Door gelijkheid gegrepen - Tijdschrift voor Constitutioneel Recht

380
BOEKEN
OKTOBER 2013 TV CR
Mart Rutjes
Door gelijkheid gegrepen
Democratie, burgerschap en staat in Nederland 1795-1801
Diss. UvA, Nijmegen: Uitgeverij Vantilt 2012, 272 p., ISBN 978 94 6004 108 2
N.S. EFTHYMIOU*
* Dr. N.S. Efthymiou is universitair docent staats- en bestuursrecht aan de Erasmus
Universiteit Rotterdam.
1 Joris Oddens, Pioniers in schaduwbeeld. Het eerste parlement
van Nederland, Nijmegen 2012,
p. 23.
De Bataafse tijd (1795-1806) is een periode in de Nederlandse geschiedenis die de laatste jaren in sterkere mate dan voorheen in de belangstelling
staat van (rechts)historici. De grotere belangstelling, die samenhangt met
een groeiende erkenning van ‘de laat achttiende-eeuwse wortels van het
huidige democratische bestel’,1 blijkt bijvoorbeeld uit het verschijnen in
2013 van De eerste honderdvijftig jaar van Van den Berg en Vis. Hun boek
is de eerste parlementaire geschiedenis van Nederland die ook uitgebreid
aandacht besteedt aan het parlement in de Bataafse tijd. De grotere belangstelling blijkt ook uit het feit dat de historici Niek van Sas en Wyger
Velema, beiden verbonden aan de Universiteit van Amsterdam, in 2007
een subsidie hebben ontvangen voor hun project First Dutch democracy:
the political world of het Batavian Republic, 1795-1801. Dit project richt zich
op de eerder genegeerde politieke wereld van de Bataafse Republiek en
onderzoekt hoe in de jaren 1795-1801 een democratische politieke cultuur
tot stand is gekomen. Het hier gerecenseerde boek van Mart Rutjes, die
als historicus is verbonden aan de Universiteit van Amsterdam en de
Vrije Universiteit, maakt onderdeel uit van het project. Rutjes’ boek is een
onderzoek naar het politieke denken tijdens de Bataafse Republiek. Op dit
onderzoek is hij in 2012 bij Van Sas en Velema gepromoveerd.
Rutjes’ boek bestaat uit vier hoofdstukken, voorafgegaan door een inleiding en gevolgd door een conclusie. Die inleiding en conclusie plaatsen
het onderzoek in een breder kader en verduidelijken de hoofdlijnen van
en de motieven voor het onderzoek. In de inleiding behandelt Rutjes opvattingen die in de geschiedschrijving bestaan over de Bataafse Republiek
en over het belang van de periode 1750-1850 voor de ontwikkeling van het
politieke vocabulaire in Europa en Noord-Amerika. Zo maakt Rutjes melding van Van Sas’ opvatting dat de Bataafse Republiek onderdeel is van de
politieke modernisering van Nederland die zich voltrok in de jaren 17501850. Ook wijst hij op de Duitse historicus Koselleck, die stelt dat sociale
en politieke kernbegrippen in de jaren 1750-1850 een ingrijpende
TV CR OKTOBER 2013
BOEKEN
betekenisverandering hebben ondergaan. Deze begrippen zouden in deze
jaren een moderne betekenis hebben gekregen, zodat ze voor ons vrijwel
onmiddellijk begrijpelijk zijn. Koselleck is daarmee een vertegenwoordiger van de begripsgeschiedenis, een historische benadering waarbij, aldus
Rutjes, de betekenisontwikkeling en verandering van begrippen centraal
staan.
Rutjes wil geen algemene uitspraken doen over de jaren 1750-1850, maar
zoekt wel aansluiting bij Van Sas’ opvatting en bij Kosellecks begripshistorische aanpak. Zijn proefschrift behandelt onderdelen van het Bataafse
politieke vocabulaire uit de jaren 1795-1801 vanuit de gedachte dat de modernisering van Nederland is begonnen met de Bataafse politieke debatten en dat de kernbegrippen van dit vocabulaire – zoals gelijkheid, democratie, vertegenwoordiging, vrijheid en burgerschap – in de Bataafse tijd
hun moderne betekenis hebben gekregen.
In zijn behandeling van het Bataafse politieke vocabulaire onderscheidt
Rutjes twee ideologische opvattingen en vier kerndebatten. De opvattingen zijn van een hogere orde dan de debatten: zij sturen die debatten namelijk. In de inleiding behandelt Rutjes de ideologische opvattingen. Het
gaat om het republicanisme en het gelijkheidsideaal. Het republicanisme
is, in ieder geval voorafgaand aan de Bataafse tijd, een op klassieke schrijvers – Aristoteles, Polybius en Cicero – georiënteerd vertoog dat stelt dat
een republiek een politieke gemeenschap is die wordt bestuurd door zijn
burgers, die slechts een klein deel van de bevolking van de republiek uitmaken (p. 18-21). Het gelijkheidsideaal is in zijn moderne vorm ontstaan
tijdens de Verlichting en werkt in de Bataafse tijd vooral door via de
Franse revolutie en een in 1793 verschenen tekst van de Nederlandse patriot Pieter Paulus.2 Het moderne gelijkheidsideaal ziet individuen als autonoom, vrij en gelijk en maakt hun natuurlijke gelijkheid tot een absolute en vanzelfsprekende norm. Dit gelijkheidsideaal speelt in de Bataafse
tijd een doorslaggevende rol, niet alleen omdat het de kerndebatten
stuurt, maar ook omdat het zorgt voor een transformatie van het republicanisme, zoals gezegd de andere centrale ideologische opvatting in de
Bataafse tijd (p. 21-25).
Na het uiteenzetten van de hoofdlijnen van en de motieven voor zijn onderzoek en van de centrale ideologische opvattingen, behandelt Rutjes in
vier hoofdstukken de vier kerndebatten. Het eerste kerndebat betreft de
staatsvorm: moest de Bataafse Republiek een federatie zijn of een eenheidsstaat? Het tweede kerndebat betreft de invoering in de Bataafse
Republiek van de vertegenwoordigende democratie. Het derde kerndebat
gaat over het staatsburgerschap in de Bataafse Republiek. Het vierde kerndebat gaat over de regeringsvorm van de Bataafse Republiek en over de
taak van de staat. Rutjes geeft de hoofdlijnen van de debatten weer,
381
boeken
2 De titel van die tekst is lang
genoeg om hem slechts in een
voetnoot te melden. Het gaat om
Paulus’ Verhandeling over de
vrage: in welken zin kunnen de
menschen gezegd worden gelyk te
zijn? En welke zyn de regten en
pligten, die daaruit voordvloeien?
382
BOEKEN
OKTOBER 2013 TV CR
waarbij het hem er telkens om gaat te tonen hoe het gelijkheidsideaal en
het (getransformeerde) republicanisme de uitkomst van die debatten
hebben beïnvloed.
In het debat over de staatsvorm van de Bataafse Republiek – federatie of
eenheidsstaat – benadrukt Rutjes dat de uitkomst van dit debat niet van
tevoren onvermijdelijk was: zeker in de beginjaren van de Bataafse
Republiek lag veel nog open (zie p. 31). Pas geleidelijk ontstaat in het debat
een dynamiek die met de vaststelling van de Staatsregeling van 1798 uitmondt in een overwinning voor de aanhangers van de eenheidsstaat. Er
zijn volgens Rutjes twee redenen voor het ontstaan van deze dynamiek.
Ten eerste legden de aanhangers van de eenheidsstaat voortdurend de
nadruk op het feit dat eenheid gelijkheid schept, en in het verlengde daarvan vrijheid. Deze gelijkheid heeft niet alleen betrekking op gelijkheid
van individuen, maar ook en in het kader van dit kerndebat misschien wel
vooral op gelijkheid tussen de verschillende gebieden van de staat. De
eenheidsstaat zou een einde kunnen maken aan de situatie waarin één
provincie (Holland) machtiger is dan de andere provincies. Ten tweede
werden de aanhangers van de federatie door de aanhangers van de eenheidsstaat steeds vaker aangeduid als ‘aristocraten’ en daarmee als tegenstanders van gelijkheid. Federalisten konden daarmee gemakkelijk
worden beschouwd als verdedigers van verdeeldheid en ongelijkheid.
In het debat over de invoering van de vertegenwoordigende democratie
benadrukt Rutjes dat ‘democratie’ lange tijd een negatief begrip is geweest, ook nog vlak voor de Bataafse revolutie. Democratie, in het bijzonder directe democratie, waarbij de burgers zichzelf besturen en alle burgers gelijk zijn, werd gelijkgesteld aan chaos en het najagen van eigenbelang. Tegelijkertijd gaan de patriotten vlak voor de Bataafse revolutie uit
van de idee van de volkssoevereiniteit – de opvatting dat de hoogste macht
bij het volk als een verzameling van gelijke individuen berust. Deze idee
leeft ook in de Bataafse tijd, en wordt duidelijker dan bij de patriotten verbonden met de gedachte dat deze soevereiniteit niet door het volk als
geheel kan worden uitgeoefend, maar slechts door een vertegenwoordiging van het volk. Daarmee lijkt de idee van de directe democratie te
worden vervangen door de idee van de vertegenwoordigende democratie.
In het verlengde van deze vervanging ontstaat volgens Rutjes het cruciale
probleem van de Bataafse democratie: de spanning tussen volkssoevereiniteit en vertegenwoordiging. Uiteindelijk wordt dit probleem opgelost
door de aanname dat het volk een grondwet maakt, waarna de volksvertegenwoordiging als verbeelding van het volk de grondwet uitwerkt via
wetten. Daarmee gaat ook de grondwet een centrale rol spelen in het politieke debat tijdens de Bataafse Republiek. De grondwet is een maatschappelijk verdrag en als zodanig de uitdrukking van de volkswil, en omdat de
TV CR OKTOBER 2013
BOEKEN
vertegenwoordigers van het volk gebonden zijn aan de grondwet, kunnen
ze worden gezien als uitvoerders van de wil van het volk. Aldus worden
vertegenwoordigende democratie en volkssoevereiniteit met elkaar verzoend (zie p. 75-88).
In het debat over het staatsburgerschap in de Bataafse Republiek wordt
het klassiek republikeinse burgerbegrip verruimd. Waar het begrip
burger in het klassieke republicanisme slechts verwees naar een kleine,
politiek actieve groep, bestaande uit (financieel) onafhankelijke mannen,
worden in de Bataafse tijd alle leden van het volk beschouwd als burger.
Het begrip ‘burger’ verliest daarmee zijn onderscheidende functie. Dit
leidt in de Bataafse tijd tot de introductie van een nieuw onderscheidend
begrip: het politieke burgerschap, dat verwijst naar burgers met actief en
passief kiesrecht. Voor dit politieke burgerschap komt niet iedereen in
aanmerking. Alleen die burgers die een onafhankelijk oordeel kunnen
vellen over staatszaken hebben recht op het politieke burgerschap.
Hiermee wordt een klassieke gedachte van het republicanisme gehandhaafd: de gedachte dat onafhankelijkheid een verstandig politiek oordeel
mogelijk maakt (p. 125-130 en 139-147). Wel is het zo dat de groep politieke burgers in de Bataafse tijd veel groter is dan de groep burgers van het
klassieke republicanisme. Bovendien kunnen ook die burgers die nu nog
niet recht hebben op het politieke burgerschap – zoals bedeelden en vrouwen – in de toekomst via opvoeding dit burgerschap verkrijgen.
In het debat over de regeringsvorm van de Bataafse Republiek is, onder
invloed van onder meer Locke en Montesquieu, niet langer de gemengde
regeringsvorm het uitgangspunt van discussies. Het nieuwe uitgangpunt
is de leer van de machtenscheiding. Waar de leer van de gemengde regeringsvorm uitging van een machtsverdeling langs sociale lijnen (koning,
adel en volk), gaat de leer van de machtenscheiding uit van een functionele scheiding van de staatsmacht. Deze functionele scheiding is volgens
Rutjes uiteindelijk gebaseerd op de idee van volkssoevereiniteit en daarmee van gelijkheid: alle macht is van het volk afkomstig en kan daarom
alleen worden verdeeld op basis van functie, niet langer op basis van sociale lijnen (p. 164-168 en 216). De centrale vraag in het debat is die naar de
manier waarop in de regeringsvorm aan de machtenscheiding vorm moet
worden gegeven. Uiteindelijk wordt de Amerikaanse leer van ‘checks and
balances’ verworpen, en wordt er volgens Rutjes gestreefd naar een zo
zuiver mogelijke machtenscheiding. Alleen een dergelijke machtenscheiding kan volgens de Bataven de vrijheid van het volk beschermen, zeker
als er veiligheidskleppen in het systeem zijn ingebouwd als periodieke
verkiezingen en een grondwet (p. 181-183).
Een dergelijke, zo zuiver mogelijke machtenscheiding is neergelegd in de
Staatsregeling van 1798. Daarbij is het wel zo dat de vertegenwoor-
383
384
BOEKEN
OKTOBER 2013 TV CR
digende, wetgevende macht de hoogste macht is. In de praktijk roept het
stelsel van deze Staatsregeling bij de uitvoerende macht het gevoel op dat
ze te weinig slagkracht heeft. Daarom wordt in 1801 een nieuwe
Staatsregeling vastgesteld. Daarmee begint een nieuwe fase in de
Bataafse politiek: een fase met meer macht voor het bestuur en minder
macht voor de volksvertegenwoordiging, en een fase waarin minder over
politiek wordt gepraat. Rutjes behandelt deze fase niet: het inzakken van
het politieke discours maakt een begripshistorische benadering ervan
minder zinvol.
In zijn conclusie expliciteert Rutjes de verhouding tussen de ideologische
opvattingen enerzijds en de debatten anderzijds, in het licht van zijn analyse van die debatten. Hij benadrukt dat de vier debatten vooral zijn gestuurd door het gelijkheidsideaal, hoewel het republicanisme een rol is
blijven spelen. Deze rol is het duidelijkst zichtbaar in het derde debat: op
basis van het gelijkheidsideaal zijn alle leden van het volk burgers met gelijke rechten, maar (mede) op grond van het onafhankelijkheidsideaal van
het republicanisme krijgt niet iedere burger gelijke rechten.
Daarnaast komt Rutjes terug op Kosellecks en Van Sas’ opvattingen,
eveneens in het licht van zijn analyse van de vier debatten. Uit deze analyse leidt hij af dat de Bataafse kernbegrippen in de periode 1795-1801 inderdaad onderhevig zijn ‘aan de door Koselleck geformuleerde processen
van conceptuele modernisering’ (p. 218). Verder stelt hij dat de Bataafse
politieke strijd inderdaad een belangrijk onderdeel is van de modernisering van de Nederlandse politiek: deze modernisering is volgens hem in
gang gezet ‘vanuit opvattingen die voortkwamen uit een aan het gelijkheidsideaal aangepast republikeins vocabulaire’ (p. 219). De uit de stelling
voortvloeiende vraag is hoe die modernisering zich verder heeft ontwikkeld in de loop van de negentiende eeuw. Veel van het revolutionaire
denken van de late achttiende eeuw verdwijnt of verzwakt in de loop van
de negentiende eeuw. Dat geldt bijvoorbeeld voor de idee van de volkssoevereiniteit, maar ook voor de democratische politiek en het gelijkheidsideaal. Rutjes sluit zijn proefschrift af met een oproep tot nader onderzoek
ter beantwoording van deze vraag.
Rutjes heeft een helder geschreven en goed opgebouwd boek afgeleverd.
Zijn boek raakt op plaatsen aan constitutioneel recht, bijvoorbeeld door de
behandeling van de debatten over de eenheidsstaat en de machtenscheiding. Daarbij maakt hij gebruik van Kortmanns definities van constitutioneelrechtelijke kernbegrippen als staatsvorm en regeringsvorm (zie bijv.
op p. 12) – wat afdoende aantoont dat hij constitutioneelrechtelijk niet van
de straat is. Toch lijkt zijn boek me allereerst een bijdrage aan de begripsgeschiedenis. Als zodanig heeft het grote verdienste. Het maakt aannemelijk dat aan het einde van de achttiende eeuw ingrijpende
TV CR OKTOBER 2013
BOEKEN
veranderingen hebben plaatsgevonden in het gebruik van bepaalde politieke begrippen en het maakt aannemelijk dat de Bataven deze begrippen
een inhoud gingen toekennen die voor ons (vrijwel) onmiddellijk begrijpelijk is. Daarmee ondersteunt zijn boek ook Kosellecks stelling over het
belang van de jaren 1750-1850 voor ons hedendaagse politieke
begrippenapparaat.
Wel roept Rutjes’ boek mijns inziens vragen op die samenhangen met
een kwestie die hij zelf aanstipt bij zijn weergave van Kosellecks stelling:
de relatie tussen begrippen enerzijds en politieke en sociale context anderzijds, ofwel de relatie tussen Wort en Sache (zie p. 15). Het is mogelijk
en zinvol om de betekenisverandering van begrippen weer te geven, en zo
aan begripsanalyse te doen. Rutjes’ boek is daar een prima illustratie van.
Tegelijkertijd is het de vraag in hoeverre die betekenisverandering de oorzaak is van de ingrijpende politieke veranderingen die eind achttiende
eeuw in Nederland hebben plaatsgevonden. Is er sprake van een monocausale relatie, de indruk die in dit boek soms een beetje gewekt wordt, of
zijn er ook andere factoren in het spel? En als er andere factoren in het
spel zijn, welke dan en hoe verhouden zij zich tot de factor betekenisverandering? Rutjes’ boek geeft zo niet alleen verklaringen, maar roept ook
weer vragen op – en dat is nog een verdienste van zijn proefschrift.
385