Open huishouding van gemeenten in gevaar

Open huishouding van gemeenten in gevaar1
Dr.R.Willemse heeft in het VNG-Magazine van 1 februari jl een commentaar gewijd
aan mijn artikel over het 150-jarig bestaan van de gemeentewet. Ik was helaas niet in
de gelegenheid op dit commentaar eerder te reageren. De kern van de kritiek is
drieërlei: veranderingen zouden in het verkeerde tijdvak zijn geplaatst; de essentie van
mijn beeld van de gemeentewet niet duidelijk is en bovendien ben ik modieus
pessimistisch over de positie van de gemeente.
Tijdvakken
Ik beschouw de verschijning van het rapport van de commissie-Oud in 1956 en alles
wat daarop gevolgd is als een mijlpaal op weg naar de decentralisatie. Denk aan de
wetgevende arbeid van Toxopeus c.s. in het kabinet – De Quay (1959-1963). De
decentralisatie is anders dan Willemse aangeeft pas in de jaren’80 onder de druk van
de bezuinigingen totstand gekomen. De kaderwet specifiek welzijn is weliswaar uit de
jaren’70. Zij zou echter via experimenten in proefgebieden worden ingevoerd,
hetgeen niet is geschied. De welzijnswet is onder Lubbers I ingevoerd.
Essentie
Willemse heeft in zijn onlangs verschenen proefschrift ‘Het bestaansrecht van de
Nederlandse gemeente’ aangetoond, dat de gemeente naar de bedoeling van de
Grondwetgever open gemeentelijke huishouding heeft. Dit manifesteert zich in de
continue stroom van initiatieven, die gemeenten inderdaad ontwikkelen. Naar deze
maatstaf staat het model van Thorbecke inderdaad nog als een huis.
Gemeentebesturen blijken zich in de loop der jaren binnen het kader van de
gedecentraliseerde eenheidsstaat hebben gehandhaafd. Dit is een groot compliment
voor de gemeentebesturen, die nogal wat aanslagen van hoger hand hebben doorstaan.
Ik heb ook nergens aangekondigd dat het decentrale bestir voor een faillissement zou
staan. Echter, Willemse’s verlangen naar een decentrale, ‘bottom-up’ visie op het
bestir vanuit de initiatiefrijke gemeenten is, hoe wenselijk ook, niet realistisch.
Gevaren voor de zelfstandigheid der gemeenten
Mijn minder hoopvolle benadering is erop gebaseerd, dat voor de realisering van
welke decentraal succes ook steeds centrale instemming noodzakelijk is. Ik moet
helaas constateren, dat kabinet en volksvertegenwoordiging niet op een decentrale
visie zitten te wachten. Integendeel, onze centrale overheid tracht in plaats van op te
lossen tussen een sterker wordend Europa en landsdelig bestir zich onmisbaar te
maken. De huidige minister van Financiën heeft de relatie tussen het rijk en de
gemeenten een principal – agent – verhouding genoemd, voorbijgaand aan het
hierboven besproken Thorbeckiaanse model. Hij zal niet schromen via de
‘government governance cycle’ het gehele bestir inclusief de ZBO’s aan zijn
doelstellingen ondergeschikt te maken.
Als voorts, na de aantasting van het eigen gemeentelijke belastinggebied
voortvloeiend uit de invoering van de nieuwe Financiële Verhoudingswet, de
afschaffing van de OZB, het belangrijkste deel van het gemeentelijk belastinggebied ,
wordt bepleit, dan wordt de mogelijkheid voor gemeentelijke initiatieven er ook niet
beter op. Zelfs kwam recent de introductie van een – volmaakt overbodig – fenomeen:
1
Burgemeester van Zoetermeer en bijzonder hoogleraar openbare financiën der lagere overheden aan
de Katholieke Universiteit Brabant in Tilburg
de gemeentelijke uitgavennorm ter sprake. Onder het huidige Paarse regiem zijn er
nieuwe koppelsubsidies (voor breedtesport en het actieplan cultuurbereik) ingevoerd.
Ook op het terrein van de algemene uitkering wordt er naar gestreefd de
gemeentelijke vrijheid aan banden te liggen. De gemeenten dreigen bij de besteding te
worden gedwongen de rijksprioriteiten te volgen. En een rijkscommissie heeft
onlangs nog eens aangegeven dat de helft van de specifieke uitkeringen niet als
bestuursinstrument, maar als ‘zilveren koorden’ worden gebruikt. Ik heb hier
financiële voorbeelden gegeven. Daar zijn bestuurlijke aan toe te voegen. In een
onlangs verschenen VVD-rapport(je) over versterking van de gemeentelijke
autonomie wordt gewezen op het feit, dat de Haagse dames en heren de kunst van het
loslaten niet goed beheersen. Er wordt een reeks van de bemoeienis van rijkswege
gegeven, die de gemeentelijke creativiteit belet.
Tenslotte
De overgang van het gemeentelijke monisme naar het dualisme is mijns inziens een
aankondiging voor een breuk met het Thorbeckiaanse systeem. Ook al zal dat pas
over een aantal jaren zichtbaar worden. De onlangs ingevoerde wijziging van de
Gemeentewet is een tussenstation. De praktijk zal uitwijzen dat haastige spoed
inderdaad zelden goed is ook op dit terrein. Zo is het burgemeestersreferendum een
lapmiddel en wordt de rechstreeks gekozen burgemeester onvermijdelijk. De
Grondwet zal moeten worden gewijzigd om de nieuwe aanpak niet te frustreren. De
veranderende positie van de burgemeester zal ook de andere gemeentelijke organen
niet onberoerd laten. De burgemeester – benoemd als deze was – gold ondanks zijn
positie als gemeentelijk orgaan ook als de vertrouwensman van de Haagse heren. Die
burgemeester bewaakte daarmee – vaak onbedoeld – het zelfstandige karakter van de
gemeente. Met het verdwijnen van de benoemde ambtsdrager zal menig Haags
‘technocraat’ ook het ‘restant’ van de gemeentelijke zelfstandigheid willen opruimen.