1 Opzet Quick scan klimaatadaptatie
advertisement
Provincies en klimaatadaptatie: tussen kennis en gebiedsontwikkeling Quick scan naar provinciale inzet voor klimaatadaptatie Interprovinciaal Overleg 9 februari 2011 _________________________________________________________ Voorwoord De provincies hebben een strategische taak om vanuit de ruimtelijke ordening vooruit te denken. Een van de onzekerheden waarmee we in onze planvorming en gebiedsontwikkeling te maken hebben is de klimaatverandering. Het is een lastig gegeven, met veel onzekerheden en een lange tijdshorizon. Waterveiligheid staat centraal en krijgt bij de inrichtingsvragen en concrete projecten veel aandacht. Maar klimaatverandering kan effecten hebben op meer sectoren, bijvoorbeeld verdroging en verzilting in de landbouw, hittestress in steden, veranderende natuur, anders recreëren. In 2007 hebben de provincies met het rijk, de gemeenten en de waterschappen de strategie Adaptatie Ruimte en Klimaat (ARK) opgesteld. Ze zijn aan de slag gegaan om de afspraken in deze strategie uit te werken en te vertalen naar het ruimtelijk en economisch beleid van de provincies. In opdracht van het IPO heeft NovioConsult na ruim drie jaar de balans opgemaakt van deze inspanning in het rapport Provincies en Klimaatadaptatie: tussen kennis en gebiedsontwikkeling. Quick Scan naar provinciale inzet voor klimaatadaptatie. Terugkijkend hebben de provincies gedaan wat zij hadden beloofd. In veel provincies houden de ruimtelijke structuurvisies al rekening met klimaatadaptatie. En klimaatadaptatie is meegelift in meer dan 240 provinciale gebiedsontwikkelingsprojecten, op een pragmatische manier, zonder veel ophef en zonder veel extra kosten. Het rapport slaat ook een brug naar de toekomst en signaleert de opgaven voor de provincies in de komende jaren om Europese en Nationale doelen te bereiken en om hun eigen verantwoordelijkheid in te vullen voor een duurzame inrichting van hun provinciaal grondgebied. Theo Rietkerk Gedeputeerde Ruimte en Milieu, provincie Overijssel Voorzitter van de IPO adviescommissie Ruimtelijke Ontwikkeling en Wonen Lid van het IPO-bestuur Inhoud 1 Opzet Quick scan klimaatadaptatie 1 1.1 Inleiding 1 1.2 Onderzoeksdoelen 1 1.3 Onderzoeksopzet quick scan 2 1.4 Verheldering begrippen 2 2 Bevindingen en conclusies quick scan 4 2.1 Thema’s en klimaatadaptatie 4 2.2 Organisatie en budget 5 2.3 Klimaatakkoord IPO - Rijk 8 3 Resultaten (voorbeeld)projecten klimaatadaptatie 9 3.1 Water bovenaan projectenlijst 9 3.2 Visievorming en agendasetting is de belangrijkste rol 3.3 Klimaat werkt ook voor beleidsintegratie 10 3.4 Leren van proces, inhoud en persoonlijke effectiviteit 10 4 Aanbevelingen en vooruitblik 12 4.1 Provincie als lerende organisatie 12 4.2 Aanzet voor agenda 2011 en verder 12 9 Bijlage 1 Provinciale klimaatcoördinatoren 15 Bijlage 2 Leerpunten voorbeeldprojecten klimaatadaptatie 17 Provincies en klimaatadaptatie 1 Opzet Quick scan klimaatadaptatie 1.1 Inleiding Provincies nemen een positie in bij het formuleren en uitvoeren van beleid om Nederland geschikt te maken voor de gevolgen van de klimaatverandering. Veranderingen van het klimaat hebben gevolgen voor de veiligheid, de economie, de biodiversiteit en de kwaliteit van het leefmilieu en deze zaken sluiten aan bij de kerntaken van de provincies. De effecten van klimaatveranderingen zijn per regio verschillend. Vandaar dat provincies met visievorming, gebiedsontwikkeling en ruimtelijk beleid te werken aan de aanpassingen aan de klimaatverandering op hun grondgebied. Met het regeerakkoord van 2010 legt het Rijk vooral nadruk op de bescherming tegen hoogwater en het voorzien in voldoende zoet water. De andere gevolgen van klimaatverandering (bijvoorbeeld voor de natuur, de leefbaarheid, de waterkwaliteit) krijgen daardoor van het Rijk minder aandacht, terwijl de Europese regelgeving daarop meer stuurt en uitvoering van beleid op die terreinen de taken van provincies raken. Provincies werken aan klimaatadaptatie met eigen klimaatprogramma’s, met projecten van Kennis voor Klimaat of Klimaat voor Ruimte, nemen klimaatverandering mee in het andere provinciale werk, waaronder de ruimtelijke ordening en met activiteiten die voortvloeien uit het Klimaatakkoord dat het Interprovinciaal Overleg (IPO) in januari 2009 met het Rijk heeft gesloten. Om in kaart te brengen welke adaptatieprojecten door provincies met succes zijn uitgevoerd, wat de toegevoegde waarde van de provincies daarbij is en waar de provinciale inzet op het gebied van klimaatadaptatie zich de komende tijd vooral op richt, heeft het IPO een quick scan laten uitvoeren door NovioConsult. Het voorliggende rapport is een weergave van de bevindingen en resultaten van deze quick scan. 1.2 Onderzoeksdoelen De doelen van de quick scan liggen op drie niveaus: Projectniveau: wat doen provincies voor klimaatadaptatie en welke resultaten worden daarmee wel en niet bereikt? Taakniveau: hoe kunnen provincies vanuit formele taken en andere rollen in visie- en gebiedsontwikkeling bijdragen aan adaptatie? Maatschappelijke opgaven: wat is er nodig om de provincies in staat te stellen hun rol goed te spelen (generiek beleid, instrumenten, afstemming met andere beleidsdoelen en programma’s, zoals het Deltaprogramma)? Deze verschillende niveaus zien we ook terug in het Klimaatakkoord van IPO en het Rijk en de voornemens die daarin op het terrein van klimaatadaptatie genoemd zijn. Er zijn in het akkoord geen harde, meetbare doelen voor de provinciale bijdrage aan de klimaatadaptatie geformuleerd. Het verzamelen van gegevens, uitvoeren van analyses en het vervolgens vaststellen van de doelen en de te bereiken targets, was onderdeel van het akkoord en het proces dat provincies en Rijk gezamenlijk zijn ingegaan. De provincies zijn gestart met het werken aan projecten, aan agendering van het klimaatvraagstuk en aan het inrichten van processen voor klimaatadaptatie. Gaandeweg zouden zij meer zicht moeten krijgen op de te behalen doelen en het doelbereik. Deze tussentijdse quick scan Klimaatadaptatie kan hiervoor input leveren. Provincies en klimaatadaptatie 1 De quick scan sluit aan bij de drie niveaus en biedt: Een overzicht van voorbeeldprojecten van klimaatadaptatie waarbij de provincies op enige wijze betrokken zijn, hoe de provincies dat doen en de meerwaarde van de provincies daarbij. Aanknopingspunten voor een hernieuwde positiebepaling van de provincies in het werkveld van klimaatadaptatie met rolomschrijvingen bij hun wettelijke taken en eigen initiatieven, onder andere op het terrein van gebiedsontwikkeling. Input voor aanscherping van de maatschappelijke agenda met keuzes en doelen voor de periode na 2011. 1.3 Onderzoeksopzet quick scan Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen van de quick scan is de volgende aanpak gehanteerd. Documentenanalyse: een eerste inventarisatie naar de inzet van de provincies op klimaatadaptatie, zoals die blijkt uit beleidsnotities, rapporten en websites van de provincies. Interviewronde met klimaatcoördinatoren van de 12 provincies op basis van een gestructureerde vragenlijst over klimaatadaptatieprogramma’s, -activiteiten en –projecten. Interviewronde met medewerkers per provincie voor aanvulling en verdieping van voorbeeldprojecten van klimaatadaptatie, op basis van een gestructureerd invulformat. Per provincie is gezocht naar drie tot vier voorbeeldprojecten die succesvol of leerzaam zijn. De resultaten uit de voorgaande stappen zijn verwerkt in een essay. Dit essay is als input gebruikt voor een discussie in de IPO-werkgroepen ‘Klimaatadaptatie’ en ‘Duurzaamheid, Energie en Klimaat’ om te discussiëren over de toekomstige rol van de provincies in klimaatadaptatie en de keuzes, belemmeringen en voorwaarden voor een sterke positie van provincies op dit terrein voor de periode na 2011. Het essay en de andere onderzoeksresultaten vormen de basis voor het voorliggende rapport over klimaatadaptatie bij provincies. 1.4 Verheldering begrippen De klimaatverandering heeft voor Nederland vooral effect op de gemiddelde temperatuur en de luchtstroming. Volgens de scenario´s die het KNMI heeft opgesteld, heeft dat gevolgen voor de waterhuishouding (hogere en lager afvoer rivieren, zeespiegelstijging), neerslag (droogteperiodes, hevigere buien), wind (toename, heftigere stormen) en temperatuur (extremere warmte en kou). Figuur 1: KNMI klimaatscenario’s Het KNMI heeft de gevolgen van temperatuurstijging en luchtstroming gecombineerd in vier scenario´s. De effecten hebben gevolgen voor de veiligheid (overstromen, verdrogen), leefbaarheid (ziektes, hittestress), economie (kans op uitvallen voorzieningen en infrastructuur) en biodiversiteit (uitsterven soorten, migratie). Provincies en klimaatadaptatie 2 Volgens het bestuursakkoord tussen provincies en Rijk van 2008-2011 zijn de kerntaken van de provincies: 1. duurzame ruimtelijke ontwikkeling en inrichting, waaronder waterbeheer; 2. milieu, energie en klimaat; 3. vitaal platteland; 4. regionale bereikbaarheid en regionaal openbaar vervoer; 5. regionale economie; 6. culturele infrastructuur en monumentenzorg; 7. kwaliteit van het openbaar bestuur. In elk geval de eerste vijf kerntaken hebben te maken met directe of indirecte gevolgen van de klimaatverandering. Klimaatverandering raakt zo aan de kerntaken van provincies. Zowel in de rol van de provincie bij het ontwikkelen van visies en beleid, als aan de wettelijke rol van het neerslaan daarvan in documenten zoals structuurvisies en waterplannen, als aan het toepassen van visies en plannen ervan bij integrale gebiedsontwikkeling. Het klimaatbeleid van de meeste provincies bestaat uit klimaatmitigatie (het voorkomen van verandering door verminderen van de CO2-uitstoot) en klimaatadaptatie (aanpassingen in de omgeving om de veranderingen op te vangen). In het onderstaande figuur geven we de begrippen weer die we hanteren bij de rollen van de provincies. Deze verdelen we onder in wettelijke rollen, visievorming en gebiedsontwikkeling. Figuur 2: Rollen van provincies Provincies en klimaatadaptatie 3 AR M ot ie Le m str a K KN -pr og M Al I s ram G c GS ore ena ma rio -p ’s ro gr Co am m m m a’s iss 20 ie Kl 07 V ee im -2 aa rm 01 ta an 1 kk oo De r lta d IP pr O og –R ra GS m ijk m -p a ro gr am m a’s 20 11 -2 01 5 Figuur 3: Ontwikkeling in de discussie over klimaatadaptatie 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2015 De discussie over klimaatadaptatie kunnen we laten beginnen met de Tweede Kamermotie van Lemstra die vroeg of de ruimtelijke investeringen in Nederland wel klimaatbestendig zijn, en die daarmee wees op de urgentie van klimaatveranderingen en deze in verband gebracht met economisch beleid en ruimtelijke ordening. Snel daarna startte de samenwerking tussen overheden die werd vormgegeven in het Adaptatieprogramma Ruimte en Klimaat. De KNMI scenario’s van 2006 maakten de mogelijke effecten voor Nederland inzichtelijk nota bene in een jaar waarin in Nederland weerextremen voorkwamen, die de juistheid van de scenario’s leken te bevestigen. In 2007 kreeg klimaatadaptatie prominent aandacht door de film van Al Gore. Dit had grote invloed op de provinciale collega-programma’s voor de periode 2007-2011. In die jaren is het Klimaatakkoord tussen het IPO en het Rijk gesloten. Het advies van de commissie Veerman en de daarop volgende start van het Deltaprogramma de landelijke focus gelegd op waterveiligheid en zoetwatervoorziening. De opgave voor provincies en het IPO voor de komende periode ligt ons inziens in het verbinden van deze wateropgaven met de ruimtelijke en economische opgaven, natuur en landbouw op het schaalniveau van provincies en regio’s. 2 Bevindingen en conclusies quick scan In dit hoofdstuk beschrijven we kort de bevindingen en de daaraan gekoppelde conclusies van de quick scan. 2.1 Thema’s en klimaatadaptatie Uit de inventarisatie onder de klimaatcoördinatoren blijkt dat provincies het meeste werk gemaakt hebben van klimaatadaptatie in de sectoren of thema’s water, natuur en landelijk gebied. Binnen deze thema’s is klimaatadaptatie (bescherming tegen wateroverlast, beperking van verdroging, etc.) al veel langer een onderwerp voor beleid en uitvoering. In essentie was en is er al klimaatadaptatiebeleid uitgevoerd door deze afdelingen, die eenvoudig bij klimaatprogramma’s zijn onder te brengen. Binnen de sectoren infrastructuur en mobiliteit is volgens de klimaatcoördinatoren wel belangstelling voor het onderwerp klimaatadaptatie (bijvoorbeeld handhaafbaarheid van infrastructuur bij weerextremen, aanwezigheid van evacuatieroutes), maar is het nog vooral een Provincies en klimaatadaptatie 4 zaak de urgentie ervan aan te geven, studie naar nut, noodzaak en mogelijkheden uit te voeren en die dan eventueel te vertalen naar concrete acties en projecten. Dit werk gebeurt voornamelijk binnen de beleidsafdelingen zelf. Er waren in de onderzochte periode nog weinig als zodanig aangemerkte klimaatprojecten op dit terrein. Klimaatadaptatie in de overige sectoren wordt door ongeveer de helft van de provincies genoemd. Hier gaat het doorgaans om klimaatadaptatie mee te nemen in lopende projecten (meekoppelen) en om aanpassingen in beleid van die sectoren of aanpassingen in ruimtegebruik in gebieden, vanwege noodzakelijk geachte klimaatadaptatie (tegenkoppelen). De provincies Limburg en Zeeland voegen nog thema’s aan ons overzicht toe, namelijk: gezondheid, economie (recreatie) en onderwijs & voorlichting. Opvallend vaak is er sprake van meerdere thema’s die in één klimaatproject samenkomen. Klimaatverandering dwingt door de lange tijdshorizon en de verschillende effecten die het heeft, tot een integrale kijk op een gebied. Tabel 1: Overzicht op programmaniveau: thema’s per provincie Provincie Gr Fr Dr NH Ov Thema Gld Fl Ut ZH NB Zl Lb Gebouwde omgeving/stedelijk gebied Landbouw/landelijk gebied Water (veiligheid, niet teveel of te weinig) Natuur Infrastructuur en mobiliteit Gebiedsontwikkeling RO Kennis- en instrumentontwikkeling Donkere kleur: meerdere projecten, lichte kleur: enkele projecten, geen kleur: geen projecten Gevraagd naar de thema’s die de komende vier jaar aan de orde zullen komen, geven de provincies een vergelijkbaar beeld als de afgelopen jaren. De provincies willen op de ingeslagen weg doorgaan. Opnieuw is er veel aandacht voor klimaat & water, waarbij opvalt dat naast waterkwantiteit ook waterkwaliteit als thema wordt genoemd. Ook klimaat & natuur worden vaker genoemd, waarbij men doelt op het meenemen van klimaatverandering bij de beheerplannen van natuurgebieden en de natuurdoeltypen. Een omslag zit niet zozeer in thema maar meer in een overstap van draagvlakvergroting voor klimaat en het agenderen van klimaat (bewustwording van de urgentie) naar (het voornemen tot) de uitvoering van concrete projecten om de klimaatbestendigheid te verbeteren. Deze omslag is de uitdaging waar de provincies zichzelf voor zien staan voor de komende bestuursperiode. 2.2 Organisatie en budget Het werken aan klimaatbeleid en -adaptatie is door de provincies op verschillende manieren georganiseerd. Acht provincies hebben een klimaatprogramma opgesteld. Vier provincies beschikken niet over een apart klimaatprogramma, maar voeren klimaatadaptatieprojecten uit binnen het bestaande beleid en werk van de afdeling. Wel hebben vijf provincies de werkzaamheden voor klimaatadaptatie opgedragen aan een apart team, dat zelf projecten uitvoert en andere afdelingen stimuleert tot het meenemen van klimaatbeleid in hun werk. Deze werkvorm bevalt deze provincies goed als het om het aanjagen van klimaatacties gaat. De meeste provincies willen deze vorm voortzetten in de komende vier jaar, één provincie stopt juist met het team. Zes Provincies en klimaatadaptatie 5 andere provincies hebben het klimaatprogramma ondergebracht bij afdelingen. Daar worden de projecten uitgevoerd in overleg tussen de medewerkers, of het werk is georganiseerd als ‘matrixproject’ waarbij de afdelingen structureel samenwerken. Deze manier van werken vraagt veel afstemming en coördinatie en het overbruggen van bestuurlijke verschillen. Eén provincie heeft geen programma, geen team, maar alleen een aanjager die de afdelingen moet bewegen tot klimaatbestendig beleid. Deze provincie geeft aan weinig kansen voor klimaatadaptatie te zien. Vijf provincies hebben geen apart budget voor klimaatprojecten. Twee provincies die wel budget hebben gereserveerd, maken geen verdeling tussen geld voor mitigatie en adaptatie. De vijf overige provincies hebben een herkenbaar budget voor klimaatadaptatie. Van de zeven provincies met budget, hebben er drie in de afgelopen periode een netto bezuiniging doorgevoerd, één heeft het budget uitgebreid. De omvang van de budgetten verschillen sterk: van € 650.000 procesgeld tot € 10 miljoen projectmiddelen in vier jaar. Waar er een programma en team ontbreken, signaleert de klimaatcoördinator meestal ook minder bestuurlijke en ambtelijke belangstelling voor het onderwerp. Er is dan in het collegeprogramma 2007-2011 niet gekozen voor speciale aandacht voor het onderwerp. Dit gaat dan vaak samen met discussies over de ernst van klimaatverandering voor de eigen provincie en daarmee over de urgentie van het beleid. Waar er zowel een programma als een team bestaat signaleert men een goede wisselwerking tussen klimaatteam en bestuur en tussen de provinciale inzet en externe partners in projecten. Provincies die met een apart team werken, streven niet de oprichting van een klimaatafdeling na, maar willen uiteindelijk dat de bestaande afdelingen klimaatadaptatie gaan uitvoeren en overnemen. Zo lijkt een logische ontwikkelingslijn te bestaan die start met een aanjager, die als doel heeft om klimaat op de agenda te krijgen, gevolgd door het starten van een programma dat bij de afdelingen is ondergebracht, dan wel het oprichten van een apart team dat na verloop van tijd het werk weer overdraagt aan de afdelingen. Welke van deze twee paden het meest effectief is, kunnen we in deze tussentijdse evaluatie nog niet zeggen. Wel is er een verband te leggen tussen de urgentie die klimaatverandering met zich meebrengt en de organisatievorm: bij grotere urgentie (bijvoorbeeld als meerdere problemen in de provincie dreigen zoals noodzaak voor kustbescherming, opvangen bodemdaling, ruimte voor de grote rivieren, verzilting van grondwater) zien we veelal de oprichting van een team. Waar de problematiek zich beperkt tot enkele sectorale opgaven, ligt het meer voor de hand om het werk in de afdelingen te laten gebeuren. Bijna alle provincies met een klimaatprogramma geven aan dat ze meer doen dan de projecten uit dat programma. Zo houdt men bij bestaande projecten voor het waterbeheer 21ste eeuw vaak al rekening met klimaatveranderingen die al verder reiken dan ‘het systeem op orde in 2015’, zoals de afspraken er nu liggen. Dit is een voorbeeld van aanpassing die door de afdeling zelf al is overgenomen. Als klimaatadaptatie wordt overgenomen door de afdelingen binnen de provincie, gaat dat nog niet vanzelf. Aandacht vragen, stimuleren, concretiseren, aansluiten bij bestaande projecten en programma’s, subsidiëren en het bundelen en verder ontwikkelen van kennis blijft volgens de Provincies en klimaatadaptatie 6 klimaatcoördinatoren nog een tijd nodig. In onderstaande tabel zijn strategieën weergegeven waarvan wij denken dat deze bijdragen aan het systematisch overdragen van het klimaatbeleid naar andere afdelingen in de komende vier jaar. Tabel 2: Beleidsfase en instrumentinzet Richting beleid Adaptatie wil Adaptatie wil Adaptatie wil verandering hetzelfde beleid aanpassing beleid beleid Overdragen of Snel overdragen aan Overdragen aan Prioriteit geven in vasthouden reguliere afdeling reguliere afdeling klimaatprogramma Aandacht Volgen, kennis Samenwerken, Agendasetting, onderzoeken, Klimaatmedewerkers bijhouden stimuleren, subsidiëren kennismanagement, voorbeeldprojecten experimenteren Opstelling Het is aan de provincies om in hun programmering vast te stellen voor welke thema’s en gebieden deze strategieën op hun plaats zijn. Figuur 4: Verschillende wegen naar klimaatadaptatie in het beleid Apart team Werk in afdelingen ? ? Aanjager 2007 2011 2015 Klimaatbeleid begint met een of meer aanjagers die het thema op de agenda zetten van de eigen en andere afdelingen. Vijf provincies hebben een apart team geformeerd, die het werk na verloop van tijd, volgens de coördinatoren bij voorkeur pas ná de volgende collegeperiode) weer willen overdragen aan de afdelingen (de blauwe curve). Eén van hen heeft het team de opdracht gegeven om zich in één periode overbodig te maken (de bovenste groene curve). Eén andere provincie heeft het werk van het team vroegtijdig gestopt. De coördinator meldt dat het werk ‘hopelijk’ door de afdelingen wordt voortgezet, maar dat het niet is geborgd en dat de resultaten daarvan nu onbekend zullen zijn (de bovenste rode stippellijn). Zes andere provincies hebben geen team geformeerd en houden het werk in de afdelingen of een matrixorganisatie (de onderste groene stippellijn). In één provincie is er alleen een aanjager en dringt het onderwerp klimaatadaptatie niet goed door tot het werk van de afdelingen (de onderste rode stippellijn) De coördinator zegt te overwegen om de werkzaamheden te staken. Ook hier is de afloop ongewis. Provincies en klimaatadaptatie 7 2.3 Klimaatakkoord IPO - Rijk We hebben provincies gevraagd wat er is terechtgekomen van de voornemens uit het klimaatakkoord van 2009. Daarin stonden de volgende voornemens die aan de provincies toe te rekenen waren, naast voornemens die het Rijk op zich zou nemen. Klimaatadaptatie maatregelen in kaart brengen samen met gemeenten en waterschappen. Plannen en maatregelen screenen op noodzaak adaptatie. Waar mogelijk klimaatadaptatie meenemen in lopende gebiedsontwikkelingen. Bij nieuwe ruimtelijke plannen werken met KNMI scenario's. Bij RvR klimaatadaptatie meenemen. Economische kansen van de klimaatverandering verkennen. Voorbeeldprojecten aandragen. Geografisch instrument ontwikkelen. In kaart brengen hoe ILG na 2013 ingezet kan worden voor klimaatadaptatie. De meeste klimaatcoördinatoren moesten hun geheugen opfrissen om bij deze opsomming de acties te benoemen. Eigen plannen screenen, werken met KNMI scenario’s (doorgaans alleen globaal, niet in detail per G, G+, W en W+ effecten), bij Ruimte voor de Rivier klimaatverandering meenemen en het al dan niet meewerken aan het ontwikkelen van geografische instrumenten (klimaateffectkaarten, atlas) komen snel naar voren. Andere zaken daarentegen niet. Voorbeeldprojecten uit de ARK impulsbijeenkomsten zijn nog wel bekend, althans voor zover die terecht zijn gekomen in de eigen provinciale programmering. We stellen dat het akkoord (en de eerder gesloten ARK overeenkomst) voor de meeste provincies wel een aanleiding vormde om meer structureel aan klimaatadaptatie te gaan werken maar dat de provinciale programma’s verder leidend zijn geworden. Het klimaatakkoord is daarmee als een tussenstap in de beleidsontwikkeling te beoordelen, niet als de start ervan. Tabel 3: Klimaatadaptatie in structuurvisies Provincie Gr Fr Dr NH Ov Gld Fl Ut ZH NB Zl Lb Klimaatadaptatie in structuurvisie Vier provincies (de donker gekleurde vakjes) hebben klimaatadaptatie in de structuurvisie opgenomen of doen dat op dit moment bij het maken van de nieuwe structuurvisie. Daarmee is of wordt klimaatadaptatie planologisch verankerd. Vijf provincies (de licht gekleurde vakjes) noemen het opvangen van en aanpassen aan klimaatverandering in hun bestaande omgevingsplannen, of de actualisatie daarvan en kondigen aan het mee te zullen nemen in de nog op te stellen structuurvisies. Bij de overige drie provincies is klimaatadaptatie niet of nog niet expliciet in de visies opgenomen. Provincies en klimaatadaptatie 8 3 Resultaten (voorbeeld)projecten klimaatadaptatie In het vorige hoofdstuk is gevraagd welke thema’s in het klimaatbeleid van de provincies het meest aan de orde kwam volgens de coördinatoren. We hebben ook van alle afzonderlijke projecten die de provincies uitvoeren, gevraagd op welk inhoudelijk thema (gebouwde omgeving, landelijk gebied, water, natuur etc.) deze betrekking hebben en in welke rol (visievorming, vastleggen in formele documenten, gebiedsontwikkeling) de provincie erin optreedt. 45% van de projecten wordt aan één thema toegeschreven en zouden we daarmee als sectoraal (klimaat & betreffende thema) kunnen benoemen. Bij 39% zijn twee sectoren betrokken en bij 16% meer dan twee, die we daarmee als integraal bestempelen. 3.1 Water bovenaan projectenlijst In totaal hebben we 242 projecten verzameld en gelabeld. Daarbij moet opgemerkt worden dat een aantal van deze projecten koepelprojecten zijn en bestaan uit verschillende deelprojecten. Een voorbeeld hiervan is het Gelderse project Waalweelde, dat uit 50 deelprojecten gebiedsontwikkeling bestaat maar als 1 project wordt gerekend. Water staat als thema veruit bovenaan, gevolgd door landelijk gebied en natuur. Figuur 5: provinciale klimaatadaptatieprojecten naar thema Projecten naar thema 9% Diversen Gebouwde omgeving 12% 31% Kennis Landelijk gebied Mobiliteit / infra 11% Recreatie 4% 4% 13% 3.2 Natuur 15% 1% RO Water Visievorming en agendasetting is de belangrijkste rol Naast de thema’s waar projecten over gaan, hebben we gevraagd naar de rol die de provinciemedewerkers in de projecten vervullen. In iets meer dan de helft van de projecten is de rol van de provincie gericht op visievorming, ideeontwikkeling en agendasetting. Tien procent van de projecten is gericht op het vastleggen van beleid voor klimaatadaptatie in formele documenten zoals structuurvisies en waterplannen en de overige projecten betreffen 38% betreft participatie in gebiedsontwikkeling. De scheidslijnen tussen deze rollen zijn trouwens niet altijd even scherp. Een visietraject kan een formeel vervolg krijgen in het opstellen van de structuurvisie en beide kunnen hun toepassing vinden in de provinciale bijdrage aan gebiedsontwikkeling. Provincies en klimaatadaptatie 9 Figuur 6: Provinciale klimaatadaptatieprojecten naar rol Projecten en rol provincie 10% 39% gebiedsontwikkeling visie en strategievorming wettelijke taak 51% Provinciemedewerkers - althans die in provincies waar brede aandacht bestaat voor klimaatadaptatie - noemen als belangrijkste punten van meerwaarde van het provinciale optreden in de projecten het feit dat de provincie thema’s integreert en klimaatadaptatie inbrengt in gebiedsontwikkeling. 3.3 Klimaat werkt ook voor beleidsintegratie Na het overzicht van alle provinciale klimaatadaptatieprojecten hebben we een aantal leerzame projecten in elke provincie nader bekeken. Ook hierbij horen we van de projectleiders dat de provincie meerwaarde biedt doordat zij in klimaatprojecten verschillende thema’s inhoudelijk combineert en de rollen combineert van visievorming, gebiedsontwikkeling en formele verankering in ruimtelijk beleid. Klimaat stelt vanwege de lange tijdshorizon en de combinatie van effecten een aantal zaken dat in sectoraal beleid is vastgelegd in een ander daglicht. Daardoor werkt de discussie over klimaatadaptatie en klimaatbestendig ontwikkelen als een manier om belangen te integreren, partijen bij elkaar te brengen en synergie te bereiken. Beperkende regels die vanuit een sector worden gesteld, raken soms aan het wankelen omdat klimaatadaptatie verandering vraagt van die regels. Bijvoorbeeld het aanleggen van een brede, overstroombare dijk (Deltadijk) maakt het mogelijk om ook bebouwing en beplanting toe te staan op en in de waterkering, wat traditioneel niet geaccepteerd wordt door de beheerder. Ook het bouwen van windturbines op een dijk, waarbij de fundering van de mast een bijdrage levert aan de versterking van de dijk is een andere manier van benaderen dan een verbod op bebouwing. Ook op andere thema’s vraagt het integrerend belang van het aanpassen aan de klimaatveranderingen van de medewerkers en de partners van de provincie om in termen van kansen en synthese te denken: de directe en korte termijn belangen lijken dan wel strijdig, maar op een hoger niveau en langere termijn moet men samen een betere klimaatbestendige oplossing vinden. 3.4 Leren van proces, inhoud en persoonlijke effectiviteit Naast de meerwaarde van de provinciale rol hebben we per project ook gevraagd naar de leerpunten in een project. In bijlage twee is een tabel opgenomen waarin per provinciale rol wordt Provincies en klimaatadaptatie 10 weergegeven wat de verschillende leerpunten zijn die de provincies hebben genoemd. Deze hebben we per rol (visievorming, gebiedsontwikkeling, formele verankering) onderverdeeld in categorieën personen, proces en inhoud. De belangrijkste - meest genoemde - leerpunten gaan over het moment waarop de provincies een doorslaggevende rol kunnen vervullen. Het goed timen van het moment waarop met externe partners wordt samengewerkt en het zowel inhoudelijk als procesmatig aanhaken bij deze partners, worden als leereffecten benoemd. De provincies proberen hierbij op te treden als gelijkwaardig partner en een faciliterende rol in te nemen. Een aantal keren is genoemd dat de provincie de eerste zet geeft aan een project, dat zonder niet gestart zou zijn en dat later in samenwerking door blijft lopen: de provincie als katalysator. Een intern leerpunt op procesgebied is de zorg om als provincie zelf integraal te werken. De provincie is vaak met meerdere kerntaken en in meer dan één rol (bijvoorbeeld planologisch kaderstellend met de structuurvisie en als partner in een gebiedsproces) aanwezig in een project. Dit maakt de interne afstemmen een continu aandachtspunt. Een ander opvallend leerpunt dat wij signaleren, is de rol die provincies hebben verkregen in het klimaatdebat als vertaler van abstracte kennis (uit onderzoek, wetenschappelijke klimaatprogramma’s) naar de praktijk. Het niveau waarop de provincies opereren – vooral bij projecten en bij integrale gebiedsontwikkeling en het ontwikkelen van gebiedsgericht beleid dwingt tot een zeer concrete vertaling van klimaateffecten naar de gevolgen die dat voor een gebied heeft en de aanpassingen die daardoor nodig zijn in de ruimtelijke inrichting, functietoewijzing, bedrijfsvoering en beheer. Het is gebleken dat deze concretisering vanuit de wetenschap niet eenvoudig gemaakt wordt, maar in dialoog met de provincies wel lukt. Andersom wordt het ook duidelijk dat de wetenschap niet op detailniveau antwoorden verschaft en dat het noodzakelijk is om bij beleidsontwikkeling en ruimtelijke ordening te leren omgaan werken met onzekerheden. De relatie tussen theorie en praktijk is een wederkerige: het leveren van praktijksituaties waar de wetenschappelijke programma’s hun studies kunnen verrichten en hun resultaten kunnen tonen of verifiëren is eveneens van belang. Provincies vervullen een bemiddelende rol bij het ontwikkelen van deze praktijken. Vervolgens zien veel provincies een rol weggelegd voor zichzelf in het beschikbaar stellen van deze praktijkgerichte kennis aan externe partners. Provincies en klimaatadaptatie 11 4 Aanbevelingen en vooruitblik 4.1 Provincie als lerende organisatie Naar aanleiding van de resultaten van de quick scan is een aantal aanbevelingen opgesteld als input voor de (toekomstige) positiebepaling van het thema klimaatadaptatie. De provincie is een belangrijke speler in het klimaatveld, omdat zij meerdere thema’s binnen haar organisatie integreert. Door intern draagvlak te creëren bij Ruimtelijke ordening, water, natuur, etc., kan er integraal worden gedacht over klimaatadaptatie. Draagvlakvergroting en bewustwording van urgentie zijn de eerste stappen die gezet moeten worden voordat een klimaatproject besproken kan worden. Ten aanzien van klimaatprojecten zitten provincies nog veel in de fase van visie-, ideeënvorming en agendasetting. Het gebruik van juridische instrumenten of daadwerkelijke gebiedsontwikkeling wordt vanaf nu in sterkere mate ingezet. Het hebben van een actie- of klimaatprogramma, klimaatnota o.i.d. kan een doorslaggevende rol vervullen in het succes van het programma zelf. Voorwaarden zijn wel dat het kort, bondig, concreet, SMART is beschreven, op zo’n manier dat het voor andere sectoren duidelijk maakt waar klimaatverandering concreet aanhaakt of wat er uitgevoerd kan worden. Klimaatadaptatie laten aanhaken en meekoppelen met uitvoeringsprogramma’s en -financiën is belangrijk om een integrale aanpak te bewerkstelligen. Concretiseren op thema- en uitvoeringsniveau betekent dat klimaatbeleid moet aansluiten bij bestaande projecten en programma’s. Om van pilot- naar mainstreamfase te komen heeft de provincie een integrale gebiedsgerichte benadering nodig, in vergelijking met het nationale Deltaprogramma. De provincie heeft met budget en capaciteit sturingsmogelijkheden om richting te geven aan de partners, maar een te sterke regierol kan gaan tegenwerken. Het werkt beter om partners te faciliteren door kennisinbreng en procesondersteuning, en daarmee gezamenlijke projecten op gang te helpen. De provincie is dan kennismakelaar en verbindingsofficier. Niet alle thema’s die te maken krijgen met klimaatverandering worden nog even goed bedekt. Waar de aanpassing urgent en acuut is, worden keuzes snel gemaakt. Op terreinen waar de urgentie nog minder voelbaar is, tellen andere beleidsuitgangspunten zwaarder. 4.2 Aanzet voor agenda 2011 en verder Inhoudelijke focus Of de verdere ontwikkeling van het klimaatadaptatiebeleid nu binnen afdelingen of door een team gebeurt, de komende periode van vier jaar lijkt in beide gevallen te leiden tot een integratie van het klimaatbeleid in andere terreinen. Wij raden de medewerkers die de komende tijd aan klimaatadaptatie werken aan om niet te kiezen voor de gemakkelijke weg van het zelf voortzetten van het werk op succesvolle trajecten. Juist succesvolle trajecten kunnen snel integreren in het gewone werk. Concentreer je de komende vier jaar op de thema’s waar het nog lastig is om klimaatadaptatie op de agenda te krijgen en om te zetten in projecten. Brede maatschappelijk opgave Bij de meeste succesvolle projecten lopen de maatregelen die men voor klimaatadaptatie zou willen nemen parallel aan de maatregelen die vanuit de beleidsector al genomen worden. Bij voorbeeld bij hoogwaterbescherming vraagt de aanpassing aan klimaatverandering dezelfde Provincies en klimaatadaptatie 12 maatregelen als het waterbeleid, hooguit in versterkte mate of in een hoger tempo. Deze overeenkomst in richting en belangen is vanzelfsprekend ook de reden waarom op deze terreinen klimaatadaptatie soepel ingang vindt. Maar bij de bredere maatschappelijke opgave voor klimaatadaptatie komen ook terreinen aan de orde waar de belangen botsen. Bij voorbeeld als een bestaande functie niet langer handhaafbaar is vanwege verdroging of vernatting, temperatuurstijging etc. Dan is de opgave voor de klimaatmedewerkers om oplossingen te ontwikkelen die synthese bereiken (of win-win situaties creëren). Bij voorbeeld in veranderde landbouwmethoden die zowel een goede opbrengst garanderen als het vermogen van de grond om water vast te houden verbeteren. Voortzetten successen Tegelijkertijd zijn er afgelopen jaren ook veel projecten gestart binnen deze ‘meekoppelende’ thema’s. Op klimaatadaptatie echt te kunnen integreren is ook de komende jaren nog inzet nodig op deze thema’s om zodoende succesvolle leerprojecten op te zetten. Op deze manier draagt de provincie bij aan agendasetting van het thema bij externe partners en maatschappelijke opinie. Rol provincies Als een van de doorslaggevende rollen van provincies binnen klimaatadaptatie is het (door)vertalen van kennis. De doorwerking van de kennis wordt nog eens versterkt als de provincies er ook in slagen om klimaatbestendigheid op te nemen in de ruimtelijke visies en waterplannen, waarmee het voor ontwikkelaars en gemeenten een aspect wordt om rekening mee te houden. Tevens slagen provincies er bij succesvolle projecten in om betrokkenen van sectoren handelingsperspectief te bieden om bijvoorbeeld hun bedrijfsvoering aan te passen aan klimaatverandering. Provincies hebben met gebiedsontwikkeling (pilots) laten zien dat zij een rol vervullen bij de uitvoering en het monitoren van de uitvoering door anderen. In de komende periode ligt de taak om samen met de gebiedspartners resultaten te laten zien. De bestaande kennisprogramma’s (zoals Kennis voor Klimaat) hebben bij de start de vragen bij provincies en gemeenten ‘opgehaald’, maar het blijkt niet eenvoudig om de wetenschappelijke kennis te verbinden met het concrete niveau van de opgaven van gemeenten en provincies. Provincies kunnen een intermediaire rol vervullen door praktijksituaties ter bestudering aan te reiken, de kennis te laten stromen en daardoor permanent vraaggestuurd te maken. Rol onder druk Tot slot is er ook een keerzijde aan deze fraaie positie. We signaleren dat bottom up er veel gebeurt, dat dit in samenhang wordt gebracht en gekoppeld aan wetenschappelijke inzichten. Maar dit gebeurt noodgedwongen zonder strategische uitgangspunten vanuit het rijk. De provincies hebben hun rol genomen, maar de bijdragen van het rijk aan het klimaatakkoord is achtergebleven bij de verwachtingen. Het deltaprogramma biedt op onderdelen, namelijk hoogwaterveiligheid en de beschikbaarheid van voldoende zoet water wel een strategisch kader, maar niet in de breedte van het klimaatdossier en de kerntaken van de provincies, zoals die voor duurzame ruimtelijke ontwikkelen (EHS, natura2000, waterkwaliteit, biodiversiteit) en vitaal platteland. De recente ontwikkelingen geven hieraan nog een extra urgentie. De regeringsverklaring van 2010 geeft de provincies minder middelen om op die kerntaken beleid te implementeren en Provincies en klimaatadaptatie 13 investeringen te doen. Tegelijk komt er vanuit ‘Europa’ (witboek klimaatadaptatie 2009) meer druk om klimaatadaptatie beter te integreren (‘mainstreamen’) in bestaand beleid. Dat wordt bijvoorbeeld zichtbaar in de Kaderrichtlijn water: in 2015 moeten alle stroomgebiedbeheersplannen klimaatbestendig zijn, er komt meer aandacht voor waterschaarste en –efficiëntie in de landbouw en gebouwen. Natura 2000: integratie klimaatverandering in het management van Natura 2000-gebieden. Gemeenschappelijk Landbouwbeleid integratie klimaatverandering in plattelandontwikkeling. Biodiversiteitbeleid: betalen voor ecosysteemdiensten, innovatieve financiering, bijvoorbeeld voor groen/blauwe diensten. De provincie kan - en moet als het Rijk zich op deze terreinen verder terugtrekt - een belangrijke rol spelen bij het integreren van nieuw sectoraal Europees beleid in lopende en toekomstige gebiedsontwikkeling. Dit vraagt om slim in te spelen op nieuwe Europese financiële arrangementen, zoals beloning van maatschappelijke diensten onder het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en/of een sterkere inzet van de structuurfondsen voor EU gerelateerd adaptatiebeleid. Dit is een belangrijke opgave voor de komende collegeperiode 2011 - 2015. De nationale en Europese ontwikkelingen stellen de provincies voor nieuwe opgaven, die zij voor een deel gezamenlijk en voor een deel gebiedsgericht op moeten pakken. Een provinciaal gebiedsprogramma (ARK-G) naast het Deltaprogramma is nodig om te voorzien in de integrale klimaatadaptatieopgave. Zonder zo’n strategisch programma (bijvoorbeeld onder te verdelen naar landschapstype) bestaat er zelfs gerede kans dat het Rijk de provinciale middelen gaat aanspreken voor het realiseren van de nationale waterdoelstellingen van het Deltaprogramma. Dan verliest klimaatadaptatie aan breedte in plaats van dat het daaraan wint en kunnen de provincies hun kerntaken minder goed vervullen. Provincies en klimaatadaptatie 14 Bijlage 1 Provinciale klimaatcoördinatoren In de onderstaande tabel zijn de provinciale klimaatcoördinatoren weergegeven die voor deze quick scan zijn benaderd. Provincie Klimaatcoördinator Limburg Tjeerd Okkes Zeeland Tjeerd Blauw Brabant Marleen Boot Gelderland Britta Verboom Utrecht Job van Amerom Zuid-Holland Erik de Haan/Sieb de Jong Noord-Holland Marianne Walgreen Flevoland Jeroen Grutters Overijssel Francien Westendorp Drenthe Rinke van Veen Friesland Arjen van der Mark Groningen Hans van Hilten Provincies en klimaatadaptatie 15 Provincies en klimaatadaptatie 16 Bijlage 2 Leerpunten voorbeeldprojecten klimaatadaptatie In het onderstaande overzicht zijn de leereffecten op niveau van personen, proces en inhoud uit de voorbeeldprojecten opgesomd en geclusterd naar de drie rollen van de provincie: Visieontwikkeling. Wettelijke verankering. Gebiedsontwikkeling. Leereffecten voorbeeldprojecten per rol Bekeken voorbeeldprojecten Visieontwikkeling Personen dijkgraaf trekker bestuurder presenteert op internationaal congres bestuur betrokken bij acuut probleem staatsecretaris verleid om MIRT status te verlenen Adaptatie in Het Groene Woud Noord-Brabant Deltaplan hoge zandgronden NoordBrabant Adaptatie en Mitigatie in stedelijk gebied Noord-Brabant Proces Cool Nature Gelderland West European Climate Corridor bestuurlijke en ambtelijke inzet aansluiten bij lokaal initiatief faciliteren niet trekken Klimaatmodule in DPL Limburg netwerk(vorming) voor kennisdelen en Hittestress in de stad Limburg samenwerken Kennisverspreiding en voorlichting Gelderland ondersteuning door bureau goede timing om partners te betrekken integrale aanpak moet je steeds heroveren kwaliteitsteam helpt bij goede ruimtelijke Klimaateffectkaarten Utrecht ontwikkeling Natuur op orde Utrecht provincie heeft regio meegekregen Landbouw op orde Utrecht directe gesprekken tussen boeren met pasklare Klimaatbestendig bouwen Zeeland informatie Verkenning Grevelingen Zeeland toegankelijk cijfermateriaal en monitoring geeft Duurzaam blijven boeren Drenthe directe terugkoppeling op handelen Klimaat en Landbouw Drenthe collega's uit sectoren laten samenwerken Peil Veenweide Friesland betrekken leveranciers, financiers Klimaat en Landbouw Friesland algemene kennis toegankelijk gemaakt Hotspot Veenkoloniën Groningen verantwoordelijkheid delen Ontwikkelopgave Lauwersoog provincie kan in beleid integreren Inhoud nationale agenda verbinden met regionale Limburg Klimaatschetsboek en Geoportaal Noord Holland Groningen Budgetten van € 24 K - 1.200 K Formatie van 0,1 - 1 fte uitdagingen goed idee voor jeugd en groen combinatie van vele doelen sluit aan bij kerntaken nieuw instrument om effecten te kwantificeren in planvorming vult lacune op Provincies en klimaatadaptatie 17 speelse werkvorm voor kinderen naast informatie ook handelingsperspectief aanreiken wetenschapper kon abstracte begrippen concreet vertalen naar provincie hapklare brokken werken motiverend voor actie provincie actief in toepassing en maakt het bruikbaar klimaat als lange termijn doel meenemen in beheerplannen slimme combinatie: duurzaam beheerde grond houdt meer water vast klimaatbestendig maken zonder RO processen te blokkeren verantwoordelijkheid kustverdediging bij provincie samenhang tussen economie en ecologie initiatief uit de alternatieve hoek gehaald naar gangbare landbouw koppeling landbouwpraktijk aan verdroging Leereffecten voorbeeldprojecten per rol Bekeken voorbeeldprojecten Wettelijke verankering Personen Adaptatie in structuurvisie Noord actieve betrokkenheid medewerkers vertalen abstract landelijk naar concreet voor Oostvaarderswold Flevoland medewerker Robuuste verbindingen Gelderland bestuurder is gedreven, helpt met duwen en Adaptatie in structuurvisie Noord Brabant stimuleert ambtenaren stevig programma en manager Proces interne integratie provincie neemt initiatief en trekt provinciaal geld maakt landelijke cofinanciering los provincie liep voorop bij kansenkaarten kennis uit landelijke projecten benut omvang en looptijd budget vraagt om goede Holland Rijnenburg Utrecht Budgetten € 0 - 400.000 K Formatie 0 - 8 fte beheersing gelijkwaardige samenwerking, geen regisseur kennis van elders inbrengen Inhoud provincie regelt wettelijk alles inbrengen lange termijn doelen gebiedsproces opnieuw opgestart Provincies en klimaatadaptatie 18 Leereffecten voorbeeldprojecten per rol Bekeken voorbeeldprojecten Gebiedsontwikkeling Personen samenwerking ook op persoonlijk vlak bevorderen Proces Schaalsprong Almere Flevoland Aaltense goor Gelderland Klimaatbuffer Weerterbos Limburg Vechtplassen/Naardermeer Noord open planproces leidt tot veel draagvlak inspireren tot gezamenlijk doel Holland Ruimte voor de Vecht Overijssel samen ontwerpen Klimaatbuffer Oesterdam Zeeland partijen bij elkaar gebracht Waterduinen Zeeland juiste timing om externe partners te betrekken Waterbergingsgebied Hunzedal agenderen klimaatverandering in natuurbeheerplan vertalen lange termijn doelen naar korte termijn Drenthe Proeftuin Eemsdelta Groningen plannen veel trekken en duwen om partners bij elkaar te Budgetten van € 500 K– 6.700 K brengen Formatie van 0,1 – 6 fte provincie als gebiedsregisseur versnellen met subsidie integrale aanpak klimaat investering gekregen van waterwinner (drinkwaterbedrijf) als nieuwe participant Inhoud door uitkoop bedrijf ruimte voor ontwikkeling synergie met waterschap financiële zekerheid voor waterschap combinatie van doelen natuur en wateroverlast steden samenhang tussen economie en ecologie en veiligheid Deltaprogramma ziet het project als quick win ‘werkplaatssessie’ voor organisaties met verschillende achtergrond als broedplaats van themaoverstijgende ideeën multifunctionaliteit als principe provincie ook bezig met inpassingplan (verankering) synergie met wettelijke verankering (structuurvisie) urgentie bij gemeenten voelbaar omdat condities voor de landbouw verslechteren Provincies en klimaatadaptatie 19 Colofon Titel : Provincies en klimaatadaptatie: tussen kennis en Opdrachtgever : IPO Kenmerk/Projectnummer : 3331/EO-RH Datum : 9 februari 2011 Projectomschrijving : Quick scan van de inzet van provincies voor klimaatadaptatie gebiedsontwikkeling met de nadruk op successen en leerervaringen. Vooruitblik naar een hernieuwde positiebepaling van provincies in klimaatadaptatie Contactpersoon : De heer Marten van der Gaag (IPO), de heer Hans Heupink (IPO), mevrouw Britta Verboom (provincie Gelderland), de heer Erik de Haan (provincie Zuid Holland) Adviseurs Novioconsult Provincies en klimaatadaptatie : Gerbrand Frederiks, Len Duffhues en Erik Opdam 20
