2011-12-16 Staatsrechtconferentie 2011 Autonomie en toezicht

LOKALE AUTONOMIE EN
INTERBESTUURLIJK TOEZICHT
MR. R.J.M.H. (ROB) DE GREEF
UITGANGSPUNTEN EUROPEES HANDVEST INZAKE
LOKALE AUTONOMIE (EHLA)
>
“Overwegende dat de lokale autoriteiten één van de belangrijkste
grondslagen van elk democratisch regime zijn;
>
[…] Zich ervan bewust dat de bescherming en versterking van lokale
autonomie in de verschillende Europese landen een belangrijke bijdrage
levert tot het ontstaan van een Europa gebaseerd op de beginselen van
democratie en decentralisatie van de macht;
>
Verklarend dat dit het bestaan van lokale autoriteiten noodzakelijk maakt
die beschikken over op democratische wijze tot stand gekomen
besluitvormende organen, die in hoge mate autonoom zijn met
betrekking tot hun bevoegdheden, de wijze waarop deze bevoegdheden
worden uitgeoefend en de financiën die voor deze uitoefening vereist
zijn”
2
UITGANGSPUNTEN EUROPEES HANDVEST INZAKE
LOKALE AUTONOMIE (EHLA)
Artikel 4 EHLA: Reikwijdte lokale autonomie
[…]
2. De lokale autoriteiten bezitten, binnen de grenzen van de wet,
volledige vrijheid van handelen ten einde hun bevoegdheden uit te
oefenen met betrekking tot elke zaak die niet aan hun bevoegdheid is
onttrokken of aan enige andere autoriteit is toegewezen.
[…]
4. Bevoegdheden die aan lokale autoriteiten zijn toegekend dienen in de
regel volledig en uitsluitend te zijn. Zij mogen niet worden aangetast of
beperkt door een andere, centrale of regionale, autoriteit, behalve voor
zover bij of krachtens de wet is bepaald.
[…]
3
TOEZICHT MOET (GROND)WETTELIJKE BASIS HEBBEN
Artikel 8 lid 1 EHLA
Elk administratief toezicht op de lokale autoriteiten mag slechts worden
uitgeoefend overeenkomstig de procedures en in de gevallen, waarin door
de grondwet of de wet is voorzien.
Artikel 132 Grondwet: Kader toezicht
2. De wet regelt het toezicht op deze besturen.
> Algemene grondslag in artikel 132 lid 2 Grondwet (vgl. art. 10:26 en
10:34 Awb)
4. Vernietiging van besluiten van deze besturen kan alleen geschieden bij
koninklijk besluit wegens strijd met het recht of het algemeen belang.
4
EVENREDIGHEIDSBEGINSEL
Artikel 8 lid 3 EHLA
Administratief toezicht op lokale autoriteiten dient zodanig te worden
uitgeoefend dat er sprake is van evenredigheid tussen de interventie van
de toezichthoudende autoriteit en de belangen die deze beoogt te dienen.
Artikel 3:4 Awb
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken
belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van
de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een
besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te
dienen doelen.
> vgl. art. 10:36 (gedeeltelijke vernietiging) en art. 10:42 lid 2 (in stand
laten rechtsgevolgen) Awb.
5
TOETSINGSGRONDEN
Artikel 8 lid 2 EHLA
Elk administratief toezicht op de activiteiten van de lokale autoriteiten dient
in de regel slechts gericht te zijn op het verzekeren van de naleving van de
wet en de grondwettelijke beginselen. […]
> Vgl. strijd met het recht (art. 132 lid 4 Grondwet en art. 10:35 Awb);
constitutionele bevoegdheidsverdeling als toetsingskader
(Kamerstukken II 2005/06, 30 300 VII, nr. 75)
[…] Administratief toezicht mag echter met betrekking tot doelmatigheid
door hogere autoriteiten uitgeoefend worden inzake taken waarvan de
uitoefening aan de lokale autoriteiten is gedelegeerd.
> Vgl. strijd met het algemeen belang (art. 132 lid 4 Grondwet en art.
10:35 Awb) >> vooral toetsing aan rijksbeleid en innerlijke beoordeling
van de regeling
6
NEDERLANDS VOORBEHOUD
>
Voorbehoud bij artikel 8 lid 2 EHLA, omdat
>
Ook bij autonome bevoegdheden in sommige gevallen preventief
toezicht bestaat (zie bijv. art. 160 lid 2 Gemeentewet), waarbij
beleidstoetsing ook tot de mogelijkheden behoort
>
Ook het repressieve toezicht, met name het algemene
vernietigingsrecht, op autonome bevoegdheden ziet en de Grondwet
het expliciet mogelijk maakt aan het algemeen belang te toetsen.
(Kamerstukken II 1987/88, 20 568, nr. 1, p. 6)
7
PRIVATISERING SCHIPHOL (KB 20 NOVEMBER 2006, STB
2006, NR. 615)
>
Vernietiging van de niet-schriftelijke beslissing van het college van
Amsterdam tot het niet instemmen met het voorstel tot wijziging van de
statuten van de N.V. Luchthaven Schiphol, teneinde privatisering
mogelijk te maken
>
In strijd met het algemeen belang omdat dit het rijksbeleid doorkruist
>
Uitoefenen privaatrechtelijke bevoegdheden door gemeente behoort tot
de autonome bevoegdheden (vgl. art. 4 EHLA)
Ingetrokken bij KB 7 mei 2007, Stb. 2007, nr. 190
8
LANDSBANKI II (KB 10 NOVEMBER 2008, STB. 2008, NR.
443)
>
>
>
Vernietiging besluiten tot het voeren van een rechtsgeding met als
oogmerk het behalen van een titel teneinde de gelden waarop in
Noorwegen conservatoir beslag is gelegd, te kunnen executeren [...]
In strijd met het algemeen belang omdat deze procedures het
onmogelijk maken dat een overeenkomst met de IJslandse staat wordt
gesloten teneinde spaargeld van individuele spaarders terug te krijgen.
‘Procesbevoegdheid’ is autonome bevoegdheid (vgl. 160 lid 1 onder f
Gemeentewet; vgl. ook art. 4 EHLA)
ABRvS 22 april 2009, LJN BI1842
> Geen zorgvuldige belangenafweging, inbreuk op rechtszekerheid
decentrale overheden en op rechtsgang
9
WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT
Artikel 271a Provinciewet (vgl. art. 278a Gemeentewet)
[…]
2. Indien, gelet op het koninklijk besluit, het provinciebestuur bij de
toepassing van artikel 274 niet over beleidsvrijheid beschikt, kan het
koninklijk besluit bepalen dat het in de plaats treedt van het vernietigde
besluit.
3. In het koninklijk besluit kan worden bepaald dat ter zake van het
vernietigde besluit geen nieuw besluit wordt genomen.
4. In het koninklijk besluit kan het provinciebestuur een aanwijzing worden
gegeven over de uitvoering van het koninklijk besluit. De artikelen 121
tot en met 121g zijn van overeenkomstige toepassing ingeval de
aanwijzing niet wordt opgevolgd.
In strijd met artikel 4 EHLA?
10
WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT
Artikel 268 Provinciewet (vgl. art. 275 Gemeentewet)
In het koninklijk besluit kan voor de duur van de schorsing een voorziening
worden getroffen
> Vgl.
KB 7 december 2005, Stb. 2005, nr. 634 (Detentiecentrum SchipholOost)
11
RECHTERLIJKE CONTROLE
Artikel 11 EHLA
De lokale autoriteiten hebben het recht rechtsmiddelen aan te wenden ten
einde de zelfstandige uitoefening van hun bevoegdheden te verzekeren
alsmede de eerbiediging van die beginselen van lokale autonomie die zijn
vastgelegd in de grondwet of de interne wetgeving.
> HR 5 februari 1993, Gst. 1993-6974, 5 (Rotterdams welzijnsconvenant)
Beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak door belanghebbende tegen
koninklijk vernietigingsbesluit is mogelijk (art. 281a Gemeentewet en art.
274a Provinciewet)
>
Voor rechtsbescherming tegen schorsingsbesluiten is de burgerlijke
rechter restrechter (Hof ‘s-Gravenhage 23 december 2005, Gst. 2006/57
(Detentiecentrum Schiphol-Oost)
>
12
RECHTERLIJKE TOETSING AAN HET EHLA
Rechters toetsen niet rechtstreeks aan het EHLA tot op heden, nu de
bepalingen niet een ieder verbindend zijn
> Hof
‘s-Gravenhage 8 maart 2001, Gst. 2001-7145, 5 (Herindeling
Weerselo): artikel 5 EHLA is niet voldoende concreet
> Rb.
‘s-Gravenhage 18 april 2007, Gst. 2007/115 (OZB): artikel 9 lid 3
EHLA is te algemeen geformuleerd; tot toetsing is slechts de wetgever
bevoegd
>
13
Bevestigd door Hof ‘s-Gravenhage 10 juli 2008, zaak 105.006.799/01; niet gepubliceerd
RECHTERLIJKE TOETSING AAN HET EHLA
Raad van State:
“De regels die dit Handvest geeft voor de behartiging en eerbiediging van
lokale autonomie, behoren niet tot de categorie ”een ieder verbindend”,
zodat artikel 93 van de Grondwet niet van toepassing is.
Dit betekent onder meer dat gemeentebesturen niet de mogelijkheid
hebben een vermeende schending van dit verdrag aan de rechter voor te
leggen.
Het Handvest kan echter wel worden gezien als een onderdeel van de
bindende spelregels voor de verhouding tussen de verschillende
overheden. […]”
Spelregels voor interbestuurlijke verhoudingen, p. 24
14
LOKALE AUTONOMIE EN
INTERBESTUURLIJK TOEZICHT
STELLINGEN
STELLING 1
>
Doelmatigheidstoetsing mag bij autonome bevoegdheden geen rol
spelen
Verbindend worden art. 8 lid 2 EHLA
> Ook in relatie tot Wet revitalisering generiek toezicht
> Geen hiërarchische verhoudingen tussen de verschillende overheden
(‘medeoverheden’)
> Geen echte autonomie als inbreuk mogelijk is (vgl. art. 4 lid 2 EHLA)
>
16
STELLING 2
>
Rechterlijke toetsing aan het algemeen belang moet niet langer
terughoudend zijn
Volle bescherming autonome ruimte (art. 11 EHLA)
> Geen echte autonomie als inbreuk mogelijk is (vgl. art. 4 lid 2 EHLA)
> Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt dat de terughoudende toetsing wel degelijk
betekent dat er iets getoetst moet worden (Landsbanki zaken, maar ook al bij
Provinciale Milieuverordening Limburg)
>
17
STELLING 3
>
De Wet revitalisering generiek toezicht maakt een verder gaande
inbreuk op het uitgangspunt dat niet teveel wordt ingegrepen in de lokale
autonomie (art. 4 lid 2 en 4 EHLA)
Toezicht moet evenredig zijn (art. 8 lid 1 EHLA)
> Geen doelmatigheidstoetsing bij autonomie (art. 8 lid 2 EHLA)
> Niet zelf in de zaak voorzien door Kroon bij autonome ruimte (art. 4 lid 4 EHLA)
>
18