rapport Internationaal vergelijkende literatuurstudie naar lokale

Internationaal
vergelijkende
literatuurstudie naar
lokale participatie
rapport
> Dezeure Karolien, De Rynck Filip,
Steyvers Kristof & Reynaert Herwig
> D/2008/10106/008
Universiteit Antwerpen
Onderzoeksgroep Management en Bestuur
Prinsstraat 13B- 2000 Antwerpen
Prof. dr. Ria Janvier
Tel: 0032 3 204 10 50
Fax: 0032 3 204 10 80
[email protected]
www.ua.ac.be/psw
Hogeschool Gent
Departement Handelswetenschappen en Bestuurskunde
Voskenslaan 270B - 9000 Gent
Prof. dr. Filip De Rynck
Tel: 0032 9 242 42 07Fax: 0032 9 243 87 96
[email protected]
Universiteit Gent
Centrum voor Lokale Politiek
Faculteit Politieke en Sociale Wetenschappen
Universiteitstraat 8BB - 9000 Gent
Prof. dr. Herwig Reynaert
Tel: 0032 9 264.68.71
Fax: 0032 9 264.67.04
[email protected]
www.CLP.UGent.be
K.U.Leuven
Instituut voor de Overheid
Parkstraat 45 bus 3609 - 3000 Leuven
Prof. dr. Annie Hondeghem
Prof. dr. Geert Bouckaert (algemeen coördinator)
Tel: 0032 16 32 32 70
Fax: 0032 16 32 32 67
[email protected]
www.publicmanagementinstitute.be
Universiteit Hasselt
SEIN, Instituut voor Gedragswetenschappen
Agoralaan B-3590 Diepenbeek
Prof. dr. Johan Ackaert
Tel: 0032 11 26 86 74
Fax: 0032 11 26 86 79
[email protected]
www.uhasselt.be/sein
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
Parkstraat 45 bus 3606 - B-3000 Leuven - België
Tel: 0032 16 32 36 10 - Fax: 0032 16 32 36 11 - E-mail: [email protected] - URL: www.steunpuntbov.be
D/2008/10106/008
© Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen
Niets uit deze uitgave mag, zelfs gedeeltelijk, openbaar gemaakt worden, gereproduceerd, vertaald of aangepast, onder enige vorm ook,
hierin begrepen fotokopie, microfilm, bandopname behoudens uitdrukkelijke en voorafgaande toestemming van de uitgever.
Dit rapport vermeldt de mening van de auteur en niet deze van de Vlaamse overheid.
De Vlaamse overheid kan niet aansprakelijk worden gesteld voor het gebruik dat wordt gemaakt van de in deze bekendmaking
opgenomen gegevens.
Inhoudstafel
1.
Inleiding
10
2.
Onderzoeken naar lokale participatie: een comparatieve analyse
14
> 2.1.
15
3.
4.
Selectie van relevante onderzoeken
> 2.2. Nederland, UK, VS en Frankrijk?
> 2.2.1. Waarom deze vier landen?
> 2.2.2. Lokale participatie in Nederland, UK, Frankrijk en VS
21
21
29
> 2.3.
34
Besluit
Onderzoek naar lokale participatie in Nederland
36
> 3.1. Achtergrondstudie ‘Stedelijk Burgerschap’
> 3.1.1. Beschrijving van de studie
> 3.1.2. Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
36
36
39
> 3.2. Stadswijken, complexiteit en burgerbestuur
> 3.2.1. Beschrijving van de studie
> 3.2.2. Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
44
44
48
> 3.3. Wanneer werkt participatie?
> 3.3.1. Beschrijving van de studie
> 3.3.2. Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
51
51
55
> 3.4. Vertrouwen in de buurt
> 3.4.1. Beschrijving van de studie
> 3.4.2. Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
58
58
61
> 3.5.
63
Besluit
Onderzoek naar lokale participatie in het VK
66
> 4.1. Local political participation: the impact of rules-in-use
> 4.1.1. Beschrijving van de studie
> 4.1.2. Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
66
66
69
> 4.2. The local political elite
> 4.2.1. Beschrijving van de studie
> 4.2.2. Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
72
72
73
> 4.3.
78
Trends in public administration
‫׀‬i‫׀‬
> 4.3.1. Beschrijving van de studies
> 4.3.2. Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
> 4.4.
5.
6.
Besluit
78
83
88
Onderzoek naar lokale participatie in de VS
91
> 5.1. Assessing public participation in US cities
> 5.1.1. Beschrijving van de studie
> 5.1.2. Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
91
91
95
> 5.2. Civic participation in American cities
> 5.2.1. Beschrijving van de studie
> 5.2.2. Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
98
98
100
> 5.3.
105
Besluit
Onderzoek naar lokale participatie in Frankrijk
107
> 6.1.
The limits to local participation and deliberation in the
French ‘politique de la ville’
107
> 6.1.1. Beschrijving van de studie
107
> 6.1.2. Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
109
> 6.2. Ethnic minority participation in British and French cities 114
> 6.2.1. Beschrijving van de studie
114
> 6.2.2. Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
115
> 6.3.
7.
Besluit
119
Algemeen besluit
121
> 7.1.
Doel 1: Inventarisering van internationale onderzoeken 121
> 7.2. Doel 2: Secundaire analyse van bestaand materiaal
> 7.2.1. Beschrijving van de onderzoeken
> 7.2.2. Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
123
123
131
8.
Referenties
135
9.
Bijlages
137
‫ ׀‬ii ‫׀‬
> 9.1.
Bijlage 1: Lijst van 50 studies
137
> 9.2.
Bijlage 2: Participatie-instrumenten
141
Lijst van tabellen
Tabel 1: Lijst van de 25 geselecteerde studie................................... 20
Tabel 2: Trends in local government responisbilities and structures ........ 29
Tabel 3: Trends in local democratic governance................................ 34
Tabel 4: Vormen van structureel sociaal kapitaal .............................. 42
Tabel 5: Normenkader............................................................... 54
Tabel 6: Een overzicht van de Nederlandse onderzoeken ..................... 65
Tabel 7: De acht contrasterende lokale entiteiten ............................. 67
Tabel 8: Institutionele factoren uit het onderzoek van Lowndes............. 70
Tabel 9: Participatie-instrumenten ............................................... 76
Tabel 10: Institutionele factoren uit de besproken onderzoeken ............ 77
Tabel 11: Institutionele variabelen uit de besproken onderzoeken.......... 86
Tabel 12: Overzicht van de Engelse onderzoeken.............................. 90
Tabel 13: Waarom participatie?.................................................... 93
Tabel 14: Institutionele factoren uit de besproken onderzoeken ............ 97
Tabel 15: Institutionele variabelen uit de besproken onderzoek............ 104
Tabel 16: Een overzicht van de Amerikaanse onderzoeken .................. 106
Tabel 17: Institutionele factoren uit de besproken onderzoeken ........... 113
Tabel 18: Institutionele factoren uit de besproken onderzoeken ........... 118
Tabel 19: Overzicht van de Franse onderzoeken............................... 120
Tabel 20: De 12 geanalyseerde studies .......................................... 122
Tabel 21: Overzicht internationale onderzoeken .............................. 130
‫ ׀‬iii ‫׀‬
Lijst van figuren
Figuur 1: Selectie van de onderzoeken ........................................... 15
Figuur 2: Interventiestrategieën ter bevordering van burgerzin en
participatie............................................................................ 37
Figuur 3: Onderzoeksmodel Pröpper et al........................................ 52
Figuur 4: Enge interpretatie van de term ‘openbaar bestuur’ ................ 74
Figuur 5: Participatie-arrangementen opgezet door de overheid ............ 80
Figuur 6: Onderzoeksvraag......................................................... 107
‫ ׀‬iv ‫׀‬
Participatie van burgers in steden: een verkenning van
internationale onderzoeken
Samenvatting
Voorliggend rapport kadert in het SBOV-onderzoek “Burgerparticipatie in
Vlaamse steden: onderzoek naar praktijken van en de opvattingen over de
participatieve stedelijke democratie”. Het doel van dit eerste
onderzoeksrapport is tweeledig: (1) een inventarisatie van bestaande
internationale onderzoeken en (2) een secundaire analyse van bestaand
materiaal waar twee vragen centraal staan:
•
•
Hoe wordt lokale participatie geoperationaliseerd en onderzocht in de
besproken internationale onderzoeken?
Wat leren we uit deze analyse voor het onderzoek in Vlaamse steden?
Achtergrond van dit rapport
De internationale literatuur rond ‘lokale en stedelijke participatie’ is de
afgelopen jaren bijzonder uitgebreid geworden. Stedelijke participatie is op
te delen in politieke en civiele participatie. Bij politieke participatie gaat
het om de deelname van stedelingen aan het politiek-bestuurlijke
collectieve besluitvormingsproces van de stedelijke overheid. Civiele
participatie omvat activiteiten die stedelingen, alleen of samen met
anderen, op eigen initiatief ondernemen (zonder een beroep te doen op de
overheid) (Denters 2005). Het onderzoek naar beide vormen van stedelijke
participatie is echter onsamenhangend en complex (Roberts, 2004). In de
voorbije decennia zijn er binnen het participatieonderzoek twee grote
onderzoeksstromingen ontstaan (Jung & Cervero, 2002). De eerste stroming
omvat de traditionele studies, in hoofdzaak uit de Verenigde Staten. Deze
spitsen zich toe op het verband tussen psychologische kenmerken (zoals
motivatie, attitudes, percepties, intenties, …) en participatie enerzijds, en
anderzijds op de barrières naar participatie, waarbij er aandacht gaat naar
kenmerken van het individu en van zijn onmiddellijke omgeving. De tweede
stroming bekijkt het eerder vanuit een sociologisch perspectief: men gaat
‫׀‬5‫׀‬
na hoe demografische, technologische, economische en culturele factoren
op macroniveau een impact hebben op de participatie van burgers. Deze
benadering bekritiseert de traditionele studies om hun te individualistische
karakter en benadrukt dat de participatie van individuen niet los gezien kan
worden van de sociale en institutionele context waarin dit plaatsvindt. De
twee stromingen zijn relevant en ze vullen, ons inziens, elkaar aan. We
gaan in dit rapport dan ook alle factoren (zowel individuele als
omgevingsvariabelen) die uit de onderzoeken naar voor komen, oplijsten.
Onderzoeksmethode
Dit overzicht is opgebouwd aan de hand van een diepgaande
literatuuranalyse: 12 toonaangevende empirische onderzoeken omtrent
lokale burgerparticipatie in vier landen (Nederland, UK, Frankrijk en VS)
worden geanalyseerd. De keuze voor deze vier landen is niet toevallig. We
volgen hierbij de indeling van Denters & Rose (2005) die drie groepen landen
onderscheiden naargelang het ‘type van lokaal bestuur’: de Franco groep
(o.a. Frankrijk), de Middle European group (o.a. Nederland), de Anglo group
(o.a. VS en UK). Denters & Rose maken in deze laatste groep nog een verder
onderscheid door een verschil te maken tussen lokale besturen in een
unitaire (UK) en in een federale staat (VS).
Resultaten
Doelstelling 1: Inventarisatie van buitenlandse onderzoeken
Het eerste onderzoeksdoel ‘inventarisering van buitenlandse studies
omtrent lokale participatie’ is eerder beschrijvend van aard. Als antwoord
verwijzen we naar bijlage 1 waar de studies die we onder de loep hebben
genomen, zijn opgesomd. De selectiecriteria waarop deze keuze is
gebaseerd zijn als volgt: het zijn studies die specifiek gaan omtrent lokale
politieke en/of civiele participatie in Nederland, UK, US en Frankrijk. Deze
50 onderzoeken zijn empirisch van aard. Theoretische rapporten of papers
zijn in de oplijsting niet meegenomen. De hoofdmoot van dit rapport zijn de
12 besproken onderzoeken in vier landen die ons inspireren voor het
onderzoek naar participatie in Vlaamse steden.
‫׀‬6‫׀‬
Doelstelling 2: een secundaire analyse van bestaand materiaal
Hoe wordt het concept geoperationaliseerd?
Op basis van de beperkte literatuuranalyse (12 onderzoeken in vier landen),
kunnen we stellen dat (1) uit de besproken onderzoeken blijkt er weinig
eensgezindheid is tussen de besproken onderzoeken over de uitgangspunten
van participatie. (2) De meeste onderzoekers hanteren een ‘enge’ definitie
van het begrip lokale participatie. Ze gaan enkel in ‘politieke participatie’ –
de deelname van stedelingen aan het politiek-bestuurlijke collectieve
besluitvormingsproces van de lokale overheid. (3) Enkel de Nederlandse
onderzoekers geven aandacht aan de kleinere entiteiten in de stad: de
wijk/de buurt. In de andere besproken onderzoeken wordt de stad als
onderzoekseenheid onder de loep genomen. We dienen hierbij in het
achterhoofd te houden dat Lowndes et al. stellen dat ‘inter-authority
differences are bigger than intra-authority differences’. (4) De besproken
onderzoeken naar lokale participatie focussen zich strikt op de relatie
tussen de burger en de overheid. Autonome gemeentebedrijven, sociale
huisvestings-maatschappijen, onderwijs, welzijnsorganisaties en dergelijke
meer komen niet aan bod.
Inspiratie voor het onderzoek in Vlaamse steden
Na de beschrijving van elk onderzoek hebben we telkens uitgebreid
aangegeven hoe en waarom het ons inspiratie geeft voor een soortgelijk
onderzoek in Vlaamse steden. We sommen de belangrijkste zaken op. Het is
belangrijk om in het achterhoofd te houden dat we niet alles onderwerp
kunnen maken voor ons onderzoek. Een keuze dringt zich op.
Wagenaar wijst erop dat de triggers voor lokale participatie van cruciaal
belang zijn voor het verdere verloop van participatie. Hij wijst ons er dus op
dat enkel ‘het participatieproces as such’ onderzoeken onvoldoende is.
Welke aspecten van het proces (enkel politieke/enkel civiele/civiele &
politieke participatie) we in ons eigen onderzoek bestuderen is afhankelijk
van de definitie die we hanteren (zie Denters). Uit de bespreking komen ook
enkele aandachtspunten naar voor: eerst en vooral dienen we aandacht te
hebben voor de kleinere entiteiten in de stad (wijk/buurt) (zie Wagenaar,
‫׀‬7‫׀‬
zie Denters, zie Lowndes). Ten tweede dienen we ook aandacht te hebben
aan doelgroepen die moeilijker te bereiken zijn (bv. kansarmen en
allochtonen) (Garbaye, Denters). Daarbij aansluitend vermelden we ook het
representativiteitsvraagstuk die verschillende auteurs naar voor brachten.
Daarnaast hebben de besproken onderzoeken heel wat variabelen genoemd
die het participatieproces beïnvloeden. Deze noemen we in algemene
termen ‘instituties’. Wanneer Lowndes et al. het hebben over instituties,
bedoelen ze het als onderliggende regels die het gedrag van mensen leiden
en beperken. Instituties bepalen het gedrag van de lokale actoren. We
hebben deze instituties/variabelen voorlopig ingedeeld in twee grote
categorieën: individuele factoren en sociologische factoren. Aangezien het
een
bestuurlijk
onderzoek
is,
hebben
we
de
sociologische
factoren/instituties onderverdeeld in (1) politiek, (2) ambtelijk en (3)
burgers. De politieke variabelen die het lokale participatieproces
beïnvloeden zijn: coalitiewissels, openheid van politici ten opzichte van
participatie (cultuur) (local government perspectives), de partijkleur,
‘eigenaarschapsgevoel’ van politici ten opzichte van participatie,
competitie tussen verschillende partijen, het budget dat ze ter beschikking
hebben, beslissingsbevoegdheid, organisatie van de politieke partij en de
relatie met het centrale niveau. Met ambtelijke variabelen denken we aan
de vrijheid/autonomie van de ambtenaar, de aanwezige partnerships met
de private sector, de visie van de ambtenaar op de burger/participatie, de
grootte van het ambtelijke apparaat en het ownershipsgevoel van de
ambtenaar ten aanzien van participatie. Variabelen die de burger
beïnvloeden om wel dan niet te participeren, zijn de volgende: het wel/niet
bestaan van een middenveld, de aantrekkelijkheid van het beleidsveld, het
ownershipsgevoel van de burger, de eventuele incentieven om te
participeren, en de houding van de burger ten aanzien van de
participatieprocessen (citizens’ perspectives. Tot slot is er het individuele
niveau (eerste onderzoeksstroming). Het opleidingsniveau, inkomen, ras,
geslacht en leeftijd blijken belangrijke voorspellers te zijn of de burger wel
dan niet participeert. Daarnaast spelen ook nog de media, de sociaal
economische situatie en het sociaal kapitaal van de buurt/wijk een rol.
Welke effecten heeft participatie? Het valt op dat bijna geen enkel
onderzoek het ‘totale effect’ van participatie beschrijft. Enkel Pröpper en
Steenbeek gaan na wat de effectiviteit van participatie is in Leiden en
Dordrecht. Ze doen dit aan de hand van een normenkader (checklist).
‫׀‬8‫׀‬
Denters en Copus beschrijven de effectiviteit van participatie-instrumenten.
Wagenaar gaat na wat de instrumentele en bestuurlijk-democratische
effecten zijn van de projecten. Lowndes bestudeert de impact van de rulesin-use en Sintomer en De Maillard gaan na wat de effecten van de opgelegde
‘ politique de la ville’ zijn op het lokale niveau.
‫׀‬9‫׀‬
1. Inleiding
SBOV-onderzoek: ‘Burgerparticipatie in Vlaamse steden
Onze democratie is in beweging. Het klassieke model van representatie
steunde op specialisatie en arbeidsverdeling in de politieke sfeer. Via
verkiezingen konden burgers vertegenwoordigers kiezen die in hun naam
beleid ontwikkelden. Burgerbetrokkenheid en burgerschap verliepen dus
volgens een electorale commandolijn (Dearlove, 1973). Een sterk ontwikkeld
partijsysteem en (gepolitiseerd) middenveld zorgden voor wisselstroom en
verbanden tussen ‘staat’ en ‘maatschappij’. Dat representatiemodel kwam
geleidelijk onder druk te staan. In de literatuur en het maatschappelijk
discours worden daar heel wat verklarende factoren voor aangereikt (zie
hieronder). Die zouden ertoe leiden dat het democratische regime wijzigt in
de richting van een meer participatieve, interactieve of directe democratie,
deels uit noodzaak en onder druk van maatschappelijke veranderingen,
deels uit overwogen rationele keuze van bestuurders over de inzet van
beleidsparticipatieve instrumenten. Er is sprake van coproductie,
interactieve processen of deliberatieve vormen van beleidsvoering. Politieke
partijen en het maatschappelijk middenveld zouden niet meer diezelfde
centrale sluiswachtersrol vervullen en nu ingebed zijn in meer
netwerkachtige maatschappelijke overlegverbanden.
Traditioneel wordt het lokale niveau als het meest burgernabije bestuur
beschouwd (Sharpe, 1970 en Beetham, 1996). Alleen al daarom zou de
evolutie van het democratische ‘regime’ hier bij uitstek zichtbaar moeten
zijn (zowel uit noodzaak als uit keuze). De stedelijke contexten staan
daarbij extra in de aandacht omdat maatschappelijke fenomenen die de
representatieve democratie onder druk zetten, hier nog meer uitgesproken
zichtbaar zijn. Vooral in stedelijke contexten lijken de politieke partijen en
het traditionele maatschappelijk middenveld hun intermediaire rol tussen
staat en maatschappij te verliezen en plaats te maken voor anderssoortige
‘arrangementen.’ In deze contexten dwingt alleen al de diverse
bevolkingssamenstelling tot het herijken van vertrouwde praktijken en
domineren complexe beleidsproblematieken. In de normatieve literatuur,
die evenwel vooral aansluit bij de republikeinse opvattingen over
democratie en burgerschap (Van Gunsteren, 1992), wordt de stedelijke
context ook als de meest geschikte omgeving beschouwd voor de als
‫ ׀‬10 ‫׀‬
noodzakelijk omschreven praktijken van een meer deliberatieve democratie
(De Rynck, 2004; Boudry e.a., 2006).
Tezelfdertijd is ook de roep om het versterken van het ‘primaat van de
politiek’ hoorbaar en lijken signalen te wijzen op een sterkere
professionalisering van de stadsbesturen die dan weer zou gepaard gaan met
een toegenomen overheidsambitie (De Rynck en Tops, 2006). Er lijkt dus
sprake van, op het eerste zicht, tegenstrijdige tendensen: een
maatschappelijke druk naar andere democratische praktijken versus een
bestuurlijke druk naar professionalisering van het bestuur met de daarin
vervatte neiging om als bestuur meer eigen ambities te ontwikkelen. Deze
spanning kan een belangrijke drager van dit project worden.
In dit licht willen wij in dit onderzoek dan ook trachten de volgende
algemene onderzoeksvraag te beantwoorden: evolueert de lokale
democratie in de Vlaamse stedelijke context, in feiten en perceptie, in de
richting van een meer participatieve democratie en wat zijn daarvan dan de
gevolgen voor de rol van politici, ambtenaren en burgers, voor hun
onderlinge verhoudingen en voor het functioneren van een bestuurlijk
stelsel dat gebouwd is op een representatief model?
Achtergrond van dit rapport
De internationale literatuur rond ‘lokale participatie’ is de afgelopen jaren
bijzonder uitgebreid geworden. Het onderzoek naar burgerparticipatie is
echter onsamenhangend en complex (Roberts, 2004). Ieder onderzoek heeft
een eigen doel en finaliteit. De meeste artikelen zijn beschrijvend van aard.
Ze gaan na wat er gaande is rond participatie in een stad, welke
participatiepraktijken zich afspelen op het lokale niveau1. Er zijn ook heel
wat case studies over interactieve processen of over bestuurlijke
1
Denters, S. (2001). Achtergrondstudie stedelijk burgerschap. Twente: Universiteit Twente. 42
p.; Sintomer, Y., & De Maillard, J. (2007). The limits to local participation and
deliberation in the French ‘politique de la ville’. European Journal of Political Research,
46: 503-529.
‫ ׀‬11 ‫׀‬
vernieuwing in steden2. Er is literatuur met een normatieve inslag: hoe
moeten interactieve processen worden opgezet3? Verder vind je ook dikwijls
de vraag naar efficiëntie en effectiviteit van lokaal participatief bestuur
terug4. Om dan nog maar te zwijgen over de praktische tips tot betere
lokale
participatie
verspreid
door
zowel
organisaties
als
overheidsinstanties5.
Vandaar dat het ons in de eerste fase van dit onderzoek nuttig lijkt om
verschillende onderzoeken rond lokale participatie uit verschillende landen
te inventariseren, naast elkaar te leggen en te vergelijken. Het doel van
deze analyse is lessen te trekken voor ons eigen onderzoek naar lokale
participatie in Vlaamse steden. Het is de bedoeling om een zicht te krijgen
op het soort onderzoeken dat gevoerd is rond lokale participatie, om na te
gaan
hoe
het
begrip
‘participatie’
wordt
gedefinieerd
en
geoperationaliseerd, om zicht te krijgen op mogelijke onderzoeksmethodes,
en om te zien tot welk soort resultaten/bevindingen men komt. Het is
tevens relevant om de pijnpunten in andere onderzoeken aan te stippen en
om zo te leren welke valkuilen we dienen te vermijden. Aangezien een
volledige beschrijving van alle rapporten ons te ver zou leiden, opteren we
ervoor om per land twee à drie onderzoeken die voor ons het meest
richtinggevend en relevant lijken voor het Vlaamse onderzoek naar
participatie volledig te bespreken. Als landen kiezen we voor de VS, de UK,
Frankrijk en Nederland. De keuze voor deze landen is gebaseerd op het
onderzoek van Denters & Rose (2005).
2
Gemeente Spijkenisse (2003). Beleidskader interactieve beleidsvorming, de burger
dichterbij. Projectgroep Interactieve beleidsvorming: Spijkenisse.
3
Pröpper, I., & Steenbeek, D. (1999). De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders.
Bussum: Coutinho.; Guarneros-Meza, V. Why do citizens participate (or not) in official
schemes? Reflections on the implementation of a self-diagnostic tool for local government,
Bristol, CINEFOGO Conference, 14-15th February 2007.
4
Papadopoulos, Y., & Warin, P. (2007). Are innovative, participatory and deliberative
procedures in policy making democratic and effective? European Journal of Political
Research, 46: 445-467.; Lowndes, V. Pratchett, L., & Stoker, G. (2001). Trends in public
participation: part 1 - local government perspectives. Public Administration, 79(1): 205222.; Cornelissen, E. & Bogman, R. (2003). Raadsleden op interactieve toer, Een
exploratief onderzoek naar de kennis en vaardigheden die raadsleden nodig hebben in
relatie tot interactieve beleidsvoering. Tilburg: Faculteit Sociale Wetenschappen.
5
Zie de Wakkere burger: Tien tips voor adviesraden met impact (www.dewakkereburger.be)
‫ ׀‬12 ‫׀‬
Leeswijzer
De structuur van dit rapport is als volgt. Een comparatieve studie van
onderzoeken rond lokale participatie vormt een belangrijke input voor ons
eigen onderzoek. Vandaar dat we in het eerste hoofdstuk van dit rapport
verduidelijken hoe we de studies selecteren en aan welke
variabelen/dimensies we aandacht besteden. We verduidelijken ook
waarom we opteren voor de VS, de UK, Frankrijk en Nederland. In de vier
hoofdstukken die daarop volgen, bespreken we per land twee à drie
onderzoeken. De analyse gebeurt verticaal (studie per studie voor alle
dimensies). In elk hoofdstuk beschrijven we eerst grondig het onderzoek om
vervolgens aan te halen wat we interessant en inspirerend vinden voor ons
eigen onderzoek in Vlaamse steden. In het algemeen besluit brengen we de
bevindingen uit de besproken studies samen (horizontale analyse) en
trekken lessen voor ons eigen onderzoek in Vlaamse steden.
‫ ׀‬13 ‫׀‬
2. Onderzoeken naar lokale participatie: een
comparatieve analyse
Het doel van dit onderzoeksrapport is tweeledig:
1. Een inventarisatie van de internationale literatuur over lokale
participatie. (Beschrijvend)
o
Een overzicht van bestaande internationale onderzoeken
2. Een secundaire analyse van bestaand materiaal. (Beschrijvend en
analytisch)
o
‫ ׀‬14 ‫׀‬
Onderzoeksvragen:
−
Hoe wordt lokale participatie geoperationaliseerd en onderzocht
in de besproken internationale onderzoeken? (Beschrijvend)
−
Wat leren we uit deze analyse voor het onderzoek in Vlaamse
steden? (analytisch)
> 2.1.
Selectie van relevante onderzoeken
In het kader van dit werkrapport gaan we op zoek naar studies die specifiek
betrekking hebben op lokale participatie (dus niet participatie op een
‘hogere’ schaal). De comparatieve analyse verloopt in verschillende fases en
vormt een soort trechter zoals figuur 1 (zie volgende bladzijde) illustreert.
Lijst van studies (50 naar 25)
Opstellen van fichelijst per
studie
Selectie 12 studies
Gedetailleerde analyse
Figuur 1: Selectie van de onderzoeken
In eerste instantie zijn er 50 studies geselecteerd (zie bijlage 1). De
selectiecriteria waarop deze keuze is gebaseerd zijn als volgt: het zijn
studies die specifiek gaan omtrent lokale politieke en/of civiele participatie
in Nederland, UK, US en Frankrijk. Deze 50 onderzoeken zijn empirisch van
aard. Theoretische rapporten of papers zijn in de oplijsting niet
meegenomen.
Omdat we hier onmogelijk alle 50 rapporten kunnen bespreken, hebben we
in tweede instantie een lijst gemaakt van 25 studies. Deze studies hebben
‫ ׀‬15 ‫׀‬
gemeen dat het (1) recente, empirische onderzoeken (2) omtrent politieke
en civiele lokale participatie zijn, die (3) het beleid (zowel lokaal en/of
centraal) als variabele betrekken in het gevoerde onderzoek.
Van elk van deze 25 studies hebben we een samenvatting gemaakt. We
beschouwden daarbij de volgende dimensies:
•
Doel van de studie (exploratief/verklarend/prospectief)
Wat is de aard van de studie? Is het theorie-opbouwend en dus exploratief?
Of test men bepaalde hypotheses omtrent lokale participatie?
•
Definitie participatie (‘eng’ versus ‘breed’)
Voorlopig maken we een onderscheid tussen een enge en brede definiëring
van het concept ‘lokale participatie’. We volgen de definitie van Denters:
Lokale burgerparticipatie is een verzameling van verschillende activiteiten
en valt uiteen in twee delen: politieke en civiele burgerparticipatie. Van
politieke burgerparticipatie spreekt Denters als het gaat om de deelname
van
stedelingen
aan
het
politiek-bestuurlijke
collectieve
besluitvormingsproces van de stedelijke overheid. In een representatief
systeem
betekent
dat
in
de
eerste
plaats
stemmen
bij
gemeenteraadsverkiezingen, maar ook alle activiteiten van burgers gericht
op de besluitvorming binnen de stedelijke overheid. Ook deelname aan
interactief bestuur valt hieronder. Hij voegt er ook nog de civiele
burgerparticipatie aan toe. Het gaat hierbij om activiteiten die stedelingen,
alleen of samen met anderen, zelf ondernemen (zonder beroep te doen op
de overheid). Wanneer auteurs enkel aandacht hebben voor politieke
participatie, dan stellen we dat de definitie eng is gedefinieerd. Indien er
bijkomende aandacht is voor civiele participatie, dan stellen we dat het een
brede definitie is van het concept.
•
Schaal (stad als geheel/wijk/buurt/stadsproject)
Een artikel kan gaan over ‘participatie in de stad/stadsbestuur’ maar het
kan ook ingaan op (kleinere) entiteiten binnen die stad. We denken hier aan
een wijk/buurt/straat/stadsproject e.d. Waar focust de studie zich op? We
merken hier ook op dat de schaal van een stad een mogelijks belangrijke
‫ ׀‬16 ‫׀‬
variabele is voor het ‘soort’ participatieproces (bijvoorbeeld Antwerpen
versus Turnhout).
•
Onderzoeksvragen
Wat zijn de centrale onderzoeksvragen in het rapport?
•
Operationalisering van het concept participatie
Hoe wordt het concept ‘participatie’ geoperationaliseerd? Op deze manier
krijgen we zicht op de onderzoekbaarheid van het concept.
•
Soort methodologie (kwantitatief/kwalitatief)
Welke onderzoeksmethode wordt er gebruikt? Wordt er kwalitatief en/of
kwantitatief gewerkt?
•
Dataverzameling
Hoe worden de data verzameld? Interviews, survey, focusgesprekken… En zo
ja, wat waren de voor- dan wel nadelen aan deze onderzoeksinstrumenten?
•
Resultaten
Wat waren de antwoorden
onderzoeksvragen?
van
de
onderzoekers
op
de
initiële
Al deze dimensies komen aan bod in de bespreking in bijlage 2. Een
overzichtstabel van deze onderzoeken bevindt zich hieronder. In de tabel
hebben we maar een aantal variabelen opgenomen.
‫ ׀‬17 ‫׀‬
‫ ׀‬18 ‫׀‬
Titel
Definitie
Schaal/focus
Methode
Land
Participatie in het publieke
domein
Breed
Stad/wijk/stads
project
Kwan & Kwal
Nederland
Achtergrondstudie
stedelijk burgerschap
Breed
Stad/wijk
Kwal
Neder
-land
Stadswijken, complexiteit
en burgerbestuur
Breed
Wijk
Kwal
(exploratief)
Neder
-land
Wanneer werkt
participatie? Een
onderzoek bij de
gemeenten Dordrecht en
Leiden naar de
effectiviteit van
burgerparticipatie en
inspraak
Eng
Stad
Kwan & Kwal
Neder
-land
Raadsleden op interactieve
toer, een exploratief
onderzoek naar de kennis
en vaardigheden die
raadsleden nodig hebben in
relatie tot interactieve
beleidsvoering
Eng
Stad
Kwal
Nederland
Vertrouwen in de buurt
Breed
Buurt
Kwal
Neder
-land
Local political
participation: the impact
of rules-in-use
Eng
Lokale entiteit
Kwal & Kwan
UK
Public participation in
local representative
democracy: exploring a
tension and evaluation
practices through
assessing the perspectives
of the local political elite
Eng
Lokale entiteit
Kwan
UK
Older citizen engagement
in UK Local Government
Eng
Lokale entiteit
Kwan
UK
Trends in public
participation: part 1 local government
perspectives
Breed
Lokale entiteit
Kwan & Kwal
UK
Trends in public
participation: part 2 citizens’ perspectives
Breed
Lokale entiteit
Kwal
UK
CLEAR: an auditing tool for
citizen participation at the
local level
Breed
Lokale entiteit
Beschrijvend
Doorlichting
van een
meetmethode
rond
participatie
UK
Public participation in local
government, a survey of
local authorities
Eng
Lokale entiteit
Kwantitatief
UK
Immigrants and political
participation – background,
theory and empirical
suggestions
Eng
Stad
Kwalitatief
UK
Community heterogeneity
and political participation
in American cities
Eng
Stad
Kwantitatief
VS
Civic participation in
American cities
Breed
Stad
Kwan & Kwal
VS
Assessing Public
Participation in US cities
Eng
Stad
Kwan & Kwal
VS
Citizen lobbyists – local
efforts to influence public
policy
Eng
Lokale
entiteiten
Beschrijvend
VS
Citizen panels: a new
approach towards citizen
participation
Breed
Lokale entiteit
Beschrijvend
VS
Participatory democracy
and governance: local
politics in France
Frankrijk
Ethnic minority
participation in British and
French cities: a historicalinstitutionalist perspective
Eng
Stad
Beschrijvend
Frankrijk UK
The limits to local
participation and
deliberation in the French
‘politique de la ville’
Breed
Stad/Buurt
Kwalitatief
Frankrijk
‫ ׀‬19 ‫׀‬
Citizenship in European
cities
Breed
Stad
Kwalitatief
Frankrijk
Les modes du
gouvernement de la
démocratie locale
Eng
Lokale entiteit
Beschrijvend
Frankrijk
Tabel 1: Lijst van de 25 geselecteerde studie
In derde instantie selecteren we 12 studies voor een meer diepgaande
analyse. We hebben er bewust voor geopteerd twee à vier studies per land
te selecteren. Uit de 25 onderzoeken hebben we geopteerd voor deze
studies waarvan de onderzoeksresultaten van praktisch nut zijn voor ons
eigen onderzoek in Vlaamse steden. Een ander selectiecriterium was de
auteur: de onderzoeken komen van de hand van auteurs die in hun
betreffende land aanzien worden als experten in lokale participatie. Het
zijn dus 12 recente, toonaangevende, empirische onderzoeken omtrent
lokale politieke en civiele participatie die het ‘beleid’ betrekken in het
gevoerde onderzoek. Deze studies inspireren ons daarenboven het meest
voor ons eigen onderzoek naar burgerparticipatie in Vlaamse steden. We
hebben deze studies in het vet aangeduid in bovenstaande tabel 1.
‫ ׀‬20 ‫׀‬
> 2.2.
> 2.2.1.
Nederland, UK, VS en Frankrijk?
Waarom deze vier landen?
In de voorbije decennia In de voorbije decennia zijn er binnen het
participatieonderzoek twee grote onderzoeksstromingen ontstaan (Jung &
Cervero, 2002). De eerste stroming omvat de traditionele studies, in
hoofdzaak uit de Verenigde Staten. Deze spitsen zich toe op het verband
tussen psychologische kenmerken (zoals motivatie, attitudes, percepties,
intenties, …) en participatie enerzijds, en anderzijds op de barrières naar
participatie, waarbij er aandacht gaat naar kenmerken van het individu en
van zijn onmiddellijke omgeving. De tweede stroming bekijkt het eerder
vanuit een sociologisch perspectief: men gaat na hoe demografische,
technologische, economische en culturele factoren op macroniveau een
impact hebben op de participatie van burgers. Deze benadering bekritiseert
de traditionele studies om hun te individualistische karakter en benadrukt
dat de participatie van individuen niet los gezien kan worden van de sociale
en institutionele context waarin dit plaatsvindt. De twee stromingen zijn
relevant en ze vullen, ons inziens, elkaar aan. We gaan in dit rapport dan
ook alle factoren (zowel individuele als omgevingsvariabelen) die uit de
onderzoeken naar voor komen, oplijsten. Recente onderzoeken omtrent
participatie wijzen erop dat de organisatie van het lokale bestuur een
belangrijke verklaring biedt voor het participatieproces (Lowndes et al.
2006).
Denters & Rose (2005) herkennen, voortbouwend op de typologie van Hesse
en Sharpe (1991) drie types van lokale besturen: een ‘Franco groep’ (o.a.
Frankrijk), een ‘Anglo groep’ (UK, Ierland, US, Niew-Zeeland) en de ‘Middle
European groep’ (waar zij ook Nederland, Duitsland en de Nordic countries
aan toevoegen). Denters en Rose maken in deze indeling nog een verder
onderscheid door een verschil te maken tussen lokale besturen in een
unitaire (bijvoorbeeld UK) en in een federale staat (bijvoorbeeld US). Deze
typologie is gemaakt op basis van de organisatie van het lokaal bestuur, de
invloed van het New Public Management en de relatie van het lokale bestuur
met het centrale bestuur. Toch moeten we er ons van bewust zijn dat deze
typologie is gebaseerd op algemene lijnen. Ook binnen een land zijn er
verschillen tussen de lokale entiteiten. “Even within one country it is
‫ ׀‬21 ‫׀‬
possible to spend a lot of time and effort in describing internal differences
in institutional form and practice. Nation state comparison is tough enough
but at least in terms of democracies there are only 121 of them. Within any
one country there might be several different tiers or levels of local
government and the form of each might vary according to local choice or
local circumstances” (Stoker, 2006, p. 2). Ondanks de verscheidenheid
tussen lokale entiteiten in een bepaald land, heeft elk land toch ook een
bepaalde eigenheid inzake lokale bestuurssystemen. Aangezien de structuur
van het lokaal bestuur een invloed heeft op participatie, bespreken we een
land uit elke klasse van de typologie van Denters en Rose: Nederland
(Middle European group), UK (Anglo group, unitair), US (Anglo group,
federaal) en Frankrijk (Franco group).
> 2.2.1.1. Nederland
Nederland
is
een
democratische
staat.
Burgers
verkiezen
vertegenwoordigers die hun belangen verdedigen bij het beleid en het
bestuur van het land op drie verschillende niveaus: nationaal, provinciaal
(12 provincies) en gemeentelijk (496 gemeentes). De drie niveaus hebben
elk een eigen uitvoerende en wetgevende macht. Het derde en meest lokale
bestuursniveau is de gemeente. De gemeenteraad vervult de wetgevende
functie en wordt om de vier jaar verkozen. Het College van Burgemeester
en Wethouders vormt de uitvoerende macht.
De gemeente beschikt in Nederland over een grote autonomie. Deze
autonomie staat ook uitdrukkelijk ingeschreven in de grondwet. In theorie
zijn de gemeentes vrij om alle nodige bevoegdheden te vervullen zolang ze
niet conflicteren met de nationale of provinciale overheden (i.t.t. het ultra
vires principe in de UK). Tot de bevoegdheidsgebieden van de Nederlandse
lokale besturen behoren onder andere goede woonruimte, verkeer, milieu,
onderwijs, sociale sector en zaken als recreatie, sport en cultuur. Het
takenpakket werd nog vergroot door de decentralisatie. De overheveling van
bevoegdheden heeft als doel de gemeenten meer armslag en
verantwoordelijkheid te geven. Naast decentralisatie is er ook medebewind.
Hierbij staan gemeentes en provincies in voor de uitvoering van regelingen
getroffen op het niveau van de rijksoverheid. Amsterdam en Rotterdam
kennen ook deelgemeenteraden. Deelgemeenteraden worden net als de
gewone gemeenteraad rechtstreeks door de wijkbewoners gekozen bij
officiële verkiezingen. Deelgemeenteraden moeten de besluitvorming en de
‫ ׀‬22 ‫׀‬
taakuitvoering dichter bij de burgers te brengen. Taken en bevoegdheden
krijgen ze van het gemeentebestuur overgedragen. Binnen bepaalde
grenzen kunnen ze een eigen beleid voeren, bijvoorbeeld op het terrein van
de inrichting van de openbare ruimte, verkeer, cultuur en sport.
Deelgemeenteraden beschikken over eigen budgetten en eigen ambtenaren.
Formeel is de gemeenteraad in Nederland de hoogste macht in de gemeente
(cfr. grondwet). In de praktijk heeft het college van burgemeester en
wethouders meer macht dan de gemeenteraad. In tegenstelling tot de leden
van de gemeenteraad beschikken de burgemeester en de wethouders over
ambtenaren. Ook zijn zij meestal fulltime aangesteld, terwijl de meeste
gemeenteraadsleden naast hun werk voor de gemeenteraad nog een baan
hebben. Op 7 maart 2002 is het gemeentebestuur bij wet gedualiseerd. De
duale rollen voor de raad geven de gemeenteraad meer ruimte om de eigen
agenda te voeren. Men is onafhankelijker van het college. De raad stelt
kaders, formuleert doelstellingen en politieke opdrachten waarmee het
college uit de voeten kan. Het betekent ook dat de raad het college de
ruimte moet laten om te kunnen besturen. En ook is de raad weer
controleur. Hiertoe zijn in de wet een aantal nieuwe bevoegdheden
opgenomen: van een lokale rekenkamerfunctie tot een lokale raadsenquête.
> 2.2.1.2. UK
Tot het einde van de 20e eeuw kan het Verenigd Koninkrijk een sterk
centralistisch land worden genoemd. Vandaag kan het Verenigd Koninkrijk
van Groot-Brittannië en Noord-Ierland worden betiteld als een
gedecentraliseerde unitaire staat. Groot-Brittannië omvat drie historische
gebiedsdelen: Engeland, Schotland en Wales. De twee laatstgenoemde
hebben, evenals Noord-Ierland, aan het einde van de twintigste eeuw hun
eigen volksvertegenwoordigingen en besturen gekregen, in het kader van de
devolution (decentralisatie). Het Verenigd Koninkrijk heeft geen geschreven
grondwet - de relaties tussen staat en burgers worden geregeld door gewone
wetten en het gewoonterecht, dat zich in de loop van vele jaren heeft
ontwikkeld. Een ander bijzonder kenmerk van het Verenigd Koninkrijk is de
zogeheten parlementaire soevereiniteit. Niet het volk (volkssoevereiniteit),
maar het parlement heeft de hoogste macht. Dat betekent onder meer dat
er geen rechtmatigheidtoetsing kan plaatsvinden van door het parlement
‫ ׀‬23 ‫׀‬
aangenomen wetten. Er is sprake van een onbeperkt beslissingsrecht: voor
alle beslissingen, dus ook aangaande de structuur van de staat, zijn slechts
gewone parlementaire meerderheden vereist. Zo kon de conservatieve expremier Margaret Thatcher het haar onwelgevallige stadsbestuur van GrootLonden met één pennenstreek opheffen en de sociaal-democraat Tony Blair
het zo weer instellen. Een verandering van politieke meerderheid kan dus
verstrekkende gevolgen hebben voor de lokale entiteiten in de UK.
De structuur van het lokale bestuur is erg ingewikkeld. We gaan hier dus
vooral sterk generaliseren en ons vooral richten op de lokale besturen in
Engeland6. In Schotland, Wales, Noord-Ierland en sommige delen van
Engeland zijn lokale raden en besturen verantwoordelijk voor alle lokale
aangelegenheden (unitary authorities). In het overgrote deel van Engeland
echter, zijn de lokale taken en verantwoordelijkheden verdeeld over twee
afzonderlijke bestuurslagen: de één (county) groter dan de andere
(district)7. Deze raden worden apart verkozen (two tier system). Een district
kan verdeeld zijn in parish en town councils. Deze parishes hebben
bijvoorbeeld een adviserende stem bij planningsprocessen. Sinds kort
bestaat de mogelijkheid om een burgemeester rechtstreeks door de
bevolking te laten verkiezen (Een beslissing onder Labour: White Paper on
Modern Local Government: In touch with people, 1998).
Lokale besturen in Engeland mogen enkel de taken doen die hen bij wet zijn
opgelegd – het ultra vires principe. Het hoeft geen betoog dat dit een hinder
is voor de ‘innovatieve ruimte’ die lokale besturen hebben. De lokale
besturen verlenen vooral veel diensten. “While local government in Britain
rests ona constitutionally weaker base than it does in many European
countires, local authorities are still responsible for literally hundres of
different services (Denters & Rose: p. 157)”. De laatste twee decennia zijn
deze dienstverlenende taken wel afgenomen en overgenomen door
‘partnerschips’ (local quangos). De lokale besturen zijn ook zeer
‘professionele besturen’. De lokale autoriteiten worden georganiseerd in
6
7
Aangezien de geselecteerde onderzoeken ook enkel Engeland als locus nemen, gaan we hier
niet in op Wales, Schotland en Noord-Ierland.
De planning is om in 2009 terug structurele veranderingen aan te brengen aan de organisatie
van het lokale bestuur in Engeland. Men wil meer enkelvoudige bestuurslagen creëren en
de two tier system daardoor vervangen.
‫ ׀‬24 ‫׀‬
‘committees’ waar de verkozen raadsleden zetelen. Deze worden bijgestaan
door ambtenaren. “Committees have traditionally enabled councilors to
acquire specialist knowledge and thereby hopefully produce more informed
decision making” (Denters & Rose: p. 159). De invloed van ambtenaren op
het lokale beleid is dan ook niet te onderschatten.
> 2.2.1.3. US
“Local government in the United States is noted for its fragementation”
(Savitch & Vogel in Denters & Rose: p. 213). Deze fragmentatie is te wijten
aan het feit dat het lokaal bestuur de verantwoordelijkheid is van de staat
en niet van de federale overheid. In realiteit zijn er dus 50 lokale
bestuurssytemen.
Heden ten dage zijn er meer dan 87 000 lokale besturen in de VS. Deze
kunnen we opdelen in ‘general purpose’ or ‘special purpose’ governments.
‘General purpose local governments’ zijn opgericht om diensten te voorzien
aan de bewoners. Deze general purpose local governments zijn counties8,
cities or municipalities9, towns en townships10. Daarenboven zijn e rook nog
de ‘special purpose local governments’. Deze zijn opgericht om een
bepaalde dienst aan te bieden zoals ‘school districts’ en ‘districts which
manage water and sewer services’…
Aangezien de VS voornamelijk een stedelijke natie is, zijn er vooral
‘steden’. Er zijn vier basismodeelen van ‘city government’ in de VS: (1)
mayor-council, (2) council-manager, (3) commission en (4) town meeting.
8
Counties are the most basic form of local government in the USA. At present counties provide
basic record-keeping (births, marriages…). County governments have also been under
pressure to provice urban services to the unincorporated area (those areas in the county
which are not in a city and which have experienced rapid growth (Savitch & Vogel in
Denters & Rose: p. 214).
9
Municipal governments are organized local governments authorized in state constitutions and
statutes and established to provide general government for a defined area, generally
corresponding to a population center rather than one of a set of areas into which a county
is divided.
10
Township governments are organized local governments authorized in state constitutions and
statutes and established to provide general government for a defined area, generally
corresponding to one of a set of areas into which a county is divided.
‫ ׀‬25 ‫׀‬
Het eerste model (mayor-council) is gebaseerd op een scheiding der
machten tussen de uitvoerende (de burgemeester) en de wetgevende macht
(de raad). In de weak-mayor variant heeft de burgemeester geen veto en
domineert de stem van de raad in de besluitvorming. In de strong-mayor
version is er meer macht voor de burgemeester. In het tweede model
(council-manager) kiezen burgers de raadsleden (board of directors) die op
hun beurt een stadsmanager aanduiden. Deze manager leidt de stad en
voert de beleidsmaatregelen van de raad uit. De raad is dominant en is
verantwoordelijk voor het uitzetten van de brede beleidslijnen. Er kan een
burgemeester zijn maar deze heeft een puur ceremoniële rol te vervullen.
Er zijn meer steden met een council-manager systeem maar anderzijds
volgen de grootste en belangrijkste steden het mayor-council model. Het
derde model (commission) komt bijna niet (meer) voor en gelijkt op de
weak-mayor van het eerste model. Burgers kiezen een kleine commissie die
verantwoordelijk is voor de wetgeving en diensten in de stad. Ieder
commissielid heeft bepaalde bevoegdheden. Er wordt een soort
burgemeester/voorzitter gekozen in de commissie maar deze heeft eerder
een ceremoniële functie. Het vierde model komt ook niet voor maar is, in
het kader van ons participatieverhaal, wel zeer relevant. De town meeting
(New England town meeting bijvoorbeeld) is een samenkomst van de burgers
in de stad die mee knopen doorhakken over het beleid. Er wordt
gedialogeerd, gediscussieerd en gestemd.
Net zoals in de UK zijn de bevoegdheden van de lokale autoriteiten in de VS
beperkt tot de bevoegdheden die hen bij wet worden toegestaan. Deze
regels is gekend als Dillon’s rule. Toch moeit de federale overheid zich niet
veel met lokale zaken. Savitch & Vogel (in Denters & Rose) stellen dat dit zo
is omwille van twee redenen: (1) er is in de VS een cultuur van ‘localism’ en
(2) verkozenen komen niet graag tussen op het lokale, complexe niveau. In
realiteit hebben de lokale autoriteiten heel wat meer vrijheid dan op
papier. Er is ook de vaststelling dat er meer en meer partnerschips zijn met
tal van actoren op het lokale niveau.
> 2.2.1.4. Frankrijk
Vanaf het begin van de jaren tachtig van de twintigste eeuw is Frankrijk een
gedecentraliseerde eenheidsstaat geworden, hoewel nog veel zaken op
centraal niveau worden besloten. Frankrijk is ingedeeld in regio’s (tweede
‫ ׀‬26 ‫׀‬
bestuurslaag), departementen (derde bestuurslaag), arrondissementen,
kantons en gemeentes.
Alle 36.565 gemeenten in Frankrijk hebben een gemeenteraad, die voor de
duur van zes jaar wordt gekozen en minimaal negen en maximaal 69 leden
telt. Aan het hoofd hiervan staat een door de raad gekozen burgemeester.
De arrondissementen in de drie grote steden (Parijs, Lyon en Marseille)
hebben eveneens hun eigen raden en burgemeesters. Naast de uitvoerende
macht is de burgemeester ook de vertegenwoordiger van de centrale staat
in zijn gemeente; in die hoedanigheid is hij verantwoordelijk voor de
uitvoering van wetten. Overigens is er in Frankrijk geen sprake van een
hiërarchische relatie binnen het lokale bestuur. Gemeenten, departementen
en regio's hebben allemaal dezelfde juridische status - gemeenten zijn dus
niet ondergeschikt aan de departementen en deze niet aan de regio's.
Het kiesstelsel op gemeentelijk niveau bestaat uit een meerderheidsstelsel
met een representatieve inslag. In gemeentes met meer dan 35 000
inwoners geldt dat als een partij meer dan 50 procent van de stemmen
wint, deze partij automatisch de helft van alle raadszetels krijgt. De andere
helft van de zetels wordt verdeeld tussen alle partijen die meer dan 5
procent van de stemmen hebben gekregen, en wel op grond van
evenredigheid (inclusief dus de winnende partij). De raad verkiest de
burgemeester (meestal de topscorer van de lijst) en ze duiden ook deputy
mayors aan aan wie de burgemeester dan enkele bevoegdheden verleent.
Dit systeem berust eigenlijk sterk op persoonlijke relaties tussen de
burgemeester, de raad en de deputy mayors. Dit verhaal kan de illusie
geven dat enkel de verkozenen het beleid bepalen. Toch mogen we niet
negeren dat er ook in de Franse gemeenten heel wat partnerschappen en
samenwerkingen ontstaan met veel verschillende actoren.
In vergelijking met de andere Europese landen, hebben de Franse
gemeenten weinig bevoegdheden. De hervormingen in 1983 gaf de
gemeenten extra bevoegdheden met betrekking tot stadsplanning, cultuur
en lagere school. Economische ontwikkeling is dan terug toegewezen aan de
regio’s hoewel ook de gemeenten en de departementen daaromtrent
bevoegdheden hebben. “These overlappig policy networks and the resulting
‫ ׀‬27 ‫׀‬
‘crossed financing patterns’ have proben tob e majar obstacles to efficiency
and accountability” (Borraz & Le Galés In Denters & Rose: p. 15).
> 2.2.1.5. Besluitend
Bij het begin van dit hoofdstuk stellen we dat de omgevingsfactoren hun
invloed hebben op het participatieproces in een stad/lokale entiteit.
Vandaar dat we hier, gebaseerd op Denters & Rose (2005) vier types van
lokaal bestuur hebben beschreven: Nederland, UK, VS en Frankrijk. Deze
beschrijving stelt ons ook in staat om de onderzoeken beter te kaderen en
te interpreteren. In onderstaande tabel worden de kenmerken van de lokale
besturen nogmaals samengevat.
Country
Netherlands
UK
‫ ׀‬28 ‫׀‬
Range
of
responsibilities
Decentralisation
with increasing
local
responsibilities
for housing,
urban renewal,
social policies
and economic
policies
Increased
importance of
non-elected
local agencies
in providing
services;
hollowing out of
local
government and
fragmentation
New Public
Management
Privatization,
involvement
of 3rd sector,
contractbased
management
of
bureaucracy,
performance
based
management,
citizen
surveys and
charters
Strong
national
impulses to
contract-out
or privatize
service
provision and
production;
devolution of
powers to
service
departments
and other
NPM
measures
Partnerships
Development
of local
community
partnerships
aimed at local
economic
developments
and urban
policy plans
Hollowing out
and
fragmentation
create need
for
partnerships
to tackle
cross-cutting
issues
Strong
executive/Mayor
Appointed
mayor, debate or
direct election,
position of
executive has
been
strengthened
Various options
for local
authorities to
strengthen the
executive –
among others
direct or indirect
election of
mayors
Considerable de
facto autonomy,
but a power of
general
competence is
not common
US
France
Decentralization
in the 1980s and
a new role for
municipalities
in territorial
integration of
policies in the
1990s
Adoption of
NPM
practices in
some but not
in all cities;
many cities
only pay lipservice to the
NPM rhetoric
Privatization
of many
services, rise
of large
privateservice
companies
Corporatecentered
regimes;
public-private
partnerhips
aimed at
economic
development
Rise of mayoral
leadership to
counteract
fragmentation
New alliances
with private
partners,
often with
the use of
contracts
French mayor’s
role strong
within
municipality;
external role
affected by rise
of
intercommunales
Tabel 2: Trends in local government responisbilities and structures
Bron: Denters, S. & Rose, L. (2005). Comparing local governance. Trends
and Developments. Palgrave MacMillan: Basingstoke. Pp. 248-250.
> 2.2.2.
Lokale participatie in Nederland, UK, Frankrijk en VS
We hebben de context geschetst waar ‘lokale participatie’ kan
plaatsvinden. Hier gaan we nog kort het ‘participatiebeleid’ van de
betrokken steden presenteren.
> 2.2.2.1. Lokale participatie in Nederland
“In the heydays of the Dutch segmented system of the 1950s and 1960s,
relations between State organizations and citizens and local organizations
were characterized by a remarkable mix of mass passivity and involvement
of segregated middle-level elites. De hoeksteen van het Nederlandse social
en politieke system was de verzuiling. (Denters & Klok in Denters & Rose: p.
70). Er was dus geen – ook op lokaal niveau- rechtstreekse band tussen de
kiezer en de verkozene. Ontzuiling leidde dan ook tot een veranderende
relatie tussen bieden. Als gevolg daarvan daalde ook het partijlidmaatschap
en de partij-identificatie. Samen met de afschaffing van het verplicht
‫ ׀‬29 ‫׀‬
stemrecht leidde dit tot een lage opkomst bij lokale verkiezingen. In de
jaren ’70 en ’80 werd de burger nog vooral gezien als een kiezer. Dit
veranderde in de jaren ’90. Lokale autoriteiten begonnen te
experimenteren met lokale referenda.
De aanzet tot interactief beleid11 in vele Nederlandse gemeentes bracht
heel wat fundamentele veranderingen teweeg in de gemeentelijke
democratie. In heel wat gemeenten zijn deze interactieve maatregelen
gecombineerd met een buurtaanpak (bijvoorbeeld: de buurt ook
beslissingsbevoegdheid geven over bepaalde aspecten in de buurt, werken
met een buurtbudget…).
Als we spreken over lokale participatie in Nederland, dan kunnen we niet
voorbij het Grote Stedenbeleid. Het GSB is in wezen een vorm van
bestuurlijke vernieuwing waarbij het Rijk en de gemeenten in nauwe
samenwerking de vaak complexe stedelijke problemen op het gebied van
wonen, werken, inkomen en leefbaarheid te lijf gaan. Het grote
stedenbeleid (GSB) in Nederland richt zich op de specifieke problematiek
van 31 grote en middelgrote steden in Nederland12. Participatie is één van
de fundamenten van het GSB. Het doel van de impuls burgerparticipatie is
het in 2003 en 2004 voorbereiden van activiteiten, projecten en
maatregelen ter verbetering van de veiligheid en leefomgeving (in door de
stad aan te wijzen wijken) voor GSB III door inzet en betrokkenheid van een
mix van bewoners die representatief is voor dat gebied. Met de Impuls
wordt duidelijk gemarkeerd dat betrokkenheid van burgers gewenst is in de
GSB-aanpak van GSB III. De effecten van het Grote Stedenbeleid worden ook
daadwerkelijk gemeten en opgevolgd aan de hand van output indicatoren13.
Nederland heeft dus – in tegenstelling tot Vlaanderen – heel wat data met
betrekking tot de steden.
11
12
13
Interactief beleid verwijst naar verschillende manieren van besluitvorming waar de overheid
directe participatie van de burger toelaat.
Zie: www.grotestedenbeleid.nl.
Zie Ministerie van BZK, Ealuatie, beleids- en procesmatige effecten GSB III. Naar een
integraal resultaat? http://www.minbzk.nl/contents/pages/66361/bijl.2evaluatiebeleidsprocesmatigeeffectengsbii.pdf
‫ ׀‬30 ‫׀‬
> 2.2.2.2. Lokale participatie in de UK
We hebben vastgesteld dat de lokale entiteiten in Engeland heel sterk
afhangen van de politieke meerderheid die aan de macht is. De lokale
entiteiten zijn niet beschermd door een grondwet en hebben ook niet veel
bevoegdheden (ultra vires principe). Het spreekt voor zich dat het heel
moeilijk is om een duurzame structurele verandering door te voeren in de
lokale entiteiten als dit met een beslissing van hogerhand kan worden
ongedaan gemaakt. Het is duidelijk dat de participatie-omgeving helemaal
anders is in vergelijking met Nederland bijvoorbeeld.
De Conservatieven percipieerden de burgers eerder als klanten en
gebruikers, niet als kiezers. Labour daarentegen erkende ook de waarde van
de burger als klant en gebruiker maar zag ook burgerbetrokkenheid als een
essentieel onderdeel van het burgerschap. Dit komt ook naar boven in de
White Paper die expliciet ‘participatie’ benoemt. In de white paper ‘Modern
Local Government: In touch with the people’ (1998) staat er letterlijk: “The
Government wishes to see consultation and participation embedded into the
culture of all councils… and undertaken across a wide range of each
council’s responsibilities”. In het kader daarvan zijn heel wat maatregelen
genomen zoals burgerjury’s, burgerpanels, toekomstvisies ontstonden naast
de reeds bestaande participatie-instrumenten. Deze bevindingen worden
ook bevestigd in de onderzoeken van de Deputy Prime Minister. Zowel in
1997 als in 2002 vond een survey plaats naar de participatie-instrumenten
die de lokale overheden inzetten.
> 2.2.2.3. Lokale participatie in de VS
Noord Amerika is zowat een vreemde eend in de bijt in deze paper. Het is
het enige niet-Europese land in deze comparatieve landenstudie en
daarenboven is iedere ‘local government’ anders gestructureerd volgens de
wetten van de staat. Het is wel het enige land dat ervaring heeft met
directe participatie van de burger op beleidsniveau (cfr. supra, town
meetings in New England).
Burgerparticipatie maakt reeds lang deel uit van het Amerikaanse politieke
leven. Vanaf het begin van de 20e eeuw was er een groei van het aantal
‫ ׀‬31 ‫׀‬
participatie-initiatieven. De burgers werden geïnformeerd rond vrijwillige
stadsplanning en de pogingen om de kwaliteit van het stadsleven te
verhogen door ‘City Beautiful Movements’. Na de tweede wereldoorlog
vereiste ‘The Housing Act’ (1949) de inspraak van burgers in
stadsvernieuwingsprojecten door middel van publieke hoorzittingen. The
Housing Act van 1954 betrok burgers door middel van adviesraden bezet
door vooraanstaande leden van de maatschappij. Stenberg (1972) stelt
echter dat de participatie van de burger moet worden genuanceerd: “These
participation efforts involved ‘non-indigenous, bleu-ribbon citizens’ in an
advisory capacity with little or no direct participation by residents of
affected areas.” Dit veranderde echter door de War on Poverty in de jaren
’60. The ‘Economic Opportunity Act van 1964’ had namelijk een zeer
controversiële ‘maximal feasible participation’ clausule. Deze clausule had
de betrachting om allen die getroffen werden door een bepaalde
beleidsmaatregel te betrekken in het beleid. In veel programma’s kwam het
erop neer dat er een shift was van participatie van invloedrijke blanken
naar arme minderheden. Hoewel het federale bestuur geen echt
participatiebeleid voerde, zorgde ze ervoor dat door haar interventies,
directe burgerparticipatie meer en meer vereist was in stadsplanning,
armoede en in de zorgsector (Model Cities Program in 1966, The National
Environment Act van 1969, Federal Advisory Committee Act van 1972). Er
was een proces op twee niveaus: het nationale niveau gaf fondsen en
richtlijnen omtrent participatie en het lokale niveau voerde deze uit. De
trend naar directe participatie liep trouwens gelijk met het meer en meer
macht geven aan de burger in het electorale proces door de politieke
partijen en hun conventies, door de primaries, door de groei aan referenda
en commissies, door de vele publieke opinie polls die worden beschouwd als
onofficiële referenda in hoofde van de verkozenen (Roberts, 2006).
> 2.2.2.4. Lokale participatie in Frankrijk
Ondanks de weinige bevoegdheden van de gemeenten in Frankrijk, duiken
ook daar nieuwe vormen van niet-electorale participatie op zoals
consultatie en referenda. Sommige nieuwe participatieve vormen zijn op
centraal overheidsinitiatief, andere op initiatief van de lokale besturen zelf
en tot slot op basis van zelfinitiatief van de burger.
Een voorbeeld van een centraal overheidsinitatief is de ‘politique de la
ville’. De ‘politique de la ville’ werd in de jaren ‘80 door de eerste linkse
‫ ׀‬32 ‫׀‬
regering geïnitieerd deels als antwoord op de toenemende vraag naar
decentralisering. De focus van de ‘politique de la ville’ was initieel de
achterstandswijken. Het omvat een geheel van acties (wetgevend en
reglementair) van de Staat om bepaalde stadswijken te herwaarderen en om
de sociale ongelijkheden tussen de verschillende gebieden te verminderen.
De acties gebeuren in samenspraak met de lokale besturen. Ten gevolge van
deze politique de la ville, ontstonden heel wat wijkraden. In de jaren ’90
verbreedde het naar de hele stad, en niet meer enkel de probleemwijken.
Dit resulteerde in een eerste grote wet over stedelijk beleid (‘Loi
d’orientation pour la ville’, ofwel de ‘loi-ville’ van 13 juli 1991 – « Le but
essentiel de cette loi est de lutter contre la tendance à la concentration de
l'habitat social dans certains quartiers ou dans certaines communes »).
Zowel in de politique de la ville als in de loi-ville speelt participatie een rol.
Zo is er de Omzendbrief uit 1998 die de raadgevende stem van burgers
‘verplicht’.
Het is onder andere onder druk van deze nieuwe participatieve vormen dat
er een nieuwe wet over ‘democracy and proximity’ werd gemaakt. Deze wet
regelt, onder andere het oprichten van buurtraden (verplicht in steden met
meer dan 80 000 inwoners), raadgevende commissies (in steden met meer
dan 10 000 inwoners) en intergemeentelijke structuren (in steden met meer
dan 50 000 inwoners). De wet maakt het ook mogelijk om burgers te laten
participeren in grote stadsprojecten door consultaties en publieke
hoorzittingen. “All in all, the aim has been to promote new forms of
participation and to simulate political debate in what formally remains a
representative system of government” (Borraz & Le Galès in Denters & Rose,
p. 25).
‫ ׀‬33 ‫׀‬
> 2.3.
Besluit
We kunnen op basis van deze beknopte beschrijving van de
participatiesituatie in de vier landen geen verregaande conclusies trekken.
Het enige dat we met zekerheid kunnen stellen is dat het klassieke
representatiemodel op lokaal niveau in alle landen onder druk staat en dat
nieuwe participatievormen ingang vinden. Onderstaande tabel vat de lokale
situatie per land nog eens samen.
Netherlands
UK
US
France
New models of citizen
involvement
Neighbourhood
decentralization and
procedures for
consultation or codecision in policy
process
Under conservatives
empowerment of
citizens as consumers;
under Labour broader
conception with new
methods of citizen
consultation
Cities across the nation
have adopted
participatory reforms
ranging from
administrative
decentralization to
community control
Introduction of citizen
consultations,
deliberation, etc.
partly initiated by
central government
Plebiscitary democracy
Local experiments with
advisory referenda and
initiatives
No initiatives
Initiatives for referenda
fairly universal;
initiatives and recall
procedures more
widespread in the West
than in the East.
Referenda and
initiatives introduced
partly by central
government
Tabel 3: Trends in local democratic governance
Bron: Denters, S. & Rose, L. (2005). Comparing local governance. Trends
and Developments. Palgrave MacMillan: Basingstoke. Pp. 258-259.
‫ ׀‬34 ‫׀‬
Hoe men lokale participatie per land onderzoekt en wat de resultaten zijn,
gaan we na in de volgende hoofdstukken.
‫ ׀‬35 ‫׀‬
3. Onderzoek naar lokale participatie in
Nederland
> 3.1.
Achtergrondstudie ‘Stedelijk Burgerschap’
DENTERS, S., Achtergrondstudie Stedelijk Burgerschap, Universiteit Twente,
Twente, 2005, 42 p.
> 3.1.1.
Beschrijving van de studie
De auteur vertrekt van het concept ‘stedelijk burgerschap’. Vanuit dat
perspectief zijn twee relaties van belang: (1) de relaties van de
stadsburgers tot het stadsbestuur en (2) de relaties van de burgers met de
stedelijke politieke gemeenschap en de onderlinge relaties tussen burgers
als leden van een gemeenschap. Bij deze betrekkingen kan het gaan om (1)
activiteiten (stedelijke burgerparticipatie) en (2) oriëntaties (burgerzin).
Stedelijke burgerparticipatie is een verzameling van verschillende
activiteiten
(politieke
en
civiele
burgerparticipatie).
Politieke
burgerparticipatie zijn die gevallen waarbij stedelingen vraagstukken
trachten te agenderen met het oog op de lokale politieke besluitvorming
(electorale en non-electorale participatie zoals handtekeningenactie,
contact met een ambtenaar, deelname bijeenkomsten, interactief bestuur).
Kenmerkend voor politieke participatie is de externe gerichtheid op de
stadsbestuurders en andere participanten in de lokale publieke
besluitvorming.
Anders dan bij politieke participatie doen stedelingen voor de aanpak van
vraagstukken van civiele participatie geen beroep op het stadsbestuur.
Civiele participatie betreft alle activiteiten die stedelingen, alleen of samen
met stadsgenoten, in activiteiten ondernemen om zelf stedelijke
vraagstukken aan te pakken (burgerinitiatief). Burgerzin verwijst naar het
geheel van de voor burgerschap relevante houdingen (bv. Bereidheid om
wetten en regels te respecteren) en competenties (bv. Sociale
vaardigheden, luisteren, zelfbeheersing… “oordeelkundig omgaan met je
eigen vrijheid en met die van anderen”, Van Gunsteren 1992). Aangezien de
onderzoekers burgerparticipatie en burgerzin cruciaal vinden in een
stedelijke omgeving, komen ze tot de volgende onderzoeksvragen:
‫ ׀‬36 ‫׀‬
1. Wat is op basis van bestaand onderzoeksmateriaal bekend over politieke
en civiele burgerparticipatie in Nederlandse steden in het algemeen en
voor verschillende categorieën stedelingen in het bijzonder?
2. Wat is op basis van bestaand onderzoeksmateriaal bekend over de
aanwezigheid van deze houdingen en competenties in het Nederlandse
steden in het algemeen en voor verschillende categorieën stedelingen in
het bijzonder (de burgerzin)?
Het beantwoorden van deze twee beschrijvende vragen is van belang met
het oog op het in kaart brengen van eventuele problemen inzake stedelijke
burgerparticipatie en burgerzin en de vraag waar deze problemen zich
voordoen. Voor een eventuele stedelijke interventiestrategie om
burgerparticipatie en burgerzin te bevorderen is het van belang om te zien
waar eventuele aanknopingspunten liggen. Denters richt zich op twee
strategieën. Deze zijn geïllustreerd in onderstaande figuur en in de twee
verdere onderzoeksvragen.
> 3.1.1.1.
Figuur 2: Interventiestrategieën ter bevordering van burgerzin en
participatie
Bron: Denters, S. (2001). Achtergrondstudie stedelijk burgerschap. Twente:
Universiteit Twente. p. 4.
‫ ׀‬37 ‫׀‬
3. Welke instrumenten kunnen desgewenst worden gehanteerd ter
rechtstreekse bevordering van stedelijke burgerparticipatie en wat kan
er op basis van bestaand onderzoeksmateriaal worden gezegd over de
effectiviteit van deze instrumenten?
4. Welke instrumenten kunnen desgewenst worden gehanteerd ter
bevordering van het sociaal kapitaal en wat kan er op basis van
bestaand onderzoeksmateriaal worden gezegd over de effectiviteit van
deze instrumenten?
Met betrekking tot de eerste en de tweede onderzoeksvraag stelt Denters
vast dat er in Nederland weinig bruikbaar materiaal beschikbaar is om
ontwikkelingen in burgerschap door de tijd heen en verschillen tussen
steden onderling en tussen steden en gemeenten in kaart te brengen. Ook
ontbreekt het aan materiaal om systematisch en in vergelijkend perspectief
in kaart te brengen hoe het staat met burgerparticipatie en burgerzin bij
bepaalde groepen stedelingen (bijvoorbeeld allochtonen of bewoners van
aandachtswijken). Bij politieke participatie zijn er enkel (zekere) cijfers
over de verkiezingsdeelname in steden, waar er duidelijk verschillen zijn
tussen de gemeentes/steden. Maar ook binnen de steden zijn er belangrijke
verschillen. De opkomst varieert binnen de steden min of meer sterk.
Dergelijke verschillen in opkomst hangen in de regel min of meer sterk
samen met de buurtwelstand die dan terug samenhangt met de
samenstelling van de bevolking in stadsbuurten (zie onderzoek WRR). De
electorale participatie is ook verschillend gespreid over autochtonen en
allochtonen. De opkomst van allochtonen is beduidend lager dan bij
autochtonen. Verder blijken er ook tussen diverse groepen allochtonen
aanzienlijke verschillen te bestaan (zie onderzoek Garbaye). Met betrekking
tot niet-electorale participatie stellen de onderzoekers vast dat er
verschillen zijn in de participatiepatronen tussen stedelingen en andere
Nederlanders. In de steden zijn actiegerichte vormen van politieke
participatie relatief populair. In de rest van het land zijn rechtstreekse
contacten met gemeenteambtenaren en lokale politici relatief populair en is
ook de deelname aan bijeenkomsten over problemen in buurt en gemeente
naar verhouding hoog. Over civiele burgerparticipatie, alle activiteiten die
stedelingen alleen of samen met stadsgenoten, in activiteiten ondernemen
om zelf stedelijke vraagstukken aan te pakken, is praktisch niets geweten.
De derde onderzoeksvraag gaat na hoe het lokaal bestuur rechtstreeks de
civiele en politieke participatie van burgers kan bevorderen. In het
algemeen kan worden opgemerkt dat er in Nederland allerlei projecten en
‫ ׀‬38 ‫׀‬
programma’s zijn opgezet om op de een of andere manier het stedelijk
burgerschap te stimuleren (interventiestrategieën). Hij beschrijft daarbij
heel wat nieuwe initiatieven die de participatie zouden bevorderen:
interactief bestuur, burgerinitiatief, ICT en ‘asset based community
development’. Deze projecten zijn al geëvalueerd op basis van hun
effectiviteit, maar de resultaten zijn zodanig versnipperd, stadsafhankelijk
en verscheiden dat het moeilijk is om er een eenduidige conclusie aan te
koppelen. De vierde onderzoeksvraag gaat na hoe men door het stimuleren
van de ontwikkeling van sociaal kapitaal de burgerparticipatie en burgerzin
stimuleert. Sociaal kapitaal verwijst volgens Putnam naar een drietal
kenmerken: (1) Participatie van individuen in sociale netwerken, (2)
vertrouwen van individuen in anderen (sociaal vertrouwen) en (3) de vraag
of er in de perceptie van het individuen in zijn sociale omgeving bepaalde
sociale normen gelden. Putnam heeft geen oog voor de rol die de (lokale)
overheid zou kunnen spelen bij de ontwikkeling van sociaal kapitaal.
Nochtans wordt er vastgesteld dat de participatie in vrijwillige associaties
een bijdrage leveren aan de ontwikkeling van de burgerzin en de
burgerparticipatie. Het valt op dat er in steden druk wordt
geëxperimenteerd om het sociaal kapitaal te bevorderen14, maar ook daar
ontbreekt de systematische analyse.
> 3.1.2.
Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
Het onderzoek van Denters is beschrijvend van aard. In een overzicht tracht
hij op basis van recente Nederlandse onderzoeken (literatuurstudie) een
beeld te schetsen van de beschikbare kennis over het thema stedelijk
burgerschap. Burgerschap valt in zijn onderzoek uiteen in twee
14
In het Nederlandse Grootstedenbeleid is er uitdrukkelijk ingezet op de verbetering van de
informele cohesie in buurten. Bijvoorbeeld: experimenten met buurtbemiddeling in Rotterdam.
Op initiatief van een Rotterdamse woningstichting is sinds 1995 in samenwerking met de
Erasmus Universiteit geëxperimenteerd met buurtbemiddeling in het Nieuwe Westen,
Schiemond en Lombardijen. Daarbij is in de Rotterdamse experimenten gekozen voor een
zogeheten buurtmodel. “Buurtbemiddeling is een middel dat kan worden ingezet om buren met
elkaar in gesprek te brengen wanneer er sprake is van een conflict of miscommunicatie. Het
probeert de conflicterende partijen naar elkaar te leren luisteren en begrip op te brengen voor
elkaars leefomstandigheden. (...)”
‫ ׀‬39 ‫׀‬
componenten:
burgerparticipatie
en
burgerzin.
Er
staan
vier
onderzoeksvragen centraal. Het antwoord op deze vragen is voor een deel
gelegen in systematische ex post evaluaties van het gevoerde beleid. Hij
moet echter vaststellen dat er daaromtrent weinig systematisch onderzoek
bestaat. Maar, door de beschrijving van de studies benoemt Denters een
hele reeks interessante variabelen over participatie in steden.
Brede definitie van lokale participatie
Stedelijke burgerparticipatie omvat politieke (electorale en niet-electorale
participatie) en civiele participatie. Denters hanteert een brede definiëring
van het concept ‘participatie’. Het onderscheid tussen beide concepten is
duidelijk afgelijnd. Politieke participatie richt zich op de lokale besturen
zelf, de beïnvloeding van de besluitvorming binnen de institutionele
kenmerken van de representatieve democratie. Het gaat om deelname aan
de lokale verkiezingen, om kiesgedrag en de deelname aan politieke
partijen in de stad. Het gaat ook om politieke participatie bij de klassieke
arrangementen, opgezet door het bestuur (adviesraden, hoorzittingen) tot
en met vormen van interactief bestuur. Civiele burgerparticipatie gaat dan
eerder om vormen van zelfredzaamheid op een formele en een informele
basis, om vormen van zelfsturing waarbij burgers onderling bepaalde
aspecten van het samenleven regelen, waarbij zij ook bepaalde
gedragsregels met elkaar afspreken. Denters moet vaststellen dat er vooral
veel niet-systematisch onderzoek is gebeurd naar de op de overheid
gerichte politieke participatie. Er is echter bijna geen Nederlands onderzoek
naar de civiele burgerparticipatie hoewel het gebrek daaraan wordt aanzien
als een belangrijke factor bij stedelijk verval. Het concept is natuurlijk
moeilijker te operationaliseren dan politieke participatie aangezien het gaat
over het zelfinitiatief van burgers. Hoe spoor je dit op? Hoe operationaliseer
je dit concept? Ook in andere internationale onderzoeken wordt het concept
civiele burgerschap quasi niet onderzocht, hoewel er vele malen op wordt
gewezen dat het essentieel is in de context van een stad (o.a. Lowndes
2001).
Aandacht voor de kleinere entiteiten in de stad
Denters neemt ‘de stad’ als locus voor de participatie. Hij wijst echter wel
expliciet naar onderzoeken die het belang van de wijk en/of buurt
aanhalen. Zo stellen onderzoekers vast er binnen steden grote verschillen
‫ ׀‬40 ‫׀‬
zijn qua opkomst bij verkiezingen. Dergelijke verschillen blijken samen te
hangen met de buurtwelstand. Deze verschillen naar buurtwelstand zijn
voor een niet-onbelangrijk deel het gevolg van de verschillen in de
samenstelling van de bevolking van de stadsbuurten. In de buurt met een
hoge welstand wonen per definitie relatief veel mensen met een hoge
opleiding, een hoog inkomen en een hoge sociaal-economische status. Uit
verkiezingsonderzoek blijkt heel duidelijk dat dergelijke persoonskenmerken
de kans dat men stemt vergroten. Ook bij niet-electorale participatie zijn er
diezelfde bevindingen (‘selectieve politieke participatie’). De instrumenten
die in Nederland worden gehanteerd om de participatie en de burgerzin van
de burgers te verhogen, zijn ook dikwijls op wijk- of buurtniveau. De
(welstand van) de wijk en de buurt komen dus naar voren als
determinerende variabelen in het participatieproces.
Daarbij aansluitend is het interessant om te verwijzen naar een interessant
Nederlands rapport over de buurten. In februari 2005 verscheen het rapport
over ‘vertrouwen in de buurt’ van de Wetenschappelijke Raad voor
Regeringsbeleid in Nederland. Het rapport vertrekt vanuit de vaststelling
dat er een dalend vertrouwen is van de Nederlandse burger in de overheid.
Ze zien de buurt als een aangrijpingspunt voor het beleid om het
vertrouwen van de burger te herwinnen. In de buurt, dat wil zeggen in hun
directe leefomgeving, worden burgers immers geconfronteerd met
alledaagse leefbaarheidsvraagstukken waarvan zij het gevoel hebben dat ze
niet (voldoende) worden aangepakt. Het gaat om vraagstukken als de
fysieke inrichting van de buurt, de gevoelde of feitelijke veiligheid,
onderwijs en kinderopvang, de sociale infrastructuur die steun biedt bij
nood, en ook gezelligheid. Maar het gaat tevens om grotere vragen. Zoals
over het sociaal vertrouwen dat maakt dat we ons ‘thuis’ voelen in onze
samenleving. Het buurtniveau wordt ingeschakeld om de kwaliteit van de
beleidsvorming en –uitvoering te verbeteren. De buurt biedt echter geen
kuur voor alle kwalen. Veldonderzoek toont aan dat veel problemen niet in
buurtverband kunnen worden opgelost. Toch geeft het WRR een aantal
randvoorwaarden: eerst en vooral dient men rekening te houden met het
soort buurt (achterstandsbuurten, middenstandsbuurten, voorstandsbuurten), ten tweede heeft men nood aan integraal beleid. Bij het
beleidsproces dienen de overheid en de sociale spelers voor ogen te houden
‫ ׀‬41 ‫׀‬
dat men bij sommige zaken kan co-produceren maar dat men bij andere dan
eerder een gepaste afstand moet hebben bij de uitvoering.
Het belang van sociaal kapitaal
Denters wijst op het belang van sociaal kapitaal in het participatieproces.
Interessant daarbij is het schema van Lelieveldt en Van der Kolk (2005) die
diverse bronnen van structureel sociaal kapitaal onderscheiden.
Binnen de buurt
Buiten de buurt
Informeel
Contacten met buren
Contacten met
vrienden in de buurt
Contacten met
vrienden buiten de
buurt
Institutioneel
Lidmaatschap en
contacten in een
buurtorganisatie
Lidmaatschap en
contacten in andere
vrijwillige associaties
Tabel 4: Vormen van structureel sociaal kapitaal
Bron: Denters, S. (2001). Achtergrondstudie stedelijk burgerschap. Twente:
Universiteit Twente. p. 26.
Lelieveldt en Van der Kolk (in Denters, 2005) stellen dat de buurtgerichte
burgerparticipatie al deze vormen van sociaal kapitaal van belang kunnen
zijn. Dat geldt voor informele en institutionele bindingen. Enerzijds dragen
buurtbindingen bij tot de emotionele binding met de buurt en de bereidheid
om bij buurtproblemen actie te ondernemen. Anderzijds dragen de
buurtbindingen er ook toe bij dat buurtbewoners beter in staat zijn om
gezamenlijk buurtproblemen aan te pakken (zie ook hieronder, Wagenaar).
Jacobs (1964) verantwoordt het als volgt: “the trust of a city street is
formed over time from many, many little public sidewalk contacts” (p. 66).
Maar ook niet buurtgebonden vormen van sociaal kapitaal maken het
mogelijk om bij gemeentebestuur of andere sleutelfiguren buiten de buurt
steun te zoeken en hulbronnen te mobiliseren met het oog op de oplossing
van buurtproblemen.
‫ ׀‬42 ‫׀‬
Representativiteit
Als wordt gekeken wie er participeren, blijkt uit Nederlands onderzoek dat
dit niet altijd een representatieve groep van deelnemers is. De
onderzoekers vatten representativiteit in termen van de persoonlijke
achtergronden (bijvoorbeeld opleiding en leeftijd) en niet in termen van de
inhoudelijke wensen, verlangens en eisen van de participanten op.
Bovendien lijken de conclusies veeleer gebaseerd op impressies dan op een
systematische en kwantitatieve vergelijking van participanten en nietparticipanten. De selectiviteit wordt verklaard door de hoge drempels die
participatief bestuur met zich meebrengt. “Naast factoren als tijd, inzet en
geld
zijn
eigenschappen
als
onderhandelingsvaardigheden
en
communicatietalent voor burgers van belang wanneer zij willen participeren
[…] ‘Face to face’-democratie veronderstelt actieve participatie, praten,
discussiëren en delibereren” (Wille 2001, 113) (de zogenaamde ‘civic skills’
spelen dus een rol).
Denters heeft in zijn studie ook expliciete aandacht voor de kansarme
groepen in de steden. In Nederlands onderzoek heeft men het dan vooral
over ‘allochtonen’ en bewoners van kansarme buurten. Denters wijst erop
dat er weinig (cijfer)gegevens beschikbaar zijn over deze twee groepen in
de samenleving. Men merkt wel op dat de opkomst van allochtonen bij de
gemeenteraadsverkiezingen aanmerkelijk lager is dan autochtonen. Ten
tweede bestaat er tussen diverse groepen allochtonen aanzienlijke
verschillen in electorale participatie. In alle onderzochte Nederlandse
steden is de participatie van Turken het hoogst. Onder de Marokkanen, de
Antillianen en de Surinamers is de opkomst beduidend lager. De oorzaken
die aan de basis liggen van dit verschil in opkomst worden niet verklaard.
Garbaye (cfr. infra) verklaart dit aan de hand van de historischinstitutionalistische theorie.
‫ ׀‬43 ‫׀‬
> 3.2.
Stadswijken, complexiteit en burgerbestuur
Wagenaar, H., “Stadswijken, complexiteit en burgerbestuur”, Vlugschrift
nr. 5, 2005, XPIN, 85 p.
> 3.2.1.
Beschrijving van de studie
Het rapport van Wagenaar doet verslag van een aantal initiatieven waarin er
een rechtstreekse samenwerking is tussen burgers, de gemeentelijke
overheid, maatschappelijke organisaties en professionals als bestuurlijke
strategie bij de bevordering van leefbaarheid, veiligheid en
maatschappelijke integratie in achterstandswijken. Maar het eigenlijke
onderwerp van de bijdrage is breder. Centraal beschrijft hij immers de
mogelijkheden van deliberatieve democratie om op creatieve wijze het
hoofd te bieden aan de maatschappelijke complexiteit waar traditionele
beleidsvormen blijkt te falen. Lokale overheden lopen immers tegen de
grenzen van hun bestuurlijk vermogen aan. En dit is vooral voelbaar in
achterstandswijken. Wagenaar onderzoekt of burgerbestuur een antwoord
kan bieden.
Burgerbestuur is een specifieke vorm van participatieve democratie. Er is
sprake van burgerbestuur als de burgers zelf het initiatief nemen om een
oplossing te vinden voor een gezamenlijk probleem. Ambtenaren en gekozen
bestuurders nemen er pas later aan deel. De onderwerpen variëren van
toekomstvisies tot interactief opgestelde begrotingen. De bestuurlijke
arrangementen omvatten ruimtelijke ordening, veiligheid, leefbaarheid, en
zelf interactieve wetgeving, toch bij uitstek een taak van
volksvertegenwoordiging en rijksoverheid (Denters, 2005, p. 14). Al deze
experimenten met nieuwe democratische bestuursvormen ontstonden vooral
in situaties waarin een centralistische overheid tekort schoot in het oplossen
van een maatschappelijk knelpunt of het besturen van een
maatschappelijke sector, en/of een beleidssector door hardnekkige
conflicten tussen de betrokken partijen werd lamgelegd.
De onderzoeksvragen van Wagenaar luiden als volgt:
1. Hoe ziet het proces van burgerbestuur als nieuwe bestuursvorm en
beleidsstrategie bij het omgaan met veiligheid, leefbaarheid, en
maatschappelijke integratie in achterstandswijken eruit? (beschrijvend)
‫ ׀‬44 ‫׀‬
2. Onder welke voorwaarden kan burgerbestuur ontstaan en zich
ontwikkelen tot een succesvolle bestuursstrategie? (theorievormend)
3. Wat zijn de instrumentele en bestuurlijk-democratische effecten van
deze projecten? (Puur indicatief)
Het onderzoeksdesign is de ‘comparative crucial case study’. Deze vorm van
kwalitatief case-onderzoek is geschikt voor het ontwikkelen van
theorievorming op het onderzoeksterrein in kwestie. Door het selecteren
van cases op basis van overeenkomsten en verschillen op een of meerdere
relevante theoretische dimensies, wordt een zo groot mogelijke
conceptuele variatie in het design ingebracht. De overeenkomsten tussen de
cases stellen de onderzoekers in staat factoren te identificeren die altijd
voorkomen bij bepaalde systeemuitkomsten. Wagenaar heeft drie locaties
geselecteerd waar burgerbestuur in een of andere vorm voorkomt. Deze zijn
Deventer Wijkaanpak; Den Haag, Schilderswijk-West en Amsterdam,
Zeeburg. Aan de hand van diepte-interviews met burgers, professionals
(opbouwwerkers, lokale politici en ambtenaren, medewerkers aan
maatschappelijke organisaties, politiefunctionarissen) werden data
verzameld. De data werden geanalyseerd door middel van systematische
inductie op basis van empirische gegevens (coderen, sorteren,
overkoepelende integratie).
Wagenaar bespreekt zeer kort de formele organisatie en werkwijze van
participatie in de wijken. Hij beschrijft daarna het proces (onderzoeksvraag
1). Hij komt tot de vaststelling dat er verschillende vormen van
burgerbestuur zijn. Deze verscheidenheid komt voort uit de specifieke
context waarin het initiatief tot participatie is ontstaan (karakter van de
wijk, eigenheid van problematiek, houding van het gemeentebestuur, rol
van het ambtelijke apparaat). Deze context (onder andere ook institutionele
factoren) beïnvloedt dus heel sterk de manier waarop het burgerbestuur
functioneert. Verder stelt hij dat burgerbestuur verschillende kenmerken
heeft: (1) pragmatisch, (2) integrerend, (3) een democratische
communicatieve ruimte en (4) positief gericht. Bewonersinitiatieven komen
meestal vooruit uit concrete problemen in de onmiddellijke leefomgeving.
Het is dan ook niet verwonderlijk dat de bewoners zeer pragmatisch
daarmee omgaan. Opvallend is trouwens dat de burgers niet alleen acties
ondernemen bij de zogenaamde simpele problemen, maar ook bij de
‫ ׀‬45 ‫׀‬
‘wicked problems’, waar de overheid geen uitweg meer ziet (bv.
Nachtpreventieproject15). Verder is burgerbestuur ook integrerend. Burgers
zien de samenhang van problemen en staren zich dus niet blind op hun
eigen ‘probleem’. De structuur van interactie is bij burgerbestuur vooral
efficiënt als het een dichtgeweven netwerk van communicatielijnen is,
zowel formeel als informeel, die tegelijk kort en open zijn. Dat wil zeggen,
mensen weten elkaar gemakkelijk te vinden en op een actie volgt een
spoedige reactie. Tot slot stelt Wagenaar vast dat een van de meest
opvallende kenmerken van burgerbestuur de positieve gerichtheid van de
burger is. Problemen worden gepercipieerd als een uitdaging.
In zijn tweede onderzoeksvraag gaat hij in op de voorwaarden voor een
succesvol burgerbestuur. Hij stelt vast dat je de burgers moet motiveren
door daadwerkelijke invloed te geven op het beleid. Concreet betekent het
dat burgers hun problemen in eigen woorden naar voor kunnen brengen (ook
als hun mening afwijkt van de gangbare idee), dat burgers de ruimte hebben
om zelf bedachte oplossingen te exploreren en uit te werken, dat burgers
zelf de voorstellen van het bestuur mogen exploreren en zelf de ruimte
geven aan experts om de bestuursvoorstellen te evalueren, en dat er tot
slot ruimte is om af te wijken van het initiële voorstel van de bestuurders of
het ambtelijke apparaat. Ten tweede is goede communicatie essentieel.
Het bestuur moet goed communiceren met de burger, op een correcte
wijze. Ten derde dient de lokale overheid ondersteuning te geven op alle
vlakken (infrastructureel, communicatief, ondersteuning van mensen die
niet voor zichzelf kunnen spreken en dergelijke). Ten vierde dient er
continuïteit te zijn (‘een eenmalig initiatief van een goedwillende
ambtenaar leidt niet automatisch tot burgerbestuur’). Ten vijfde dient er
een cultuur te zijn van burgeractivisme, anders kan burgerbestuur geen
15
Het kenmerkende van het Nachtpreventieproject is dat het als een spontaan, informeel
initiatief is ontstaan. De wijkagent nodigde enkele bewoners uit om eens een keer ‘s nachts
mee te gaan op patrouille om hun blikveld te verbreden. Dit resulteerde in een stelsel
afspraken met de politie waarbij bewoners ‘s nachts surveilleerden waarbij de politie op afroep
beschikbaar was in geval de bewoners een vergrijp constateerden. Dit initiatief sloeg zo aan
dat de bewoners de nachtelijke surveillances formeel hebben vormgegeven in een stichting. De
stichting wordt financieel ondersteund door de gemeente. Daarnaast geeft de gemeente
ondersteuning in de vorm van boekhoudkundige en, indien nodig, juridische dienstverlening. De
woningcorporatie in de buurt heeft gezorgd voor een vaste ruimte voor het project. Verder
hebben de iniatiefneemsters de mogelijkheid gehad cursussen te volgen (Denters 2005, p. 40).
‫ ׀‬46 ‫׀‬
stand houden. Tot slot speelt ook de ‘professional’ een grote rol in het wel
dan niet welslagen van burgerbestuur. De professional dient volgens hem in
staat te zijn om de stem van de zwakste partij te versterken. Verder is het
zo dat de professionals de rol van actief luisteren pas naar behoren kunnen
vervullen indien er sprake is van een soort democratische communicatieve
ruimte (zoals hierboven besproken). Er is een bepaalde mate van
institutionalisering noodzakelijk om de democratische rol van de
opbouwwerker in het deliberatieve arrangement zo goed mogelijk tot zijn
recht te laten komen. Wagenaar onderstreept daarmee het belang van
opbouwwerk. Echter, wil het opbouwwerk16 deze rol op effectieve wijze
kunnen vervullen, dan moet niet de indruk ontstaan bij de andere partijen
dat ze enkel een verlengstuk van de burger is. Het opbouwwerk staat de
bewoner terzijde vanuit een autonome, professionele rolopvatting, waarin
samenwerking met andere partijen centraal staat.
De derde onderzoeksvraag gaat na wat de instrumentele en bestuurlijkdemocratische effecten zijn van de projecten. Wagenaar gaat vooral kijken
naar de risico’s van burgerbestuur. Hij stelt vast dat alle partijen (politici,
ambtenaren en ook burgers) leren van burgerbestuur. Dat kan zeer positief
zijn maar anderzijds draagt het ook het risico dat actieve burgers
verwijderen van andere buurtbewoners. Ten tweede is er het risico dat
burgerparticipatie in het algemeen en wijkraden in het bijzonder worden
gebruikt en misbruikt als legitimatiemiddel voor het beleid. Ten derde
spelen gemeenteraadsleden geen directe rol in de wijkraden. Dit kan
spanningen creëren tussen beide raden. Ten vierde kan burgerbestuur ook
te hoge verwachtingen opwekken die niet kunnen worden ingelost… met
16
Een opbouwwerker in Nederland is een functionaris/ambtenaar die activiteiten initieert,
stimuleert, begeleidt en ondersteunt van bevolkingsgroepen die zich in collectief verband
richten op verbetering van hun woon-, werk- en leefsituatie. Samenlevingsopbouw Vlaanderen
is een autonome en onafhankelijke organisatie die gesubsidieerd wordt door de minister van
Welzijn. Het opbouwwerk biedt deskundige en onafhankelijke ondersteuning aan
bevolkingsgroepen in hun participatie aan de samenleving, in het bijzonder van
maatschappelijk kwetsbare groepen. Het opbouwwerk komt samen met hen op voor het
verwerven van hun basisrechten én ontwikkelt samen met hen oplossingen voor collectieve
problemen. Het mobiliseert daartoe alle betrokkenen.
‫ ׀‬47 ‫׀‬
frustratie tot gevolg. Tot slot waarschuwt Wagenaar ervoor dat er zoveel
aandacht kan gaan naar wijkraden en dergelijke, dat het risico reëel is dat
andere groepen in de marge van het politieke speelveld worden gedrukt.
Ondanks de risico’s staat Wagenaar zeer positief ten opzichte van
‘burgerbestuur’. Hij stelt immers dat op die beleidsterreinen waar de
overheid tegen de grenzen van haar bestuurlijke vermogens aanloopt,
democratische participatie een uitkomst kan bieden. Dat betekent dus dat
burgerbestuur de belofte inhoudt dat het bestuurlijke vermogen van de
samenleving vergroot. Experimenten met burgerbestuur houden een belofte
van democratische vernieuwing in. Politiek vervreemde, verloederde
achterstandswijken zouden zich via burgerbestuur kunnen transformeren tot
een bloeiende civiele gemeenschap. Uit de cases bleek ook dat burgers en
gemeentelijke functionarissen hebben laten zien dat ze langdurige
samenwerkingsrelaties kunnen aangaan.
> 3.2.2.
Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
Hoewel het artikel heel wat interessante aanknopingspunten bevat, is er
toch een fundamentele zwakte in de studie. Hij definieert burgerbestuur
zeer expliciet als de burgers die zelf naar oplossingen zoeken om
buurtproblemen op te lossen. Ambtenaren en gekozen bestuurders nemen
pas later deel. Merk op dat burgerbestuur zoals hij het hier definieert een
grote gelijkenis heeft met de definitie van civiele burgerparticipatie van
Denters (cfr. supra). Zijn cases echter (Deventer Wijkaanpak17, het project
Schoon, Heel, Veilig in Zeeburg, Amsterdam18, het Nachtpreventieproject in
17
18
In Deventer Wijkaanpak hebben burgers zelf zeggenschap over oplossingen voor problemen
die zij zelf signaleren in hun directe woonomgeving (voor meer info, zie:
www.deventerwijkaanpak.nl)
Het project Schoon, Heel en Veilig is erop gericht een schone, hele en veilige buurt te
realiseren waarin het voor ondernemers aantrekkelijk is zich te vestigen. In het project
worden initiatieven ontplooid om de vervuiling van de buurt tegen te gaan. Betrokkenheid
van bedrijven en bewoners bij de leefomgeving te stimuleren en de veiligheid voor
bewoners en bedrijven te verbeteren. De activiteiten bestaan uit het gecombineerd
inzetten en intensiveren van het beheer, de communicatie, handhaving en toezicht in de
Indische buurt door: (1) intensiveren voorlichting en schoonmaken van de buurt, (2)
ondersteuning bewoners- en ondernemersinitatieven, (3) inzet toezichthouders in de
avonduren en (4) veiligheidspreventieproject ondernemers. In het project is er veel
aandacht voor het spontaan initiatief van de buurtbewoner. De bewoners worden waar
nodig ondersteund door het geven van informatie en logistieke ondersteuning.
‫ ׀‬48 ‫׀‬
de Schilderwijk in Den Haag & de wijkraden in Utrecht) zijn echter bijna
allemaal geïnitieerd door de lokale overheid. Zo vormen de wijkraden een
resultaat van de pogingen die de gemeentelijke overheden ondernamen om
burgers meer te betrekken bij het bestuur van de stad via het beheer van
hun eigen wijk. Deze wijkraden hadden vooral een adviesfunctie. Enkel het
Nachtpreventie project is volledig op initiatief van de bewoners en dan nog
in samenwerking met de wijkagent. Dat maakt eigenlijk dat zijn
bevindingen rond burgerbestuur (de voorwaarden, het proces, de effecten)
op losse schroeven komen te staan. Toch is het een voor ons onderzoek zeer
nuttig. De cases zijn immers allemaal ‘interactieve’ cases die interessante
participatie-instrumenten bespreken (zoals een adviesraad, een wijkraad,
wijkbudgetten en dergelijke meer). De goede beschrijving van de cases
zorgen dat we zeker enkele zaken kunnen meenemen voor eigen onderzoek.
Procesfactoren tijdens het participatieproces
Wagenaar maakt in zijn onderzoek immers de keuze om de aandacht te
richten op de ‘participatiepraktijken’. Hij richt zich op de procesfactoren
van de wijkaanpak. Hij wil weten wat er zich nu precies afspeelt tussen
burgers en het gemeentebestuur indien de burgers trachten deel te nemen
aan de gemeentelijke processen. Hoe stelt de praktijk van burgerbestuur de
betrokkenen (bestuurders, burgers en anderen) nu precies in staat om het
hoofd te bieden aan dynamische complexiteit? Wagenaar noemt in zijn
eerste artikel (2005) vier essentiële proceselementen op: pragmatische,
democratische communicatieve ruimte, integratie en positieve gerichtheid.
In een later artikel (2006) benadrukt hij vooral de eerste twee kenmerken.
Bewoners zijn in staat om de complexiteit van problemen te erkennen,
maar ze gaan met deze complexiteit om door pragmatisch te zijn. Ze
hanteren vier probleemoplossingsstrategieën: (1) het vergroten van de
kennis en informatie over het probleem; (2) het mobiliseren van de
noodzakelijke middelen zoals kennis, politieke steun en de benodigde
fondsen; (3) het bij elkaar brengen van verschillende partijen en (4) het
transformeren van een probleem in een kans. Een tweede werkpraktijk van
burgerbestuur is het onderhouden van een democratische communicatieve
ruimte: dat begrip duidt zowel op de structuur als de kwaliteit van
interactie. Het is in de eerste plaats een dicht netwerk van formele en
informele communicatielijnen; mensen weten elkaar te vinden en op een
‫ ׀‬49 ‫׀‬
actie volgt een reactie. Het valt Wagenaar op dat zowel bij gesprekken met
bewoners als met gemeentefunctionarissen de beschikbaarheid van
communicatie in een adem wordt genoemd met de kwaliteit van
communicatie. Voor de bewoners betekent betrouwbaarheid, continuïteit
en een serieuze benadering. Van de gemeente wordt verwacht dat ze
reageert, dat er continuïteit bij de ambtenaren bestaat, dat ze
geïnformeerd en deskundig is en vooral dat ze de bewoners serieus neemt.
Het gaat soms om heel banale zaken die de betrouwbaarheid sterk kunnen
verhogen: het informeren via een brief van de werkzaamheden, het
duidelijk maken van hoever de burger kan meebeslissen in een bepaald
proces en dergelijke meer.
Aandacht voor de triggers voor lokale participatie
Wagenaar besteedt ook heel wat aandacht aan de ‘triggers’ voor lokale
participatie. Wagenaar stelt dat lokale participatie ontstaat omwille van
drie mogelijke factoren: (1) dramatisch tekortschieten van het openbaar
bestuur, (2) burgers die worden gemobiliseerd omdat ze geconfronteerd
worden met voor hen negatieve gevolgen, (3) op initiatief van het lokaal
bestuur zelf. Hij acht deze aanleiding cruciaal voor de verwachtingen die de
verschillende betrokkenen hebben ten aanzien van het experiment
burgerbestuur, voor de mate waarin ze gemotiveerd zijn om te participeren,
voor de reikwijdte en doelstellingen van de participatie-arrangementen en
voor de manier waarop succes en falen van het experiment worden
gedefinieerd. Het lijkt me dan ook interessant om deze drie variabelen mee
te nemen en af te wegen waarom burgerparticipatie(project) is gestart in
een bepaalde stad.
‫ ׀‬50 ‫׀‬
> 3.3.
Wanneer werkt participatie?
Propper, I. et al. (2006). Wanneer werkt participatie? Een onderzoek bij de
gemeenten Dordrecht en Leiden naar de effectiviteit van burgerparticipatie
en inspraak, Vught: Partners + Pröpper. 71 p.
> 3.3.1.
Beschrijving van de studie
Pröpper et al. vertrekken van de vaststelling dat Nederlandse gemeenten
hoog inzetten op burgerparticipatie. Gemeentebesturen wekken hoge
verwachtingen ten aanzien van de mogelijke invloed en betrokkenheid van
burgers, instellingen en bedrijven. Het is een grote verantwoordelijkheid
voor de gemeente. De burgemeesters van Leiden en Dordrecht vroegen
daarom een ‘evaluatie’ van de lokale participatie in hun stad. De
doelstelling van het onderzoek is vierledig: (1) verkrijgen van een globaal
inzicht in de omvang en kenmerken van inspraak in Leiden en Dordrecht, (2)
opstellen van een normstelling voor de aanpak en de effecten van
participatie in die steden, (3) vaststellen in hoeverre binnen een aantal
geselecteerde beleidsprocessen voldaan is aan de normstelling voor
participatie, (4) doen van aanbevelingen voor het inrichten en organiseren
van burgerparticipatie. Het hoeft niet gezegd dat dit veelbelovend klinkt
voor ons eigen onderzoek. Vandaar dat we heel wat aandacht besteden aan
het onderzoeksdesign.
Participatie wordt in het onderzoek gedefinieerd als ‘het deelnemen door
burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven aan beleidsprocessen
gericht op de publieke zaak bij de voorbereiding, bepaling, uitvoering en/of
evaluatie van beleid’. Het onderzoeksmodel ziet eruit als volgt:
‫ ׀‬51 ‫׀‬
Figuur 3: Onderzoeksmodel Pröpper et al.
In hun onderzoeksmodel onderscheiden de onderzoekers twee
hoofdvariabelen: (1) de participatieve infrastructuur en (2) de resultaten
van het proces. De resultaten van het proces vormen tevens weer het
sociale kapitaal voor de toekomst: de basis van waaruit nieuwe
participatieve processen worden aangegaan. Binnen de resultaten worden
drie aspecten onderscheiden: (a) de responsiviteit van het
gemeentebestuur, (b) de tevredenheid van de deelnemers (c) de
doeltreffendheid. De onderzoekers introduceren een aantal normen voor de
organisatie van het samenspel tussen gemeentebestuur en burgers,
instellingen en bedrijven (‘normenkader participatieve infrastructuur’): (1)
adequate infrastructuur op systeem of concertniveau (bv. Gebruik van een
gemeentebrede methodiek van participatie), (2) toepasselijke architectuur
van
afzonderlijke
processen
(bijvoorbeeld
helder
verwachtingsmanagement), (3) de juiste persoonlijke houding en
vaardigheden, (4) voldoende participatiegraad van de samenleving, (5)
voldoende resultaten uit het verleden (mate van responsief bestuur,
tevredenheid van participanten, realiseren van procesdoelen). Ze werken
deze 5 criteria verder uit in een normenkader. Het normenkader is
‫ ׀‬52 ‫׀‬
toepasbaar voor: beschrijving van de participatieve infrastructuur
gemeentebreed of op niveau van een individueel participatieproces en als
beoordeling om te onderzoeken of de resultaten zijn bereikt.
Adequate infrastructuur op systeem of concertniveau
Participatie staat in het teken van gezamenlijk optreden van een raadcollege en ambtelijke organisatie naar buiten
Aanwezigheid en gebruik van een adequate methodiek voor de gehele
gemeente of afwegingskader voor participatie
Voldoende steun voor participatieprocessen vanuit voldoende politiekbestuurlijk en organisatorisch committent
Adequate
politiek-bestuurlijke
inkadering
en
regievoering
op
participatieprocessen, waarbij het participatieproces tevens wordt ingebed
in het totale proces
Aanwezigheid en gebruik van een op burgerparticipatie toegesneden en
adequaat relatiebeheersysteem
Toepasselijke architectuur van afzonderlijke processen
Adequate communicatie en interactie tijdens het participatieproces
Adequate voorbereiding en doordenking van het proces met kennis van de
feitelijke beleidssituatie
Helder management van verwachtingen
Feitelijke politiek-bestuurlijke inbedding van het participatieproces
Heldere inzet van communicatie
Adequate organisaties en spelregels voor het proces
De juiste persoonlijke houding en vaardigheden
Open houding voor inbreng van externe deelnemers
Beschikken over adequate proces- en communicatievaardigheden
Voldoende participatiegraad van de samenleving
Aantal burgers, instellingen en bedrijven dat in het algemeen in staat en
bereid is te participeren
Aantal burgers, instellingen en bedrijven dat in staat is mee te denken,
verantwoordelijkheid te nemen en/of zelf bij te dragen aan de publieke
zaak
‫ ׀‬53 ‫׀‬
Voldoende resultaten uit het verleden
Een responsief bestuur
Tevredenheid van de burgers
Het realiseren van de door het gemeentebestuur opgestelde procesdoelen
Tabel 5: Normenkader
Deze criteria worden afgetoetst aan de praktijk in Dordrecht en Leiden.
Het onderzoek heeft betrekking op alle vormen van formele en informele
participatie in de jaren 2003 tot en met 2005. Het omvatte dossierstudies,
interviews en groepsgesprekken en twee enquêtes (onder deelnemers aan
participatieprocessen en onder mensen die nog nooit hebben
geparticipeerd). De inventarisatie van kenmerken en omvang van formele
participatie vond plaats door middel van een analyse van raadsverslagen van
beide gemeenten. Een deel van het onderzoek richtte zich op de
bestudering van 6 praktijkvoorbeelden (drie uit Dordrecht en drie uit
Leiden19). Voor deze cases vond vergelijkend onderzoek naar het
19
De praktijkvoorbeelden staan niet letterlijk beschreven in het rapport. Slechts twee
projecten worden expliciet genoemd in de tekst: de herstructurering van de wijk Oud
Krispijn Dordrecht en wijkontiwkkelingsplan Leiden Zuidwest. In Oud Krispijn wordt de
hele wijk gerenoveerd. Het streven van de beleidsmakers is om in de wijk 40 procent
huurhuizen en 60 procent koopwoningen te krijgen. Goedkope huurwoningen zullen dan
schaars worden. Het effect hiervan op de bewoners is heel verschillend, de een zal
fluitend de wijk verlaten, anderen vinden het heel erg dat de samenhang in hun buurt
verdwijnt. Kortom, de herstructurering werpt veel vragen en dilemma’s op. Het
opbouwwerk is samen met bewoners en andere wijkpartijen de uitdaging aangegaan om
de kansen op te zoeken en te benutten. Heel wat initiatieven om jong en oud te
betrekken zijn genomen. Het wijkontwikkelingsplan dan is een samenwerking tussen de
gemeente Leiden en de corporaties De Sleutels van Zijl en Vliet, Ons Doel en Portaal. De
maatschappelijke instellingen die actief zijn in Zuidwest zijn georganiseerd in een
overleggroep sociale pijler en hebben een belangrijke inbreng in het
wijkontwikkelingsplan gehad. Bij de feitelijke totstandkoming van de programma’s en
projecten hebben ook bewoners een belangrijke bijdrage geleverd. Er zijn enkele goed
bezochte en geanimeerde bewonersavonden geweest waarin alles bij elkaar ongeveer 120
bewoners hun opmerkingen suggesties en ideeën naar voren hebben gebracht. Ook de
stem van 30 kinderen en jongeren en 40 allochtonen is gehoord middels een aantal
bijeenkomsten en interviews. Daarnaast functioneert een adviesgroep van 23 bewoners
die zich enkele keren uitvoerig heeft gebogen over het wijkontwikkelingsplan. De
adviesgroep heeft februari 2005 in hoofdlijnen ingestemd met het wijkontwikkelingsplan.
‫ ׀‬54 ‫׀‬
procesverloop en de resultaten plaats door middel van dossierstudie en
gesprekken. Belangrijk is dat het geen vergelijkend onderzoek is tussen de
twee steden. In feite wordt het onderzoeksmodel afgetoetst aan de realiteit
in de beide steden.
De centrale vraagstelling luidde als volgt: ‘Wat zijn de kritische
succesfactoren van inspraak en andere vormen van burgerparticipatie die
van invloed zijn op de kwaliteit van besluitvorming en op de tevredenheid
van de burgers op basis van een analyse van de inspraakprocessen tussen
2003 en 2005 in Leiden en Dordrecht?’ Eerst geven de onderzoekers een
overzicht van wie wanneer participeert in Leiden en Dordrecht. Wederom
zijn het vooral hogeropgeleide, oudere mannen die participeren aan het
beleid (zie hierboven, onderzoek Denters). Burgers horen het vaakst van de
mogelijkheden om te participeren door een persoonlijke uitnodiging van de
gemeente of een bericht in het infoblad. Daarna passen de onderzoekers het
reeds voorgestelde normenkader toe op de twee gemeentes. De
onderzoekers stellen vast dat in beide gemeenten de eerste bouwstenen
voor een participatieve infrastructuur zijn gelegd. Doorgaans is de formele
inspraak en participatie in beide gemeenten goed georganiseerd. De praktijk
rond informele participatie is meer experimenteel en sterk ad hoc. Verdere
professionalisering van alle vormen van participatie vergt tijd, grote inzet
en een doordacht ontwikkelingstraject. Goede regie op dit proces is
onontbeerlijk.
> 3.3.2.
Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
Gezien de aard van de opdrachtgevers (de gemeentebesturen Leiden en
Dordrecht) van deze studie is het logisch dat participatie in dit
onderzoeksrapport nogal eenzijdig vanuit de ooghoek van de overheid wordt
bekeken. Het is een ‘normatief’ onderzoek. De begripsdefinitie van
participatie van Pröpper et al. is als volgt: ‘het deelnemen door de burgers,
maatschappelijke organisaties en bedrijven aan beleidsprocessen gericht op
de publieke zaak bij de voorbereiding, bepaling, uitvoering en/of evaluatie
van beleid’. Gegeven de begripsdefinitie gaan de onderzoekers dus ook
voorbij aan de (spontane) initiatieven die worden opgezet door burgers. Op
deze manier gaan ze dus voorbij aan andere (eventueel bloeiende) vormen
van participatie. Civiele burgerparticipatie in de zin van Denters of
‫ ׀‬55 ‫׀‬
burgerbestuur zoals beschreven door Wagenaar, kan misschien zo bloeiend
zijn in een gemeente, dat de gemeentelijke overheid misschien wel niet
dient in te grijpen/of enkel vanop de zijlijn te ondersteunen. Het lijkt ons
dan ook essentieel om in ons eigen onderzoek daar toch op een of andere
manier vat op te krijgen. Aangezien het onderzoek van Pröpper et al. zo
concreet ingaat op ‘ons thema’ is voor ons vooral de operationalisering van
hun onderzoek interessant.
Onderzoeksmodel
De verdienste van dit onderzoek is ongetwijfeld het voorgestelde
onderzoeksmodel en de uitwerking daarvan in een normenkader. Volgens de
auteurs vormen deze normen een fundamentele voorwaarde voor adequate
participatie. Het positieve aan dit model is dat je zo kan afleiden wat de
auteurs verstaan onder ‘goede lokale participatie’. De gestelde normen zijn
trouwens terug te vinden bij Denters en Wagenaar. Bv. De norm juiste
persoonlijke houding en vaardigheden komt overeen met de voorwaarden
voor burgerbestuur bij Wagenaar. De norm voldoende participatiegraad
komt overeen met de vaststelling van Denters dat er al een zekere
activiteitsgraad moet zijn in de samenleving om een cultuur van participatie
op te bouwen. De normen worden dus bevestigd in een andere studie met
een andere onderzoeksaanpak.
Het is wel jammer dat de criteria in het rapport niet duidelijk zijn
geoperationaliseerd. Het is m.a.w. niet duidelijk hoe de onderzoekers de
criteria hebben gemeten. De criteria/normen zijn dan ook nog abstracte
begrippen (openheid van de bestuurder, helder management van
verwachtingen, adequate communicatie…) wat de operationalisering ervan
niet gemakkelijker maakt. Indien je twee steden op een correcte en
transparante manier wil vergelijken, is een goede operationalisering van de
concepten fundamenteel.
Dataverzameling
Ten behoeve van het onderzoek naar de effecten van participatie zijn langs
diverse sporen data verzameld, zowel kwalitatieve als kwantitatieve
dataverzamelingsmethodes zijn hierbij toegepast. Het onderzoek is
opgedeeld in drie fases: voorbereiding, verdieping en verslaggeving. In de
voorbereidingsfase hebben de onderzoekers via deskresearch relevante
‫ ׀‬56 ‫׀‬
schriftelijke stukken bestudeerd rond communicatie, burgerparticipatie,
eerder uitgevoerde onderzoeken… van beide gemeenten. In deze fase had
men ook oriënterende individuele interviews en groepsinterviews. Tijdens
het tweede stadium ging men vooral verdiepend te werk per gemeente door
een inventarisatie van de omvang en kwantitatieve kenmerken van formele
inspraak via een secundaire analyse van een door beide gemeenten
aangeleverd bestand, casestudies (drie per gemeente – zes in totaal) en een
straatimpressie onder niet-deelnemers van participatie. Tot slot werd een
rapportage met de bevindingen en aanbevelingen opgesteld.
De betrouwbaarheid van de resultaten is relatief groot door de triangulatie
van onderzoeksgegevens: schriftelijke stukken, enquêtes en de interviews.
De bronnen vullen elkaar dus aan en vormen tegelijkertijd een controle.
Door het grote aantal interviews, de hoge respons op de survey geeft het
onderzoek een betrouwbaar en valide beeld van de situatie in beide
gemeentes. Hoewel generalisering moeilijk ligt natuurlijk, door de
specifieke situatie van een stad/gemeente. Participatie kan niet
contextonafhankelijk worden bestudeerd.
Bevraging van non-participanten
Een positief aspect is dat de onderzoekers ook non-participanten
ondervragen. Hoewel ze er in het onderzoeksrapport slechts deels aandacht
aan geven, zijn de kwantitatieve resultaten in bijlage interessant. Ze
vergelijken er de kenmerken van de participanten met de kenmerken van
non-participanten. Op die manier kunnen ze nagaan of een welbepaalde
groep systematisch niet aan bod komt. De resultaten van dit onderzoek
tonen echter dat er niet veel verschillen zijn tussen beide groepen. Er blijkt
enkel dat er een verschil is naar leeftijd: de non-participanten zijn
significant jonger dan de participanten. Deze bevindingen zijn in
tegenstelling tot de resultaten van Rubenson (2004; cfr. infra) die stelt dat
participanten op vele vlakken fundamenteel verschillen van nonparticipanten (scholing, inkomen, ras, geslacht etc.).
‫ ׀‬57 ‫׀‬
> 3.4.
Vertrouwen in de buurt
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2005). Vertrouwen in de
buurt. Amsterdam: Amsterdam University Press, 280 p.
> 3.4.1.
Beschrijving van de studie
Nederlands komt in internationaal onderzoek naar voor als het
vertrouwensland. Maar de laatste tijd maakt die globale tevredenheid plaats
voor toenemende bezorgdheid over de Nederlandse civil society en
democratie. Er is sprake van afnemende betrokkenheid van mensen bij
elkaar (sociaal vertrouwen) en bij hun democratische instituties (politiek
vertrouwen). De afnemende sociale cohesie heeft nadelige sociale gevolgen
zoals anonimiteit, vervreemding, criminaliteit, afnemend welzijn... Het
resultaat is een slechter functionerende democratie. Een mogelijk antwoord
op die problematiek kan worden gezocht in een versterking van
kleinschalige verbanden waarin mensen dagelijks met elkaar omgaan en
waar ook hun wisselwerking met overheid en politiek inhoud krijgt. Dit
rapport neemt ‘de buurt’ in de stad onder de loep. Men ziet de buurt als
object van en tevens als aangrijpingspunt voor beleid. In de buurt, dat wil
zeggen in hun directe leefomgeving, worden burgers geconfronteerd met
alledaagse leefbaarheidsvraagstukken waarvan zij het gevoel hebben dat ze
niet (voldoende) worden aangepakt. Het gaat om vraagstukken als de
fysieke inrichting van de buurt, de gevoelde of feitelijke veiligheid,
onderwijs en kinderopvang, de sociale infrastructuur die steun biedt bij
nood, en ook gezelligheid. Maar het gaat tevens om grotere vragen. Zoals
over het sociaal vertrouwen dat maakt dat we ons ‘thuis’ voelen in onze
samenleving en over het politiek vertrouwen in onze democratische
instituties die namens ons gezamenlijke belangen behartigen.
In het rapport zijn er drie centrale onderzoeksvragen:
1. Kunnen activiteiten in buurten bijdragen aan de aanpak van alledaagse
leefbaarheidsvraagstukken die mensen ondervinden, op met name
gebieden van fysieke inrichting, veiligheid, onderwijs en kinderopvang
en sociale infrastructuur?
2. Kunnen buurtinitiatieven en buurtbeleid bijdragen aan het versterken
van het sociaal en politiek vertrouwen?
3. Hoe kan een buurtbeleid het beste vorm en inhoud krijgen?
‫ ׀‬58 ‫׀‬
Om een antwoord te krijgen op deze drie vragen, gaat men inductief te
werk (theoretical sampling). Het doel van het gedane veldonderzoek is om
langs de weg van kwalitatieve inductie te komen tot concrete bevindingen
over de buurt. Het veldonderzoek bestaat eruit dat een grote diversiteit van
vormen van buurtbeleid en buurtinitiatieven worden bezocht en in beeld
gebracht (28 casusbeschrijvingen). Men bezocht bewust good practices.
De onderzoekers stellen vast dat de buurt een meerwaarde kan bieden voor
zowel bewoners, overheid en andere diensten. Onderstaand schema toont
aan wat de meerwaarde is van de buurt. Bijvoorbeeld met betrekking tot de
fysieke inrichting blijkt het dat: De buurt is een fysieke entiteit. Fysieke
aspecten blijken bij te dragen aan (a) (een gevoel van) veiligheid en
geborgenheid; (b) een eigenheid en eigenaarschap; (c) het tegengaan van
het isolement van kwetsbare groepen of individuen. Ook voor de overheid is
er een meerwaarde: er gaat een sterke signaalfunctie uit van fysieke
ingrepen in de onmiddellijke leefomgeving van mensen. Bewoners zien dat
de stad hen serieus neemt; er wordt in hun wijk geïnvesteerd. Dat mist zijn
uitwerking niet.
Leefbaarheidsvraagstuk
Fysieke inrichting
Meerwaarde bewoner
Veiligheid en
geborgenheid
Eigenheid en
eigenaarschap
Veiligheid
Tegengaan van
isolement
Gevoel van veiligheid
Meerwaarde anderen
Overheid:
signaalfunctie en
handvat voor sociale
betrokkenheid
Wooncorporatie:
draagvlak
buurtbetrokkenheid
Overheid en politie:
eerste verdedigingslinie
bij bewoners
‫ ׀‬59 ‫׀‬
Onderwijs
kinderopvang
Sociale infrastructuur
en
Ontwikkelingskansen
voor kinderen
Sociale voorziening
Sociaal vertrouwen
Overheid: werkplaats
voor sociaal gedrag en
uitvoering sociaal
beleid
Overheid en
welzijnsorganisaties:
herstel sociale cohesie
en tegengaan isolement
De tweede onderzoeksvraag, ‘kunnen buurtinitiatieven en buurtbeleid
bijdragen aan het versterken van het sociaal en politiek vertrouwen?’ is
minder eenduidig te beantwoorden.
De onderzoekers stellen vast dat buurtgericht beleid en initiatieven
bijdragen tot een verhoging van het sociale vertrouwen. Het buurtbeleid
moet daartoe inspelen op de specifieke inhoudelijke en procesmatige
behoeften van de dominerende milieus binnen buurten. Een bestuur moet
dus op de hoogte zijn van de samenstelling, zwaktes, sterktes en dergelijke
meer van zijn buurt. Als in het beleid een direct beroep wordt gedaan op de
kwaliteiten van de buurtbewoners zijn zij meer bereid om de uitdaging op
te pakken. Een buurtbeleid dat zich met inachtneming van de specifieke
behoeften en kwaliteiten van dominerende milieus succesvol richt op de
vier leefbaarheidsvraagstukken, kan daarom – zo mag redelijkerwijs worden
aangenomen – resulteren in een toename van het sociaal vertrouwen
gespreid over heel Nederland. Het tweede deel van de onderzoeksvraag –
kan buurtgericht beleid bijdragen aan het dichten van de kloven tussen de
burger en de democratische instituties – kan niet sluitend worden
beantwoord. De toename van sociaal vertrouwen werkt niet één-op-één
door in een groter politiek vertrouwen. Wel kan sociale betrokkenheid
doorwerken als leerschool voor civic skills. In feite willen de onderzoekers
wel geloven dat het zo is, maar er zijn geen concrete ‘bewijzen’.
De auteurs formuleren tot slot, nog 6 beleidsaanbevelingen. Op die manier
komen ze tot een antwoord voor onderzoeksvraag 3: ‘Hoe kan een
buurtbeleid het beste vorm en inhoud krijgen’? Hun beleidsaanbevelingen
richten zich tot de gemeenten en de sociale spelers (bv. kies voor een
tweesporenaanpak met aandacht voor de proceskant), tot het rijk en de
‫ ׀‬60 ‫׀‬
provincies (bv. Schep de randvoorwaarden voor succes) en tot de politiek
(bv. vernieuw de lokale democratie).
> 3.4.2.
Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
Dit onderzoek is uitgevoerd door de Wetenschappelijke Raad voor
Regeringsbeleid. Het doel van de WRR is de regering te adviseren over
toekomstige ontwikkelingen die van groot maatschappelijk belang zijn. Bij
die adviezen staat de wetenschappelijke benadering voorop. De regering
kan deze adviezen gebruiken om bestaand beleid tegen het licht te houden,
bij de ontwikkeling van nieuw beleid of voor onderbouwing van de
besluitvorming. Het feit dat er academisch onderzoek wordt ontwikkeld ter
ondersteuning van het beleid, maakt dit rapport zeer relevant. De
beleidsmatige
inslag
vertaalt
zich
in
de
relatief
concrete
beleidsaanbevelingen.
De buurt als object en aangrijpingspunt
We hebben dit rapport gekozen omdat de focus, in tegenstelling tot andere
besproken onderzoeken waar de nadruk ligt op wijk en stad, ligt op ‘de
buurt’. De auteurs stellen dat buurt en wijk niet gelijk zijn. Een wijk is
immers een grootschalige bestuurlijke eenheid, met op die schaal werkzame
professionals. Een buurt is moeilijker te definiëren; het gaat immers om een
subjectief gevoel/de belevingswereld van de bewoner zelf. Die
belevingswereld wordt door vele factoren bepaald. De buurt is verschillend
voor elke bewoner en verandert bijvoorbeeld als functie van de individuele
levensloop. Voor kleine kinderen speelt de eigen straat een hoofdrol, maar
voor middelbare scholieren refereert de buurt aan een veel wijdere
omgeving, zoals de wijk of zelfs de stad. Voor veel senioren krimpt de buurt
weer in tot de beloopbare afstanden.
In dit onderzoek ziet men de buurt zowel als object en als aangrijpingspunt
van beleid. Bij de buurt als object gaat het erom buurten beter te doen
functioneren, zodat buurtgenoten gezamenlijke leefbaarheidsvraagstukken
beter kunnen aanpakken. Bij de buurt als aangrijpingspunt gaat het om de
inschakeling van het buurtniveau om de kwaliteit van de beleidsvorming en uitvoering te verbeteren, bijvoorbeeld in huisvestings- of welzijnsbeleid.
‫ ׀‬61 ‫׀‬
Het gaat hier dus ook om een ruime definiëring van participatie: doordat
burgers zich betrokken voelen bij hun buurt (door eventuele interventie van
de overheid), zullen ze sneller samen leefbaarheidsvraagstukken aanpakken
(civiele participatie) eventueel met behulp van de overheid. Een goede
buurtwerking stimuleert het sociale vertrouwen (meer interactie tussen
bewoners en dergelijke).
Methode en aanpak
In het rapport staat het probleemoplossend vermogen van mensen centraal:
de mogelijkheden om samen iets te doen aan kleinschalige collectieve
problemen in de directe leefomgeving. De auteurs vermoeden dat dit
probleemoplossend vermogen van mensen groter is dan vaak wordt gezien of
gedacht, met name als daarvoor stimulerende condities aanwezig zijn (wat
wij dus ‘instituties’ noemen). Dat vermoeden is in eerste instantie vooral
gestoeld op persoonlijke inzichten, maar vervolgens is de brug geslagen naar
de bestaande empirie en theorie op dit terrein. Die hebben ook geholpen bij
de opzet van het eigen veldonderzoek. Het nut van dit veldonderzoek is erin
gelegen dat het de ervaringskennis (tacit knowledge) van buurtbewoners en
veldwerkers in beeld brengt; kennis die een grote rol speelt in een
onderwerp als ‘wat vermag een buurt?’.
Het veldonderzoek is er om langs kwalitatieve inductie te komen tot
concrete bevindingen over het onderwerp. Het veldonderzoek bestaat uit
een bevraging van een diversiteit van personen omtrent buurtbeleid en
buurtinitiatieven. Een projectteam interviewde van september 2003 tot mei
2004 belangrijke ‘spelers’, ‘liep mee’ met de buurtwacht, bezocht
buurtactiviteiten en wijkpanels, zat aan bij buurtvergaderingen, enzovoort.
In totaal ging het om circa 170 interviews met ruim 300 gesprekspartners.
Dit veldonderzoek is verantwoord in 28 casusbeschrijvingen van
buurtinitiatieven en buurtbeleid. De onderzoekers beschrijven wel (bewust)
de best practices. Dit doet wel afbreuk aan de veralgemeenbaarheid van de
bevindingen, maar anderzijds hebben de auteurs niet de bedoeling om te
veralgemenen.
‫ ׀‬62 ‫׀‬
> 3.5.
Besluit
Ter afsluiting van de onderzoeken naar lokale participatie in Nederland,
grijpen we nog eens terug naar de dimensies die we bij de start van het
rapport hebben opgesomd.
Denters
Wagenaar
Verklarend: hoe werkt
burgerbestuur?
Definitie
participatie
Exploratief – Wat
bestaat er aan
onderzoek in
Nederland?
Breed: politiek en
civiel
Schaal
Stad, wijk, buurt
Wijk
Onderzoeksvragen
4 centrale
onderzoeksvragen
rond twee concepten:
burgerparticipatie en
burgerzin
Hij gaat na hoe de
twee centrale
concepten warden
onderzocht in
Nederlandse
onderzoeken
Kwalitatief
(literatuurstudie)
Secundaire analyse
van bestaande data
Weinig systematisch
onderzoek naar
burgerparticipatie en
burgerzin in Nederland
3 centrale
onderzoeksvragen: wat is
burgerbestuur en hoe werkt
het? Wat zijn de effecten
daarvan?
Hij definieert burgerbestuur
en onderzoekt dan deze
projecten die daar specifiek
betrekking op hebben
Doel van de studie
Operationalisering
Methodologie
Dataverzameling
Resultaten
‘Burgerbestuur’ –Spontaan
burgerinitiatief
Kwalitatief (casestudies)
Interviews, literatuuranalyse
Burgerbestuur kan
probleemoplossend zijn
omwille van vier kenmerken:
pragmatisme,
communicatieve ruimte,
integratie en positieve
gerichtheid
‫ ׀‬63 ‫׀‬
Pröpper et al.
WRR
Beschrijvend: hoe is
de participatiesituatie
in Leiden en
Dordrecht?
Eng: politieke
participatie, gericht
op de publieke zaak
Verklarend
Schaal
Stad
Buurt
Onderzoeksvragen
1 centrale
onderzoeksvraag: Wat
zijn de succesfactoren
van inspraak en
andere vormen van
burgerparticipatie die
van invloed zijn op de
kwaliteit van
besluitvorming en de
tevredenheid van
burgers?
1.Kunnen activiteiten in
buurten bijdragen aan de
aanpak van alledaagse
leefbaarheidsvraagstukken die
mensen ondervinden?
2.Kunnen buurt-initiatieven
en buurtbeleid bijdragen aan
het versterken van het sociaal
en politiek vertrouwen?
3.Hoe kan een buurtbeleid
het beste vorm en inhoud
krijgen?
Operationalisering
Hij operationaliseert
het concept adhv een
analyse van
participatieprocessen
(mbv het
normenkader)
Kwantitatief en
kwalitatief
Interviews, survey,
literatuuranalyse:
triangulatie
Inductief (theoretische
aannames omtrent de buurt
nagaan in de praktijk)
Doel van de
studie
Definitie
participatie
Methodologie
Dataverzameling
‫ ׀‬64 ‫׀‬
Breed
Kwalitatief
Interviews
Resultaten
Bouwstenen voor
participatieve
infrastructuur zijn in
beide steden gelegd.
De formele inspraak
en participatie is goed
georganiseerd.
Informele participatie
is meer ad hoc.
1. Buurinitiatieven dragen bij
tot de aanpak van
leefbaarheidsproblematieken
2. Draagt bij tot het sociaal
vertrouwen, relatie met
politieke vertrouwen is niet
zeker
3. 6 beleidsaanbevelingen
Tabel 6: Een overzicht van de Nederlandse onderzoeken
Ieder onderzoek heeft zijn eigen finaliteit. Het is dan ook niet verwonderlijk
dat er geen overeenkomst is tussen de onderzoeken over de verschillende
dimensies heen. Toch hebben deze onderzoeken ons al heel wat bouwstenen
aangereikt om zelf aan de slag te gaan. We denken hierbij aan de triggers
voor participatie, procesfactoren van burgerbestuur (Wagenaar);
normenkader voor lokale participatie (Pröpper et al.), de definitie van
participatie (Denters), het belang van de buurt (WRR).
‫ ׀‬65 ‫׀‬
4. Onderzoek naar lokale participatie in het VK
> 4.1.
Local political participation: the impact of rules-in-use
Lowndes, V., Pratchett, L., & Stoker, G. (2006). Local political
participation: the impact of rules-in-use. Public Administration, 84(3): 539561.
> 4.1.1.
Beschrijving van de studie
Lowndes et al. stellen dat politieke participatie door de sociaal
economische situatie (financiële toestand, studies en burgerlijke
competenties/waarden),
de
aanwezigheid
van
sociaal
kapitaal
(relaties/netwerken/verenigingsleven en vertrouwen) en de rules-in-use
(zowel formele als informele regels) wordt beïnvloed. De auteurs
onderzoeken vooral de rules-in-use. Immers, de sociaal economische
situatie van een individu en zijn sociaal kapitaal zijn niet zo gemakkelijk
rechtstreeks te beïnvloeden maar de rules-in-use wel. In hun artikel gaan ze
na hoe deze drie variabelen interageren en hoe deze de context voor lokale
participatie beïnvloeden. Meer specifiek onderzoeken ze wat de impact van
de rules-in-use op de politieke participatie is.
Om dit te onderzoeken, selecteerden ze acht contrasterende ‘local
authority areas’ op basis van de sociaal economische situatie (meetbaar
door deprivatie-indicatoren), sociaal kapitaal (gemeten door middel van een
proxy) en institutioneel design. Om dat laatste te meten, baseerden de
onderzoekers zich op drie datasets over democratische innovatie. Dat waren
de initiatieven die lokale autoriteiten namen om participatie te bevorderen,
de initiatieven om meer kiezers naar de stembus te krijgen en de
hervormingen aan het politieke leiderschap. Er werd dan een postenquête
gedaan in de 8 betreffende gebieden. Deze data werden gebruikt om
algemene beschrijvende statistieken te genereren die toelaten het
participatiegedrag en sociale attitudes in elk gebied te bekijken en te
vergelijken. Daarna werd er kwalitatief onderzoek gedaan in de 8 gebieden.
Tussen de 20 & 30 interviews werden gehouden in elk gebied met
respondenten uit de vrijwilligerssector, lokale handelaars, media, politici,
ambtenaren, burgers… In elk gebied werden ook nog eens twee
focusgroepen georganiseerd met gemeenschapsactivisten en frontline
‫ ׀‬66 ‫׀‬
ambtenaren. Terwijl indicatoren van de ‘democratische innovatie index’
iets vertelde over de formele structuren, was het kwalitatief onderzoek er
om de effectieve rules-in-use te onderzoeken.
Tabel 7: De acht contrasterende lokale entiteiten
Bron: Lowndes, V., Pratchett, L., & Stoker, G. (2006). Local political
participation: the impact of rules-in-use. Public Administration, 84(3): 539561.
De auteurs stellen vast dat ‘relatief rijk Sutton’ het hoogste scoort op
democratische innovatie terwijl het armere Hull het laagste scoort op de
participatie-index. Dit is een bevestiging van de these rond de sociaal
economische situatie (in rijkere gebieden is er meer democratische
innovatie). Toch is het verrassend dat Sutton het hoogste scoort op deze
democratische innovatie-index terwijl dit niet het rijkste gebied is en ook
‫ ׀‬67 ‫׀‬
niet hoog scoort op de aanwezigheid van sociaal kapitaal. Middlesborough,
het armste van de acht gebieden, neemt de vierde plaats in op de
participatie-index. Het heeft volgens de index wel een hoog sociaal
kapitaal. Dat effect van sociaal kapitaal is dus niet eenduidig. Aangezien de
SES en sociaal kapitaal geen eenduidige verklaring geven, gaan de
onderzoekers de rules-in-use (ofwel instituties of regels) onderzoeken.
De onderzoekers gaan dit van dichterbij analyseren door de situatie in
Middlesborough en Hull te vergelijken. Deze twee ‘localities’ hebben een
gelijkaardige sociaal economische en territoriale situatie. Zoals alle councils
staan ze allebei onder dezelfde druk van de centrale overheid om te
moderniseren. Ook hebben beide localities een lange geschiedenis van
Labour dominantie. In het licht van deze contextuele gelijkenissen zou men
dus verwachten dat er een gelijke graad van politieke participatie is in
beide steden. Dat is echter niet het geval. Middlesborough heeft een
structuur die engagement en participatie van de burger stimuleert. Er zijn
nieuwe structuren die de burger aanmoedigen om mee te participeren, er is
een georganiseerde vrijwilligerssector, openheid van politici en dergelijke
meer. Ondanks recente veranderingen in de formele politieke structuur
(meer decentralisatie en dergelijke) heeft Hull een paternalistische vorm
van beleidsvoering. Om dat laatste te illustreren met een uitspraak: ‘the
typical councillor’s attitude is ‘come to my surgery and I’ll fix it’.
De oorzaak daarvan is volgens de onderzoekers te herleiden tot drie
(institutionele) factoren: (1) de veranderingen van politieke constellaties en
leiders binnen de lokale entiteit. In Hull is de lokale democratie de laatste
50 jaar quasi onveranderd gebleven (‘extremely stable and very old
Labour’)20. Middlesborough daarentegen wordt gekenmerkt door
voortdurende wissels van de macht. Vandaar dat de meerderheid steeds
actief zoekt naar steun van de gemeenschap. Dit zou dan ook tot gevolg
hebben dat er vele vernieuwende initiatieven opkomen. (2) de verschillen in
publiek management. In beide councils hebben de ambtenaren een gelijke
retoriek inzake participatie van de burger. Maar, het day to day behaviour
van de ambtenaren is verschillend. In Hull volgt men nog steeds een
traditionele bureaucratische logica. (“In Hull, the tenacity of traditional
20
In 2002 kwamen de liberals aan de macht. Toch stellen de onderzoekers vast dat die
stabiliteit nog steeds in het systeem zit.
‫ ׀‬68 ‫׀‬
methods of operating endures as the city adapts to encompass new
initiatives within conventional practices”). In Middlesborough daarentegen is
er “…A long history of managerially led innovation that appears to be
imbued within the culture of the organization”. (3) de aanwezigheid van
een civic infrastructure. Er zijn gelijkaardige organisaties in Hull en
Middlesborough. Er zijn wel verschillen in de graad van coördinatie tussen
de verschillende verenigingen, in hun engagement en in hun relatie tot de
lokale autoriteit. In Hull blijken er geen arrangementen te bestaan waar
verenigingen samen kunnen komen. Ook de steun van de overheid aan dit
type verenigingen is beperkt, ongecoördineerd en incrementeel. In
Middlesborough heb je het omgekeerde beeld: actieve organisaties gesteund
door een overkoepelende umbrella-organisation.
> 4.1.2.
Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
De focus van Lowndes is lokale politieke participatie. Ze opteert voor de
volgende definitie: “the actions taken by citizens in seeking to influence
decisions ultimately taken by public officials and elected representatives at
the local level. Such a definition includes within its remit: ‘not only voting
and other forms of electoral activity (for example, working in campaigns,
making financial contributions) but also contacting public officials,
attending protests and getting involved either formally or informally on
local issues ’ (Brady et al. 1995, pp. 272–3). Lowndes hanteert hier dus ook
de ‘enge’ definitie van lokale participatie. De definitie is gelijk aan de
invulling die Denters geeft aan politieke participatie die zowel bestaat uit
electorale als non-electorale participatie. Civiele burgerparticipatie wordt
hier niet onderzocht.
Institutionele factoren
Wanneer Lowndes et al. het hebben over instituties, bedoelen ze dat niet in
de zin van ‘organisaties’, maar als onderliggende regels die het gedrag van
mensen leiden en beperken. Instituties bepalen het gedrag van de lokale
actoren (verkozenen, ambtenaren, gemeenschapsleiders, activisten van
drukkingsgroepen en individuele burgers) door bepaalde actiemogelijkheden
(hier: formele en informele participatie-initiatieven) meer of minder
mogelijk/aantrekkelijk te maken. Of zoals Ostrom (1999) het stelt: ‘Rules
‫ ׀‬69 ‫׀‬
are prescriptions that define what actions (or outcomes) are required,
prohibited or permitted, and the sactions authorized if the rules are not
followed’. Veranderingen in de lokale politieke/ambtelijke sfeer zijn van
invloed op de bestaande routines en kunnen dan ook de logic of
appropriateness wijzigen. Het onderzoeken van die instituties kan dus
klaarheid geven over de participatiemogelijkheden in een lokale entiteit.
Het is nu net dat wat Lowndes et al. hebben gedaan.
De verdienste van dit onderzoek is dat de rules-in-use (instituties) ook de
latente en ongeschreven factoren in kaart brengt die van grote invloed zijn
op de ‘participatiecultuur’ in een stad, zoals politiek leiderschap,
ambtenarencultuur en burgerinfrastructuur. De onderzoekers gaan dus
voorbij aan de formele instituties (zoals de organisatie van het lokaal
bestuur, de relatie tussen de lokale en de centrale overheid, de
centralisatiegraad, het kiesstelsel en dergelijke meer.
Lowndes
- Verandering van
wacht/coalitiewissel
- Openheid van de politici tav
participatie (‘cultuur’)
- Politiek leiderschap
2. Ambtelijk Public management
- Vrijheid/autonomie van de
ambtenaar om te ‘doen
- Opbouwen van partnerships
- Visie van de ambtenaar op de burger
- Invloed van NPM
3. Burger
Civic infrastructure
- Umbrella organisations (relatie
tussen de organisaties en met de
lokale overheid)
Tabel 8: Institutionele factoren uit het onderzoek van Lowndes
1. Politiek
‫ ׀‬70 ‫׀‬
Political parties and
political leadership
Methodologische aanpak
De case studies (acht localities) werden geselecteerd op basis van
kwantitatieve gegevens (zie hierboven). Lowndes et al. trekken hun
onderzoek wijd open door er expliciet de sociaal economische situatie en
het sociaal kapitaal erbij te betrekken. Door de selectie van hun
onderzoekseenheden afhankelijk te maken van de SES, sociaal kapitaal en
het institutionele design geven ze een sterk fundament aan haar onderzoek.
Ze kunnen er wel de verschillen naar participatie binnen een lokale
autoriteit (zoals gesteld bij Denters en Wagenaar dat er verschillende
buurten/wijken zijn in een stad) niet mee ‘vatten’ maar zoals ze zelf
opmerken: ‘inter-authority variation is greater than intra-authority
difference’.
Het kwalitatieve onderzoek maakt het echter mogelijk om in de diepte te
duiken en te zien hoe de regels ‘in de praktijk’ zich afspelen en een invloed
uitoefenen op de participatiecultuur. Zo wijst Lowndes op het feit dat de
retoriek omtrent de rol van ambtenaren in het participatieproces totaal
anders is dan de realiteit in Hull. Deze realiteit haalde ze naar boven door
middel van kwalitatief onderzoek. Lowndes et al. stellen ook heel expliciet
dat grote surveys de impact van de institutionele regels niet kunnen meten.
Ze pleit er dus voor om de institutionele karakteristieken van lokale
participatie via kwalitatief onderzoek te onderzoeken
Participatie kan werkelijk worden gestimuleerd
Het artikel van Lowndes toont ook aan dat lokale autoriteiten een andere
participatiecultuur kunnen creëren. Hoewel er altijd een graad van
padafhankelijk is, kunnen actoren de institutionele sporen in een nieuwe
richting zetten. In heel diverse localities (Sutton, Middlesborough en East
Hampshire) zijn lokale politici, ambtenaren en burgers erin geslaagd om
meer openheid te krijgen ten opzichte van participatie: “this research has a
positive message for policy makers and practitioners: public authorities can
make a big difference to participation by giving people the incentives to
mobilize”. Fung & Wright (2004) bevestigen in hun artikel ‘Empowered
democratic governance’ de idee dat participatie kan worden beïnvloed door
‫ ׀‬71 ‫׀‬
institutionele regels. Uiteraard is er ook een (mogelijke) keerzijde aan dit
optimisme. Zo speelt bijvoorbeeld de schaal van een stad ook een rol.
> 4.2.
The local political elite
Copus, C. (2006). Public participation in local representative democracy:
exploring a tension and evaluation practices through assessing the
perspectives of the local political elite. In: H. Reynaert, K. Steyvers, P.
Delwit & J. Pilet (Eds.), Towards DIY-Politics. Brugge: Vandenbroele. Pp.
239-276.
> 4.2.1.
Beschrijving van de studie
Wanneer er over de effectiviteit van lokale participatie wordt gesproken,
dan kijken onderzoekers meestal vanuit het gezichtspunt van de burger.
Wat vindt hij/zij van participatie? Echter, de lokale politieke elite kan daar
een heel ander beeld van hebben, en het is naar dat beeld dat Copus op
zoek gaat. Engelse raadsleden moeten immers enerzijds loyaal zijn aan hun
partij en anderzijds dienen ze ook rekening te houden met hun kiezers
(januskop). Zolang de twee opinies van beide groepen samengaan, is er
geen probleem. Wanneer de wensen van een groep echter anders zijn dan
van een andere groep, dan is er een ‘representatiecrisis’. Input van burgers
zorgt dus automatisch voor meer spanningen. Copus heeft drie
onderzoeksvragen: (1) Wat is de houding van de lokale politieke elite
tegenover participatie? (2) Wat is hun idee over de instrumenten die de
burgers hebben? (3) Wat beoordelen zij als effectieve participatie
methoden? Om een antwoord te geven op deze onderzoeksvragen, kan hij
terugvallen op een longitudinale dataset. Er werd een enquête uitgevoerd
onder raadsleden over aspecten van lokale representatie in 1994 en
herhaald in 2004. Een andere enquête omtrent hetzelfde thema werd
uitgevoerd in 2003/2004 en opnieuw in 2005/2006.
Met betrekking tot de eerste vraag, toonde het onderzoek aan dat de
raadsleden –van alle partijen, maar vooral van de Liberal Democrats &
Labour- het goed vinden dat de burgers een ‘zeg’ hebben in de
besluitvorming. De conservatives waren het minst enthousiast. Echter, ze
zijn het er allemaal over eens dat de ultieme beslissing nog altijd bij de
‫ ׀‬72 ‫׀‬
politieke elite hoort te liggen. Lokale participatie heeft louter een
informerende functie. “The councillor’s party affiliation is a ‘uniquely
powerful discriminator’ towards the issue of citizen say in local
government” (Widdicombe Committee, 1986). Maar: “Councillors of all
parties clearly draw a boundary between citizen input to local government
and their own position as the final decision-makers over local issues”.
De tweede en de derde onderzoeksvraag lopen in feite in elkaar over. De
survey indentificeerde vijf manieren waarop een burger kon participeren:
(1) politieke druk (bv. Het bezetten van gebouwen), (2) direct contact
(tussen de burger en de bestuurder), (3) indirect contact via een
ombudsman bijvoorbeeld, (4) electorale druk en (5) overheidsgesteunde
participatie-initiatieven (focusgroepen, burgerpanels, buurtcomités). Bij de
vraag wat het meest effectieve instrument is (effectief in de betekenis van
‘invloed hebben op’) valt het op dat de antwoorden over de partijgrenzen
heen gelijklopen. Raadsleden stellen dat aanvaardbare en legitieme vormen
van politiek protest de beste manier zijn om invloed uit te oefenen. Ze
verwerpen demonstraties of bezettingen. Direct contact met de lokale
raadsleden is volgens de politieke elite het ‘allerbeste’. Doorheen de tijd
zijn de houdingen van raadsleden relatief onveranderd gebleven. Zelfs
raadsleden met een sterk geloof in de kracht van participatie, geven toe dat
ze ‘in the end’ toch steeds terugkeren naar de standpunten van hun partij.
Burgerbetrokkenheid in lokale politiek creëert een spanning in een
bestaand, representatief systeem. Het is een uitdaging voor de verkozenen.
Maar uiteindelijk hebben zij (‘de elite’) nog altijd het laatste woord in een
klassiek representatief systeem. Zolang participatie van de burger voor hen
niet te bedreigend is, kan het dus.
Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
Het artikel van Copus is van een heel andere orde. Hij gaat specifiek in op
een interessante vraag: hoe staan lokale verkozen politici tegenover
participatie? De artikels omtrent lokale participatie buigen zich meestal
over de burger en de mogelijkheden die deze krijgt om inspraak te
verkrijgen in het beleid.
‫ ׀‬73 ‫׀‬
Participatie-instrumenten ten opzichte van politici
Copus verengt participatie en druk op de overheid tot politieke participatie
(zowel electoraal als non-electoraal). Hij heeft het ook enkel over
participatie met verkozen leden. Copus hanteert een nauwe definiëring van
de term openbaar bestuur.
Burgers
verkozenen
Figuur 4: Enge interpretatie van de term ‘openbaar bestuur’
Interessant in zijn onderzoek is dat hij de middelen die de burger heeft ten
opzichte van een bestuurder/politieke partij concreet gaat invullen. De
burger kan volgens Copus op vijf verschillende manieren ‘participeren’ ten
aanzien van lokale politici: (1) politieke druk, (2) direct contact met een
verkozene, (3) indirect contact met een verkozene, (4) electorale druk en
(5) het bestuur dat initiatieven neemt.
‫ ׀‬74 ‫׀‬
Political
pressure
Form a
campaign group
Submit a
petition
Leaflet
campaigns
Letter writing
campaign
Organise/attend
public meetings
Local press, TV,
and radio for
publicity
Delegation to
ruling party
group meeting
Delegation to
full council
Direct
contact
Group
contact
with own
local
councilor
Individual
contact
with own
local
councilor
Group
contact
with
council
leader
Individual
contact
with
council
leader
Group
contact
with
executive
member
Individual
contact
with
executive
member
Group
contact
with
council
officer
Individual
contact
with
Indirect
contact
Contact the
ombudsman
Electoral
pressure
Campaign
for a sitting
councilor
during an
election
Join ruling
political
party
Council
sponsored
Citizen juries
Contact
district
auditor
Joint
opposition
political
party
Citizens panels
Take the
council to
court
Vote agains
council
ruling group
at election
time
Stand
candidates
at election
Deliberative
opinion polls
Referendum
Neighbourhood
committees
Contact
local MP
Contact a
govt
department
Contact a
minister
Focus groups
Community
forums
‫ ׀‬75 ‫׀‬
Attend a protest
demonstration
or march
council
officer
Use
informal
social
links with
a
councillor
Disrupt council
meeting
Occupy council
buildings
Tabel 9: Participatie-instrumenten
Aandacht voor institutionele factoren
In hoofdstuk 2 komt naar voren dat op centraal niveau de Labour partij
meer open staat tegenover participatie op lokaal niveau dan de
Conservatives. Copus stelt vast dat op lokaal niveau dit ook een feit is.
Partij-affiliatie is een predictor voor de openheid tegenover
burgerbetrokkenheid. Het is wel duidelijk dat alle lokale politici een grens
stellen: zij hebben de uiteindelijke beslissingsmacht. Verder is ook het soort
instrument dat de burger hanteert belangrijk (mondeling contact blijkt zo
meer vruchten af te werpen dan illegitieme instrumenten). Wij brengen dit
voorlopig onder de noemer van ‘institutionele factoren’.
‫ ׀‬76 ‫׀‬
1. Politiek
Political parties
and political
leadership
2. Ambtelijk
Public
management
3. Burger
Civic
infrastructure
Lowndes
- Verandering van
wacht/coalitiewissel
- Openheid van de
politici tav
participatie
(‘cultuur’)
- Politiek
leiderschap
Vrijheid/autonomie
van de ambtenaar
om te ‘doen
- Opbouwen van
partnerships
- Visie van de
ambtenaar op de
burger
- De invloed van
NPM
Copus
- Partijkleur
- Umbrella
organisations
(relatie tussen de
organisaties en met
de lokale overheid)
- Soort
instrument
Tabel 10: Institutionele factoren uit de besproken onderzoeken
‫ ׀‬77 ‫׀‬
> 4.3.
Trends in public administration
Lowndes et al. schrijven twee delen over ‘trends in public administration’:
local government perspectives (I) en citizens’ perspectives (II). We
bespreken beide studies, aangezien deze nauw met elkaar zijn verbonden.
Lowndes, V., Pratchett, L., & Stoker, G. (2001). Trends in public
participation: part 1 local government perspectives. Public
Administration, 79(1): 205-222.
Lowndes, V., Pratchett, L. & Stoker, G. (2001). Trends in public
participation: part 2 – Citizens’ perspectives, Public Administration, 79(2):
445-455.
> 4.3.1.
Beschrijving van de studies
> 4.3.1.1. Part 1: Local Government Perspectives
De “White Paper on Modern local government: in touch with people” stelt:
“The Government wishes to see consultation and participation embedded
into the culture of all counties…’ Dit statement suggereert dat er de wens is
om de cultuur van lokale besturen ingrijpend te wijzigen richting meer en
betere participatie. De doelstelling met dit artikel van Lowndes et al. is
tweeledig: enerzijds een up-to-date overzicht te geven van de aard en het
soort publieke participatie in lokale besturen via een survey over alle lokale
besturen en anderzijds de meningen en ideeën van lokale autoriteiten in
kaart te brengen. In 1998 werd een vragenlijst verstuurd naar de chief
executives van alle lokale autoriteiten die vragen bevatten rond het gebruik
van participatie-instrumenten. De vragenlijst onderzocht ook de perceptie
van de factoren die participatie wel dan niet stimuleerden. Naast deze
survey, gebeurde er ook nog case-study onderzoek in 11 lokale autoriteiten
aan de hand van diepte-interviews met respondenten die participatieinitiatieven initieerden en/of ontwikkelden21.
21
De cases zijn beschreven in een vorig onderzoek van Lowndes et al.: Lowndes, V. et al.
(1998). Enchancing public participation in local government: a research report. London:
DETR.
‫ ׀‬78 ‫׀‬
Uit onderstaande figuur blijkt dat vooral de “consumerist methods”
(ombudsdienst, opinion polls) worden gebruikt om de burger te consulteren.
De onderzoekers zien dit als een klantgerichte benadering die werd
aangemoedigd door de Conservatieven in de jaren 1980, begin jaren ’90.
Ook de traditionele methodes (hoorzittingen, rondsturen van info) blijken
veel gebruikt. De innovatieve methodes worden weinig toegepast. Nog niet
de helft van de gemeentes had een focusgroep georganiseerd (zie tabel
hierboven).
Bij disaggregatie van de data valt het op dat de urban councils meer
participatie-initiatieven ondernemen dan de district councils (doorgaans een
kleiner grondgebied en minder bevolkt dan de urban councils). De district
councils gebruiken ook duidelijk minder innovatieve methodes dan de
steden. De redenen daarvoor zijn niet duidelijk (minder budget? Minder
bronnen om te experimenteren?). Wanneer er wordt gecontroleerd voor ‘de
politieke partij die aan de macht was’, stelt men zeer weinig verschil vast
tussen de drie grote partijen (Dit is toch enigszins in tegenspraak met de
vaststellingen van Copus die stelt dat de politieke kleur een predictor is
voor de houding van verkozenen tegenover participatie). Wel wordt er
vastgesteld dat bij het ontbreken van duidelijk politiek leiderschap, er
significant minder participatie-initiatieven werden ondernomen. Algemeen
kan worden vastgesteld dat het aantal participatie-initiatieven is gestegen.
De moderniseringsagenda heeft zowel de traditionele participatiemethodes
verder gestimuleerd als het experimenteren met de meer innovatieve
instrumenten. De lokale overheden stonden duidelijk open voor dergelijke
initiatieven.
‫ ׀‬79 ‫׀‬
Figuur 5: Participatie-arrangementen opgezet door de overheid
Bij de vraag waarom de lokale overheden participatie-initiatieven
ondernemen, was het antwoord tweeledig: enerzijds benadrukken veel
respondenten het belang van het inwinnen van de gezichtspunten van de
burgers om zo tot betere beslissingen te komen. Anderzijds wordt het
aanzien als een middel om tot betere dienstverlening voor de burger te
komen. Doelen zoals ‘empowerment van de burger’ en dergelijke meer
worden niet als eerste reden vernoemd. De redenen waarom men niet tot
participatie over gaat waren gebrek aan middelen, gebrek aan tijd en
gebrek aan interesse vanuit de burger. Vandaar dat het volgens de
onderzoekers noodzakelijk is dat bestuurders niet enkel opportuniteiten tot
participatie creëren, maar dat ze ook de burger stimuleren om te
participeren. Als negatief punt aan participatie, vermelden de lokale
overheden de te hoge verwachtingen van burgers en de vertraging van het
besluitvormingsproces. Bij de vraag naar de impact van participatie wordt
er gesteld dat de burger niet de enige beïnvloedende factor was in het
‫ ׀‬80 ‫׀‬
besluitvormingsproces. Lowndes et al. stellen zelfs vast dat participatie
slechts weinig impact heeft op het beleid, want ‘it is the elected member’s
role to decide what weight to give to the results of community consultation
alongside other factors, such as available sources, statutory requirement
and the views of partner organisations’. Deze lage impact vinden de
onderzoekers geen probleem zolang de uiteindelijke beleidsbeslissingen
maar naar het publiek toe duidelijk worden gemaakt.
De survey toonde aan dat er heel wat beweegt rond participatie bij lokale
besturen. Deze groei is volgens hen niet enkel te verklaren door de
opgelegde moderniseringsagenda. Het demonstreert eerder een ‘ownership’
die autoriteiten zich eigen hebben gemaakt en de wil om participatie te
bevorderen.
> 4.3.1.2. Part 2: citizens’ perspectives
Het voorgaande besproken artikel van Lowndes et al. toonde aan dat er een
stijging was van het aantal participatie-instrumenten/initiatieven. Verder
wezen de onderzoekers er ook op dat deze initiatieven niet altijd werden
gesteund door het ‘publiek’/de burger. Vandaar dat de onderzoekers nog
een stap verder willen zetten en de ideeën van de burger omtrent
participatie in kaart brengen: ‘waarom participeren burgers? En waarom
participeren ze niet?’
Aan de hand van 30 focusgroepen in 11 contrasterende local authorities
werd er gepeild naar de mening van de burger. De onderzoekers wilden een
zo divers mogelijke focusgroep: ook de traditioneel uitgesloten groepen
wilde men in de gesprekken betrekken: allochtonen en kansarmen. Elke
focusgroep had 10 participanten en duurde ongeveer anderhalf uur. Er
waren vier types van focusgroepen:
•
•
•
•
‘Participators’: mensen die participeerden in lokale initiatieven
‘Activists’: mensen van vrijwilligersorganisaties en buurtcomités
Young people: jongeren van plaatselijke scholen en jongerengroepen
‘Ordinary citizens’: toevallig geselecteerde participanten
‫ ׀‬81 ‫׀‬
Twee van de vier focusgorepen hadden dus (enige) weet of contact met het
lokale bestuur. De twee andere focusgroepen stonden verder af van het
lokale bestuur.
Waarom participeren burgers? Uit de focusgroepen blijkt dat mensen vooral
participeren ‘on the issues that mattered’. De domeinen die het meest
werden opgenoemd waren: omgeving, speelpleinen, planning en
gezondheid. De opgenoemde domeinen varieerden van respondent tot
respondent, afhankelijk van de eigen ervaringen van de mensen (zo
noemden jonge ouders vooral speelgelegenheid op als belangrijk). Verder
valt het op dat mensen zich onbewust zijn van de bevoegdheden van een
lokaal bestuur22. Ten tweede is de idee dat mensen participeren wanneer
hun eigenbelang wordt geraakt, bevestigd tijdens de focusgroepen. Zelfs al
raakte het hun eigenbelang, dan nog stellen de respondenten dat het
moeilijk is om blijvende inspanningen te leveren om te participeren. De
respondenten wijzen op de ‘natuurlijke leiders’ in de wijk/buurt die hun
verantwoordelijkheid ‘in hun plaats’ opnemen. Ten derde zijn het mensen
die al ‘actief zijn in een vrijwilligersorganisatie en dergelijke’ die het snelst
meestappen in participatie-initiatieven. Voor de groepen die verder afstaan
bij het lokale bestuur, blijkt het directe contact een grote rol te spelen bij
de beslissing om al dan niet te participeren. Ten vierde blijken een aantal
incentieven participatie te stimuleren: (1) intangible benefits of
participation (men is op de hoogte, men ‘weet’ meer, grotere
gemeenschapsidentificering) en (2) het leerproces (burgers die al hadden
geparticipeerd, benadrukten steevast wat ze hadden ‘geleerd’)23. Ten vijfde
stellen de onderzoekers vast dat een diversiteit van methodes nodig is om
zo een diversiteit aan mensen ‘te betrekken’.
Waarom participeren burgers niet? Een eerste reden blijkt de negatieve idee
die men heeft over het lokale bestuur. Vooral de groepen die verder
afstonden van het lokale bestuur, hadden dat gevoel. Ten tweede blijken de
niet-participanten dikwijls niet op de hoogte van de kansen en
22
23
Interessant maar minder relevant voor ons onderzoek is de vaststelling dat mensen maar een
geringe kennis hebben van de bevoegdheden van lokale besturen. Bijvoorbeeld: “people
suggested that their councils should consult on ‘the state of the hospitals’ and on ‘dealing
with pedophiles’ for example.
Leerprocessen: ‘we saw how complicated it all is’ – ‘It’s not just a case of “the council’s
usesless”, we realised it is a hard job’.
‫ ׀‬82 ‫׀‬
mogelijkheden om te participeren. Ten derde blijkt dat mensen ook het
gevoel hebben dat zelfs indien ze zouden participeren, er toch niet naar hen
zou worden geluisterd (“They are prepared to listen but then they do what
they want”). Ten vierde blijkt er onder non-participanten ook een gevoel te
zijn van ‘it’s not for people like me’.
Dit onderzoek gaat in tegen de idee dat de burger ‘apathisch’ staat
tegenover participatie. Ze geven dan ook nog volgende ‘aanbevelingen’
mee:
•
•
•
•
•
•
•
Ground consultation in good ‘customer care’
Address the stated priorities of local residents and involve all relevant
agencies
Mobilize and work through local leaders (informal and formal)
Invite or actively recruit participants, rather to wait for them
Employ a repertoire of methods to reach different citizen groups
Recognize citizen learning as a valid outcome of participation
Show results by linking participation initiatives to decision making, and
keeping citizens informed of outcomes
> 4.3.2.
Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
We bespreken niet elk artikel afzonderlijk, maar nemen deze twee artikels
mee als één geheel. Het unieke aan deze twee artikels is uiteraard dat de
local government perspectives met de citizens’ perspectives worden
verbonden. Dat levert heel wat informatie op.
Institutionele factoren
De auteurs halen tal van variabelen aan die het participatieproces
beïnvloeden. Eerst en vooral is er de Moderniseringagenda die de lokale
overheden heeft gestimuleerd om participatie-instrumenten in te zetten.
Ten tweede biljkt ook dat de lokale besturen een soort van
‘eigenaarschapgevoel’ hebben over het thema participatie. Ze percipiëren
zich als het bestuur dat deze veranderingen ‘moet’ doorvoeren. Uit het
artikel citizens’ perspectives blijkt dat burgers het snelst gaan participeren
als er in hun eigenbelang wordt geraakt (NIMBY) of als het gaat om zaken
die hun rol beïnvloeden (als ouder, als werkoze, als senior in een wijk
‫ ׀‬83 ‫׀‬
bijvoorbeeld). De invloed van local leaders in een buurt of wijk mag ook
niet worden onderschat. En het feit dat mensen zien dat hun rol van
betekenis is (eigenaarschap) is van doorslaggevend belang.
‫ ׀‬84 ‫׀‬
SOCIOLOGISCHE
FACTOREN
1. Politiek
2. Ambtelijk
Lowndes
Copus
Political parties and
political leadership
- Verandering van
wacht/coalitiewissel
- Openheid van de
politici tav
participatie
(‘cultuur’)
- Partijkleur
Public management
- Vrijheid/
autonomie van de
ambtenaar om te
‘doen’
- Opbouwen van
partnerships
- Visie van de
ambtenaar op de
burger
Lowndes
Part I & Part II
-Moderniseringsagenda
- Mate van invloed
die bestuurders
willen geven aan
burgers
- Ownershipsgevoel
van politici
- Actieve
recrutering van
participanten
- Blijvende
opvolging van de
projecten/buurten
en blijvend
informeren van de
burger
‫ ׀‬85 ‫׀‬
3. Burgers
4. Overige
Civic infrastructure
- Umbrella
organisations
(relatie tussen de
organisaties en met
de lokale overheid)
- Soort instrument
SES
SES
Sociaal kapitaal
Sociaal kapitaal
Opleidingsniveau
Inkomen
Ras
Opleidingsniveau
Inkomen
Ras
Leeftijd
INDIVIDUELE
FACTOREN
Tabel 11: Institutionele variabelen uit de besproken onderzoeken
‫ ׀‬86 ‫׀‬
- Beleidsdomein
(‘what matters’)
- Local leaders
- Ownership van de
burger
- Incentieven
-Schaalniveau
(Urban council
versus district
council)
Als we deze tabel van naderbij bekijken, dan blijkt het concept ‘ownership’
(eigenaarschap) voor zowel politici, als ambtenaren als burgers van groot
belang te zijn. Politici zouden meer initiatief tot participatie nemen als ze
het gevoel hebben dat participatie echt wel hun bevoegdheid is. Burgers
zouden meer participeren als ze het gevoel krijgen dat hun inbreng er
werkelijk iets toe doet en als ze zich verantwoordelijk voelen voor een
bepaalde plek.
Classificering van instrumenten
De classificering van instrumenten van Copus is gericht op de verkozene.
Lowndes trekt het meer open door alle soorten participatie-instrumenten te
betrekken. Ze hebben 19 instrumenten geclassificeerd in 5 categorieën.
(voor een overzicht van mogelijke participatie-instrumenten, zie bijlage 2).
•
•
•
•
•
Consumerist methods: forms of participation which are primarily
customer-oriented in their purpose and are mainly concerned with
aspects of service delivery (complaints schemes, satisfaction surveys,
other opinion polls)
Traditional methods: methods which have a long history of use in local
government and are traditionally associated with public participation
(public meetings, consultation documents, co-option to committee, Q &
A sessions)
Forums: activities which bring together users of particular services,
residents of an area, individual concerned with specific issues or those
with a shared background or interest on a regular basis (Service users,
area/neighborhood, issue, shared interest)
Consultative innovations: new methods which seek mainly to consult
citizens on particular issues rather than to engage them in sustained
dialogue (interactive web site, citizen’s panel, referendum)
Deliberative innovations: new methods which encourage citizens to
reflect upon issues affecting them and their communities through some
form of deliberative process (focus groups, community plan, visioning
exercise, user management, citizen’s juries)
Criteria om een bepaald instrument te kiezen
De onderzoekers stellen vast dat de urban councils meer initiatieven tot
participatie nemen dan de districtsraden. De schaal speelt dus een rol. Ze
‫ ׀‬87 ‫׀‬
wijzen een aantal criteria aan die van belang kunnen zijn om als overheid
bepaalde participatie-instrumenten te selecteren.
•
•
•
•
•
•
Kost
Duur van de het instrument (Incidenteel, langdurig, permanent)
Groepsgrootte (aantal participanten)
Mate van invloed die men wil geven (vanuit de bestuurderskant)
Opbrengst/welk doel beoogt men met het instrument (verhogen van
cohesie? Komen tot consensus? Inzicht verkrijgen in wat er leeft in de
wijk? Kennis verrijken? Ideëen genereren? Ervaringsuitwisseling? Imago?
Draagvlakverwerving?)
Schaalniveau (Wijk? Buurt? Stad?)
> 4.4.
Besluit
We hebben de vier onderzoeken uitgebreid besproken. Bij de interpretatie
van de data dienen we wel de specifieke Engelse situatie in het achterhoofd
te houden. De partij-affiliatie is er meer van invloed dan in de andere
besproken landen. Dit komt in zowel de onderzoeken van Lowndes et al. als
in het onderzoek van Copus naar voor. Lowndes et al. wijzen wel nog op de
stabiliteit van een regime – een stabiele lokale meerderheid zou minder
participatie-initiatief nemen. Interessant is ook het onderzoek van Lowndes
naar omtrent de ‘citizens’ perspectives’. Mensen participeren vooral als er
in hun eigenbelang is geraakt (NIMBY) of als er incentieven aan vasthangen.
‫ ׀‬88 ‫׀‬
Doel van de studie
Definitie
participatie
Schaal
Lowndes (rules)
Verklarend
Eng (politieke
participatie)
Lokale entiteiten
Copus
Beschrijvend
Eng (politieke participatie)
Lokale entiteit
Onderzoeksvragen
Wat is de impact van
de rules-in-use op de
politieke participatie?
3 centrale
onderzoeksvragen: (1) Hoe
staan lokale politici
tegenover participatie? (2)
wat is hun idee over de
instrumenten van burgers?
(3) Wat beoordelen zijn als
effectieve
participatiemethodes?
Operationalisering
Stemgedrag,
rechtstreeks contact
met politicus,
deelname aan een
campagne…
Participatie wordt gemeten
door politieke druk, direct
contact, indirect contact,
electorale druk en opgezet
door het bestuur
Methodologie
Kwalitatief en
kwantitatief
Case studies aan de
hand van interviews,
focusgroepen, survey
Rules-in-use matter!
Kwantitatief
Dataverzameling
Resultaten
Longitudinaal: surveys in
1994 en 2003, 2004 en
2006.
(1) the councillor’s party
affiliation is a uniquely
powerful discriminator (2)
Burgers kunnen op vijf
manieren participeren
maar (3) raadsleden stellen
dat legitieme vormen het
meest effectief is.
‫ ׀‬89 ‫׀‬
Doel van de studie
Definitie
participatie
Schaal
Onderzoeksvragen
Operationalisering
Methodologie
Dataverzameling
Resultaten
Lowndes (government)
Beschrijvend
Eng
Lowndes (citizen)
Verklarend
Eng
Lokale entiteit
1. overzicht geven van
de aard en het soort
publieke participatie in
lokale besturen
2. de mening en ideeën
van verkozenen in kaart
brengen
Lokale initiatieven om
participatie te
bevorderen.
Kwantitatief en
kwalitatief
Lokale entiteit
1. Waarom participeren
burgers?
2. Waarom participeren
burgers niet?
Survey en case study
onderzoek (diepteinterviews)
1. Veel nieuwe en
diverse participatieinstrumenten op lokaal
niveau, vooral
consumerist methods.
2. Lokale overheden
zetten participatieinitiatieven op om zo
beter op de hoogte te
zijn van de beslissingen
van de burger.
Focusgroepen
Niet strikt gedefinieerd
in de paper…
Kwalitatief
1. Mensen participeren
als het henzelf
aanbelangt, als er een
incentief voor is.
2. Mensen participeren
niet: negatieve idee over
het lokaal bestuur, niet
op de hoogte van de
mogelijkheden om te
participeren, niet het
gevoel dat er naar hen
wordt geluisterd, it’s not
for people like me
Tabel 12: Overzicht van de Engelse onderzoeken
‫ ׀‬90 ‫׀‬
5. Onderzoek naar lokale participatie in de VS
> 5.1.
Assessing public participation in US cities
Wang, X. (2001). Assessing public participation in US cities. Public
performance & Management Review, 24(4): 322-336.
> 5.1.1.
Beschrijving van de studie
In dit aritkel staan drie onderzoeksvragen centraal: ‘(1) How much public
participation occurs in US municipal governments? (2) What are the possible
causes of participation? En (3) What are the possible impacts of
participation on governmental agencies?’ In tegenstelling tot andere
Amerikaanse onderzoeken waar participatie wordt gemeten door het
stemgedrag, wordt het concept hier breder geoperationaliseerd. Wang
definieert het concept als volgt: ‘public participation is defined as citizen
involvement and management decision. Participation occurs when citizens
and public officials have participation needs and when participation
mechanisms exist’. Wang operationaliseert het concept aan de hand van
publieke hoorzittingen, burgerfora, buurtcomités, adviesraden en
individuele druk van de burger (door bijvoorbeeld contactopname met
politici). Ook focusgroepen, ICT en burgerbevraging maken deel uit van zijn
conceptualisering. De onderzoeksvragen worden kwantitatief benaderd aan
de hand van een survey. Deze survey werd gestuurd naar alle chief
administrative officers in de VS met een populatie van meer dan 50 000
burgers. Naast deze survey werden ook nog een aantal diepte-interviews
afgenomen van de respondenten van de survey die hoog scoorden op de
participatie-index24. Daar werd er gepeild naar hun praktijken en visies
omtrent participatie.
24
Er werden verschillende indexen geconstrueerd. (1) Participation Mechanism Index: scoring
van de instrumenten (‘traditionele’ en ‘nieuwe’) in een stad. (2) Function Participation
Index: inspraak van burgers in service or management functions (‘In our city, citizens or
citizen activists are involved in the follwong city functions’ - bv.zijn de burgers
betrokken/in de mogelijkheid om te participeren rond veiligheid in hun buurt). (3)
‫ ׀‬91 ‫׀‬
Met betrekking tot de eerste onderzoeksvraag stelt Wang vast dat de steden
een grote diversiteit aan participatie-instrumenten gebruiken. Vooral de
‘traditionele’ instrumenten worden veel gebruikt (hoorzittingen,
adviesraden, buurtcomités). Slechts weinig besturen gebruiken suveys,
focusgroepen en dergelijke. De participatie kwam vooral voor in volgende
domeinen: planning, parken en recreatie en veiligheid. De auteur stelt dat
dit niet verbazend is aangezien burgers de directe gebruikers zijn van deze
diensten en er ook voor betalen. Participatie in uiteindelijke
beleidsbeslissingen was wel beperkt en ‘the public is not involved in making
some critical management and service delivery decisions25’.
De tweede onderzoeksvraag peilt naar de redenen tot participatie . In
onderstaande tabel vind je de resultaten daarvan26.
25
26
Decision Making Participation Index: Zijn burgers echt betrokken bij de eindbeslissing?
Een hoge score op de drie indexen duidde erop dat er veel aandacht was voor ‘echte’
betrokkenheid van de burger bij het beleid. De chief executives van deze steden werden
nog eens bevraagd.
‘this study found that participation is limited in two areas. The first is in central
management functions where expertise, information and knowledge is needed. This
finding indicates a more important role played by professional managers in these areas.
The second limitation to participation is in decision making. Participation is limited in
setting service goals and strategies and in implementing policies. The lack of participation
depth in decision making suggests that public involvement in may cities is superficial or
conventional’(Wang 2001, p. 333)
In deze tabel staat de driedeling van de auteur (zie voetnoot hierboven met de uitleg).
Indien er sterretjes staan bij het cijfer, duidt dit op een significant gegeven.
‫ ׀‬92 ‫׀‬
Tabel 13: Waarom participatie?
De resultaten tonen ook aan dat de ‘grootte’ van het bestuur een
(significante) invloed heeft op de graad van participatie. De grootte werd
gemeten door het aantal full time ambtenaren. De onderstaande tabel toont
aan dat grotere besturen een hogere participatiegraad hebben in
participatie in bepaalde beleidsdomeinen (function participation) en hun
burgers het meest betrekken bij de finale beslissingen (decision making
participation). Een tweede zaak die we kunnen afleiden uit de tabel is dat
‘competitie’ tussen verschillende groepen ook leidt tot meer participatie in
de finale beslissing. Dit resultaat bevestigt ook de these van Lowndes dat
politieke verdeeldheid bestuurders motiveert om burgers te betrekken bij
‫ ׀‬93 ‫׀‬
het bestuur. Ten derde blijkt ook de wil van de ambtenaren van
doorslaggevende invloed te zijn op de participatiegraad van de burger27. Tot
slot blijkt het bestaan van een ‘interessante agenda’ een belangrijke
variabele28. Als men weet dat een bepaald beleidsaspect het publiek kan
aanspreken, dan laat men hen ook graag participeren.
De derde vraag gaat de impact van participatie op het beleid na. Het
gebruik van diverse participatie-instrumenten (hoorzittingen, adviesraden
en dergelijke) is gezien als toereikend om tegemoet te komen aan publieke
noden/vragen (need identification, need assessment and need satisfactoin),
om consensus te bouwen en het vertrouwen (‘public trust of administration:
competency, honesty and fairness’) te verbeteren. Verder blijkt uit de
resultaten dat besturen die burgers betrekken bij verschillende
beleidsdomeinen veel meer in staat zijn om de noden te identificeren29. Het
betrekken van burgers bij de finale beslissingen bleek vooral effectief te
zijn om consensus te verkrijgen oer doelen, prioriteiten, performantie en
dergelijke. Een opvallend resultaat is dat de participatie van burgers in
bepaalde beleidsdomeinen (functional participation) en in de besluitvorming
(policy decision making participation) niet bijdraagt tot een verhoogd
vertrouwen van de burger in de overheid. Paradoxaal genoeg is dit meestal
de inzet van de inspanningen die lokale overheden ondernemen omtrent
participatie.
27
28
29
De auteur wijst dan ook op het volgende: ‘public servants’ willingness to be accountable
appears to encourage participation. This finding suggests that efforts should be made to
educated public servants about the necessities and benefits of participation. Reducing
public employees’ fear of losing power and control through participation should enhance
public involvement’.
Een voorbeeld daarvan: a city manager indicated that his city puts 25 residents through a
citizen policy academy twice a year. This smaller version of the real policy academy
allows citizens to ‘get a flavor of what is like to become a cop and what some of public
safety issues are to deal with…’. These residents in the Citizen Police Academy turn
around and become enthusiastic participants in government.
In other words ‘cities with such involvement were more likely to define customers or clients
and their needs than cities without such involvement’.
‫ ׀‬94 ‫׀‬
> 5.1.2.
Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
Het onderzoek van Wang is gebaseerd op de perceptie over participatie van
‘chief administrative officers’. De meeste respondenten waren city
managers (65 %). Dit model is kort toegelicht in het tweede hoofdstuk. In dit
model (council-manager/public city manager) kiezen burgers de raadsleden
(board of directors) die op hun beurt een stadsmanager aanduiden Deze
manager leidt de stad en voert de beleidsmaatregelen van de raad uit. De
raad is dominant en is verantwoordelijk voor het uitzetten van de brede
beleidslijnen. Er kan een burgemeester zijn maar deze heeft een puur
ceremoniële rol te vervullen. Er zijn meer steden met een council-manager
systeem maar anderzijds volgen de grootste en belangrijkste steden het
mayor-council model.
Het onderzoek is gebaseerd op een bevraging van zogenaamde
burgemeesters. Een bepaalde groep in het bestuur is bevraagd over hun
perceptie omtrent participatie in de stad. Lowndes (2001, part I & part II)
wijst op de discrepantie tussen de perceptie van de bestuurder en deze van
de burger. De grote verdienste van het onderzoek is dat participatie breder
wordt gedefinieerd en onderzocht dan in andere Amerikaanse onderzoeken
het geval is. Dit onderzoek definieert aan aantal variabelen die van invloed
zijn op de graad van participatie.
Indexen
De auteur heeft indexen aangemaakt. Een index geeft het verhoudingscijfer
om een bepaalde ontwikkeling of stemming weer te geven. Het is dus een
indicator. Het onderzoeksinstrument is nog niet vaak gebruikt terwijl het
toch een nuttig instrument is om een trend of een ontwikkeling te meten.
Het nadeel aan een index is dat eventuele nuances niet naar boven komen.
Wang is aan deze beperking tegemoet gekomen door de respondenten te
interviewen die hoog scoren op zijn drie aangemaakte participatie-indexen:
de participation mechanism index, de function participation index en de
decision-making participation index.
De eerste index meet het gebruik van participatie-instrumenten in een
bepaalde stad. Aan de respondenten wordt gevraagd of hun administratie
‫ ׀‬95 ‫׀‬
gebruik maken van geselecteerde participatiemechanismen. De tweede
index (function participation index) meet de burgerbetrokkenheid in
bepaalde beleidsdomeinen. Aan de respondenten werd gevraagd of burgers
particpeerden in publieke veiligheid, planningsprocessen, aanleg van
parken, mobiliteit, straatonderhoud, … Kortom, in beleidsdomeinen van de
stad. Dit werd beoordeeld op een 5-punten schaal (strongly agree tot
strongly disagree). Op basis daarvan kon een index worden aangemaakt per
beleidsdomein. De derde index (decision-making index) ging de
burgerbetrokkenheid in strategische processen en gemeentelijke
besluitvorming na. Er werden, op basis van de literatuur, 9 fases waarin
burgers kunnen worden betrokken, geselecteerd (agendasetting, opmaken
van doelstellingen, betrokken bij de evaluatie van beleid…). De
respondenten duidden aan of de respondenten wel dan niet sterk betrokken
waren.
We blijven het herhalen: Institutions matter!
Hoewel de auteur het zelf niet zo noemt, haalt hij heel wat instituties aan
die van invloed zijn op het participatieproces. Heel wat elementen zijn nog
niet vernoemd in de vorige studies.
•
•
•
•
•
‫ ׀‬96 ‫׀‬
De grootte van het bestuur (aantal werknemers/ambtenaren).
De competitie tussen verschillende groepen in de samenleving
(bestuurders, bonden, organisaties).
De wil en de openheid van bestuurders en ambtenaren ten opzichte van
participatie.
Het budget dat men ervoor ter beschikking heeft.
Kritische media.
SOCIOLOGISCHE
FACTOREN
Lowndes
UK
Copus
UK
1. Politiek
- Verandering
van wacht
/coalitiewissel
- Openheid van
de politici tav
participatie
(‘cultuur’)
- Politiek
leiderschap
- Partijkleur
2. Ambtelijk
- Vrijheid
/autonomie
van de
ambtenaar om
te ‘doen’
- Opbouwen
van partnerships
- Visie van de
ambtenaar op
de burger
- Invloed van
NPM
3. Burgers
- Umbrella
organisations
(relatie tussen
de organisaties
en met de
lokale
overheid)
SES
- Soort
instrument
- Beleidsdomein
(‘what matters’)
- Local leaders
- Ownership van de
burger
- incentives
SES
- Schaalniveau
(Urban council
versus district
council)
Sociaal
kapitaal
Sociaal
kapitaal
Opleidingsniveau
Inkomen
Ras
Opleidingsniveau
Inkomen
Ras
Leeftijd
4. Overige
Lowndes
Part I & Part II
UK
-Moderniseringsagenda
- Mate van invloed
die bestuurders
willen geven aan
burgers
- Ownershipsgevoel
van politici
- Actieve
recrutering van
participanten
- Blijvende
opvolging van de
projecten/buurten
en blijvend
informeren van de
burger
Wang
US
- Competitie
tussen
verschillende
groepen
- Budget
- Agenda van het
lokale bestuur
(attractief?)
- Willingness van
bestuurders
- Grootte
(aantal) van het
ambtelijk
apparaat
- ‘Willingness’
van ambtenaren
- Kritische media
INDIVIDUELE
FACTOREN
Tabel 14: Institutionele factoren uit de besproken onderzoeken
‫ ׀‬97 ‫׀‬
> 5.2.
Civic participation in American cities
Marcus, G. Civic participation in American cities. Paper voorgesteld op ‘de
jaarlijkse meeting van de American Political Science Association’, San
Fransisco, 29 augustus – 2 september 2001.
> 5.2.1.
Beschrijving van de studie
Het doel van dit onderzoek is een licht te werpen op de vraag hoe lokale
instituties participatie kunnen verhinderen of faciliteren. Door
literatuurstudie stelt Markus vast dat vooral de ‘gegoede’ burgers
participeren aan het beleid. De ‘minder begoeden (de zogenaamde
kansarmen)’ blijken minder tot niet te participeren wat hen het gevoel
geeft dat de overheid zich niet voor hen interesseert. Markus vermoedt dat
niet enkel persoonlijke karakteristieken van burgers (inkomen, leeftijd, ras,
opleiding…) een predictor kan zijn voor participatie, maar dat ook
instituties een rol spelen. Dit vormt de aanzet voor zijn eigen onderzoek.
Om een zicht te krijgen op de factoren die participatie stimuleren, heeft de
onderzoeker vier jaar lang kwantitatieve en kwalitatieve data verzameld in
14 steden in de VS. De data zijn verzameld in 14 grote steden, met een
populatie van meer dan 100 000 mensen. Deze steden werden verder nog
geselecteerd
op
basis
van
de
bestaande
spreiding
van
participatiepraktijken30, op basis van geografische ligging31 & steden van
verschillende grootte en demografische samenstelling32. In iedere stad
werden meer dan 200 interviews gedaan met religieuze en burgerlijke
leiders, ambtenaren, reporters, burgers… Een twaalftal meetings,
adviesraden en commissies per stad werden bijgewoond. Verder gebeurde er
een telefoonenquête bij 400 burgers per stad. Tot slot werden er ook nog
een aantal bestaande datasets (de US census, …) betrokken bij het
onderzoek. Participatie werd gemeten aan de hand van twee indexen: nietverkiezingsgerelateerde betrokkenheid van burgers (bijwonen van een
30
31
32
Cfr. Onderzoek van Lowndes (2006, impact of rules-in-use) waar ‘democratische innovatie’,
naast SES en sociaal kapitaal, een criterium is voor het wel dan niet kiezen van een
bepaalde lokale entiteit.
Een goede spreiding over de VS.
Cfr. onderzoek van Rubenson – met de demografische samenstelling wordt de heterogeniteit
van een gebied nagegaan.
‫ ׀‬98 ‫׀‬
publieke meeting over de gemeenschap, een ambtenaar of beleidsmaker
gecontacteerd,
een
organisatie
gesteund,
betoging,..)
en
verkiezingsgerelateerde activiteiten (geld geven aan een kandidaat, een
sticker ter promotie hangen op een zichtbare plaats, een petitie signeren,
…)
De onderzoeker stelt vast dat demografische variabelen (scholing, inkomen,
leeftijd, ras) een invloed hebben op civiele en electorale participatie.
Daarmee bevestigt hij de bestaande bevindingen in andere onderzoeken.
Ten tweede stelt Markus vast dat ook de ‘attitude’ van de personen een rol
speelt. Als het de burger aangaat of als hij zich interesseert in een bepaalde
materie, is hij sneller geneigd om te participeren (met ‘attitude’ doelt de
auteur op de interesse van de burger, het vertrouwen in de overheid en de
medeburgers bedoeld)33. Ook als ze geloven dat hun participatie effectief
is/als hun inzet ertoe doet, gaan ze zich sneller engageren. Verder blijkt
vertrouwen in de medemens ook een sterke predictor te zijn voor het al dan
niet participeren. Ten derde stelt de auteur vast dat: ‘organizations matter
more’. Hij analyseert de case van West Side Chicago in de diepte. Ondanks
de lage SES en de negatieve houdingen ten opzichte van
anderen/medeburgers, blijkt toch dat er heel wat participatie is34. Uit
onderzoek blijkt dat de aanwezigheid van sterke gemeenschapsgerelateerde
organisaties van groot belang is samen met de aanwezigheid van een aantal
instellingen die participatie faciliteren. Deze organisaties communiceren en
informeren de burgers waardoor ze zich sterker betrokken voelen. En zoals
gezegd leidt betrokkenheid tot meer participatie. Verder geven ze ook een
(geduldig) forum aan burgers. Ze doen aan ‘empowerment’. Ze maken
mensen bewust van hun kunnen en kunnen ook mensen actief
‘recruteren’35. Ook religieuze instellingen spelen in de VS een grote rol
33
34
35
Bemerk dat deze vaststelling overeenkomt met de bevindingen van Wang (2001).
Lowndes (2006) komt tot dezelfde bevinding wanneer ze Hull en Middlesborough bespreekt.
Hull heeft, ondanks de lage SES en het lage sociaal kapitaal heel wat bloeiende
participatiepraktijken.
De beschrijving van ‘organisaties’ lijkt op de functies die worden toegewezen aan het
middenveld/burgermaatschappij/civil society. De burgermaatschappij is het geheel van
organisaties en bewegingen die door burgers worden beheerd en die een autonome positie
innemen tussen de private sfeer, de markt en de overheid. De burgermaatschappij vervult
sociale functies (mensen verenigen, emanciperen en versterken van het sociaal kapitaal),
‫ ׀‬99 ‫׀‬
wanneer het over participatie gaat. Markus stelt vast dat dit omwille van
twee redenen gebeurt: eerst en vooral blijkt dat religieuze instellingen de
skills en het netwerk van mensen gevoelig vergroot. Ten tweede zetten
religieuze instellingen zich ook meestal in voor zaken van publiek belang
(gezondheidszorg, scholing,..).
De auteur deed nog een belangrijke vaststelling met name dat in steden
waar de burgers het gevoel hebben dat ze mogelijkheden krijgen om te
participeren er een hogere participatiegraad is. Deze vaststelling impliceert
dat lage burgerparticipatie niet onoverkomelijk is maar kan worden
gestimuleerd wanneer mensen weten dat ze zich mogen inzetten. Maar, hoe
weten mensen dat ze kansen krijgen tot participatie? Het antwoord in het
onderzoek in de 14 steden wees in de richting van ‘leiderschap’. Steden met
een hoge participatiegraad blijken een ‘leider’ te hebben. Dat kan een
verkozen iemand zijn maar evengoed een gewone burger die onderzoeker,
een directeur, een zelfstandige…is. Hij/zij kan mensen persoonlijk warm
maken om mee te doen voor een bepaalde zaak. Het ‘relationele’ aspect is
dus zeer belangrijk. Verder dient de leider de stedelijke veranderingen niet
te zien als een bedreiging maar als een kans om nog meer mensen te
betrekken.
> 5.2.2.
Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
Hoewel Markus het over ‘civic participation’ heeft, is dat geen referentie
naar de notie van civiel burgerschap gehanteerd door Denters. Civic
participation is gelijk aan ‘participatie’ zoals wij het definiëren in de enge
zin: politieke participatie. Markus trekt het wel open naar zowel electorale
als niet-electorale participatie. De grote meerwaarde van dit onderzoek is
dat het de voorgaande vaststellingen omtrent instituties bevestigt. Verder
somt het ook nog een groot aantal nieuwe instituties op die participatie
democratische functies (stem geven ten opzichte van maatschappelijke actoren) en
politieke functies (impact op beleid, beleid vormen). De burgermaatschappij draagt door
dit alles heen bij tot ‘empowerment’ van mensen, tot gemeenschapsvorming, tot het
publieke debat en oefent zo politieke invloed uit op het functioneren van mensen in de
private sfeer, op het functioneren van de staat en verstatelijkte actoren, op het
functioneren van de markt (De Rynck 2008, teksten kerngroep participatie).’
‫ ׀‬100 ‫׀‬
kunnen faciliteren of verhinderen. Dit is echter niet de enige inspiratiebron
voor ons eigen onderzoek.
Verbinding van twee onderzoeksstromen
In hoofdstuk twee starten we van de vaststelling dat er binnen het
participatie-onderzoek twee stromingen zijn: de eerste stroming omvat de
traditionele studies. Deze spitsen zich toe op het verband tussen
psychologische kenmerken (zoals motivatie, attitudes, percepties, intenties,
…) en participatie enerzijds, en anderzijds op de barrières naar participatie,
waarbij er aandacht gaat naar kenmerken van het individu en van zijn
onmiddellijke omgeving. De eerste stroming is vooral in de VS populair. Ook
de onderzoeken naar politieke participatie (lees: opkomst bij
presidentsverkiezingen) gaan vooral de individuele kenmerken van de
kiezers onder de loep brengen. Het eigen bestuurssysteem/de
omgevingsfactoren worden dikwijls niet in rekening gebracht. De tweede
stroming bekijkt het eerder vanuit een sociologisch perspectief: men gaat
na hoe demografische, technologische, economische en culturele factoren
op macroniveau een impact hebben op de participatie van burgers. Deze
benadering bekritiseert de traditionele studies om hun te individualistische
karakter en benadrukt dat de participatie van individuen niet los gezien kan
worden van de sociale en institutionele context waarin dit plaatsvindt. De
verdienste van Markus is dat hij beide stromingen verbindt door ze allebei
evenveel aandacht te geven. Hij stelt vast dat de individuele kenmerken
zeker een rol spelen, maar niet doorslaggevend zijn: de omgevingsfactoren
moeten dus in rekening worden gebracht.
Institutions… Again!
Zoals gesteld in de korte inleiding, bevestigt Markus een aantal theses en
voegt hij er ook een aantal aan toe.
Bevestiging van de volgende stellingen:
•
Demografische variabelen hebben een invloed (ras, scholing en
inkomen): zie het onderzoek van Lowndes en Copus die ook expliciet
deze variabelen aanhalen. Markus voegt er nog ‘ras’ aan toe.
‫ ׀‬101 ‫׀‬
•
•
•
•
•
•
Attitude van de personen spelt een rol: het onderzoek dat peilt naar de
citizens’ perspectives (Lowndes, part II) stelt dat wanneer personen
interesse hebben voor een bepaald thema, ze sneller participeren.
Gevoel van effectiviteit van participatie: Als burgers het gevoel hebben
dat hun inbreng er echt toe doet, dan zijn ze meer geëngageerd. Dit
stelt ook Lowdnes vast in haar onderzoek rond citizens’ perspectives. Zij
noemt het ‘ownership feeling’.
‘Organizations matter’: Deze stelling komt sterk naar voor in het artikel
over ‘rules-in-use’ van Lowndes (2006). Het belang van goed
coördinerende ‘umbrella organisations’ is een must voor een bloeiende
burgerparticipatie.
Local leaders: Markus stelt vast dat steden waar ere en hoge
participatiegraad is, er door de respondenten dikwijls een ‘leader’
wordt genoemd. Ook Lowndes (2001, part II) constateert dit.
‘Openheid’ van het bestuur voor participatie: Lowndes (2006) haalt ook
deze variabele aan.
Lokale media: als media (kritisch) berichten over het beleid van de
stad, moedigt dit participatie aan. Ook Wang (2001) bevestigt dit.
Aanvulling van de volgende instituties:
•
•
Gedecentraliseerde raden met beslissingsbevoegdheid in de stad
bevorderen participatie van de burger
Faith based institutions: het belang van religie (religieuze instellingen)…
Hoewel dit wellicht meer typisch is voor de Amerikaanse samenleving.
‫ ׀‬102 ‫׀‬
SOCIOLOGISCHE
FACTOREN
Lowndes
UK
Copus
UK
1. Politiek
- Verandering van
wacht/coalitie-wissel
- Openheid van de
politici tav
participatie
(‘cultuur’)
- Partijkleur
2. Ambtelijk
- Vrijheid/ autonomie
van de ambtenaar om
te ‘doen’
- Opbouwen van
partnerships
- Burgerschaps-visie
ambtenaar
- NMP
Lowndes
Part I & Part II
UK
-Moderniserings-agenda
- Mate van invloed die
bestuurders willen
geven aan burgers
- Ownershipsgevoel van
politici
- Actieve recrutering
van participanten
- Continuïteit
Wang
VS
Markus
VS
- Competitie
tussen
verschillende
groepen
- Budget
- Agenda van het
lokale bestuur
(attractief?)
- Willingness van
bestuurders
- Grootte
ambtelijke
apparaat
- Willingness van
ambtenaren
- Gedecentraliseerde raden
met beslissingsbevoegdheid in een
stad
- Openheid naar de
burger toe om te
participeren
‫ ׀‬103 ‫׀‬
3. Burgers
- Umbrella
organisations (relatie
tussen de organisaties
en met de lokale
overheid)
- Soort
instrument
- Beleidsdomein (‘what
matters’)
- Local leaders
- Ownership van de
burger
- incentieven
4. Overige
SES
SES
- Schaalniveau
Sociaal kapitaal
Sociaal kap.
Opleidingsniveau
Opleidingsniveau
Inkomen
Ras
- Kritische media
- Faith based
institutions
- Bloeiende
burgermaatschappij
(‘organisations
matter’)
- Attitude van de
burger (‘what
matters’)
- Leiderschap
Lokale
informerende
media
Sociaal kapitaal
INDIVIDUELE
FACTOREN
Inkomen
Ras
Geslacht
Tabel 15: Institutionele variabelen uit de besproken onderzoek
‫ ׀‬104 ‫׀‬
Opleidingsniveau
Inkomen
Ras
Leeftijd
> 5.3.
Besluit
Hieronder vind je de samenvattende tabel. De studies zijn stuk voor stuk
verklarend. Hun bevindingen zijn een bevestiging van andere buitenlandse
onderzoeken
rond
lokale
participatie.
Met
verschillende
onderzoeksmethodes, in verschillende steden komt men dus tot de
bevinding dat ‘instituties’ een cruciale invloed hebben op het
participatieproces.
Doel
studie
van
de
Definitie
participatie
Schaal
Onderzoeksvragen
Operationalisering
Wang
Markus
Beschrijvend &
Verklarend
Verklarend
Politieke
participatie
(electoraal en
niet-electoraal)
Stad
Politieke
participatie
(electoraal en nietelectoraal)
‘(1) How much
public
participation
occurs in US
municipal
governments?
(2) What are
the possible
causes of
participation?
(3) What are
the possible
impacts of
participation on
governmental
agencies?’
Indexen:
participation
Stad
Hoe verhinderen/faciliteren lokale
instituties participatie?
Indexen:
Niet
‫ ׀‬105 ‫׀‬
Methodologie
Dataverzameling
Resultaten
index,
functional
index
and
decision making
index
Kwantitatief en
Kwalitatief
verkiezingsgerelateerde
betrokkenheid van de
burger
en
verkiezingsgerelateerde
activiteiten
Methodologische
triangulatie
Survey
en
aantal diepteinterviews
Grote
diversiteit aan
particpatieinstrumenten in
een stad. Zie
samenvattend
schema om de
redenen tot
participatie te
bekijken.
Impact van
participatie op
het
uiteindelijke
beleid mag niet
overschat
worden.
survey, participerende
observatie, interviews,
telefoonenquête
Instituties
kunnen
participatie van de
burger faciliteren!
Tabel 16: Een overzicht van de Amerikaanse onderzoeken
‫ ׀‬106 ‫׀‬
6. Onderzoek naar lokale participatie in
Frankrijk
> 6.1.
The limits to local participation and deliberation in the French
‘politique de la ville’
Sintomer, Y., & De Maillard, J. (2007). The limits to local participation and
deliberation in the French ‘politique de la ville’. European Journal of
Political Research, 46: 503-529.
> 6.1.1.
Beschrijving van de studie
In de inleiding hebben we reeds gesproken over de ‘politique de la ville’ in
het traditioneel centralistische Frankrijk. De ‘politique de la ville’ werd in
de jaren ‘80 door de eerste linkse regering geïnitieerd deels als antwoord op
de toenemende vraag naar decentralisering. Eerst was de focus op
achterstandswijken, maar geleidelijk aan verbreedde dit naar de hele stad.
In dit artikel geven de auteurs hun inschatting van de ‘gevolgen’ en de
‘vernieuwingen’ die de politique de la ville teweeg heeft gebracht op het
‘participatievlak’. Daarbij focussen ze vooral op de relatie tussen de
administraties en de bewoners.
Politique de la Ville
Participatie in de stad
(relatie administratiebewoner)
Figuur 6: Onderzoeksvraag
Ze trachten een antwoord te vinden op de vier volgende vragen: (1) Hebben
de participatieve procedures, opgelegd door de politique de la ville, de
efficiëntie van het beleid verbeterd? (2) Hebben ze geleid tot meer sociale
cohesie (strenghtening the social bond?)? (3) Heeft het opzetten van deze
participatieve procedures een beter deliberatief proces tussen politieke en
‫ ׀‬107 ‫׀‬
niet-politieke actoren opgezet? (4) Heeft dit het bestaande besluitvormingsproces beïnvloed (has setting up new procedures improved deliberation
between political and nonpolitical actors?)?
De onderzoekers gebruikten twee onderzoeksmethodes: eerst en vooral
heeft men een analyse van de bestaande literatuur omtrent de politique de
la ville gedaan (discoursanalyse). Ten tweede heeft men ook kwalitatief
veldwerk uitgevoerd. Zo hebben de onderzoekers verschillende case studies
uitgevoerd. Hun aanpak was kwalitatief met twee grote ‘focussen’. De
eerste was de implementatie van de politique de la ville in twee regio’s:
Aquitaine en Languedoc en meerbepaald in twee steden, Bordeaux en
Montpellier. Daar keken ze vooral naar de effecten van partnerships tussen
verengingen en de administratie in de implementatie van de politique de la
ville. De tweede focus was op de relatie tussen sociale exclusie en
participatie in de arme Parijse suburbs van Saint-Denis en Aubervillier. De
auteurs hebben vooral aandacht voor de ‘buurtraden’ en ‘de rol van
verenigingen’. Ze zien deze twee immers als de core van het ‘nieuwe’
Franse participatieve beleid36.
De Politique de la Ville had ten overstaan van participatie zeer hoge
doelstellingen. Volgens de onderzoekers zijn deze maar voor een deel
bereikt:
1. Efficiëntie: Door het gebrek aan een evaluatie cultuur in Frankrijk kan
er niet echt iets sluitends worden gezegd over de eventueel verbeterde
efficiëntie van het beleid. Hoewel de efficiëntie wel wat groter lijkt,
heeft het niet geleid tot grote transformaties en innovaties in het
stedelijk beleid.
2. Cohesie: is niet bereikt of, de participatieve instrumenten hebben er in
ieder geval er niet aan toe bijgedragen. De participatieve instrumenten
bleken ook niet ‘inclusief’ te werken. Door de administratieve traagheid
en de procedurele complexiteit hebben die ‘inclusie’ regels enkel deze
organisaties en individuen betrokken die zich ook zo konden
organiseren. Zo blijft de samenstelling van een buurtraad zeer selectief.
36
We weten dat deze uiteenzetting nogal vaag overkomt. Het artikel geeft ook niet meer inkijk
in de operationalisering (wat wordt er precies bedoeld met een vereniging?) en de
methodes die zijn gebruikt.
‫ ׀‬108 ‫׀‬
3. Er is een deliberatieve dynamiek. Maar dit heeft niet geresulteerd in
‘partnership’ structuren. De buurtraden leken dan wel weer goed te
werken. Nadeel is wel dat het enkel gaat over zaken die de buurt
aangaan, en dat het niet gaat over inspraak in de algemene
beleidskwesties.
4. Pogingen om het doel participatieve democratie te promoten, waren
succesvol op buurtniveau (proximity democracy). Echter, de
onderzoekers wijzen op het feit dat door de politique de la ville heel
wat
organisaties
geprofessionaliseerd
zijn.
Ze
worden
overheidsafhankelijk wat niet altijd ten voordele is van de burger37.
De invloed van de politique de la ville op de participatiegraad in een stad
lijkt dus gering.
> 6.1.2.
Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
Het artikel is zowat toonaangevend voor de Franse onderzoeken die we
hebben bestudeerd. De Franse onderzoeken zijn minder empirisch
georiënteerd en meer filosofisch en beschouwend van aard. Methodologich
kunnen er ook heel wat opmerkingen worden gemaakt. Maar, het
uitgangspunt van Sintomer en De Maillard is interessant: zij vertrekken van
‘de moderniseringsagenda’ van de centrale overheid voor de steden en
bekijken er de invloed van. Een macro-institutionele factor vormt dus het
uitgangspunt en tegelijk de input van het onderzoek.
Functies van participatie
De auteurs spreken niet van participatie maar van ‘reciprocal
interpellation’. Dat is “a process of mutual dialogue and critique between
various public and private actors such as the state, local governments, or
NGOs”. Het verschil met de andere besproken onderzoeken is dat de auteurs
37
Earlier, we used to get together to defend some ideas, to realise a project. Now,
organisations have become structures that hire staff: executors, social workers, emploisjeunes. Instead of remaining a potential opponent, of emphasizing what does not function,
they avoid criticizing political institutions at all costs because they fear their subsidies will
be cut off. I am totally aware of the problem, being employed by an association (Quoted
in Le Monde des débats, 1999)
‫ ׀‬109 ‫׀‬
‘participatie’ benaderen via zijn functies. Ze dichten er participatie drie
toe: ‘functional’, ‘social’ en ‘democratic’.
De functionele doelstelling van participatie moet ervoor zorgen dat de
administratieve efficiëntie verhoogt. “This is why ‘reciprocal interpellation’
is central: it contributes to the modernisation of public management, to its
legitimacy and to the flexible relations that the state has to build up with
individuals”. De sociale doelstelling is het verhogen van de sociale cohesie
tussen groepen. Men verwacht dat participatie associatieve netwerken
creëert, dat het communicatie faciliteert en dat het meer wederzijds begrip
tussen participanten tot stand brengt (gemeenschappelijke identiteit). Een
derde doelstelling is de ‘democratische’. “Through their participation in the
discussion of public policies, citizens will expand their civic culture and
sense of responsibility, and politicians and local government administrators
will become less distant from the people.”
De auteurs vertrekken vanuit de ‘duidelijke’ functies die participatie heeft.
Ze hebben het niet over de mogelijke ‘verborgen’ functies die participatie
heeft: bijvoorbeeld participatie die wordt gebruikt enkel en alleen om de
politici in het daglicht te stellen (Roberts 2007). Het voordeel is wel dat de
functies in meetbare indicatoren kunnen worden omgezet, wat weer
mogelijkheden biedt om het concept participatie empirisch te onderzoeken.
De negatieve effecten van professionalisering
De auteurs wijzen ook op de negatieve effecten van de ‘politique de la
ville’ (een institutionele ingreep). De doelstelling om organisaties en
mensen te empoweren, zorgde ook dat verenigingen werden gesubsidieerd
in het kader van de politique de la ville. Dit creëert uiteraard een
afhankelijke relatie tussen de overheid en de organisatie in kwestie. Dit
komt uiteraard de kritische geest van de verenigingen niet ten goede. “Once
subsidised by institutions, associations no longer determine their
orientations independently from public authorities, which exert several sets
of constraints (legal, intellectual, financial). Association leaders devote
more and more time to contacts with bureaucrats and develop action only if
they are backed by institutions”. Om het in de terminologie van Fung &
Wright (2003) te stellen: de organisaties zijn niet langer ‘counter-powers’
ten opzichte van de overheid, maar eerder intermediaries.
‫ ׀‬110 ‫׀‬
Sintomer en De Maillard wijzen er ook nog op dat de buurtcomités geen
counter-powers zijn net door hun afhankelijkheid van de burgemeester in
alle fasen van het beleidsvormingsproces en omwille van hun
afhankelijkheid aan stedelijke procedures. Ook het feit dat lokale politici
nog altijd de eindbeslissing willen houden, zorgt ervoor dat de burger weinig
‘echte invloed’ krijgt.
Institutions en français
En zo hebben we terug een aantal factoren/instituties aangehaald die van
invloed zijn op het participatieproces. We zetten ze hieronder nog maar
eens op een rijtje:
•
•
•
Openheid van de bestuurders
Het bestaan van hinderlijke procedures
Subsidies
‫ ׀‬111 ‫׀‬
SOCIOLOGISCHE
FACTOREN
1. Politiek
2. Ambtelijk
‫ ׀‬112 ‫׀‬
Lowndes
UK
Copus
UK
- Verandering
van
wacht/coalitiewi
ssel
- Openheid van
de politici tav
participatie
(‘cultuur’)
- Partijkleur
- Vrijheid/
autonomie van
de ambtenaar
om te ‘doen’
- Opbouwen van
partnerships
- Visie van de
ambtenaar op de
burger
Lowndes
Part I & Part II
UK
-Moderniserings-agenda
- Mate van invloed die
bestuurders willen
geven aan burgers
- Ownershipsgevoel van
politici
- Actieve recrutering
van participanten
- Blijvende opvolging
van de
projecten/buurten en
blijvend informeren van
de burger
Wang
VS
Markus
VS
Sintomer et al.
Frankrijk
- Competitie
tussen
verschillende
groepen
- Budget
- Agenda van
het lokale
bestuur
(attractief?)
- Willingness
- Grootte
(aantal) van
het ambtelijke
apparaat
- Willingness
van
ambtenaren
- Gedecentraliseerde
raden met
beslissingsbevoegdheid in
een stad
- Openheid
naar de burger
toe om te
participeren
- Willingness
van bestuurders
- Het bestaan
van hinderlijke
procedures
- Subsidies
3. Burgers
- Umbrella
organisations
(relatie tussen
de organisaties
en met de lokale
overheid)
- Soort instrument
SES
Sociaal kapitaal
SES
Sociaal kapitaal
Opleidingsniveau
Inkomen
Ras
Geslacht
Opleidingsniveau
Inkomen
Ras
4. Overige
- Beleidsdomein (‘what
matters’)
- Local leaders
- Ownership van de
burger
- incentieven
- Schaalniveau
Kritische media
- Faith based
institutions
- Bloeiende
burgermaatschappij
(‘organisations
matter’)
- Attitude van
de burger
(‘what
matters’)
- Leiderschap
Lokale media
SES
Sociaal
kapitaal
MICRO
(individu)
Opleidingsniv.
Inkomen
Ras
Leeftijd
Tabel 17: Institutionele factoren uit de besproken onderzoeken
‫ ׀‬113 ‫׀‬
> 6.2.
Ethnic minority participation in British and French cities
Garbaye, R. (2002). Ethnic minority participation in British and French
cities: a historical-institutionalist perspective. International Journal of
Urban and Regional Research, 26(3): 555-570.
> 6.2.1.
Beschrijving van de studie
Garbaye begint met de vaststelling dat er heel wat gelijkenissen
(demografisch) tussen Britse en Franse steden zijn. Toch is er een grotere
vertegenwoordiging van etnisch-culturele minderheden in de stadsbesturen
van de UK in vergelijking met de stadsbesturen in Frankrijk. De bestaande
verklarende variabelen (demografie, sociaal economische context, culturele
eigenheden, ras, immigratiebeleid) overtuigen de auteur niet, en hij gaat
nieuwe inzichten proberen te krijgen door naar het Frans-Britse contrast te
kijken vanuit een historisch-institutionalistische visie. ‘Institutional settings
are ultimately more determinant than the imperatives of class struggle or
ethnic identity (Ireland 1994)’.
Garbaye onderzoekt de impact op participatie van de volgende variabelen:
•
•
•
de relatie tussen de lokale en de nationale overheden
de lokale partijsystemen en partij-organisaties
organisationele kenmerken van het lokale bestuur
Participatie is heel eng gedefinieerd als strikt politieke participatie: het
aantal allochtonen op een kieslijst. Om de invloed van deze drie
institutionele variabelen te onderzoek op participatie gaat hij een Franse
stad (Lille) vergelijken met een Engelse stad (Birmingham).
Met betrekking tot de eerste onderzoeksvraag – de centraal-lokale relatiestelt Garbaye vast dat er in beide landen een hoge centralisatiegraad is.
Maar, de lokale entiteiten hebben in de UK meer bevoegdheden. Ze zijn
vooral ‘service deliverers’ inzake woongelegenheid, onderwijs en
werkgelegenheid. Daardoor kan de lokale autoriteit flexibel inspelen op de
vragen en noden van etnisch culturele minderheden. Ook het beleid rond
etnisch culturele minderheden wordt aanzien als hun bevoegdheid. In de
Franse steden zijn de beleidsdomeinen centraal georganiseerd. De
stadsbesturen worden dus niet gezien als de grote aanstuurders voor de
‫ ׀‬114 ‫׀‬
mobilisering van minderheden. Het lokale beleid ‘volgt’ de instructies van
de centrale overheid. In tegenstelling tot de UK, werd het een gepolariseerd
beleidsitem. De lokale overheden nemen klakkeloos het opgelegde nationale
beleid over wat leidt tot heel wat spanningen.
Met betrekking tot de tweede en de derde onderzoeksvraag stellen we vast
dat men in de UK allochtonen aanmoedigde om zich kandidaat te stellen op
een lijst. Ook het First Past the Post System was voor hen een faciliterende
factor. Door de hoge vertegenwoordiging van etnisch culturele minderheden
met stemrecht in de stad, is het logisch dat er heel wat allochtonen
verkozen werden. Ook de organisatie van de Labour partij staat open voor
etnisch culturele minderheden. De dynamiek die er is tussen de linker en de
rechtervleugel van deze partij, creëert een openheid voor ‘anderen’. In
Lille is er dan de jarenlange dominantie van de socialistische partij. Er is
geen incentief om allochtonen op een lijst te zetten.
> 6.2.2.
Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
Garbaye verengt participatie tot de vertegenwoordiging van etnisch
culturele minderheden op een lijst. Toch haalt hij hier nog een aantal
instituties aan die in vloed hebben op participatie.
De relatie centraal-lokaal
We hebben het reeds een aantal keren impliciet aangehaald: de
maatregelen van de centrale overheid hebben een invloed op de lokale
bevoegdheden/vrijheid/agenda. We hebben ook al gezien dat de burgers
gestimuleerd worden tot participatie als ze het gevoel hebben dat ‘het er
iets toe doet’. Vandaar dat de autonomie van het lokale bestuur tegenover
de centrale overheid ook relatief groot moet zijn om participatiestimulerend te zijn. Het artikel gaat in op de relatie tussen het lokale en
het centrale niveau. Uit onderzoek blijkt dat de ruimte voor lokale
bestuurders groter is dan de lokale ruimte in Franse steden. Frankrijk en UK
zijn allebei relatief centralistische landen. Echter, in de UK heeft het lokale
niveau heel wat meer bevoegdheden en mogelijkheden.
‫ ׀‬115 ‫׀‬
‘Dé’ allochtoon bestaan niet
We moeten er ons van bewust zijn dat ‘de’ allochtoon niet bestaat. De
allochtonen worden dikwijls gepercipieerd als één groep waar het lokale
beleid speciaal aandacht aan moet besteden om ze te betrekken bij het
beleid. Niets is minder waar. Dé allochtoon bestaat immers niet. Net zoals
de autochtonen is het een heterogene groep. Denters wees er al op dat het
stemgedrag van Turken hoger lager dan andere etnisch culturele
minderheden in Nederlandse steden. Rubenson komt in zijn onderzoek tot
een soortgelijke vaststelling. De raciale heterogeniteit van een lokale
entiteit blijkt een goede voorspeller te zijn van het participatiegedrag voor
leden van een minderheidsgroep terwijl het voor leden van een
meerderheidsgroep net het omgekeerde waar is. Indien we aandacht
besteden aan allochtonen in ons eigen onderzoek, moeten we zeker deze
gedachte meenemen.
Instituties
De centraal-lokale relatie is uiteraard ook een institutie zoals wij het
hebben gedefinieerd. Daarnaast haalt Garbaye ook nog de organisatie van
de politieke partij aan als variabele voor het plaatsen van allochtonen op
een kieslijst. De ‘willingness tot participatie’ ligt dus ook bij politieke
partijen.
‫ ׀‬116 ‫׀‬
SOCIOLOGISCHE
FACTO-REN
1. Politiek
2.Ambtelijk
38
Lowndes
UK
Copus
UK
- Verandering
van wacht/
coalitie-wissel
- Openheid
van de politici
tav
participatie
(‘cultuur’)
- Partij
kleur
- Vrijheid/
autonomie
van de
ambtenaar om
te ‘doen’
- Opbouwen
van partnerships
Lowndes
Part I & Part II
UK
- Moderniseringsagenda
- Mate van invloed die
bestuurders willen
geven aan burgers
- Ownerships
gevoel van politici
- Actieve recrutering
van participanten
- Blijvende opvolging
van de
projecten/buurten en
blijvend informeren van
de burger
Wang
VS
Markus
VS
- Competitie
tussen
verschillende
groepen
- Budget
- Agenda van het
lokale bestuur
(attractief?)
- Willingness van
bestuurders
- Grootte
(aantal) van het
ambtelijke
apparaat
- Willingness van
ambtenaren
- Gedecentraliseerde
raden met
beslissingsbevoegdheid
in een stad
- Openheid
naar de burger toe om te
participeren
Sintomer
et
al.
Frankrijk
- Willingness
van de
bestuurder
Garbaye
- Het bestaan
van
hinderlijke
procedures
- Subsidies
-Organisationele
kenmerken
van het
lokaal
bestuur38
- Organisatie van de
politieke
partij
- Relatie
centraallokaal
Dit aspect is niet uitgewerkt/geoperationaliseerd in de paper van Garbaye. We zetten deze variabele wel in het schema omdat we
veronderstellen dat dit een belangrijke institutionele factor kan zijn.
‫ ׀‬117 ‫׀‬
3. Burgers
- Visie van de
ambtenaar op
de burger
- Umbrella
organisations
(relatie tussen
de
organisaties
en met de
lokale
overheid)
- Soort
instrument
4. overige
- Beleidsdomein (‘what
matters’)
- Local leaders
- Ownership van de
burger
- Schaalniveau
SES
Sociaal
kapitaal
SES
Sociaal
kapitaal
Opleidingsniveau
Inkomen
Ras
Geslacht
Opleiding
sniveau
Inkomen
Ras
- Kritische media
- Faith based
institutions
- Bloeiende
burgermaatschappij
(‘organisation
s matter’)
- Attitude van
de burger
(‘what
matters’)
- Leiderschap
- Lokale
media
SES
Sociaal
kapitaal
INDIVIDUEL
EFACTOREN
Incentieven
burger
voor
de
Opleidingsniveau
Inkomen
Ras
Leeftijd
Tabel 18: Institutionele factoren uit de besproken onderzoeken
‫ ׀‬118 ‫׀‬
> 6.3.
Besluit
Deze Franse onderzoeken zijn minder empirisch onderbouwd dan de
voorgaande besproken artikels. Het Frans onderzoek is vooral beschouwend
en kwalitatief van aard. Toch is de vraagstelling er niet minder interessant
om.
Sintomer & De Maillard
Frankrijk
Garbaye
Frankrijk
Doel van de studie
Beschrijvend
Verklarend
Definitie participatie
‘reciprocal
interpellation’: “a
process of mutual
dialogue and critique
between various public
and private actors such
as the state, local
governments, or NGOs
Stad
Enge definiëring –
Politieke participatie
Schaal
Onderzoeksvragen
(1) Hebben de
participatieve
procedures, opgelegd
door de politique de la
ville, de efficiëntie van
het beleid verbeterd?
(2) Hebben ze geleid
tot meer sociale
cohesie? (3) Heeft het
opzetten van deze
participatieve
procedures een beter
deliberatief proces
tussen politieke en
niet-politieke actoren
opgezet? (4) Heeft dit
het bestaande
Stad
De participatie van
allochtonen verklarend
aan de hand van de
relatie tussen de lokale
en de nationale
overheden, de lokale
partijsystemen en
partij-organisaties en
de organisationele
kenmerken van het
lokaal bestuur.
‫ ׀‬119 ‫׀‬
besluitvormingsproces
beïnvloed?
Operationalisering
De effecten van de
politique de la ville
Aanwezigheid van
allochtonen op
kieslijsten
Methodologie
Kwalitatief
Kwalitatief
Dataverzameling
Literatuurstudie en
kwalitatief veldwerk in
twee steden:
Montpellier en
Bordeaux
Secundaire
literatuuranalyse
Resultaten
Geen grote invloed van
de politique de la ville.
Instituties hebben wel
degelijk een invloed op
de participatie van
allochtonen op de
verkiezingslijsten.
Tabel 19: Overzicht van de Franse onderzoeken
‫ ׀‬120 ‫׀‬
7. Algemeen besluit
Dit rapport ‘een internationale vergelijking van onderzoeken over lokale
participatie’ heeft studies geïnventariseerd, naast elkaar gelegd en
onderling vergeleken per land. Het doel van deze analyse was tweeledig:
enerzijds wilden we bestaande internationale onderzoeken naar lokale
participatie inventariseren, anderzijds wilden we lessen te trekken voor ons
eigen onderzoek over lokale participatie in Vlaamse steden. Per land
hebben we twee tot drie studies besproken die voor ons het meest
richtinggevend en relevant leken voor het Vlaamse onderzoek naar
participatie. Als landen hebben we geopteerd voor de VS, UK, Frankrijk en
Nederland. Geïnspireerd door Denters & Rose (2005) die drie grote groepen
landen onderscheiden: een ‘Franco groep’ (Frankrijk), een ‘Anglo groep’
(UK en US) en de ‘Middle European countries’ (Nederland). Denters en Rose
(2005) maken in deze indeling nog een verder onderscheid door een verschil
te maken tussen lokale besturen in een unitaire (UK) en in een federale
staat (US).
> 7.1.
Doel 1: Inventarisering van internationale onderzoeken
Het eerste onderzoeksdoel ‘inventarisering van buitenlandse studies
omtrent lokale participatie’ is eerder beschrijvend van aard. Als antwoord
verwijzen we naar bijlage 1 waar de studies die we onder de loep hebben
genomen, opgesomd zijn. De hoofdmoot van dit rapport zijn de 12
onderzoeken in vier landen die ons inspireren voor het onderzoek naar
participatie in Vlaamse steden.
‫ ׀‬121 ‫׀‬
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
Achtergrondstudie stedelijk
burgerschap – Denters
Stadswijken, complexiteit en
burgerbestuur – Wagenaar
Wanneer werkt partiicpatie? Leiden
en Dordrecht – Pröpper & Steenbeek
Vertrouwen in de buurt - WRR
Local political participation : the
impact of the rules-in-use – V.
Lowndes et al.
Public participation in local
representative democracy: the local
political elite - Copus
Trends in public participation, Part
1: local government perspectives –
Lowndes et al.
Trends in public participation, Part
2: citizens’ perspectives – Lowndes
et al.
Civic participation in American cities
- Markus
Assessing public participation in US
cities - Wang
The limits to local participation and
deliberation in the French ‘politique
de la ville’ – Sintomer en De Maillard
Ethnic minority participation in
British and French cities: a
historical-institutionalist
perspectives - Garbaye
Nederland
Nederland
Nederland
Nederland
UK
UK
UK
UK
US
US
Frankrijk
Frankrijk
Tabel 20: De 12 geanalyseerde studies
‫ ׀‬122 ‫׀‬
> 7.2.
Doel 2: Secundaire analyse van bestaand materiaal
De oplijsting van deze studies brengt ons bij de tweede
onderzoeksdoelstelling van de paper: de analyse van bestaande
onderzoeken. Deze tweede doelstelling was uitgewerkt in volgende twee
vragen:
A. Hoe wordt lokale participatie geoperationaliseerd en onderzocht in de
besproken internationale onderzoeken?
B. Wat leren we uit deze analyse voor het onderzoek in Vlaamse steden?
Om een antwoord te kunnen geven op de eerste vraag, hebben we 12
studies diepgaand verwerkt. Per studie hebben we verschillende dimensies
onderzocht en vergeleken: doelstelling van het onderzoek, definitie van
‘lokale participatie’, de schaal van het onderzoek, de onderzoeksvragen, de
operationalisering, de methodologie, dataverzameling en de resultaten.
Deze vergelijking was tevens relevant om de knelpunten in andere
onderzoeken aan te stippen en om zo te leren welke valkuilen we dienen te
vermijden.
> 7.2.1.
Beschrijving van de onderzoeken
Hoe wordt lokale participatie geoperationaliseerd en onderzocht in de
besproken internationale onderzoeken?
Op basis van de bespreking en analyse van 12 onderzoeken in vier landen,
kunnen we geen verregaande uitspraken over onderzoek naar lokale
participatie in een land doen. Toch kunnen we, op basis van onderstaande
tabel die alle onderzoeken en de besproken dimensies nog eens samenvat,
al een aantal vaststellingen naar voor schuiven.
Uit de besproken onderzoeken blijkt er weinig eensgezindheid over de
uitgangspunten van participatie. Deze niet-eensgezindheid uit zich op vele
vlakken: de definiëring van het concept lokale participatie, de schaal die
men bestudeert, de operationalisering, de methode van dataverzameling,
de resultaten… Dat de literatuur ‘complex en untidy’ (Roberts 2006) is een
‫ ׀‬123 ‫׀‬
zaak die heel wat onderzoekers vaststellen (Zie bijvoorbeeld Roberts 2006;
Day 1997; Pateman 1970).
Ten tweede definieert Iedere auteur/onderzoeker lokale participatie op zijn
manier en volgens eigen inzichten. De keuze van definitie bepaalt het soort
onderzoek dat men voert. Als voorlopig uitgangspunt volgden wij de
definiëring van Denters. Lokale burgerparticipatie is volgens hem een
verzameling van verschillende activiteiten en valt uiteen in twee delen:
politieke en civiele burgerparticipatie. Van politieke burgerparticipatie
spreekt Denters als het gaat om de deelname van stedelingen aan het
politiek-bestuurlijke collectieve besluitvormingsproces van de stedelijke
overheid. In een representatief systeem betekent dat in de eerste plaats
stemmen bij gemeenteraadsverkiezingen, maar ook alle activiteiten van
burgers gericht op de besluitvorming binnen de stedelijke overheid. Ook
deelname aan interactief bestuur valt hieronder. Hij voegt er ook nog de
civiele burgerparticipatie aan toe. Het gaat hierbij om activiteiten die
stedelingen, alleen of samen met anderen, zelf ondernemen (zonder beroep
te doen op de overheid). Wanneer auteurs enkel aandacht hadden voor
politieke participatie, dan stelden we dat de definitie eng was gedefinieerd
in hun onderzoek. Indien er bijkomende aandacht was voor civiele
participatie, dan stelden we dat het een brede definitie is van het concept.
Behalve twee Nederlandse onderzoeken, blijkt dat in de meeste studies
altijd een ‘enge’ definitie van participatie wordt gehanteerd (politieke
participatie). Dit is begrijpelijk gezien de methodologische moeilijkheden
om civiele participatie te meten. Toch wordt het belang om civiele
participatie in kaart te brengen ook in andere onderzoeken erkend.
Misschien is er wel de vaststelling dat bepaalde groepen (bv. etnisch
culturele minderheden) vooral civiel participeren en minder behoefte
hebben aan politieke participatie.
Ten derde is het opvallend dat enkel de Nederlandse onderzoeken aandacht
geven aan de kleinere entiteiten binnen een stad: de wijk/de buurt. In
Nederlandse onderzoeken komt de wijk naar voor als belangrijk
aangrijpingspunt en object van beleid. De aandacht voor deze kleinere
entiteiten kan anderzijds te wijten zijn aan de aandacht die er is voor
interactief beleid. De aanzet tot interactief beleid bracht in vele
Nederlandse gemeentes fundamentele veranderingen teweeg in de
gemeentelijke democratie. In heel wat gemeenten zijn deze interactieve
maatregelen gecombineerd met een buurtaanpak (bijvoorbeeld: de buurt
‫ ׀‬124 ‫׀‬
ook beslissingsbevoegdheid geven over bepaalde aspecten in de buurt,
werken met een buurtbudget…). In de andere besproken onderzoeken wordt
de stad als onderzoekseenheid onder de loep genomen. We dienen hierbij in
het achterhoofd te houden dat Lowndes et al. stellen dat ‘inter-authority
differences are bigger than intra-authority differences’.
Een vierde aspect is de operationalisering van het concept participatie.
Deze is natuurlijk afhankelijk van de definitie voor lokale participatie. Het
was niet altijd even duidelijk in de besproken onderzoeken hoe dit werd
aangepakt. Er is meer eensgezindheid over de operationalisering van de
electorale (zie onderzoek Garbaye) en non-electorale participatie (zie
onderzoek van Copus, Lowndes, Denters, Wang). Civiele burgerparticipatie
blijkt echter heel wat moeilijker te detecteren en te definiëren. Wagenaar
onderzoekt het aan de hand van de notie ‘burgerbestuur’. Bestuurders,
burgers en onderzoekers lijken het over een ding een te zijn: de grenzen
van de bestuurlijke vermogens zijn bereikt. Wagenaar suggereert dat
burgerbestuur een oplossing kan zijn. De auteur stelt dat, onder bepaalde
voorwaarden, wat hij burgerbestuur noemt hiervoor een optie kan zijn. Hij
laat aan de hand van kwalitatief onderzoek onder bewoners, professionals
en bestuurders zien hoe zich op initiatief van bewoners van stadswijken (in
samenspraak met bestuurders en professionals) praktijken ontwikkelen om
beter om te gaan met lokale en minder lokale complexiteit. De aldus zich
ontwikkelende ‘democratische communicatieve ruimte’ biedt, onder
bepaalde voorwaarden, een mogelijk antwoord op de toenemende
complexiteit van de samenleving.
Tot slot valt het ons op dat de onderzoeken naar lokale participatie zich
strikt focussen op de relatie tussen de burger en de overheid. Autonome
gemeentebedrijven,
sociale
huisvestingsmaatschappijen,
onderwijs,
welzijnsorganisaties en dergelijke meer komen niet aan bod. Copus gaat wel
verder in op de visie van de lokale politieke elite tegenover participatie.
Maar, het ‘middenveld’ als (potentiële) brug tussen burger en overheid
wordt niet meegenomen als variabele in de besproken onderzoeken. Enkele
onderzoeken halen wel het belang van het verenigingsleven aan voor
bloeiende lokale participatie (zie onderzoek van Lowndes, Markus, Wang),
maar ze gaan voorbij aan het feit dat ook verenigingen kunnen participeren
aan het beleid.
‫ ׀‬125 ‫׀‬
‫׀ ‪ 126‬׀‬
Doel
Definitie
Schaal
Onderzoeksvragen
Operationalisering
Dataverzameling
Denters
NE
Expl
Breed
Stad/wijk
Verkl
Breed
Wijk
Pröpper
NE
Beschr
Eng
Stad
Gaat na hoe burgerzin
en burgerparticipatie
worden onderzocht
Definitie van
burgerbestuur en
onderzoekt die cases
waar dit plaatsvindt
Operationaliseert het
mbv een normenkader
Secundaire analyse
van bestaande data
Wagenaar
NE
4 vragen rond
burgerparticipatie en
burgerzin
1.Wat is burgerbestuur?
2. Hoe werkt
burgerbestuur?
3. Wat zijn de effecten?
Wat zijn de succesfactoren
van inspraak en andere
vormen van
burgerparticipatie die van
invloed zijn op de kwaliteit
van de besluitvorming en
de tevredenheid van de
burger?
Interviews,
literatuuranalyse
Interviews, survey,
literatuuranalyse
‫ ׀‬127 ‫׀‬
WRR
NE
Verkl
Breed
Buurt
Lowndes
(rules)
UK
Verkl
Eng
Lokale
eniteit
Copus
UK
Beschr
Eng
Lokale
entiteit
‫ ׀‬128 ‫׀‬
1.Kunnen activiteiten in
buurten bijdragen aan de
aanpak van alledaagse
leefbaarheidsvraagstukken
die mensen ondervinden?
2.Kunnen
buurtinitiatieven en buurtbeleid
bijdragen
aan
het
versterken van het sociaal
en politiek vertrouwen?
3.Hoe kan een buurtbeleid
het beste vorm en inhoud
krijgen?
Wat is de impact van de
rules-in-use op de politieke
participatie?
1.Hoe staan lokale politici
tgo participatie?
2.Wat is hun idee over de
instrumenten van de
burger?
3.Wat beoordelen zijn als
effectieve participatie
methods?
Inductief
Interviews
Stemgedrag,
rechtstreeks contact
met politicus,
deelname aan een
campagne…
Participatie wordt
gemeten door
politieke druk, direct
contact, indirect
contact, electorale
druk…
Casestudies adhv
interviews,
focusgroepen, survey
Longitudinaal:
surveys
in
1994,
2003, 2004, 2006
Lowndes
government
UK
Beschr
Eng
Lokale
entiteit
Lowndes
Citizen
UK
Verkl
Eng
Lokale ent.
Wang
Verkl
Eng
Stad
VS
Rubenson
VS
Verkl
Eng
Stad
1 Overzicht van de aard en
het soort publieke
participatie in lokale
besturen
2. Mening en ideeën van
verkozenen in kaart
brengen
1.Waarom participeren
burgers?
Waarom
2. Waarom participeren
burgers niet?
1.How much political
participation occurs in US
municipal governments?
2. What are the possible
causes of participation?
3. What are the possible
impacts?
Wat zijn de effecten van
raciale diversiteit op de
graad van politieke
participatie in Amerikaanse
steden?
Lokale initatieven om
participatie te
bevorderen worden
onder de loep
genomen
Survey en case study
onderzoek adhv
diepte-interviews
Niet gedefinieerd
Focusgroepen
Indexen: participation
Survey
index, functional
interviews
en
diepte-
index, decision making
index
Stemmen, tekenen
van petities, betogen,
betrokken bij politieke
groep
Secundaire analyse
van bestaande
datasets
‫ ׀‬129 ‫׀‬
Sintomer &
Beschr
De Maillard
Reciprocal
Stad
interpellation
FR
Garbaye
FR
Verkl
Eng
Stad
1.Hebben de participatieve
procedures de efficiëntie
van het beleid verbeterd?
2. Hebben ze geleid tot
meer sociale cohesie? 3.
Hebben ze geleid tot een
deliberatief proces tussen
politieke en niet-politieke
actoren opgezet? 4. Heeft
dit het bestaande
besluitvormingsproces
beïnvloed?
De
participatie
van
allochtonen verklaren adhv
relatie tussen lokale en
nationale overheden, de
lokale partijsystemen en
de
organisationele
kenmerken van het bestuur
De effecten van de
Literatuurstudie
politique de la ville
kwalitatief veldwerk
Aanwezigheid
allochtonen
kieslijst
Tabel 21: Overzicht internationale onderzoeken
‫ ׀‬130 ‫׀‬
op
van
Secundaire
een
literatuuranalyse
en
> 7.2.2.
Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
Wat leren we uit deze analyse voor het onderzoek in Vlaamse steden?
Na de beschrijving van elk onderzoek hebben we telkens zeer uitgebreid
aangegeven hoe en waarom het ons inspiratie gaf voor een soortgelijk
onderzoek in Vlaamse steden. In onderstaande figuur vatten we samen wat
we inhoudelijk uit de onderzoeken hebben gehaald. Let wel, aangezien dit
schema enkel de elementen uit de onderzochte studies weergeeft, is het
geenszins volledig. Het is voor ons een manier om de info/de variabelen te
systematiseren en te selecteren die wij relevant vinden voor het onderzoek
naar participatie in Vlaamse steden. Het spreekt voor zich dat we deze
variabelen nog verder dienen uit te werken indien we ze daadwerkelijk
meenemen voor eigen onderzoek. Verder is het ook zo dat we niet alles in
dit schema onderwerp kunnen maken voor ons onderzoek. Een keuze dringt
zich op.
Wagenaar wijst erop dat de triggers voor lokale participatie van cruciaal
belang zijn voor het verdere verloop van participatie. Hij wijst ons er dus op
dat enkel ‘het participatieproces as such’ onderzoeken onvoldoende is.
Deze triggers zetten een bepaald ‘participatieproces op gang’. Dat proces
wordt ofwel geïnitieerd door de overheid ofwel op spontaan initiatief van de
burger. Welke aspecten van het proces (enkel politieke/enkel civiele/civiele
& politieke participatie) we in ons eigen onderzoek bestuderen is
afhankelijk van de definitie die we hanteren (zie Denters). Uit de
bespreking komen ook enkele aandachtspunten naar voor: eerst en vooral
dienen we aandacht te hebben voor de kleinere entiteiten in de stad
(wijk/buurt) (zie Wagenaar, zie Denters, zie Lowndes). Ten tweede dienen
we ook aandacht te hebben aan doelgroepen die moeilijker te bereiken zijn
(bv. kansarmen en allochtonen) (Garbaye, Denters). Daarbij aansluitend
vermelden we ook het representativiteitsvraagstuk die verschillende auteurs
naar voor brachten. Wie participeert er? Volgens het onderzoek van Pröpper
en Steenbeek is er geen fundameel verschil tussen de participanten en nonparticipanten. Alle andere onderzoeken echter, stellen wel nonrepresentativiteit in inspraakkanalen vast. Vraag is natuurlijk wel of deze
non-representativiteit zich voordoet in zowel de zogenaamde ‘nieuwe’
participatie-instrumenten (ICT, stadsdebatten) als in de zogenaamde ‘oude’
‫ ׀‬131 ‫׀‬
instrumenten (adviesraden, hoorzittingen). Een andere vraag is of enkele
groepen systematisch geen deel uitmaken van participatieprocessen. Ten
derde moeten we ook het sociaal kapitaal (zowel op buurt/wijkniveau als op
individueel niveau) betrekken aangezien het een determinerende
contextvariabele is voor het soort participatieproces dat op gang wordt
gebracht.
Daarnaast hebben de besproken onderzoeken heel wat variabelen genoemd
die het participatieproces beïnvloeden. Wij hebben ze (voorlopig) allemaal
‘instituties’ genoemd. Wanneer Lowndes et al. het hebben over instituties,
bedoelen ze dat niet in de zin van ‘organisaties’, maar als onderliggende
regels die het gedrag van mensen leiden en beperken. Instituties bepalen
het gedrag van de lokale actoren (verkozenen, ambtenaren,
gemeenschapsleiders, activisten van drukkingsgroepen en individuele
burgers) door bepaalde actiemogelijkheden (hier: formele en informele
participatie-initiatieven) meer of minder mogelijk/aantrekkelijk te maken.
Of zoals Ostrom (1999) het stelt: ‘Rules are prescriptions that define what
actions (or outcomes) are required, prohibited or permitted, and the
sactions authorized if the rules are not followed’.
We hebben deze instituties/variabelen voorlopig ingedeeld in twee grote
categorieën: individuele factoren en sociologische factoren. De eerste
stroming omvat de traditionele studies, in hoofdzaak uit de Verenigde
Staten. Deze spitsen zich toe op het verband tussen psychologische
kenmerken (zoals motivatie, attitudes, percepties, intenties, …) en
participatie enerzijds, en anderzijds op de barrières naar participatie,
waarbij er aandacht gaat naar kenmerken van het individu en van zijn
onmiddellijke omgeving. De tweede stroming bekijkt het eerder vanuit een
sociologisch perspectief: men gaat na hoe demografische, technologische,
economische en culturele factoren op macroniveau een impact hebben op
de participatie van burgers. Deze benadering bekritiseert de traditionele
studies om hun te individualistische karakter en benadrukt dat de
participatie van individuen niet los gezien kan worden van de sociale en
institutionele context waarin dit plaatsvindt. Aangezien we ervan uitgaan
dat beide stromingen elkaar aanvullen, hebben we ook alle factoren in deze
twee categorieën geplaatst.
Aangezien het een bestuurlijk onderzoek is, hebben we de sociologische
factoren/instituties onderverdeeld in (1) politiek, (2) ambtelijk en (3)
‫ ׀‬132 ‫׀‬
burgers. De politieke variabelen die het participatieproces beïnvloeden zijn:
coalitiewissels, openheid van politici ten opzichte van participatie (cultuur)
(local government perspectives), de partijkleur, ‘eigenaarschapsgevoel’ van
politici ten opzichte van participatie, competitie tussen verschillende
partijen, het budget dat ze ter beschikking hebben, beslissingsbevoegdheid,
organisatie van de politieke partij en de relatie met het centrale niveau.
Met ambtelijke variabelen denken we aan de vrijheid/autonomie van de
ambtenaar, de aanwezige partnerships met de private sector, de visie van
de ambtenaar op de burger/participatie, de grootte van het ambtelijke
apparaat en het ownershipsgevoel van de ambtenaar ten aanzien van
participatie. Variabelen die de burger beïnvloeden om wel dan niet te
participeren, zijn de volgende: het wel/niet bestaan van een middenveld,
de aantrekkelijkheid van het beleidsveld, het ownershipsgevoel van de
burger, de eventuele incentieven om te participeren, en de houding van de
burger ten aanzien van de participatieprocessen (citizens’ perspectives).
Tot slot is er het individuele niveau (eerste onderzoeksstroming). Het
opleidingsniveau, inkomen, ras, geslacht en leeftijd blijken belangrijke
voorspellers te zijn of de burger wel dan niet participeert. Daarnaast spelen
de sociaal economische situatie, het sociaal kapitaal en de lokale media in
een stad of buurt een rol.
Welke effecten heeft participatie? Het valt op dat bijna geen enkel
onderzoek het ‘totale effect’ van participatie beschrijft. Enkel Pröpper en
Steenbeek gaan na wat de effectiviteit van participatie is in Leiden en
Dordrecht. Ze doen dit aan de hand van een normenkader (checklist).
Denters en Copus beschrijven de effectiviteit van participatie-instrumenten.
Wagenaar gaat na wat de instrumentele en bestuurlijk-democratische
effecten zijn van de projecten. Lowndes bestudeert de impact van de rulesin-use en Sintomer en De Maillard gaan na wat de effecten van de opgelegde
‘ politique de la ville’ zijn op het lokale niveau.
‫ ׀‬133 ‫׀‬
PARTICIPATIE IN VLAAMSE STEDEN
Local government
perspectives
(Lowndes)
AANDACHTSPUNTEN
-
Mogelijke
Triggers voor
participatie
(Wagenaar):
tekortschieten
overheid,
mobilisatie van
burgers, initatief
van lokaal bestuur
Citizens’
perspectives
(Lowndes)
‫ ׀‬134 ‫׀‬
-
-
Definitie (politieke/civiele participatie –
Denters)
Aandacht voor kleinere entiteiten in de
stad (Denters)
Het belang van sociaal kapitaal (Lowndes,
Denters)
Representativiteit (Denters, Propper)
Aandacht
voor
kansarme
groepen
(Denters, Markus, Garbaye)
Het participatieproces (burgerbestuur)
(Wagenaar)
o
Communicatieve ruimte
o
Pragmatisme
o
Positieve gerichtheid
Normenkader: wanneer werkt participatie
(Pröpper en Steenbeek)
PARTICIPATIE WORDT BEINVLOED DOOR:
Institutionele factoren (Lowndes, Copus,
Wang, Markus, Sintomer)
o
Sociologische &
individuelefactoren
Effecten van
participatie
voor het
bestuur en
voor de
burger
(Denters,
Wagenaar,
Lowndes,
Markus,
Garbaye)
8. Referenties
Copus, C. (2006). Public participation in local representative democracy: exploring a tension and evaluation
practices through assessing the perspectives of the local political elite. In: H. Reynaert, K. Steyvers, P.
Delwit & J. Pilet (Eds.), Towards DIY-Politics. Brugge: Vandenbroele. Pp. 239-276.
Cornelissen, E. & Bogman, R. (2003). Raadsleden op interactieve toer, Een exploratief onderzoek naar de
kennis en vaardigheden die raadsleden nodig hebben in relatie tot interactieve beleidsvoering. Tilburg:
Faculteit Sociale Wetenschappen.
Denters, S. (2001). Achtergrondstudie stedelijk burgerschap. Twente: Universiteit Twente. 42 p.
Denters, S., & Rose, L. (2005). Comparing local governance: Trends and developments. Basingstoke: Palgrave
Macmillan.
Duyvendak, J. & Veldboer, L. (2001). Meeting Point Nederland: over samenlevingsopbouw, multiculturaliteit
en sociale cohesie. Amsterdam: Boom.
Garbaye, R. (2002). Ethnic minority participation in British and French cities: a historical-institutionalist
perspective. International Journal of Urban and Regional Research, 26(3): 555-570.
Gemeente Spijkenisse (2003). Beleidskader interactieve beleidsvorming, de burger dichterbij. Projectgroep
Interactieve beleidsvorming: Spijkenisse.
Guarneros-Meza, V. Why do citizens participate (or not) in official schemes? Reflections on the
implementation of a self-diagnostic tool for local government, Bristol, CINEFOGO Conference, 14-15th
February 2007.
Jacobs, J. (1964). The death and life of great American cities. Harmondsworth: Penguin.
Lowndes, V., Pratchett, L., & Stoker, G. (2001). Trends in public participation: part 1 - local government
perspectives. Public Administration, 79(1): 205-222.
Lowndes, V., Pratchett, L. & Stoker, G. (2001). Trends in public participation: part 2 – Citizens’ perspectives,
Public Administration, 79(2): 445-455.
Lowndes, V., Pratchett, L., & Stoker, G. (2006). Local political participation: the impact of rules-in-use.
Public Administration, 84(3): 539-561.
Marcus, G. Civic participation in American cities. Paper voorgesteld op ‘de jaarlijkse meeting van de
American Political Science Association’, San Fransisco, 29 augustus – 2 september 2001.
Office of the Deputy Primeminister. (1998). Modern local government: in touch with the people. London:
Office of the Deputy Primeminister. 78 p.
Papadopoulos, Y., & Warin, P. (2007). Are innovative, participatory and deliberative procedures in policy
making democratic and effective? European Journal of Political Research, 46: 445-467.
Pateman, C. (1970). Participation and democratic theory. Cambridge: Cambridge University Press.
Pröpper, I., & Steenbeek, D. (1999). De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders. Bussum:
Coutinho.
Propper, I. et al. (2006). Wanneer werkt participatie? Een onderzoek bij de gemeenten Dordrecht en Leiden
naar de effectiviteit van burgerparticipatie en inspraak, Vught: Partners + Pröpper. 71 p.
‫ ׀‬135 ‫׀‬
Roberts, N. (2004). Public deliberation in an age of direct citizen participation. The American review of
public administration, 34: 315-353.
Rubenson, D. (2004). Community heterogeneity and political participation in American cities. London:
London School of Economics.
Sintomer, Y., & De Maillard, J. (2007). The limits to local participation and deliberation in the French
‘politique de la ville’. European Journal of Political Research, 46: 503-529.
Stoker, G. The comparative study of local governance: the need to go global. Rapport voorgesteld op de
Hallsworth Conference, Manchester, 17 – 18 maart 2006. 28 p.
Wagenaar, H., “Stadswijken, complexiteit en burgerbestuur”, Vlugschrift nr. 5, 2005, XPIN, 85 p.
Wagenaar, H. & Staffhorst, B. (2006). Burgerbestuur en de complexiteit van de stadswijk; deliberatieve
democratie als bestuurlijk arrangement. In: J. Grin & M. Hajer (Eds). Meervoudige democratie; ervaringen
met vernieuwend bestuur. Amsterdam: Aksant.
Wang, X; (2001). Assessing public participation in US cities. Public performance & Management Review,
24(4): 322-336.
Wille, A. (2001). Politieke participatie en representativiteit in het interactieve beleidsproces. In: J.
Edelenbos & R. Monnikhof (Eds.), Lokale interactieve beleidsvorming. Een vergelijkend onderzoek naar de
consequenties van interactieve beleidsvorming voor het functioneren van de lokale democratie. Utrecht:
LEMMA BV. pp. 87-115.
‫ ׀‬136 ‫׀‬
9. Bijlages
> 9.1.
Bijlage 1: Lijst van 50 studies
Nederland (15 studies)
Denters, S. (2005), Achtergrondstudie Stedelijk Burgerschap.
Universiteit Twente: Twente, 42 p.
Cornelissen, E. & Bogman, R. (2003). Raadsleden op interactieve
toer, Een exploratief onderzoek naar de kennis en vaardigheden die
raadsleden nodig hebben in relatie tot interactieve beleidsvoering. Tilburg:
Faculteit Sociale Wetenschappen.
Duyvendak, J. & Veldboer, L. (2001). Meeting Point Nederland: over
samenlevingsopbouw, multiculturaliteit en sociale cohesie. Amsterdam:
Boom.
Gemeente
Spijkenisse
(2003).
Beleidskader
interactieve
beleidsvorming, de burger dichterbij. Projectgroep Interactieve
beleidsvorming: Spijkenisse.
Instituut voor Publiek en Politiek (2002). Eindverslag onderzoek
grotestedenbeleid. Participatie in het publiek domein. Amsterdam:
Instituut voor Publiek en Politiek, 67 p.
Lelieveldt, H. Wegen naar macht. De politieke participatie en
toegang van het maatschappelijk middenveld op lokaal niveau. Tijdschrift
voor Sociologie, 20(4): 555-576.
Pröpper, I., & Steenbeek, D. (1999). De aanpak van interactief
beleid: elke situatie is anders. Bussum: Coutinho.
Propper, I. et al. (2006). Wanneer werkt participatie? Een
onderzoek bij de gemeenten Dordrecht en Leiden naar de effectiviteit van
burgerparticipatie en inspraak. Vught: Partners + Pröpper. 71 p.
Van Deth, J. & Leijenaar, M. (2001). Maatschappelijke participatie
in een middelgrote stad. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, 22 p.
Verwey-Jonker Instituut (2003). Wijkraden op proef, evaluatie
functioneren Utrechtse wijkraden. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut, 28 p.
Volker, B. (2000). 16 miljoen buren – de rol van buren in
persoonlijke netwerken in Nederland. Tijdschrift voor Sociologie, 21(4):
337-362.
Wagenaar, H., “Stadswijken, complexiteit en burgerbestuur”,
Vlugschrift nr. 5, 2005, XPIN, 85 p.
‫ ׀‬137 ‫׀‬
Wagenaar, H. & Staffhorst, B. (2006). Burgerbestuur en de
complexiteit van de stadswijk; deliberatieve democratie als bestuurlijk
arrangement. In: J. Grin & M. Hajer (Eds). Meervoudige democratie;
ervaringen met vernieuwend bestuur. Amsterdam: Aksant.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2005).
Vertrouwen in de buurt. Amsterdam: Amsterdam University Press, 280 p.
Wille, A. (2001). Politieke participatie en representativiteit in het
interactieve beleidsproces. In: J. Edelenbos & R. Monnikhof (Eds.), Lokale
interactieve beleidsvorming. Een vergelijkend onderzoek naar de
consequenties van interactieve beleidsvorming voor het functioneren van
de lokale democratie. Utrecht: LEMMA BV. pp. 87-115.
UK (16 studies)
Adamson, G. (2006). Immigrants and political participation –
background, theory and empirical suggestions
Copus, C. (2006). Public participation in local representative
democracy: exploring a tension and evaluation practices through assessing
the perspectives of the local political elite. In: H. Reynaert, K. Steyvers, P.
Delwit & J. Pilet (Eds.), Towards DIY-Politics. Brugge: Vandenbroele. Pp.
239-276.
Garcia, M. (2006). Citizenship practices and urban governance in
European cities. Urban Studies, 43(4): 745-765.
Gaventa, J. (2003). Towards participatory local governance:
assessing the transformative possibilities. Rapport voorgesteld op ‘the
Conference on Participation: from tyranny to transformation’ in Manchester,
27-28 February 2003.
Guarneros-Meza, V. Why do citizens participate (or not) in official
schemes? Reflections on the implementation of a self-diagnostic tool for
local government, Bristol, CINEFOGO Conference, 14-15th February 2007.
Lowndes, V., Pratchett, L., & Stoker, G. (2001). Trends in public
participation: part 1 local government perspectives. Public
Administration, 79(1): 205-222.
Lowndes, V., Pratchett, L. & Stoker, G. (2001). Trends in public
participation: part 2 – Citizens’ perspectives, Public Administration, 79(2):
445-455.
Lowndes, V. (2001). Rescuing Aunt Sally: Taking institutional theory
seriously in urban politics. Urban Studies, 38(11): 1953-1971.
Lonwdes, V. & Wilson, D. (2003). Balancing revisability and
robustness? A new institutionalist perspective on local government
modernization.Public Administration, 81(2): 275-298.
‫ ׀‬138 ‫׀‬
Lowndes, V., Pratchett, L., & Stoker, G. (2006). Local political
participation: the impact of rules-in-use. Public Administration, 84(3): 539561.
Lowndes, V., Pratchett, L. and Stoker, G. (2006) Diagnosing and
remedying the failings of official participation schemes: the CLEAR
framework, Social Policy and Society, 5(2): 281-91
Office of the Deputy Primeminister (1998). Modern local
government: in touch with the people. London: Office of the Deputy
Primeminister. 78 p.
Office of the Deputy Primeminister (2002). Public participation in
local government. A survey of local authorities.London: Office of the
Deputy Primeminister. 69 p.
Pateman, C. (1970). Participation and democratic theory.
Cambridge: Cambridge University Press.
Stoker, G. The comparative study of local governance: the need to
go global. Rapport voorgesteld op de Hallsworth Conference, Manchester, 17
– 18 maart 2006. 28 p.
Vegeris et al. (2007). Beyond the tick box. Older citizen engagement
in UK local government. London: Policy studies institute & better
government for older people, 78 p.
VS (10 studies)
Andrew, C. & Goldsmith, M. (1998). From local government to local
governance: and beyond? International Political Science Review, 19(2): 101117.
Jacobs, J. (1964). The death and life of great American cities.
Harmondsworth: Penguin.
Dale, A. (2005). Who governs? Democracy and power in an American
city. Yale: Yale University Press.
Marcus, G. Civic participation in American cities (2001). Paper
voorgesteld op ‘de jaarlijkse meeting van de American Political Science
Association’, San Fransisco, 29 augustus – 2 september.
Marschall, M. (2000). The institutional and social contexts of
participation: American Inner Cities. Rapport gepresenteerd op de ‘ECPR
Joint Sessions workshop 21’ in Kopenhagen, 14-19 april.
McLeod, J., Scheufele, A. & Moy, P. (1999). Community,
communication, and participation: the role of mass media and interpersonal
discussion in local political participation. Political communication, 16(3):
315-336.
‫ ׀‬139 ‫׀‬
Oliver, J. (1999). The effects of metropolitan economic segregation
on local civic participation. American Journal of Political Science, 43(1):
186-212.
Roberts, N. (2004). Public deliberation in an age of direct citizen
participation. The American review of public administration, 34: 315-353.
Rubenson, D. (2004). Community heterogeneity and political
participation in American cities. London: London School of Economics.
Wang, X; (2001). Assessing public participation in US cities. Public
performance & Management Review, 24(4): 322-336.
Frankrijk (9 studies)
Assens, C. & Phanuel, D. (2000). Les modes du gouvernement de la
démocratie locale. Rapport voorgesteld op ‘le 4e rencontre villemanagement’. 16 – 17 november.
Bousetta, H. (2001). Citizenship and local participation in France
and the Netherlands : reflections on two local cases. New Community,
23(2): 215-231.
Dubois, V. & Laborier, P. (2003). The « social » in the
institutionalization of local cultural policies in France and Germany.
International Journal of Cultural Policy, 9(2): 195-206.
Garbaye, R. (2002). Ethnic minority participation in British and
French cities: a historical-institutionalist perspective. International Journal
of Urban and Regional Research, 26(3): 555-570.
Muxel, A. et al. (2005). La participation politique des jeunes en
France. Working Paper on National Survey Results.
Peter, J. & Cole, A. (1998). Urban regimes and local governance in
Britain and France. Urban Affairs Review, 33(3): 382-404.
Sintomer, Y. (2001). Participatory democracy and governance: local
politics in France. Rapport voorgesteld op ‘ECPR 29th joint sessions of
workshops, 6 – 11 april.
Sintomer, Y., & De Maillard, J. (2007). The limits to local
participation and deliberation in the French ‘politique de la ville’. European
Journal of Political Research, 46: 503-529.
Thomas, O. (2003). Participation des citoyens et démocratie de
proximité en France : la permanence d’un mythe. Canadian Journal of
Political Science, 36: 813-833.
‫ ׀‬140 ‫׀‬
> 9.2.
Bijlage 2: Participatie-instrumenten
Lowndes en Copus benoemen reeds heel wat participatie-instrumenten.
Hieronder
nog
een
reeks
andere
instrumenten
(meestal
overheidsgeïnitieerd). (bron:www.participatiewijzer.nl)
Burgerjaarverslag Het burgerjaarverslag geeft de verantwoording weer van
de wijze waarop de burgemeester zijn bestuurlijke zorgplichten heeft
ingevuld.
Burgerpanel Een burgerpanel bestaat uit een groep belanghebbende burgers
die samengesteld wordt naar aanleiding van een door de gemeente te
ondernemen project.
Cliëntpanels Groepen van burgers die de kwaliteit van de gemeentelijke
dienstverlening kunnen (laten) onderzoeken.
Digitale debatgroep Het gebruik van internet als communicatiemiddel
tussen burgers en gemeente om standpunten uit te wisselen en te
discussiëren.
Digitale praat- en debatgroepen Een digitaal debat is een goed middel om
bij interactief beleid toe te passen, omdat het de communicatie met
bewoners tot in de huiskamer mogelijk maakt. Het biedt de mogelijkheid
om de mening van bewoners te peilen en tevens om met bewoners te
discussiëren. Een voordeel hiervan is dat deelnemers kunnen deelnemen op
een moment dat het hen uitkomt. Vaak gebeurt dit door middel van
internetdebatten. Dit instrument is in feite in alle fasen toepasbaar.
Enquête Met een enquête wordt een onderzoek ingesteld in het begin van
een interactief proces naar de inzichtelijkheid van de agenda van een groep
burgers of andere betrokkenen. Aan het eind van het interactieve proces is
een enquête een middel om te toetsen of er voldoende steun is onder
burgers voor ontwikkelde plannen.
Excursie De excursie is een instrument om in de fase van meningsvorming
door middel van het bezoeken van een locatie binnen de gemeente of
daarbuiten informatie te verzamelen en meningen te vormen of te toetsen
ten aanzien van een bepaald probleem.
‫ ׀‬141 ‫׀‬
Kwaliteitshandvest Een kwaliteitshandvest is een eenzijdige verklaring door
een dienst binnen de publieke sector, waarin deze dienst zich, binnen de
taken die haar door wet en regels zijn gesteld committeert aan een aantal
normen voor de eigen dienstverlening en deze normen vervolgens
publiceert. Daarop kan de burger de betreffende dienst zo direct mogelijk
aanspreken en als niet wordt voldaan aan de normen, zal hij zo mogelijk
compensatie worden aangeboden krijgen van de verantwoordelijke dienst.
Kwaliteitspanels Kwaliteitspanels bestaan uit personen die actief zijn in
plaatselijke (zelf)organisaties en gemeentelijke of door de gemeente
gesubsidieerde diensten beoordelen op kwaliteit. Ze doen voorstellen voor
verbetering van de dienstverlening.
Periodieke stadspeiling Een terugkerende enquête onder de bevolking of
een deel daarvan van de stad tijdens het interactieve proces die kan
bijdragen aan een draagvlak dat nodig is voor een definitieve oplossing.
Publieksbijeenkomst Deze bijeenkomsten richten zich op een breed publiek
en zijn geschikt voor het uitwisselen van visies en ervaringen van publiek en
politiek. Ze worden ook gebruikt voor het stellen van globale prioriteiten.
Ze kunnen zowel in de agendavormingsfase als in de besluitvormingsfase
worden ingezet
Referendum Burgers kunnen onder bepaalde voorwaarden een verzoek
richten aan de gemeente om een referendum te houden over een
raadsbesluit. De gemeente kan de afwijzing van een raadsbesluit door een
referendum naast zich neer leggen.
Speekrecht (uitbreiding) Zowel bij raadscommissies (commissies van
advies) als bij de gemeenteraad hebben burgers inspreekrecht bij
agendapunten. Zij kunnen hun mening kenbaar maken over bepaalde
onderwerpen die worden behandeld. Uitbreiding van het aantal
agendapunten waarbij inspreekrecht mogelijk is positief voor het
interactieve proces.
Stadsdebat
Groot
opgezet
debat
waarbij
de
burgers
met
vertegenwoordigers van de gemeente kunnen discussiëren over belangrijke
problemen die moeten worden opgelost.
Themabijeenkomst De themabijeenkomst is een bijeenkomst met een
informatief karakter waarbij burgers door de gemeente op de hoogte
worden gesteld van voor hen relevante ontwikkelingen over een bepaald
thema.
‫ ׀‬142 ‫׀‬
Werkateliers Een werkatelier (ook wel overleggroep, forum, panel of
werkgroep genoemd) is een van de meest gebruikte instrumenten in het
interactieve proces. Ook de bewonersbegeleidingsgroep, die op dit moment
in Spijkenisse actief is, kan hiertoe worden gerekend. Als de consultatiefase
is afgerond en er voldoende informatie over een onderwerp is verzameld,
wordt in een werkatelier het inzicht in de problemen verdiept en
oplossingsrichtingen in beeld gebracht. Over het algemeen wordt per
project een aantal ateliers gevormd, die elk een verschillend aspect van een
probleem of verschillende (samenhangende) problemen bespreken. De
werkateliers komen gemiddeld drie of vier keer bijeen. Het eindproduct van
de werkateliers is een of meerdere oplossingen, die in een notitie zijn
weergegeven. Deze notitie vormt de basis voor de besluitvorming. Hoewel in
sommige gemeenten van werkgroepen gesproken wordt, hechten we aan de
term werkatelier. De associatie van het woord atelier met kunst is terecht.
In de werkateliers werkt men niet alleen met teksten en woorden, maar ook
met beelden, tekeningen, foto’s en schetsen. Werkateliers zijn zo divers
mogelijk samengesteld. Zoveel mogelijk verschillende vertegenwoordigers
van diverse belangen(groepen) zitten aan dezelfde tafel.
Werkbezoek Idem als bij excursie,
vertegenwoordigers van de gemeente.
alleen
nu
betreft
het
Workshops Discussiegroepen samengesteld uit vertegenwoordigers van
burgers en gemeentebestuur die een bepaald thema bespreken dat al dan
niet is opgesplitst in deelonderwerpen.
Wijkbudgetten Het wijkbudget is een subsidie die door de gemeente aan de
burgers van een wijk kan worden verleend. Deze subsidie wordt verleend als
burgers hun wijk prettiger, leefbaarder en/of veiliger willen maken. Het
initiatief moet zich richten op een gezamenlijk (wijk)belang, is binnen korte
tijd te realiseren en heeft snel effect. Ook moet het gaan om een éénmalige
activiteit die niet jaarlijks terugkeert.
Wijkschouwen De wijkschouw kan gebruikt worden om aan het begin van
een interactief proces een beeld te krijgen van de opvattingen van burgers
over belangrijke elementen van een probleemomschrijving. Het instrument
is daarnaast zeer geschikt om de betrokkenheid van burgers op te sporen en
te stimuleren. Bewoners kunnen tijdens de schouw knelpunten aangeven,
waardering uitspreken, suggesties doen voor verbeteringen. Organisatoren
kunnen
de
schouw
stroomlijnen
door
vragenformulieren
of
‫ ׀‬143 ‫׀‬
beoordelingsmethodieken te ontwikkelen. Zo kunnen bewoners zich
uitspreken over de wijk als geheel, maar ook over een afzonderlijke
elementen zoals straatmeubilair, het verkeer, gevels, bebouwing, ruimte
voor fietsers en voetgangers etc. Een schouw kan georganiseerd
plaatsvinden, maar men kan er ook voor kiezen om bewoners te vragen
individueel of in kleine groepjes de buurt te laten schouwen. Zo kunnen
mensen zelf bepalen wanneer zij tijd en zin hebben om de wijk eens kritisch
te bekijken. Vaak gaat dit dan wel gepaard met het gezamenlijk uitreiken
van een vragenlijst en uitleg over de schouw. Veel gebruikte hulpmiddelen
zijn fotoreportages en tekeningen die later in de werkateliers gebruikt
kunnen worden.
Op www.participatiewijzer.be vind je nog meer methodes:
4e generatie-evaluatie techniek: De methodiek van de Interactieve (4e
generatie) Beleidsevaluatie is gericht op het veel scherper krijgen wat
mensen echt vinden van een beleidsresultaat.
Aanpak Kunstgebouw: Sociale cohesie door samen iets met kunst te doen,
dat is eigenlijk de kern van de aanpak van het Kunstgebouw.
Adviesraden:
Adviesraden
zijn
structurele
instrumenten
burgerparticipatie: het zijn organen van de gemeente.
voor
Beleidsmediator: Beleidsmediatior is een proces onder begeleiding van een
neutrale begeleider – de mediator - waaraan vertegenwoordigers van
organisaties deelnemen die onderlinge tegenstellingen en verschillen willen
overbruggen om tot wederzijds voordeel te kunnen samenwerken in een
beleidsproject.
Burgeradvieskring: Een groep burgers die een dwarsdoorsnede vormt van de
lokale samenleving formuleert antwoorden op basis van goede en
evenwichtige informatie rondom een open probleemstelling.
Burgerinitiatief: Een burgerinitiatief is het formele recht van burgers om
onder bepaalde voorwaarden een onderwerp of eigen voorstel direct op de
agenda van de gemeenteraad te plaatsen. De raad moet hierover dan
beraadslagen en een standpunt innemen.
Burgerjury: Burgers werpen vanuit een ander perspectief een blik op de
aanpak van maatschappelijke vraagstukken.
‫ ׀‬144 ‫׀‬
Burgerpanel: Een groep inwoners levert inbreng bij beleidsvraagstukken in
de stad waarbij zij gevoed worden door hun persoonlijke beleving van de
stad.
Consensusconferentie: Dit is een instrument waarin een beperkt aantal
burgers op uitnodiging van een overheid, bijvoorbeeld een gemeente of een
ministerie, informatie krijgen, onderling debatteren en een advies
uitbrengen op basis van consensus over een concreet beleidsprobleem.
Creatieve concurrentie: Nadat eerste ronde besluitvorming (probleem,
inventarisatie van belangen en ideeën) heeft plaatsgevonden en richting van
plan is geformuleerd kan ervoor gekozen worden om consortia in de
gelegenheid te stellen gelijktijdig alternatieve plannen uit te werken.
Creatieve sessie: Bij een creatieve sessie zetten de deelnemers in groepjes
hun ideeën om in iets tastbaars.
Debatwedstrijd: Een debatwedstrijd is geen opzichzelfstaand participatieinstrument, maar een hulpmiddel om in een burgerpartcipatie-project
media-aandacht te trekken en bepaalde groepen, bijvoorbeeld jongeren bij
het project te betrekken. Daarnaast kan het burgers helpen bij hun
meningsvorming over een beleidsprobleem.
Deliberative polling: Doel van deliberative polling kan zijn om een kleine
groep burgers zich een weloverwogen en geïnformeerde mening te laten
vormen over een beleidsonderwerp. Maar doel kan ook zijn om erachter te
komen hoe burgers zich een mening over een onderwerp vormen en onder
invloed van welke communicatie en informatie meningen ook veranderen.
Delphi methode: Deelnemers met kennis van zaken worden gestimuleerd
hun creativiteit aan te wenden en zich daarbij niet te laten beïnvloeden
door zaken als groepsnormen e.d. Anonimiteit en zoeken naar consensus
zijn belangrijke elementen.
Digi-enquête: Via een a-selecte steekproef getrokken groep inwoners
ontvangen een brief met webadres, logincode en wachtwoord.
Digitaal spel: Met een digitaal spel krijgen bewoners inbreng in
ontwikkelingen en kan meteen de randvoorwaarde geld worden
meegenomen.
‫ ׀‬145 ‫׀‬
Digitale debatten: oftewel internetdiscussies, zijn een instrument om
relatief veel burgers een mening te laten geven en hen te helpen zich een
mening te vormen over een beleidsonderwerp, onafhankelijk van tijdstip en
plaats.
Enquête: Via een enquête kan een representatief deel van een doelgroep
worden gevraagd naar hun mening over bepaalde onderwerpen.
Focusgroepen: vaak ook burgerpanels genoemd, is een instrument om met
een of meer relatief kleine en homogene groepen burgers een diepgaand,
geleid gesprek te voeren over een gecompliceerd beleidsonderwerp met als
doel inzicht te krijgen in de manier waarop verschillende categorien burgers
over dat onderwerp denken en vooral de manier waarop meningsvorming
daarover plaats vindt.
Gibsonmethode: Discussie over stellingen die in een aantal rondes worden
geselecteerd als de stellingen waarover in de groep geen eenduidigheid
bestaat.
Ideeën verzamelen, delen en prioriteren: Het bekendste voorbeeld van
deze werkvorm is waarschijnlijk de geeltjes-plak-sessie: alle deelnemers
krijgen een vraag voorgelegd en worden uitgenodigd 2 of 3 ideeën te
formuleren.
Infralab: bestaat uit een drietal opeenvolgende creatieve dialogen met een
aantal weggebruikers en omwonenden (en dus geen ambtenaren!) om
oplossingen te vinden voor een specifiek afgebakend verkeersprobleem.
Inspiratiebezoeken: Bij een inspiratiebezoek gaat een groep deelnemers
vanuit de doelgroep een of meerdere relevante voorbeeldprojecten
bezoeken.
Internetforum
Internetpanel: Het internetpanel bestaat uit een representatieve groep
burgers die bijv. eens per maand 10 minuten achter de computer gaan
zitten om vragen over een bepaald plaatselijk onderwerp te beantwoorden.
Interviews: Als bij een project slechts weinig inwoners of andere personen
belanghebbend zijn, is het houden van interviewgesprekken een goede
manier om deze mensen te betrekken.
‫ ׀‬146 ‫׀‬
Joint Factfinding: In een situatie waarbij er grote belangentegenstellingen
zijn, is het van belang om aparte sessies te organiseren over het verzamelen
en interpreteren van de feiten.
Jouw dag: Het betrekken van belanghebbenden bij een beleidsvoornemen
met bijeenkomsten die specifiek gericht zijn op een homogene doelgroep.
Kleine ergernissen: Om in een wijk de zogenaamde kleine ergernissen aan
te pakken, of andersom, snelle verbeteringen door te voeren, kan de
gemeente de inwoners van de wijk betrekken.
Kwaliteitspanel dienstverlening: Het kwaliteitspanel bestaat uit een aantal
inwoners van de stad. Het test verschillende onderdelen van dienstverlening
van de gemeente.
Lagerhuis: Zoals de opzet van het Engelse parlement wordt gebruikt voor
het tv-programma, kan een bijeenkomst met discussie ook op deze wijze
plaatsvinden.
Lusten en lasten: Een groep bewoners krijgt de lusten, een budget, en ook
de lasten, een grote mate van zelfwerkzaamheid om de ideeën en wensen
te realiseren.
Olympiade Conferentie: Een Olympiade conferentie bestaat uit drie
rondes. Het centrale idee is dat verschillende groepen een vraagstelling
steeds integraler gaan benaderen.
Ontwerpatelier: In een ontwerpatelier gaan de deelnemers zelf aan de slag
met de invulling van een bepaald gebied.
Open huis: Het betrekken van belanghebbenden bij een beleidsvoornemen
van een bestuursorgaan door middel van het houden van een ‘open huis’.
Open Space: Het gaat om een (werk)conferentiemodel geschikt voor grote
groepen. De Open Space aanpak van Harrison Owen maakt mogelijk om over
de ‘echte’ onderwerpen te praten in een informele sfeer.
Opiniewijzer: Aan de hand van (vaak meerkeuze-) vragen en stellingen
toetst men wat standpunten zijn van respondenten en welke keuzen zij
maken met betrekking tot een beleidsthema. Met een telefonische versie
‫ ׀‬147 ‫׀‬
van de Opiniewijzer kan eenvoudig statistische representativiteit van het
resultaat worden bereikt.
Participatieve begroting: Doel van een participatieve begroting is om meer
draagvlak te krijgen voor begrotingsbeslissingen door burgers bij de
afwegingen te betrekken.
Preferentiemeter: Er wordt gemeten welke prioriteiten burgers,
deskundigen, bestuurders toekennen aan verschillende voorstellen, waaruit
de mate van draagvlak kan worden afgeleid.
Real time branding: Samengevat komt deze techniek neer op het
uitnodigen van rechtstreeks betrokkenen (bewoners, leden, etc.) in een
bijeenkomst van 2 1/2 dag en hen te vragen hun toekomstvisies op papier te
(laten) verbeelden.
Referendum: Raadgevend of besluitvormend.
Rijdend theeterras: Leden van het gemeentebestuur nodigen bewoners uit
met hen plaats te nemen op een theeterras...
Roept u maar: In een situatie waarbij er verschillende belangen en actoren
zijn, de betrokkenen door elkaar heen om tafel laten plaatsnemen. Niemand
treedt op als woordvoerder.
Scenariomethode: De scenariomethode is een manier om voor een
bestuurlijke eenheid verschillende denkbare toekomsten te construeren.
Scenario's geven inzicht in mogelijk toekomstige ontwikkelingen en kunnen
zo hulpmiddel zijn bij het formuleren van langtermijn beleid.
Burgerparticipatie daarbij maakt burgers bewust van de invloed van externe
processen op beleid en van de beperkte mogelijkheden om die processen
politiek bij te sturen. Daarnaast kan participatie de legitimiteit van
langetermijn beleid vergroten.
Schouw: De schouw, ook wel knelpuntentour genoemd, wordt meest
toegepast op wijk- dorps- of stadsniveau. Burgers gaan samen met
betreffende beleidsambtenaren en politiek bestuurders wandelend of
fietsend een buurt, wijk of dorpskern in en maken een tocht langs
specifieke plekken. Ter plaatse bekijken ze de situatie en spreken ze met
bewoners en buurtfunctionarissen.
Stadsdebat/Stadsgesprek: Een combinatie van activiteiten, waaronder een
‫ ׀‬148 ‫׀‬
of meer bijeenkomsten, om zoveel mogelijk ideeën uit de bevolking te
krijgen over een bepaald onderwerp, vaak een toekomstvisie.
Team Syntegrity/Future Search: (werk)conferentiemodel geschikt voor
grote groepen.
Tenplus: methode voor jeugdparticipatie: Tenplus is een spel: een spelbord
zoals bij Monopoly met in het midden een plattegrond van de wijk of buurt
waarop de bestaande voorzieningen zijn aangegeven en daaromheen in
plaats van de Monopoly-straten de voorzieningen die de jeugd wenselijk
achten.
Thuis mee-ontwerpen: Bij concrete inrichtingsvraagstukken in buurten
kunnen de bewoners worden uitgenodigd om zelf thuis een inrichtingsplan
samen te stellen uit een “bouwpakket”.
Van roepen naar eigen inzet: De verwachting is dat mensen alleen naar
een bijeenkomst komen om commentaar te geven over zaken die niet goed
gaan in hun buurt of wijk, terwijl zij met een actieve bijdrage mede voor de
oplossing kunnen zorgen.
Veiling: In een proces of project waarin keuzes moeten worden gemaakt
over behouden of wegdoen van bepaalde elementen kan de veiling een
passende werkvorm zijn.
Versnellingskamer: Group Decision Room of Brainbox is een kamer vol met
computers.
Visualisaties: Een van de grote voordelen van het gebruik van digitale
communicatie is dat gebruik kan worden gemaakt van visualisatie van
situaties.
Werkgroep ambtenaren en burgers: Voor de concrete uitwerking van
beleid in een bepaalde buurt of op een bepaalde locatie kan een werkgroep
waarin ambtenaren en buurtbewoners samenwerken tot voor iedereen
bevredigende resultaten leiden.
Wijkaandelen: Bewoners (boven de 12 jaar) en ondernemers kunnen
wijkaandeelhouder worden. Zij worden aandeelhouder door in te stemmen
met de bijbehorende spelregels.
‫ ׀‬149 ‫׀‬
Woordvoering: Als de doelgroep homogeen is en makkelijk vindbaar, zoals
bijvoorbeeld bejaarden van een bepaald bejaardencentrum, of jongeren die
gebruik maken van een bepaalde speelplek, dan is het mogelijk deze groep
op te zoeken en onder de aanwezigen om een woordvoerder te vragen.
World cafe: Een grote groep mensen geeft in een informele setting
makkelijker hun inbreng.
(Bron: www.participatiewijzer.nl)
‫ ׀‬150 ‫׀‬
Karolien Dezeure werkt sinds 2007 aan het Departement Handelswetenschappen en Bestuurskunde van de Hogeschool Gent. Daar voert zij het onderzoeksproject ‘Burgerparticipatie in Vlaamse steden: onderzoek naar de praktijken van en
opvattingen over de participatieve stedelijke democratie’(2007-2011) uit. Dit
onderzoek kadert binnen de cluster ‘vernieuwde relaties burger en bestuur’ van het
Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen.
Filip De Rynck is licentiaat en doctor in de Sociale Wetenschappen (K.U.Leuven,
1979 en 1995). Hij werkte voor opbouwwerk Heuvelland, stichting Lodewijk
de Raet, Provinciaal Instituut voor Samenlevingsopbouw, K.U.Leuven, Koning
Boudewijnstichting en het Westhoekoverleg. Hij is nu hoogleraar bestuurskunde aan het Departement Handelswetenschappen en Bestuurskunde van de
Hogeschool Gent. Hij verricht onderzoek, doceert en publiceert over lokaal bestuur,
beleidsnetwerken, burgerparticipatie en binnenlands bestuur.
Kristof Steyvers is als doctor-assistent verbonden aan het Centrum voor
Lokale Politiek van de Vakgroep Politieke Wetenschappen van de Universiteit Gent. Hij
doceert aan de vermelde vakgroep de opleidingsonderdelen ‘Werkcollege
politieke wetenschappen’ en ‘Vergelijkende lokale politiek’. Zijn onderzoek richt zich
vooral op de lokale politiek, inzonderheid de studie van het lokaal politiek leiderschap,
gemeenteraadsverkiezingen, partijen op lokaal vlak en hervormingen aan het
lokaal bestuur. Hij heeft daarbij bijzondere aandacht voor comparatief onderzoek. Het vindt
zijn neerslag in (internationale) boeken en tijdschriften.
Herwig Reynaert is als hoogleraar verbonden aan de Vakgroep Politieke
Wetenschappen van de Universiteit Gent. Hij is vakgebiedvoorzitter van het
vakgebied lokale en regionale politiek en voorzitter van het Centrum voor
Lokale Politiek. Hij publiceerde als auteur en/of coauteur talrijke boeken en is
auteur van tientallen wetenschappelijke artikels en hoofdstukken in boeken. Hij
doceert o.a. de vakken lokale politiek, Belgische binnenlandse politiek,…Hij is eveneens
promotor van onderzoeksprojecten rond de fusies van gemeenten, schepenen en
gemeenteraadsleden, de provincie,…
Contact:
Karolien Dezeure
Hogeschool Gent
Departement Handelswetenschappen en Bestuurskunde
Voskenslaan 270
BE 9000 Gent
+ 32 9 242 26 53
[email protected]
Foto cover K.U.Leuven