe indruk maakt. Diep in ons denken zit een
ideaalbeeld van charismatisch leiderschap. We denken aan de Mandela’s van
deze wereld en ontlenen er de overtuiging aan dat het wel goed zal komen.
Tegelijkertijd denken we niet aan de Mugabe’s en Berlusconi’s van deze wereld,
waarvan het inmiddels geen vraag meer is of het nog goed zal komen. De
geschiedenis kent veel voorbeelden van charisma die tot dood en verderf
leidden. Onder die omstandigheden raken we namelijk de checks and balances
die bij de democratische rechtsstaat passen, geheel of gedeeltelijk kwijt. Hoedt u
voor sterke leiders, schreef Benjamin Barber, want waar de leiders sterk zijn,
leggen de burgers het loodje.
1
Het derde antwoord is dat gezag wordt ontleend aan de functie die wordt
bekleed. De politieagent komt gezag toe door de functie die hij bekleedt. Het
gezag is verbonden en wordt ontleend aan de functie. Bij het legalistische gezag
staan verschillende mogelijkheden open.
Gezag kan in de eerste plaats worden ontleend aan de wijze waarop een positie
is verworven. In onze democratische rechtstaat komt vertegenwoordigers gezag
toe nadat kiezers hen in een positie hebben gebracht. Ik formuleer het bewust
vaag, want de wijze waarop tot de positie is gekomen, kan meer of minder direct
zijn. Zeker in een land als het onze, waar geen enkele gezagsdrager
rechtstreeks wordt verkozen. Volksvertegenwoordigers ontlenen gezag aan het
mandaat van de kiezer. Zeker, maar ook dat is in het ene kiesstelsel meer het
geval dan in het andere.
Niet alleen aan verkiezingen kan gezag worden ontleend. Ook de autoriteit die je
benoemt, is als een bron van gezag dienen. Zo’n dertig jaar geleden werden
hoogleraren nog benoemd door de Kroon en u heeft kunnen waarnemen wat er
sindsdien met het gezag van hoogleraren is gebeurd. Benoeming kan dus ook
een bron van gezag zijn. Want de benoemde is nadrukkelijk in die positie neer
gezet. En niet zo maar door iets of iemand. Maar door een gezagsdrager met
een nog grotere autoriteit.
In de tweede plaats kan gezag worden ontleend aan de machtsuitoefening. De
beslissing van een college, het optreden van een arrestatieteam, de dreiging met
sancties door een Godfather, het zijn allemaal daden waar gezag in het geding
is. De sterke arm, noemen we datt. We weten dat die ver kan reiken. En
omgeven hem dus met waarborgen en checks en balances. Want houdt u voor
sterke mannen.
Een derde mogelijkheid is dat gezag wordt ontleend aan de wijze waarop een
functie wordt uitgeoefend. De gedachten gaan vaak uit naar de wijze,
benevolente bestuurder. Hij is niet uit op gezag, maar verkrijgt het. Hij is niet
gericht op zijn eigen positie, wat zijn positie zo sterk maakt. Hij is de aanvoerder
omdat hij dient.
Er zijn, gelukkig, andere mogelijkheden waardoor gezag kan worden ontleend
aan de wijze waarop het ambt wordt uitgeoefend. Bijvoorbeeld, door niet de
politieke strijd aan te gaan en te heersen door te verdelen. Maar door partijen bij
elkaar te brengen, door te verenigen, door gemeenschappelijke waarden te
articuleren. Verbindend leiderschap wordt dat wel genoemd. Daar krijgen we
allemaal warme gevoelens van. Alweer: pas op. Want er staat een straf op het
zoeken van het isolement. Wie mokkend in een hoekje gaat zitten, onttrekt zich
aan de verbinding.
We worden geconfronteerd met leiderschap in soorten. In veel gevallen gaat het
over persoonlijk leiderschap. Het betreft persoonlijke eigenschappen waarover
2
een gezagsdrager zou moeten beschikken. Het gevolg is dat een psychologische
test een deel van de benoemingsprocedure uit gaat maken. Van de leider wordt
verwacht dat hij de koers uit zet, richting geeft, een visie op de toekomst
ontwikkelt en al dat fraais. Hoe die uitingen zich verhouden tot de inzichten van
anderen, is vaak minder duidelijk. Veel van die leiderschapsbeelden blijken bijna
rechtstreekse vertalingen van beelden uit het bedrijfsleven of van politieke
stelsels ‘where the winner takes all’. Het leiderschap verwordt gemakkelijk tot wat
mijn echtgenote, minzaam maar weinig prijzend, ‘mannetjes’ noemt.
Vaak krijgt de context van dat leiderschap weinig aandacht. Verwaarloosd wordt
dat het leiderschap zich afspeelt in een democratische rechtsstaat. En dat de
leider nog zoveel visie kan hebben, maar hij heeft te dienen. Als er zonodig moet
worden gespreken over leiderschap, laat het dan het institutionele leiderschap
zijn. Een leiderschap dat wordt uitgeoefend in een omgeving met vele anderen
die publieke verantwoordelijkheid dragen. Bovendien is de stijl van leiderschap
niet vrij te kiezen. De stijl hangt mede af van de omstandigheden. Een deel
daarvan wordt gevormd door het bestel waar wij deel van uitmaken.
Over die context wil ik het met u hebben. Want ik ben niet erg opgewekt over de
positie waarin het lokaal bestuur zich bevindt. Daar is een veelheid van redenen
voor. De eerste groep redenen heeft te maken met de relaties tussen centrale en
decentrale overheden. De tweede groep redenen centreert zich rond de wijze
waarop met het lokaal bestuur is omgegaan. De derde groep redenen betreft de
kwaliteit van de lokale democratie en de positie van de burger.
Relaties centraaal-decentraal
Een eerste groep van redenen heeft te maken met de relaties tussen de centrale
overheid en het lokaal bestuur. In de discussie over de wenselijkheid van
decentralisatie zijn in ons land namelijk merkwaardige elementen geslopen. Niet
de geringste was dat de grond voor decentralisatie eigenlijk was ontvallen nu de
afstanden in ons land kleiner en kleiner werden. De omstandigheden in
gemeenten gingen steeds meer op elkaar lijken. Dus was er steeds minder reden
voor verschil in beleid tussen beide gemeenten. Er aangekoppeld werd
onmiddellijk het argument dat het toch niet zo kon zijn dat burgers in de ene
gemeenten andere en betere voorzieningen zouden kennen dan in de andere.
Uit een oogpunt van het gelijkheidsbeginsel zou dat niet te verdedigen zijn.
Burgers zouden het ook niet accepteren als zij daar achterkwamen.
Daarmee werd de weg vrijgemaakt voor uitgebreide regelgeving door de centrale
overheid. Hier en daar werd nog wel als uitgangspunt geformuleerd:
decentralisatie tenzij…. Maar de praktijk spoelde over dat uitgangspunt heen. De
centrale overheid bepaalde zelf of dat ‘tenzij’ van toepassing was.
Departementen vonden altijd wel redenen. En anders Kamerleden wel.
Bovendien werd in de praktijk de bewijslast maar al te vaak weggeschoven. De
3
gemeenten moesten maar hard maken waarom voor een andere oplossing
gekozen moest worden. En waarom dat vanuit een oogpunt van rechtsgelijkheid
te verdedigen was. Het discours werd er daarmee één die ging over de vraag of
er grote verschillen, eventueel zelfs behoefte aan verschillen tussen gemeenten
onderling wenselijk waren. Met als vervelend bijeffect dat wie dat voorstond zich
moest verweren tegen het verwijt dat daarmee allerlei vormen van ongelijkheid
werd geïntroduceerd. Jarenlang zou een publicatie als “Wil tot verschil” (VNG,
2006), waarin gepleit wordt voor diversiteit tussen gemeenten, ondenkbaar zijn.
Maar gelukkig verschijnen dergelijke publicaties nu, al zijn de gevolgen nog niet
zo duidelijk.
In dat dominante debat kwamen andere wijzen van redeneren veel minder aan
bot. Bijvoorbeeld dat gelijkheid en decentralisatie tegenstrijdige waarden kunnen
zijn. En de redenering die decentralisatie ziet als een wijze om om te gaan met
de complexiteit van bestuurlijke vraagstukken op uitvoeringsniveau. De
belangrijkste vraag is niet of Delfzijl zoveel verschilt van Terneuzen. Dat is
vandaag de dag niet meer zo’n groot probleem. De vraag is of bestuurders en
ambtenaren in beide gemeenten in staat zijn om vraagstukken op te lossen die
zij in hun gemeente tegen komen. Daarbij kunnen zij voor een deel gebruik
maken van bevoegdheden, geldstromen en andere hulpmiddelen die van de
centrale overheid afkomstig zijn. Maar met behulp van een centraal ontwikkeld
beleid kunnen maatschappelijke problemen vaak maar half worden opgelost.
In de tweede helft van de twintigste eeuw heeft voortdurend de neiging bestaan
om in Den Haag het beleid te formuleren. Dat beleid moest vervolgens door de
gemeenten worden uitgevoerd. Er werden toezichthouders, inspecties en
evaluatiecommissies op gezet om na te gaan of zij dat wel deden. En of ze het
goed deden. Het antwoord was in de meeste gevallen dat er flink wat op aan te
merken viel. Dat zal ook haast wel. Rijksbeleid leent zich niet zonder meer voor
uitvoering. Maar die conclusie werd zelden getrokken. De regels werden
aangescherpt, het toezicht geïntensiveerd. Die eigenwijze, incompetente
gemeenten diende een lesje te worden geleerd. Disciplinering vormde het
dominante thema in de houding van de centrale overheid tegenover het lokaal
bestuur.
Veel van de oplossingen die het rijk produceert, hebben sterk het karakter van
een standaardoplossing. Het geval waarvoor het standaard is, is er vaak niet
bijgeformuleerd. Daar moeten gemeenten het maar mee doen. De vraag is
natuurlijk of zij er iets aan hebben. En voor de meeste oplossingen geldt: je hebt
er altijd wel wat aan. Als het goed is, levert het in ieder geval een half vol glas op.
Maar het is een gebrekkig aanbod. Ik leg uit waarom.
Onder omstandigheden van strakke discipline ontstaat hooguit creativiteit in het
ontduiken van de regels. Dat is ook een vorm van creativiteit. Je leert de regels
te buigen tot ze een beetje passen in de situatie waarmee je wordt
geconfronteerd. Dat was ook wat een hoop gemeentebestuurders en
4
gemeentelijke ambtenaren leerden. Ze gingen daar ook prat op, vertelden
daarover aan hun collega’s op vergaderingen en conferenties. Als gevolg
daarvan werd driftig gekopieerd, iets wat altijd al in gemeentelijke kring een
populaire wijze van beleidsvorming was. Tot het de centrale overheid te gek
werd en de duimschroeven werden aangedraaid. Op die wijze werd ook het
laatste greintje creativiteit uit het lokaal bestuur geperst. De minister moest zich
toch immers tegenover de Kamer kunnen verantwoorden?
Aan het eind van de twintigste eeuw klonk in het openbaar bestuur de roep om
maatwerk. Want de oplossingen die de centrale overheid mocht nog zoveel
goede eigenschappen hebben, ‘tailor made’ waren ze niet. Toch is men daar
tijden mee door blijven gaan, alsof de wereld nog steeds in de blijde
verwachtingen van de zegeningen van de centrale overheid zou zijn als vroeger.
Dus wel uitvoerige verhalen houden over maatwerk, maar dat niet leveren.
De gevolgen waren niet gering. Gemeenten werden in de ogen van de centrale
overheid meer en meer uitvoeringsorganisaties. Natuurlijk, in zekere zin zijn ze
dat ook. Gemeenten vormen de arena waar beleid en praktijk bij elkaar komen.
In het Nederlandse stelsel hebben gemeenten op dat vlak een heel belangrijke
positie gekregen. Zij hebben een veel breder takenpakket dan gemeenten in
andere landen. Het overgrote deel van die taken scharen we onder de noemer
‘medebewind’. Daar zit ook gelijk de spanning. Want die taken behoren niet
specifiek aan één type openbaar bestuur toe. Meerdere overheden hebben er
mee te maken. Die overheden hebben ook allemaal wat in te brengen. De ene
overheid stelt grote lijnen vast, criteria waaraan het beleid moet voldoen, stelt
budgetten ter beschikking en mogelijk ook deskundig advies. De andere overheid
komt de problemen waarover die grote lijnen in de praktijk tegen. Dat zijn de
mensen aan de andere kant van de spreektafel, het slachtoffer van een brand,
het clubbestuur dat een beter voetbalveld wil hebben. Gemeentebesturen
moeten iets met die praktijk. In Den Haag kun je tot op zekere hoogte de praktijk
negeren, zeggen dat het probleem niet bestaat, dat er geen geld voor is of dat
anderen het maar moeten oplossen. Gemeentebesturen lukt dat veel minder
makkelijk. Want de praktijk spreekt heel direct terug en tegen.
De ene overheid is dus niet de uitvoerder van de ander. Hun posities verschillen
onderling. Die verschillende posities zijn nodig om een beetje succes te hebben
bij de aanpak van maatschappelijke problemen. Dat is wat met beleid wordt
beoogd. De vraagstukken worden van verschillende kanten bekeken. Ze worden
in de praktijk heel concreet. Beleid is, hoe men het wendt of keert, een
abstractie. Daarom hebben overheden ook elkaar nodig. Want het kan best zijn
dat de concrete problemen waarmee gemeentebesturen worden geconfronteerd
veel vaker voorkomen en dus helemaal niet zo uniek zijn als zij denken. Het kan
ook zijn dat de concrete ervaringen van gemeentebesturen leiden tot
ontwikkelingen, bijstellen en vernieuwing van het beleid.
5
Aan ontwikkeling, bijstelling en verandering van beleid heeft het in de voorbije
decennia niet ontbroken. Die veranderingen hadden maar in beperkte mate te
maken met de leerervaringen die op gemeentelijk niveau waren opgedaan.
Regeringen, departementen hebben tal van redenen om tot beleidsverandering
over te gaan: budgettaire overwegingen in de eerste plaats. Maar een nieuw
kabinet, Europese regelgeving, onvrede over de beleidsresultaten eisen ook zo
hun deel. Ons oordeel is dat de centrale overheid door de leerervaringen over
het hoofd te zien, geweldige kansen heeft laten liggen.
Want de oplossing van problemen is vaak een paar slagen moeilijker dan de
constatering ervan. Die algemeenheid geldt ook voor het optreden van
overheden. Denk nog eens terug aan het onderwijsachterstandenbeleid. Vaak
weet je wel wat het probleem is. Maar wat je er aan moet doen, is helemaal niet
zo duidelijk. Een mogelijke aanpak is dan om wat te gaan proberen.
Experimenteren dus. Het meest zinvolle is als je op verschillende plekken wat
verschillende oplossingen uitprobeert. Gemeenten bieden daar een goede
gelegenheid voor. Je zou de ene aanpak kunnen uitproberen en de andere ook.
Van die mogelijkheid is onvoldoende gebruik gemaakt. Het gaf gemeenten te
veel vrijheid. Het paste niet in het idee van de disciplinering van het lokaal
bestuur.
Daarmee is nog een kans gemist. Namelijk om gemeenten zelf te laten
experimenteren met oplossingen en daarvan te leren. Daarmee waren meer
mogelijkheden om een bepaald vraagstuk aan te pakken aangeboord. De kans
dat de oplossingen al op het centrale niveau worden bedacht is niet zo groot. De
vraag is of de intellectuele capaciteit daarvoor groot genoeg is. Bovendien is de
kennis van de praktijk te gering. Ook kunnen bepaalde oplossingen door de
politieke verhoudingen worden geblokkeerd. De centrale overheid kan dus ook
intellectueel en politiek rijker worden van gemeentelijke experimenten.
Van Gunsteren heeft twee wijzen van leren onderscheiden: analyse en instructie
en variëteit en selectie (Van Gunsteren, 1994). De eerste leerroute is er een van
de enkelvoudige actor die in zijn alwetendheid een analyse uitvoert en op basis
daarvan besluit hoe er gehandeld moet worden. Bij de tweede leerroute bestaan
er een veelheid aan actoren, weet niemand wat precies de goede oplossing is en
heeft er al beproevend een selectieproces plaats. De voorgaande analyse is
sterk op dat onderscheid gebaseerd. De centrale overheid heeft de neiging de
eerste weg te bewandelen, terwijl de tweede weg volstrekt superieur is. Er is
sprake van overheden die allemaal op zoek zijn naar iets beters en die met
elkaar hun successen en hun mislukkingen delen. Daarmee wordt de
pluriformiteit van het openbaar bestuur erkend. Er wordt niet van uitgegaan dat
de overheid met één mond moet spreken. Onderkend wordt dat zoiets zelfs
gevaarlijk is, zoals de volgzaamheid van lemmingen bij een ravijn.
We weten het, van die situatie zijn wij in de praktijk van het openbaar bestuur in
Nederland ver af. Daarmee zien we de kwalijke gevolgen van de wijze waarop
6
overheden met elkaar plegen om te gaan: zij onthouden zichzelf en anderen
mogelijkheden om te leren en het beter te doen dan zij het nu doen. Ze
schermen zichzelf zoveel mogelijk af, laten zich niet in hun kaarten kijken. Door
de disciplinering wordt volgzaamheid geprefereerd boven creativiteit. Het gedrag
is er meer op gericht om de controle te ontlopen dan om iets nieuws te
bedenken.
Er is nog een kenmerk van de oplossingen die de centrale overheid bedenkt. Die
is het gevolg van de wijze waarop de centrale overheid is georganiseerd.
Verkokering is het kernbegrip dat daarvoor vaak wordt gebezigd. Specialisatie is
een wat neutraler begrip. De specialisatie van departementen heeft gevolgen
voor zowel de problemen die worden aangepakt als de oplossingen die worden
gekozen. Problemen worden alleen als problemen beschouwd als zij passen
binnen de denkwereld die op een bepaald departement bestaat. Elke organisatie
definieert een bepaald vraagstuk op zijn eigen wijze, als ze een probleem al
onderkent. En wat meer is, de formuleringen verschillen onderling. Daar blijft het
niet bij, want voor de bedachte oplossingen geldt hetzelfde. Gemeenten worden
vervolgens in het keurslijf van bepaalde departementale oplossingen gedrongen.
Met de oplossingen krijgen zij de departementale verkaveling daarmee mee.
Daarmee worden ook de inconsistenties van het beleid van de centrale overheid
gereproduceerd.
De gemiste kans is hier dat niet de problemen zoals zij zich aan gemeenten
voordoen, centraal staan, maar de problemen zoals die zijn ondergebracht in de
oplossingen die de verkokerde centrale overheid de gemeenten opdringt. Of die
oplossingen en de problemen waarvoor gemeenten zich gesteld staan nog iets
met elkaar te maken hebben, is nog niet zo zeker. De oplosingen worden niet
alleen voorgeschreven, maar zijn ook gefragmenteerd geraakt. In de alledaagse
werkelijkheid trekt het probleem zich weinig van de departementale verkaveling
aan. Die stukken mogen eventueel passen in het overige beleid op de
verschillende departementen, voor gemeenten hebben zij het karakter van het
glas uit een caleidoscoop. De samenhang tussen de oplossingen moeten zij zelf
aanbrengen en het is de vraag of dat gaat. Soms gaat het dus niet. De gemeente
is dan de gebeten hond.
Gemeenten als object van beleid
De tweede groep van redenen heeft te maken met de wijze waarop met het
lokaal bestuur is omgegaan. Want gemeentebesturen zijn niet alleen de
uitvoerders van beleid, zij zijn ook object van beleid. Dat weten zij maar al te
goed. Want zij hebben decennia lang beleidsopvattingen van de centrale
overheid en in hun kielzog, de provinciale overheid, mogen ondergaan.
Het beleid van de laatste halve eeuw ten aanzien van het lokaal bestuur is
geobsedeerd door het schaalprobleem. Om een goede gemeente te zijn, moest
7
het lokaal bestuur een bepaalde schaal hebben. Dat kwam de efficiëntie ten
goede. Bovendien moest de gemeente zelfstandig in staat zijn zijn taken te
behartigen. Hoe groot die schaal moest zijn, dat was niet zo helder. Bovendien
ontwikkelden de gedachten zich daar in de loop van de tijd over. Getallen die
tussen 1950 en 2006 worden genoemd zijn steeds hoger. Was het in 1950 nog
2000 inwoners, tien jaar later was het 5000 inwoners en zo ging het door tot de
20.000, zo niet 40.000 inwoners van deze eeuw(BZK nota 2006).
Waar waren die getallen op gebaseerd? Nou, in ieder geval niet op stevig
onderzoek. Voor zover er onderzoek was, leek het eerder de andere kant op te
wijzen. Hoe groter de gemeente, hoe duurder per inwoner. Hoe zo,
efficiencywinst? Elders heb ik beschreven wat er niet deugt aan de
schaalbenadering. Dat ga ik hier niet herhalen. Theoretisch is het drijfzand. Maar
het ministerie van Binnenlandse Zaken hanteert die theorie wel decennia lang als
zijn belangrijkste beleidstheorie. Als gevolg daarvan werd in de laatste vijftig jaar
het aantal gemeenten in ons land met meer dan de helft gereduceerd. Daarmee
werd op grote schaal, hier is het woord van toepassing, bestuurlijke capaciteit
vernietigd. Dat is, op zijn zachtst gezegd onhandig, in een periode waarin je
steeds meer van die capaciteit nodig hebt. In een periode waaraan de behoefte
aan sociale cohesie steeds meer werd gevoeld, droeg Binnenlandse Zaken bij
aan de afbraak van maatschappelijke samenhang. En zo het departement het
niet deed, namen de provincies deze taak ijverig over.
Binnenlandse Zaken is niet in staat gebleken ander beleid ten aanzien van het
binnenlands bestuur tot ontwikkeling te brengen. Gemeentelijke herindeling is
zijn enige beleidssucces. Het is een beleid van armoede. Maar als je niets
anders hebt, dan grijp je je daar aan vast. Het succes verhindert dat je andere
wegen in slaat. Het departement had een faciliterende organisatie kunnen
vormen voor de gemeenten of als kennispool kunnen dienen. Maar ook die
kansen werden gemist.
Het denken van Binnenlandse Zaken is er ook steeds van uitgegaan dat er zoiets
als een structuur van het binnenlands bestuur bestond en dat al het andere
hulpstructuren waren. Ten aanzien van de intergemeentelijke samenwerking is
een zigzag beleid gevoerd. Eerst mocht intergemeentelijke samenwerking
uitsluitend over afzonderlijke taken gaan. Dan werden vaste
samenwerkingsgebieden voorgeschreven, dan weer werden bepaalde gebieden
voorgeschreven waarbinnen de samenwerking diende plaats te vinden. Hoe die
vaste samenwerkingsgebieden zich weer verhielden tot de toegepaste
schaaltheorie bleef onhelder. Want je gelooft in de schaaltheorie en dan geldt
dus elk voor elke samenwerkingstaak een optimale organisatie of je doet dat
niet. Met in dit het geval nog eens als bijkomend voordeel dat het over één
overheidstaak gaat.
Dat beleid had alles te maken met de schichtigheid die het ministerie kende ten
aanzien van die samenwerking. Dat zou immers, in het bijzonder rond de grote
8
steden, tot heel stevige en machtige bestuurlijke organisaties kunnen leiden. Dus
werd de kaart van de vierde bestuurslaag getrokken. Welke behoeften
gemeenten hadden, speelde in die redenering een ondergeschikte rol. Ook in dat
opzicht werd een kans gemist. In plaats van gemeenten de gelegenheid te
bieden hun eigen organisaties op te bouwen, werden voortdurend allerlei
belemmeringen in de weg gelegd. Optimaliteit werd niet bevorderd, maar juist
geblokkeerd. Gemeenten werden niet gestimuleerd naar een goede vorm van
bestuur te zoeken, maar kregen er een opgelegd.
In de wereld van de bestuurlijke organisatie wordt voortdurend verwezen naar
het huis van Thorbecke. Het is het meest Hollandse huis dat je je kunt
voorstellen. Het telt drie verdiepingen of beter lagen. Thorbecke, we refereren
nog steeds aan het mantrum, heeft nooit meer dan drie bestuurslagen voor ogen
gehad. Hiervoor zagen we dat besturen iets meer omvattend en iets
ingewikkelder is geworden dan anderhalve eeuw geleden. In de nachtwakerstaat
kon in de meeste gevallen met generieke maatregelen worden volstaan. Aan het
begin van de eenentwintigste eeuw allang niet meer. In de praktijk blijkt dat ook.
Afhankelijk van hoe men wil tellen hebben we inmiddels dan ook wel vijf, zes of
zeven bestuurlijke niveaus.
Drie lagen telde het huis in de gangbare opvatting. Maar wel lagen. Het ene
bestuur wordt als hoger beschouwd dan het andere. Gemeentebestuurders zelf
spreken over lagere overheden. Het is maar wat je wil. Het hogere geeft
opdrachten aan het lagere en gaat vervolgens na wat er van die opdrachten
terecht is gekomen. Lagen verwijst naar hiërarchische ordening. Dat is ook
precies wat zich in de praktijk van het binnenlands bestuur heeft ontwikkeld:
hiërarchische relaties tussen decentrale overheid en de gemeenten. Als het al
niet de bedoeling was, dan was het wel het gevolg.
De provincie Zuid-Holland bracht dit voorjaar een nota uit over de samenwerking
en bestuurskracht van gemeenten. Dat doet veronderstellen dat zij daar over
gaan. Dat is niet zo. Het is te beschouwen als de zoveelste poging van de
provincie om zichzelf als bestuur op een hoger plan te brengen. Het opgeblazen
bestuur, noemde Klaartje Peters dat. De meer principiële vraag: waar bemoeit u
zich eigenlijk mee, wat is uw bevoegdheid en sinds wanneer bent u over de
gemeenten gesteld, komt al niet meer aan de orde, ook niet in de reactie van de
VNG.
De bedoeling van Thorbecke is dat nooit geweest. Die dacht niet in termen van
hiërarchie, maar van elkaar overlappende cirkels (Toonen, 1987). Kringen zijn
dat later in de staatsrechtelijke literatuur wel genoemd. Hij benadrukte niet de
relatie van hoger en lager, maar van interdependentie. De verschillende
bestuurlijke organisaties waren onderling van elkaar afhankelijk als het er om
ging iets tot stand te brengen. In een tijd van netwerken klinkt ons dat allemaal
heel vertrouwd in de oren.
9
Dit is niet de enige herinterpretatie van het gedachtegoed van Thorbecke
geweest, van overlappende kringen naar hiërarchie. Tegelijkertijd zijn gemeenten
ook meer en meer beschouwd als technische organisaties, die taken moesten
uitvoeren. We schreven hiervoor al over de disciplinering van de
gemeentebesturen. Hier kunnen we nog een stap verder gaan. De
technocratische visie op gemeenten won het van de democratische. Het Delftse
en Tilburgse model waren daar schoolvoorbeelden van. De wereld van het lokale
bestuur staat daar nu bol van. Dat valt Binnenlandse Zaken niet te verwijten. De
gemeenten hebben het grotendeels zichzelf aangedaan. Maar vreemd is het niet
in een wereld waarin naar de gemeente voornamelijk wordt gekeken als
uitvoeringsorganisatie. Dan ga je je organisatie daar ook op inrichten.
We kunnen constateren dat daarmee andere kanten van het lokaal bestuur zijn
verwaarloosd. In het bijzonder doelen we op het democratische karakter van het
lokaal bestuur, op de mogelijkheden van burgers om hun eigen omgeving te
besturen, op de scholing van burgers tot staatsburgers, op de versterking van het
besturend vermogen van de samenleving, het beroep dat is gedaan op de
aanwezige sociaal capital. Heroriëntatie op het gedachtegoed van Thorbecke
had dergelijke ideeën veel dominanter moeten maken in de publieke discussie.
Maar ook die kans werd gemist.
Lokale democratie
In de derde plaats heeft geen herijking plaats gehad van de filosofie van het
lokaal bestuur. In de negentiende eeuw was de gemeente de bestuurlijk
juridische vorm om gemeenschappen vorm te geven. De wijsheid van Thorbecke
was dat hij de gemeenten een relatief eenvoudige vorm gaf ondanks alle
plaatselijke verschillen die er tussen bijvoorbeeld steden en dorpen bestonden.
Anders gezegd: hij gaf de plaatselijke gemeenschap een bestuurlijke vorm.
Daarmee stelde hij die gemeenschap in staat zichzelf te besturen. Daarmee
werden burgers in staat gesteld zichzelf te besturen.
Nog altijd bestaat onder gemeentebestuurders de neiging gemeente en
plaatselijke gemeenschap met elkaar te verbinden. Maar in de laatste anderhalve
eeuw is die relatie steeds losser geworden. Brasz ontkende die relatie al in zijn
dissertatie (Brasz, 1960). En hij heeft daarna alleen maar meer gelijk gekregen.
De suburbanisatie van de jaren zestig en zeventig leidde tot een sterke
uitbreiding van plaatselijke gemeenschappen. Dorpen werden overstroomd met
stadsbewoners. De plaatselijke autochtonen hielden nog wel een tijdje de macht
in handen. Maar zij verloren die onherroepelijk. En daarmee was hun dorp hun
dorp niet meer. Sterker nog, het was geen dorp meer. Anderen, van buiten,
stedelingen begonnen daar meer en meer de baas te spelen.
Daar kwam een factor bij. De nieuwkomers waren ook veel minder aan het dorp
gehecht. Van de plaatselijke gemeenschap bleef weinig over. Wat resulteerde,
10
was een gefragmenteerde samenleving. De gemeenschap was verleden tijd.
Burgers hadden minder binding aan hun gemeente. Met het gemeentebestuur
hadden de nieuwe burgers weinig op. Deels waren dat nog de autochtonen die
hun oude posities probeerden te handhaven. Deels mensen met kennelijk
voldoende vrije tijd om zich dag in, dag uit op het gemeentehuis op te houden.
Wat ze daar deden op het stadhuis, bij uitzondering merkten burgers daar wat
van. Hoe zou men er kennis van moeten nemen? In het gemeentelijke blaadje
staat weinig dat burgers interesseert. Van de huis aan huis bladen, veredelde
reclamefolders, wordt men weinig wijzer. Veel gerichte informatie is er niet. Erg
belangrijk lijkt het ook niet.
De gemiste kans is dat gemeentebesturen de taak hebben laten liggen om enige
samenhang in de plaatselijke samenleving te houden of te brengen. We praten
tegenwoordig wel frequent over sociale cohesie. Maar we lijken dat te
beschouwen als een gegeven, als iets dat er wel is of niet is. Niet als iets dat
centraal zou moeten staan in het gemeentelijke beleid. Gemeentebesturen
hebben de maatschappelijke fragmentatie de maatschappelijke fragmentatie
gelaten. En de bestrijding er van niet tot speerpunt van hun beleid gemaakt. Daar
waar zij iets hadden kunnen betekenen, het verschil hadden kunnen maken,
hebben zij de zaak op zijn beloop gelaten.
Natuurlijk, er zijn links en rechts initiatieven geweest die passen in het idee van
wat meer cement in je plaatselijke samenleving. De samenlevingsopbouw van de
zestiger en zeventiger jaren is verleden tijd. We organiseren bijvoorbeeld nu
burgeravonden over bepaalde maatschappelijke thema’s of de politieke markt.
We kunnen er nog veel meer noemen. De buurtregisseurs, de stadswachten, die
twee honderd agenten van Cohen die de hele dag een beetje met burgers
praten, het zijn allemaal pogingen om inzicht te verwerven in wat er leeft. Maar
ze ontstaan allemaal in de laatste jaren, als ook gemeentebesturen door hebben
dat zij hun bevolking kwijt zijn geraakt.
De interesse voor het lokaal bestuur wordt steeds geringer. De burgers gaan bij
lokale verkiezingen minder vaak naar de stembus. Hun belangstelling voor wat er
in de plaatselijke politiek gebeurt, is niet groot. Daar komt bij dat zij er ook de
kans nauwelijks voor krijgen. Gemeentelijke verkiezingen worden beheerst door
landelijke politici. Landelijke thema’s en landelijke politieke kopstukken voeren de
boventoon. Als burgers al opvattingen hebben over hoe het plaatselijk moet,
wordt die weggedrukt door dat landelijke geweld. Burgers krijgen de indruk dat zij
bij gemeenteraadsverkiezingen een oordeel moeten geven over wat zij van het
kabinetsbeleid vinden. Met lokale democratie hebben die verkiezingen weinig te
maken. Maar het gebrek aan belangstelling gaat verder. Partijen hebben grote
moeite om belangstellenden voor de gemeenteraad te vinden. Zij hebben een
gebrek aan leden. Weinig van de leden wensen een grote tijdsinvestering voor
het raadswerk te doen waarvoor zij dan ook nog matig worden betaald (vgl.
Staat, 2006, 104).
11
De gemiste kans is burgers te laten besturen, te leren besturen, inbreng te geven
in hun directe, eigen omgeving. Kansen te bieden om actief te zijn op het
publieke domein. Ja, de stoeptegel, ja, de lantaarnpaal, ja, de speelplaats, ja, de
school. Zelfbesturende burgers zou een hoog verheven ideaal voor
gemeentebesturen moeten zijn. Niet, wij lossen de zaak wel voor u op en als ons
dat niet lukt, ligt het aan het Rijk. Meer kansen bieden aan anderen, aan
medeburgers en die complete burgers laten worden. Van een zwakke
democratie een sterke maken. Gemeenten hebben de kansen om verder te
groeien als democratische organisatie niet benut.
De gevolgen zijn er naar. Burgers zijn de laatste jaren van vele adjectieven
voorzien. Het zijn klagende burgers, verwende burgers, ‘not in my backyard’burgers, burgers die alleen maar geïnteresseerd zijn in hun eigen voor- of
achtertuin, burgers die wel rechten willen hebben, maar geen plichten,
onverantwoordelijke burgers. Ze zijn passief, zij zijn egoïstisch, zij hebben niets
meer voor anderen over en zijn niet bereid om de handen uit de mouwen te
steken. Hoe ook geformuleerd, het was duidelijk dat van burgers weinig viel te
verwachten. Gemeenten moesten het in die kijk op burgers zonder hen doen.
Eigenlijk moest men nog dankbaar zijn dat er in ieder geval nog mensen waren
die bereid waren om zich voor het besturen van de gemeente in te spannen. Die
hun verantwoordelijkheid tenminste namen. Want wie zie je nu, als je als
gemeenten wat organiseert? Een aantal vertegenwoordigers van clubs waarmee
je toch al contact had. Burgers zie je nooit.
Die burgers kregen ook nooit de gelegenheid om die school te volgen die in elke
democratie van cruciaal belang is, de leerschool voor burgerschap. Het is de
enige school die niet geteisterd wordt door de post uit Den Haag. Het is een
school waar geen enkele leraar bevoegd is. Of beter, waar in beginsel iedereen
bevoegd is. Het is een school die geen diploma’s uitdeelt. Maar wel een school
waar heel hard gestudeerd moet worden, een leven lang.
Het was niet voor niets dat traditioneel aan gemeenten deze functies werd
toegekend. De burger moest leren, ervaringen op doen, zichzelf ontwikkelen en
beter worden. Door participatie een betere staatsburger worden. Eentje die
begreep dat hij af en toe onderdaan was en wat dat inhield. Dat er weliswaar
zoiets is als volkssoevereiniteit, maar dat dat niet betekent dat je zelf de baas
bent. Of je eigen baas bent. Dat je af en toe hebt te onderwerpen aan gezag. Dat
je besluiten hebt te respecteren. Dat democratie niet hetzelfde is als de meeste
stemmen gelden. Dat fatsoenlijke, deugdelijke argumentatie van grote betekenis
zijn. Dat alleen maar je eigen opvatting toeteren niet de hoogste wijsheid is. Dat
participatie de basis van de democratie is. Niet om je gelijk te halen, maar om
met andere burgers te kunnen samenleven.
Dat leerde die burger van de negentiende eeuw. Hij leerde dat door actief te zijn
in het publieke domein, om te gaan met andere burgers, te discussiëren, van
mening te verschillen en te bezien of er oplossingen waren te vinden die voor
12
mensen met verschillende opvattingen aanvaardbaar zouden kunnen zijn.
Uitgerekend dat leren de burgers van nu niet meer. De onverantwoordelijke,
klagende, egoïstische en hoe dan ook burgers zijn geen vanzelfsprekendheid,
geen natuurverschijnsel. Zij zijn zo gemaakt in een zwakke democratie die we
voor de echte democratie hebben gehouden. Want de democratie is
gereduceerd tot het uitbrengen van een stem bij verkiezingen. Zij heeft weinig te
maken met participatie op het publieke domein, heeft niets te maken met het
oplossen van problemen samen me medeburgers, heeft met de leerschool voor
burgerschap al helemaal weinig te maken. De leerschool voor burgerschap is in
ons land goeddeels gesloten. De technocratische aanpak van het lokaal bestuur
heeft daar het zijne aan bijgedragen.
In de negentiger kreeg opeens een begrip actualiteit dat het daarvoor nooit
gehad had: het politieke primaat. Er zijn veel interpretaties van wat dat concept
precies betekende. Kok, de minister-president van het tweede paarse kabinet,
gebruikte het in zijn regeringsverklaring. Hij beoogde er mee duidelijk te maken
dat regering en parlement het laatste woord hadden en niet verenigingen van
werkgevers en werknemers, al dan niet verenigd in de Sociaal Economische
Raad. Maar er werden alternatieve interpretaties van dat begrip ontwikkeld. Een
daarvan was dat politici het voor het zeggen moesten hebben en niet
ambtenaren. Dat was een verrassende inzicht, maar ook actueel. Want
ambtenaren waren in een steeds machtiger positie terecht gekomen. Zij waren
beter opgeleid dan ooit, kenden hun terrein en kregen te maken met politieke
bestuurders die hen inhoudelijk nauwelijks partij konden geven. Het is immers
onwaarschijnlijk dat waar lokale politieke partijen kampten met een gebrek aan
voldoende, competente kandidaten dat voor andere onderdelen van het
openbaar bestuur niet zou gelden. Dus begon het concept politiek primaat ook te
fungeren als een dam tegen de wassende ambtelijke invloed. Zo van: u mag er
dan van alles van weten, maar wij zijn de baas, op het niveau van de centrale
overheid, maar ook in de gemeente.
Er is nog een derde betekenis die vooral in gemeentelijke kring populair werd,
namelijk dat de politiek het voor het zeggen had. Het gemeentehuis regeerde. En
niet de burger of maatschappelijke organisatie die zich op het publieke domein
bewoog. De uitdrukking dat de politiek het laatste woord had, kreeg een heel
specifieke invulling. De politiek werd geïnterpreteerd als de geïnstitutionaliseerde
politiek, als de politieke partijen, als de vertegenwoordigers daarvan in raden,
staten en volksvertegenwoordiging. Zij kenden zichzelf een unieke positie toe.
In een democratie ondermijnt het zichzelf toekennen van het politieke primaat het
stelsel. Want in een democratie is elke burger een ambtsdrager. Burgerschap is
een ambt, zoals burgemeester, wethouder of raadslid een ambt is. Dat betekent
niet dat al die ambten aan elkaar gelijk zijn. Het ene ambt vergt een grotere
dienstbaarheid dan het andere. Het ene ambt kent een grotere
verantwoordelijkheid dan het andere. Het ene ambt draagt de last van grotere
machtsmiddelen met zich mee dan de andere. Neen, verschillen genoeg. Maar
13
wanneer ambtsdragers zichzelf het primaat toekennen, maken zij van anderen
tweederangs-burgers. Dat is nu precies wat in democratische verhoudingen niet
kan (vgl. Van Gunsteren, 2005). Want morgen kan die staatsburger geroepen
worden om een ander ambt te bekleden. En dient hij in de publieke discussie
anderen net zo serieus te nemen als hij zichzelf daarvoor nam.
De gemiste kans is dat de mogelijkheid niet is benut om het begrip politiek
primaat op een nieuwe wijze te interpreteren. We bedoelen daarmee het
volgende. Politiek, het politieke gaat over de gezaghebbende toedeling van
waarden. Dat is een normatieve aangelegenheid. Want waarden zijn er vele en
er moeten voortdurend afwegingen tussen worden gemaakt. Velen maken die
afwegingen. Door dat te doen zijn zij politiek bezig. Het is een vergissing om te
denken dat alleen politici, gekozen vertegenwoordigers of bestuurders dat doen.
Ambtenaren doen dat aan de lopende band. Veel van hun beslissingen zijn
geheel of ten dele voorgeprogrammeerd. Maar zij verrichten in hun
ambtsuitoefening politieke handelingen. Zoals artsen dat doen, wanneer zij
beslissen over leven en dood. Fundamenteler kan de toedeling van waarden
moeilijk zijn.
Dat is een andere dan de gangbare betekenis van politiek. Daarin gaat het om
partijen, om programma’s, om vertegenwoordigers van die partijen, om lijsten en
deelname aan verkiezingen en om vertegenwoordiging. Politiek wordt steeds
institutioneel opgevat, terwijl zij inhoudelijk opgevat zou moeten worden. In mijn
interpretatie gaat de inhoudelijke waardeafweging boven de technische. De
wenselijkheid van goed onderwijs of een goede gezondheidszorg is van grotere
betekenis dan de mogelijkheden om dat ook voor elkaar te krijgen. De
normatieve vraag gaat boven de vraag naar de technische mogelijkheden om
zoiets te realiseren. Ook als de realisatie op problemen zou stuiten, vervalt
daarmee de wenselijkheid niet. Zou het politieke niet het primaat kennen, dan
leggen we ons bij de feiten neer. En daarmee geven de ambitie op om tot een
betere waardeafweging te komen.
Besturen is heel ingewikkeld geworden. Dat heeft heel veel met de fragmentering
van de samenleving te maken, met het pluriforme karakter er van. We hebben
inmiddels geleerd dat generieke maatregelen in de meeste gevallen alleen maar
tot halvolle of halflege glazen leiden. De maatregelen werken wel, maar schieten
voor een deel hun doel voorbij. Als overheidsorganisaties het een beetje goed
willen doen, moeten zij hun maatregelen op specificeren. Dat veronderstelt iets,
namelijk kennis en capaciteit. Daar bestaat in de publieke sector altijd een groot
gebrek aan.
Gemeentebesturen hebben de hiervoor beschreven verschijnselen ook wel door.
Zij hebben niet voor niets de interactieve beleidsvorming binnen hun poorten
gehaald. Niet omdat zij zo stonden te popelen om burgers bij publieke
vraagstukken te betrekken. Wel omdat zij kennis en handjes tekort kwamen.
Want zo klein kan de gemeente niet zijn of ze schiet tekort in kennis. Burgers
14
hebben die kennis in een aantal gevallen wel. Ze weten in ieder geval iets meer
van de voor- en de achtertuin. Want daar hebben zij zich toe mogen beperken.
De processen van interactieve beleidsvorming en andere vormen om burgers in
te schakelen hebben een beperkte betekenis. Onvoldoende zijn de
mogelijkheden benut om niet alleen de kennis van burgers te benutten, maar
vooral om ze zelf te laten besturen. Veel interactieve processen eindigden weer
bij een gemeenteraad die het primaat opeiste. Maar om burgers een stukje van
het publieke domein in eigen beheer te laten nemen, daar zijn nauwelijks
inspanningen toe gepleegd. De neiging is eerder geweest om maatschappelijke
organisaties in het gareel te laten lopen dan hun kennis en werkkracht te
gebruiken. Ook dat lijkt een gemiste kans. Het had het lokaal bestuur
inspanningen bespaard. Het had extra capaciteit vrijgemaakt die er nu niet is. De
kwaliteit van het bestuur had er door verbeterd kunnen worden. Het vervelende
neveneffect van de uitsluiting van anderen is, dat je eigen bestuurlijke kwaliteit
naar beneden gaat.
Afronding
Alles is het beeld wat we schetsen verre van vrolijk. Gemeenten zijn
gedisciplineerd, hiërarchisch ondergeschikt gemaakt aan het Rijk en in mindere
mate aan de provincie, ingesnoerd in regelgeving. Gemeentebesturen worden
niet gestimuleerd om eigen oplossingen te zoeken, maar krijgen oplossingen
voorgeschreven, soms van problemen die ze daarvoor niet hadden. Ze hebben
zich in technisch-economisch opzicht verder ontwikkeld. Als productieorganisaties zijn zij sterker geworden. Maar de prijs die dat vroeg, was hoog.
Want zij faalden in democratisch opzicht. Als eenheden waarin burgers hun
zelfbestuur uitoefenen, als leerscholen voor burgerschap. Zij faalden als zinvolle
eenheden van sociale cohesie. Als hier een daar een burger roept, dat hij het als
zijn voornaamste taak ziet om de boel een beetje bij elkaar te houden, doet dat
bijna archaïsch aan. Gemeenten zijn niet louter uitvoeringsorganisaties en ze
moeten er ook niet toe worden gereduceerd. Juist op het vlak van
maatschappelijke samenhang, nabijheid van bestuur, de ontwikkeling van de
burgers als zelfbesturende staatsburger en het leren dat besturen juist niet over
de backyard en het eigen belang gaat, ligt hun functie. Maar dat inzicht is
verloren geraakt.
Het openbaar bestuur van ons land wordt meer en meer hiërarchisch. Uw reactie
kan zijn: wij maken geen deel uit van een hiërarchisch systeem, maar van een
professioneel systeem. Dat is de reden waarom zo’n nadruk leggen op
professionalisering van de beroepsgroep. Het ministerie ondersteunt dat ook en
faciliteert die professionalisering. Ik doe niets af aan dat streven. Maar merk wel
een ding op, namelijk dat we meer en meer in de gaten krijgen dat de
professionals terecht zijn gekomen in een net van toezicht en controle, van
gebrek aan vertrouwen en van verticaliteit. Ze worden aan alle kanten
15
ingesnoerd, door beleid, door prestatieafspraken, door regels, door managers,
door toezicht en toezichthouders. Het lijkt er op dat professionals niet worden
vertrouwd en hen de ruimte niet wordt gegund om hun professionaliteit te tonen.
Die analyse kan ook worden toegepast op de ontwikkeling van het ambt.
Burgemeesters maken steeds meer deel uit van een hiërarchisch systeem, met
klapwiekende provinciebestuurders en ministers als hun meerderen. En
gedragen zich daar ook naar. Soms lijkt het er zelfs op of zij het zo wel best
vinden. Ze zoeken beschutting in de hiërarchie. De professionalisering loopt
daarmee het risico te smoren in de hiërarchie van het binnenlands bestuur.
Gemeenten laten dat gebeuren door mee te gaan in de management hype, die
aan democratisering weinig en hiërarchiering alle kansen bood. Getracht wordt
om de legitimiteit van het gezag te ontlenen aan management en efficiency.
Gemeenten zijn betere productieorganisaties geworden, betere
uitvoeringsorganisaties zelfs. Maar voor een grotere legitimiteit van het bestuur is
dat onvoldoende gebleken, iets wat we overigens uit onderzoek konden weten.
Voor u ligt de uitdaging meerdere en andere bronnen voor legitimiteit te vinden.
Het gaat er om dat een aantal kansen benut worden die in het verleden werden
gemist. Het gaat om een nieuwe fundering van het lokaal bestuur, om een
herijking van het gedachtegoed van Thorbecke. Het gaat om een grotere
diversiteit en pluriformiteit. Niet de grootte in inwonertal is van betekenis, maar
de sociale relaties in gemeenten. Het gaat om een andere opstelling van andere
overheden. U moet uw burgers terug gaan vinden. En hen het ambt terug geven
dat in een democratie het belangrijkste is, namelijk dat van de staatsburger die
bestuurd wordt en die zelf bestuurt. Dat alles is niet alleen van betekenis voor de
burgemeester, maar voor de gemeente, niet alleen voor het college, maar voor
het lokaal bestuur als geheel. Ik wens u bij die speurtocht naar de waarden van
het lokaal bestuur veel moed en wijsheid.
16