Barometer Maatschappelijk Vastgoed 2016

Barometer
Maatschappelijk
Vastgoed
2016
Onderzoeken, trends en ontwikkelingen in
zorgvastgoed en gemeentelijk vastgoed
Jan Veuger et al.
Barometer Maatschappelijk Vastgoed
2016
Beheersing van vastgoedrisico’s vraagt een extra stap
Resultaten van onderzoek Risicomanagement Gemeentelijk
Vastgoed 2016
ir. W.F. (Wicher) Schönau MMC en ir. J. (Jeroen) Tazelaar
VI – BAROMETER EN ONDERZOEKSRESULTATEN
Beheersing van vastgoedrisico’s vraagt een extra stap
Resultaten van onderzoek Risicomanagement Gemeentelijk
Vastgoed 2016
ir. W.F. (Wicher) Schönau MMC en ir. J. (Jeroen) Tazelaar
Professionalisering van gemeentelijk vastgoedmanagement is een voortgaand en onomkeerbaar proces. Sinds 2010, toen wij constateerden dat bij de meeste gemeenten het inzicht in
de prestaties van de eigen vastgoedportefeuille beperkt was113, zijn er grote stappen gezet.
De Barometer Maatschappelijk Vastgoed geeft ieder jaar een nauwgezet beeld van deze ontwikkeling. Vorig jaar kwam echter één aspect naar voren dat hierin achterblijft: het risicomanagement van gemeentelijk vastgoed.
De Barometer Maatschappelijk Vastgoed 2014 laat zien dat ruim de helft (56%) van de gemeenten aangeeft geen maatregelen ten aanzien van financieel risicomanagement te hebben getroffen. Een jaar later is dat 36%, waarbij een aanvullende 10% beweert op dat moment bezig te zijn met het opstellen van beheersmaatregelen. De inspanningen op het gebied van risicomanagement spitsten zich vooral toe op de financiële monitoring (zoals
kwartaalverslagen en maandrapportages) en het hanteren van een risicoparagraaf in het
vastgoedbeleid.114
Getroffen maatregelen t.a.v. financieel risicomanagement
(maatschappelijk vastgoed)
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
41%
10%
36%
Financiële monitoring
(Nog) geen maatregelen getroffen
Risicoparagraaf vastgoedbeleid
10%
23%
Andere maatregelen
Op dit moment aan het opstellen
Figuur 1: risicomanagement: financiële beheersmaatregelen (Barometer Maatschappelijk Vastgoed
2015)
113
114
Tazelaar en Schönau (2010). Professioneel Gemeentelijk Vastgoed.
Veuger et al. (2014 & 2015). Barometer Maatschappelijk Vastgoed.
355
GEMEENTELIJK MAATSCHAPPELIJK VASTGOED
Voor ons is deze specifieke uitkomst van de Barometer Maatschappelijk Vastgoed 2015
aanleiding geweest om verdiepend onderzoek te doen. Het resultaat hiervan is te vinden
in de publicatie Onderzoek Risicomanagement Gemeentelijk Vastgoed 2016, recent uitgebracht door Twynstra Gudde.115 Aan dit onderzoek hebben 30 Nederlandse gemeenten
deelgenomen. Zij hebben gereageerd op een schriftelijke enquête die is verstuurd aan de
(eind)verantwoordelijke voor het gemeentelijk vastgoed. Van de respondenten vertegenwoordigt 40% een gemeente met meer dan 50.000 inwoners.116
Dit artikel gaat in op de actuele stand van risicomanagement in relatie tot het gemeentelijk
vastgoed. Daarbij wordt ingegaan op de mate waarin risicomanagement daadwerkelijk
wordt uitgevoerd en welke inhoudelijke risico’s gemeentelijke vastgoedafdelingen als actueel zien.
Toegenomen aandacht voor vastgoedrisico’s
Risico’s behorend bij bezit, beheer en exploitatie van gemeentelijk vastgoed zijn een actueel onderwerp. Zo heeft de veroordeling van de gemeente Tilburg, naar aanleiding van een
dodelijk incident in 2011 in een van haar zwembaden, uitgebreide media-aandacht gekregen. Eisen aan gebouwen op het gebied van (brand)veiligheid en klimaat blijven toenemen,
terwijl een functionele levensduur van 40 jaar niet langer vanzelfsprekend is. Sneller inspelen op maatschappelijke ontwikkelingen maakt dat gebouwaanpassingen eerder regel dan
uitzondering zijn. Daarbij stellen recente vastgoed gerelateerde schandalen ook scherpere
eisen aan gemeenten wat betreft transparant handelen en verantwoording. Bovendien
kijkt de burger steeds kritischer naar bouwprojecten van de overheid. En worden in menig
gemeenteraad vragen gesteld over de (vermeende) leegstand in de gemeentelijke vastgoedportefeuille, aangewakkerd door de leegstand op de kantorenmarkt als ook prognoses
die laten zien dat 25% tot 50% van het maatschappelijk vastgoed zijn functie dreigt te verliezen.117 Voor gemeenten is het daarom van belang om, in de besluitvorming over het eigen vastgoed, breder te kijken dan de risico’s van technisch beheer.
Gemeentelijke vastgoedafdelingen hebben echter niet stilgezeten. Inmiddels voert een
meerderheid van de gemeenten haar vastgoedtaken centraal uit en heeft zij daarvoor verschillende instrumenten ontwikkeld. Toch ervaren wij dat wethouders momenteel, nadat
het in beeld brengen van de vastgoedportefeuille enige jaren in beslag heeft genomen,
concrete resultaten verlangen van hun vastgoedafdeling. Daarbij wordt de lat steeds hoger
Schönau et al. (2016). Onderzoek Risicomanagement Gemeentelijk Vastgoed 2016.
In de presentatie van de onderzoeksresultaten wordt een onderscheid gemaakt tussen kleine
gemeenten (< 50.000 inwoners) en middel- en grote gemeenten (> 50.000 inwoners). Vanaf 75.000
inwoners wordt een gemeente als groot beschouwd.
117 Bouwstenen voor Sociaal (2013).
115
116
356
VI – BAROMETER EN ONDERZOEKSRESULTATEN
gelegd: de kostengerichte focus moet verlegd worden naar het sturen op (bedrijfs)prestaties en maatschappelijke effecten.
Stand van risicomanagement
Onder gemeenten is het toepassen van risicomanagement gemeengoed. Uit ons onderzoek
blijkt dat 85% van de gemeenten risicomanagement in algemene zin toepast. Echter,
slechts een krappe meerderheid (56%) brengt de vastgoed gerelateerde risico’s in kaart
middels een risicoanalyse. Circa een kwart doet dat op een andere manier. Hierbij kan gedacht worden aan het benoemen van risico’s in voortgangrapportages aan directie of het
college van B&W. Opvallend is het grote verschil tussen grote en kleine gemeenten, zoals
figuur 2 laat zien. Het verschil zit met name in de expliciete toepassing van een methodiek
van risicoanalyse. Grote gemeenten voeren in grote meerderheid (82%) een vorm van risicoanalyse uit en benoemen dit ook als zodanig. Kleine gemeenten inventariseren weliswaar
in groten getale risico’s voor hun vastgoed, maar 33% kan dit niet uitdrukkelijk koppelen
aan het instrument risicoanalyse. Enkelen geven aan dat kosten-batenanalyses worden gemaakt of de risico’s ‘tussen de oren’ zitten bij de vastgoedmedewerkers.
Figuur 2: in kaart brengen risico’s (uitgesplitst naar kleine en (middel)grote gemeenten)
357
GEMEENTELIJK MAATSCHAPPELIJK VASTGOED
Risicomanagement volgens de RISMAN-methode118
Risicomanagement is het op regelmatige en gestructureerde wijze in kaart brengen en
beheersen van risico’s, waardoor mogelijke knelpunten vroegtijdig aan het licht komen.
Het omvat het geheel van activiteiten en maatregelen dat gericht is op het omgaan met
risico’s. De risicomanagementcyclus begint met het uitvoeren van een risicoanalyse.
Hierbij worden achtereenvolgens het doel van de risicoanalyse vastgesteld, de risico’s
in kaart gebracht, de belangrijkste risico’s bepaald en beheersmaatregelen geïnventariseerd. Na het uitvoeren van de risicoanalyse wordt een keuze gemaakt uit de geïnventariseerde beheersmaatregelen en worden deze beheersmaatregelen daadwerkelijk uitgevoerd.
Figuur 3: risicomanagement volgens de RISMAN-methode
Op enig moment worden genomen beheersmaatregelen geëvalueerd op het bereikte
effect en wordt de risicoanalyse geactualiseerd. Nagegaan wordt of er nieuwe risico’s
zijn bijgekomen, of risico’s kunnen worden afgevoerd en of voor reeds bekende risico’s
aanvullende beheersmaatregelen genomen moeten worden. Risicomanagement maakt
de stap naar beheersing van risico’s door het kiezen, uitvoeren en evalueren van beheersmaatregelen. Het is een cyclisch proces dat in een project, een programma of binnen de vastgoedafdeling meerdere malen doorlopen wordt.
De RISMAN-methode is in 1995 ontwikkeld door Rijkswaterstaat, Prorail, Twynstra Gudde, TU
Delft en Gemeentewerken Rotterdam als instrument voor risicoanalyse. In 1999 is de methode
verruimd naar risicomanagement.
118
358
VI – BAROMETER EN ONDERZOEKSRESULTATEN
Het uitvoeren van een risicoanalyse voor gemeentelijk vastgoed is pas de start van risicomanagement. Na het vaststellen van de belangrijkste risico’s en het in kaart brengen van
mogelijke beheersmaatregelen zal tot actie moeten worden overgegaan. In de enquête
hebben we gemeenten gevraagd naar de mate waarin zij werkelijk een vervolg hebben gegeven aan een risicoanalyse: 43% van alle respondenten onderneemt actie door risico’s te
beheersen of te accepteren. Dit betekent dat ruim 20% van de gemeenten die zegt een
risicoanalyse uit te voeren niet overgaat tot het treffen van beheersmaatregelen. Ook voor
deze stap van de RISMAN-methode is een aanzienlijk verschil tussen (middel)grote en
kleine gemeenten zichtbaar: driekwart van de grote gemeenten kiest er bewust voor om
risico’s te beheersen of te accepteren, terwijl dit onder slechts een derde van de kleine
gemeenten het geval is. Een relatief groot deel van de kleine gemeenten haakt dus af tijdens deze fase van risicomanagement.
Actueel inzicht in risico’s houden
Maatschappelijke ontwikkelingen volgen elkaar tegenwoordig zo snel op dat gemeenten
een grote uitdaging hebben om niet achter de feiten aan te lopen. Juist risicomanagement
biedt een middel om te anticiperen op onverwachte omstandigheden, in plaats van deze
alleen achteraf te verantwoorden. Het is daarbij essentieel dat regelmatig wordt beoordeeld of de gesignaleerde risico’s nog steeds actueel zijn én of de gekozen beheersmaatregelen worden uitgevoerd. Deze stap, het actualiseren van de risicoanalyse, maakt risicomanagement tot een cyclisch proces. Wederom zijn (middel)grote gemeenten hier een stuk
verder in dan kleine gemeenten, zo blijkt uit ons onderzoek (figuur 4). Twee derde van de
grote gemeenten actualiseert jaarlijks de vastgoedrisico’s, terwijl slechts 28% van de gemeenten met minder dan 50.000 inwoners stelselmatig deze risico’s herijkt.
Figuur 4: het actualiseren van risico’s (klein en (middel)grote gemeenten)
359
GEMEENTELIJK MAATSCHAPPELIJK VASTGOED
In de verdiepende gesprekken, die wij voerden in het kader van het onderzoek, komt een
beeld naar voren dat gemeenten het gemakkelijker vinden om risicomanagement toe te
passen als er een concreet project aan de orde is. Een veelgebruikte methode als Projectmatig Werken bevat aspecten die risicomanagement vereenvoudigen, zoals een helder
(project)doel, van tevoren vastgestelde kaders (in tijd, geld en kwaliteit), een periodieke
structuur van verantwoording in de vorm van een projectorganisatie et cetera. Er ontstaan
als het ware ‘natuurlijke momenten’ waarop het project wordt beoordeeld en daar waar
nodig herijkt en bijgestuurd. Bij niet-projectmatige vraagstukken zoals het merendeel van
de ‘going concern’ vastgoedprocessen, moeten deze herijkingsmomenten worden gecreeerd. Onmisbaar daarvoor zijn kaders, strategische doelen, principes van organisatie-inrichting en beschreven werkprocessen van de vastgoedorganisatie. Aan de hand hiervan
kunnen de collectieve en individuele jaarplannen worden bepaald en is periodieke toetsing
en (bij)sturing mogelijk. Een ander middel dat door gemeenten wordt gebruikt, is om grote
cycli, zoals bijvoorbeeld het onderhoud in een jaar, te benoemen en aan te sturen als een
project. Tot slot is het vinden van aansluiting op de gemeentelijke P&C-cyclus een manier
om een (rapportage)structuur in de vastgoedinformatie aan te brengen.
Leegstand als grote bedreiging
De variëteit aan risico’s die kunnen optreden bij het bezit, beheer en exploiteren van gemeentelijk vastgoed is groot. Om inzicht te krijgen in de risico’s die gemeenten op dit vlak
echt bezighouden, is gevraagd naar wat gemeenten als de meest actuele risico’s beschouwen. Respondenten konden daarvoor een top vijf aangeven uit een lijst van 18 risico’s.
Leegstand van gemeentelijk vastgoed blijkt met afstand het meest actuele risico: 70% van
de gemeenten ziet dit als een acute bedreiging. Van de gemeenten die jaarlijks hun vastgoed gerelateerde risico’s actualiseren, onderkent zelfs 100% leegstand als risico. Dat bijna
de helft van de gemeenten tevens het risico op te lage bezetting van accommodaties benoemt, maakt het leegstandsrisico nog pregnanter omdat dit nauw samenhangt met leegstand. De top vijf wordt gecomplementeerd door budgetrisico’s (41%), het risico op een
niet-toereikende onderhoudsvoorziening (37%) en risico’s van politieke besluitvorming en
duurzaamheid (33%).
360
VI – BAROMETER EN ONDERZOEKSRESULTATEN
Figuur 5: actuele risico’s ten aanzien van gemeentelijk vastgoed
Wanneer men bovenstaande lijst met risico’s beschouwt, is zichtbaar dat bepaalde risico’s
financieel van aard zijn en andere – zoals het risico op niet-functionerend vastgoed – specifiek samenhangen met projecten. Om meer grip te krijgen op de variëteit aan inhoudelijke
risico’s hebben wij in de uitvraag aan gemeenten drie ‘werkgebieden’ van gemeentelijk
vastgoedmanagement geformuleerd waaraan specifieke risico’s gekoppeld kunnen worden. Dit zijn:
-
-
-
Projecten & ontwikkeling
Beheer & exploitatie
Transacties & waardering.
Wij hebben geconstateerd dat grote gemeenten in hogere mate risicomanagement voor
gemeentelijk vastgoed toepassen en dit op een – volgens de RISMAN-methode – meer gestructureerde wijze doen. Dat verklaart ook dat deze gemeenten meer risico’s zien in elk
van de genoemde werkgebieden.
Wanneer gemeenten aldus gevraagd wordt om uit een lijst van 18 risico’s de meest actuele
risico’s aan te geven, wordt impliciet een focus ten aanzien van een of meerdere werkgebieden zichtbaar. We staan kort stil bij de vraag aan welke risico’s men moet denken per
werkgebied.
361
GEMEENTELIJK MAATSCHAPPELIJK VASTGOED
Figuur 6: risico’s van gemeentelijk vastgoed verdeeld naar werkgebied (kleine en (middel)grote
gemeenten)
Projecten & ontwikkeling: het belang van gegronde besluitvorming
Iedere gemeente heeft te maken met vastgoed gerelateerde projecten zoals de nieuwbouw of renovatie van maatschappelijk vastgoed. Het overschrijden van het door de raad
beschikbaar gestelde krediet is in de politieke context van een gemeente blijkbaar nog
steeds een zorg onder bestuurders en ambtenaren. In de wereld van projecten is risicomanagement inmiddels wijdverbreid, zeker onder grote gemeenten. Maar het zijn niet zozeer
de technische risico’s waar gemeenten zich zorgen om maken, maar de risico’s van politieke
besluitvorming en de financiële gevolgen daarvan.
Beheer & exploitatie: het belang van professionalisering
Van de risico’s die gemeenten onderscheiden op het terrein van beheer & exploitatie is
onveiligheid van gebouwen een belangrijk thema. De laatste jaren hebben incidenten in
gemeentelijke gebouwen, zelfs met dodelijk afloop119, het besef doen groeien dat wanneer
niet duidelijk vastligt wie welke verantwoordelijkheden draagt dit effecten heeft voor het
beheersen van risico’s. Daarnaast zien de respondenten dat gebrekkig inzicht in de eigen
vastgoedportefeuille gepaard gaat met inefficiënte besluitvorming. Hierdoor kan bijvoorbeeld worden gekozen voor een nieuwbouwproject, terwijl een geschikt leegstaand gebouw over het hoofd wordt gezien.
119 De gemeente Boxtel en Camelot zijn begin dit jaar veroordeeld tot een boete nadat een huurder van een gemeentelijk object is geëlektrocuteerd (Omroep Brabant d.d. 25-03-2016).
362
VI – BAROMETER EN ONDERZOEKSRESULTATEN
Transacties & waardering: het belang van transparantie
De afgelopen jaren zijn accountants scherper gaan kijken naar de financiële risico’s die gemeenten lopen met het bezit van vastgoed. Dit is mede het gevolg van een verbeterd inzicht in de waarde van de vastgoedportefeuille bij de gemeenten zelf. Maar met name de
leegstand in de kantorenmarkt leidt ertoe dat ook gemeenten zich moeten verantwoorden
over de financiële prestaties van de eigen gebouwen. Daarbij is integriteit, met specifieke
risico’s die bij vastgoedtransacties kunnen plaatsvinden, een actueel onderwerp. Momenteel bestaat in gemeenteraden een sterke roep om adequate informatie over de vastgoedportefeuille te ontvangen, getuige de diverse rekenkameronderzoeken die de afgelopen
jaren zijn uitgevoerd. Maar er staat vast dat de aandacht voor risico’s van gemeentelijk
vastgoed hogere eisen aan de werkprocessen van gemeentelijke vastgoedafdelingen en financiële controle zal stellen.
Met de vraag aan gemeenten in welke ‘werkgebieden’ van gemeentelijk vastgoedmanagement zij voornamelijk risico’s signaleren, ontstaat een interessant beeld van de reikwijdte
van risico’s die betrekking hebben op gemeentelijk vastgoed. Dit levert waardevolle input
op voor de eerste stap van risicomanagement, het uitvoeren van een risicoanalyse.
Van verantwoorden naar sturen
Risicomanagement wordt in de praktijk nog veelal ingestoken vanuit een financiële optiek.
En omdat vastgoed als activa bij gemeenten gemiddeld 25% van de totale balanswaarde
vertegenwoordigt, is het logisch dat druk is ontstaan om hierover te verantwoorden. Toch
zien wij het gevaar dat risicomanagement als een verplichting wordt gezien en verwordt
tot een papieren tijger. Vaak stokt het proces van risicomanagement dan na de – verplicht
uitgevoerde – risicoanalyse. Onze onderzoeksresultaten lijken dit beeld te bevestigen.
De werkelijke kracht van het instrument risicomanagement openbaart zich wanneer de resultaten gebruikt kunnen worden als sturingsinformatie. Dan worden beslissingen over bijvoorbeeld aan- of verkoop of bezettingsgraden van een accommodatie gerelateerd aan actuele risico-informatie, weten alle medewerkers van de vastgoedafdeling welke risico’s prioriteit hebben en treden er geen verrassingen meer op in de standaard vastgoedmanagementprocessen. Daarmee wordt ‘vastgoed’ een geloofwaardige gesprekspartner binnen de
gemeentelijke organisatie en dat is de grootste stap die gezet kan worden in een proces
van professionalisering.
363
GEMEENTELIJK MAATSCHAPPELIJK VASTGOED
Bronnen
Bouwstenen voor Sociaal & Interbestuurlijk Programma Bevolkingsdaling (2013). Reisgids
maatschappelijke voorzieningen (Bouwstenen voor Sociaal)
Schönau, W.F. et al. (2016). Onderzoek Risicomanagement Gemeentelijk Vastgoed 2016
(Amersfoort, Twynstra Gudde)
Tazelaar, J. en Schönau, W.F. (2010). Onderzoek Professioneel Gemeentelijk Vastgoed
(Amersfoort, Twynstra Gudde)
Veuger et al. (2014). Barometer Maatschappelijk Vastgoed (Assen, Koninklijke Van Gorcum)
Veuger et al. (2015). Barometer Maatschappelijk Vastgoed (Assen, Koninklijke Van Gorcum)
364
Colofon
Verschenen in:
Barometer Maatschappelijk Vastgoed 2016
ISBN
978-90-819774-9-4
NUR
805
1 oplage
Oktober 2016
Omslag
Jan Veuger
Advies- en redactieraad
A. (Annette) van den Beemt – Tjeerdsma MSc
e
E. (Eltje) de Klerk MSc MRE
mr. D. Kootstra MScRE RMT/RT
drs. C.L.A. (Cor) Worms RBA
Eerste exemplaar aangeboden op het congres Barometer Maatschappelijk Vastgoed op 5
oktober 2016 aan mevrouw drs. Jantine Kriens, voorzitter directieraad Vereniging
Nederlandse Gemeenten (VNG) en lid RvC Bank Nederlandse Gemeenten (BNG), en de heer
mr. drs. Jan de Vries, algemeen directeur Actiz, organisatie voor zorgondernemers.
© CC BY-NC-SA 4.0. Jan Veuger
Alles uit dit artikel mag worden gebruikt zonder toestemming van de auteur, onder de voorwaarde dat
u de bron correct aangeeft: Veuger, J. et al. (2016), Barometer Maatschappelijk vastgoed 2016:
Onderzoeken, trends en ontwikkelingen in zorgvastgoed en gemeentelijk vastgoed. Groningen. Andere
voorwaarden zijn dat u dit rapport niet voor commerciële doeleinden gebruikt en dat u uw werk op
basis van dit artikel onder dezelfde licentie (CC BY-NC-SA 4.0) verspreidt.