de stelling - Tijdschrift voor Constitutioneel Recht

TV CR OKTOBER 2015
DE STELLING
377
Er moet geen einde komen aan
coalitiepolitiek
R. JANSSEN*
Inleiding
In het Nederlandse constitutionele recht ontleent een regering haar legitimiteit aan het vertrouwen van het parlement. Om zich van dit vertrouwen
te verzekeren stellen de regeringspartijen veelal een coalitieakkoord op,
waarin de hoofdlijnen van het te voeren beleid van tevoren worden vastgelegd. Het sluiten van en regeren volgens een dergelijk akkoord past vanuit
doelmatigheidsoverwegingen bij een meerpartijenstelsel en heeft zich in
de loop der tijd dan ook ontwikkeld tot een vast onderdeel van de politieke
traditie. Regeren op basis van akkoorden leidt tot voorspelbaar, herkenbaar en verantwoordingsplichtig bestuur dat uiting geeft aan de werkelijkheid van het Nederlandse politieke landschap. Staatsrechtelijke regels
die deze praktijk zouden indammen zijn dan ook te beschouwen als een
onwenselijk ingrijpen in het natuurlijk verloop van het politieke proces,
dat bovendien op praktische bezwaren stuit.
de
stelling
De waarde van coalitievorming
Het belang van coalitiepolitiek is verbonden met de rol van de politieke
partij, zoals die is gegroeid sinds de invoering van het parlementair stelsel
en vooral ook het algemeen kiesrecht.1 In de Grondwet is, wellicht als
geste aan Thorbecke, nog altijd geen plaats ingeruimd voor de politieke
partij.2 In vergelijking met omringende landen is Nederland hierin betrekkelijk uniek.3 Iedere groepsvorming in het parlement vindt plaats op
basis van de vrijheid die een Kamerlid binnen de uitoefening van zijn
vrije mandaat toekomt zich politiek te binden. De ontwikkeling tot partijvorming is grotendeels ingezet vanuit pragmatische overwegingen als het
vergroten van eenheid en herkenbaarheid, zoals onder meer blijkt uit de
oprichtingsnotulen van de ARP. 4 Het spectrum aan politieke partijen
* Robin Janssen is masterstudent rechtsgeleerdheid (afstudeerrichting staats- en bestuursrecht) aan de Universiteit Leiden.
1 Vgl. Nehmelman 2013.
2 Zie verder: Elzinga 1982, p.
25.
3 Belgische Grondwet, artt. 77,
103 en 125; Duitse Grondwet, art.
21; Franse Grondwet, art. 4;
Deense Grondwet, art. 78 (3).
4 Funnekotter 2004.
OKTOBER 2015 TV CR
378
DE STELLING
5 Bovend’Eert & Kummeling
2010, p. 457.
6 Vgl. Warmelink 2010.
7 Kiesraad 2012, p. 17-22
heeft er op deze wijze voor gezorgd dat de veelheid aan maatschappelijke
opvattingen op doelmatige wijze ingekaderd is tot een werkbare hoeveelheid parlementaire stromingen.
Vanuit deze basis heeft de politieke partij zich ontwikkeld tot dé centrale
speler in de politieke praktijk. De parlementaire betrokkenheid bij kabinetsvorming, die sinds de invoering van de evenredige vertegenwoordiging vrijwel steeds is toegenomen, heeft hiertoe een belangrijke bijdrage
geleverd.5 Minstens zo relevant is de rol die door de politieke partij vervuld wordt bij het vaststellen van kieslijsten. Wie verkiesbaar wil zijn,
dient zich in de meeste gevallen via de interne partijstructuur tot een
mooie plaats op de lijst op te werken. Bij de meeste partijen kunnen leden
door middel van een interne verkiezing hun stem laten horen, maar bij
deze stemming wordt geregeld aansluiting gezocht bij de door het bestuur van de partij van tevoren samengestelde ontwerpkandidatenlijst. De
correctie die in door middel van voorkeursstemmen op deze lijst aangebracht kan worden is beperkt. Een Kamerlid dat naar de smaak van de
partijleiding teveel van de partijlijn afwijkt, wordt bovendien dikwijls bij
de volgende verkiezingen ‘gestraft’ met een lagere notering. Door media
en publiek worden dergelijke ontwikkelingen overigens over het algemeen als positief ervaren.6 Wellicht ietwat gechargeerd kan daarmee gesteld worden dat een Kamerlid zo verworden is tot een vertegenwoordiger
van de politieke partij waarbij hij aangesloten is. Normatieve opvattingen
daargelaten is dit een werkelijkheid die ook vanuit het staatsrechtelijk perspectief erkend moet worden; het onafhankelijke en zelfstandige
Kamerlid waarvan de Grondwet uitgaat ligt ver van de bestaande praktijk.
Volgend op deze sleutelrol die voor politieke partijen is weggelegd geldt
het vooraf – eveneens door partijen – sluiten van akkoorden als basis voor
de komende regering als ‘natuurlijk’ vervolg van de door partijen gedomineerde verkiezingen. Het vooraf bepaalde programma van de partij waarbij hij is aangesloten bepaalt immers in ruime mate of een politicus kan
rekenen op een Kamerzetel; een betrekkelijk klein aantal voorkeursstemmen voor individuele kandidaten daargelaten gaat bij Tweede
Kamerverkiezingen vrijwel iedere stem naar de kandidaat met de hoogste
notering.7 De standpunten van de partij en de populariteit van haar lijsttrekker zijn daarmee voor het leeuwendeel van de kandidaten, méér dan
de individuele populariteit – of wellicht zelfs bekendheid – bij de kiezer,
doorslaggevend voor het al dan niet bemachtigen van een Kamerzetel.
Een groot aantal huidige Kamerleden heeft bij de Tweede
Kamerverkiezingen van 2012 hooguit kunnen rekenen op enkele honderden stemmen.
Het past bij deze dominante positie van de politieke partij om ook het na
de uitslag te voeren regeringsbeleid te baseren op overeenstemming
TV CR OKTOBER 2015
DE STELLING
379
tussen de verschillende regeringspartijen. Het belang dat wordt gehecht
aan coalitievorming en het sluiten van regeerakkoorden is bovendien een
garantie dat, relatief kort na de verkiezingen en op basis van de op dat
moment bestaande politieke verhoudingen, het toekomstig beleid voor
een groot deel wordt uitgekristalliseerd. Het coalitieakkoord zorgt zo voor
herkenbaarheid en voorspelbaarheid aan de zijde van de regering. Ook
vanuit doelmatigheidsoverwegingen is het meerpartijenstelsel in een versnipperd politiek landschap als dat van Nederland gebaat bij duidelijke,
vooraf gemaakte afspraken waarvan het duidelijk is welk deel van de
Kamer dit beleid goeddeels zal steunen. De herkenbaarheid van een coalitieakkoord zorgt bovendien voor een politieke verantwoordingsplicht. Het
te voeren beleid is van tevoren op hoofdlijnen vastgelegd, waardoor de regering zich bindt in meer of mindere mate aan vooraf bepaalde beleidsdoelstellingen. Bij wie de politieke verantwoordelijkheid voor het behalen
van deze doelstellingen ligt is daardoor onmiddellijk duidelijk, waardoor
tegemoet wordt gekomen aan een belangrijk aspect van de democratie: de
mogelijkheid voor de kiezer om in zijn ogen falende politici en de partij
waarbij zij zijn aangesloten bij volgende verkiezingen af te straffen.
Kritiek
De hierboven beschreven praktijk van coalitiepolitiek kan rekenen op stevige kritiek. Doordat de Kamerfracties van de regeringspartijen zich gebonden weten aan een coalitieakkoord, en daarmee het regeringsbeleid, is
het parlement mogelijk verminderd in staat de controlefunctie uit te oefenen.8 Het credo ‘de regering regeert, het parlement controleert’ komt
onder druk te staan, doordat deze controle vooral van de oppositiepartijen
moet worden verwacht. Ook bestaat er een duidelijke spanning tussen het
vrije mandaat van de volksvertegenwoordiger en de verwachting dat hij
zich aansluit bij de lijn van zijn al dan niet aan akkoorden gebonden
partij. Bovendien wordt het coalities aangerekend dat zij geregeld genoegen nemen met een krappe meerderheid, en regeringsdeelname van één
of meer aanvullende fracties geen behoefte hebben.
Deze kritiek is wezenlijk en verdient een inhoudelijke beoordeling, te beginnen met de vrees voor een verminderde controlecapaciteit van een parlement dat deels de verantwoording draagt voor het regeringsbeleid. De
afhankelijkheidsband van een deel van het parlement met een deel van de
bewindslieden is evenals het sluiten van coalitieakkoorden onlosmakelijk
verbonden met het bestaan van parlementaire groeperingen als politieke
partijen. Dit volgt temeer uit het beginsel van de ministeriële homogeniteit, op grond waarvan de ministers er tezamen zorg voor dragen dat de
8 Kamerstukken II 2009/09,
31845, 3, p. 57-58.
380
9 Elzinga, De Lange & Hoogers
2014, p. 522.
10 Zie o.m. Kraan 1977.
11 Bovend’Eert 2009.
DE STELLING
OKTOBER 2015 TV CR
eenheid van het regeringsbeleid wordt verzekerd.9 Het ligt voor de hand
dat de partijen die een minister leveren minder snel geneigd zullen zijn
stevige kritiek op het regeringsbeleid te uiten, ook in het geval dat een bewindspersoon met een andere politieke kleur onder vuur ligt.10 Het bestaan van een coalitieakkoord zorgt er hooguit voor dat de opstelling van
dit deel van het parlement voorspelbaar en gefundeerd is. De omstandigheid dat de meest scherpe controle wordt uitgeoefend door de oppositiepartijen hoeft daarmee niet direct tot zorgen te baren; de meeste parlementaire stelsels zijn gestoeld op een dergelijk uitgangspunt. Dit is een
logisch gevolg van de verwachting dat het regeringsbeleid op het vertrouwen van de meerderheid van de Kamer berust. Het bestaan van een
zekere band tussen regering en een deel van het parlement is dan ook inherent aan een stelsel waarin bewindslieden politieke ambtsdragers zijn.
Een rigide loskoppeling van parlement en regering, door invoering van
een ‘neutraal’ kabinet, biedt hiervoor een remedie en wordt wel als oplossing aangedragen voor het probleem van het bestaan van al te zeer aan de
regering gebonden Kamerfracties. Een dergelijk stelsel zal in een volgende paragraaf aan bod komen.
Wat de spanning tussen het vrije mandaat en de fractiediscipline betreft
is het uitgangspunt van het verbod van last, neergelegd in artikel 67 lid 3
van de Grondwet, dat de volksvertegenwoordiger zelfstandig handelt en
daarover aan niemand verantwoordingsplichtig is. Tegelijkertijd is het belangrijk vast te stellen dat het doelmatig bedrijven van politiek – en zeker
in de Nederlandse traditie – onlosmakelijk verbonden is met het sluiten
van compromissen. Het staat een Kamerlid vrij om wegens politieke redenen ideeën of voorstellen uit te ruilen; het verbod van last wordt om deze
reden dan ook wel beschreven als ‘staatsrechtelijke fictie.11 Interessant is
bovendien de vraag welk gewicht aan het vrije mandaat moet worden toegekend in een situatie waarin een groot aantal Kamerleden slechts op een
relatieve handvol stemmen heeft kunnen rekenen en de zetel feitelijk te
danken heeft aan de partij waarbij zij zijn aangesloten. Het afscheiden
van de partij met behoud van de zetel wordt een parlementariër door
zowel collega-politici als media en publiek in de regel vooral verweten.
Hoe dan ook; binding van parlementariërs aan gemaakte afspraken is
niet uitsluitend aan de orde in situaties waarin op basis van coalitieakkoorden wordt geregeerd, maar kan door die omstandigheid wel worden
versterkt. In die zin is de kritiek wezenlijk, maar tegelijkertijd moet
worden opgemerkt dat de binding aan akkoorden niet absoluut is; opstandige Kamerleden blijven de mogelijkheid hebben individueel op te komen
voor hun idealen. Cynische getuige van het feit dat deze mogelijkheid ook
wordt benut is het huidige aantal afgesplitste fracties.
TV CR OKTOBER 2015
DE STELLING
Voor de kritiek op het sluiten van (te) kleine meerderheden en de deelname van extra partijen buiten te sluiten geldt dat deze weliswaar begrijpelijk is, maar moeilijk te rijmen valt met het streven naar een striktere
scheiding tussen regering en parlement. Hoe kleiner de meerderheid,
immers, hoe groter het deel van het parlement dat niet ‘medeverantwoordelijk’ is voor het regeringsbeleid en daarmee onafhankelijk kan
controleren.
Neutraal regeren
Als alternatief voor de huidige, door coalitiepolitiek gedomineerde politieke praktijk stelt Ottink een stelsel met een zogeheten ‘neutraal kabinet’
voor. Een regering zou dan tot stand komen zonder invloed van overeengekomen bindingen tussen Kamerfracties en berusten op de steun van de
gehele Tweede Kamer. Deze partijloze bewindspersonen worden dan ook
door het voltallige parlement aangesteld en dienen op basis van de verschillende partijprogramma’s op objectieve wijze tot regeringsbeleid te
komen. Los van coalitieafspraken kunnen parlementariërs dan zo vrij en
autonoom mogelijk hun koers bepalen; voor voorstellen worden telkens
wisselende meerderheden gezocht.
Het eerste probleem van een dergelijk stelsel zit opgesloten in het uitgangspunt van ‘politiek neutrale bewindspersonen’. Voor zover deze al bestaan, zullen er altijd onenigheden bestaan over individuele kandidaat-ministers; een ieder staat open voor een neutrale leider, maar dan
wel één waarvoor hij zelf het groene licht heeft gegeven. Voor de hand liggende ‘technocratische deskundigen’, ik denk daarbij aan mensen als
Peter Bakker en Hans Wijffels, kennen eveneens hun politieke affiliatie.
Dit geldt evenzeer voor de rechtersfiguur waaraan Ottink denkt. Zou
worden overgegaan op een stelsel waarin het volledige parlement neutrale
figuren aanwijst om de ministersposten in te vullen is dan ook allesbehalve uitgesloten dat verschillende parlementaire groepen automatisch bijval
zoeken om ‘elkaars’ kandidaten te steunen, om zo een verkapt coalitieakkoord te sluiten. Ook in deze situatie zullen de ministers immers moeten
kunnen rekenen op de steun van een parlementaire meerderheid.
Verder zal het regeringsbeleid in een systeem waarin per thema gezocht
moet worden naar een meerderheid in de Kamer gebaseerd zijn op steeds
wisselende ad hoc-samengestelde meerderheden en verwordt het daarmee
tot een onherkenbare, visieloze melange. Doordat de regering geen politieke kleur of kernwaarden heeft (of althans van die pretentie uitgaat)
wordt het beleid als vanzelf zeer onvoorspelbaar. Evenmin is duidelijk
waartoe de ministeriële verantwoordelijkheid nog strekt. In andere
381
382
12 Van den Berg 2014, p. 28.
13 P. Giesen, ‘Ik voorzie instabiliteit in Italië’, De Volkskrant 27
december 2012.
14 Vgl. Marder 2011.
DE STELLING
OKTOBER 2015 TV CR
woorden: nu het kabinet geen afvaardiging van de volksvertegenwoordiging, maar van buitenaf geselecteerde neutrale figuren zijn, is de politieke verantwoordelijkheid voor het gevoerde beleid twijfelachtig. Zou het
misgaan, kan de onvrede zich praktisch gezien niet richten tot een verantwoordelijke minister of partij; deze is immers neutraal en voert geen autonoom vormgegeven beleid uit, maar dat van het gehele parlement. Wie
kan er weggestuurd worden?
De depolitisering waarnaar Van den Berg verwijst inzake ‘kabinetten van
gemengde samenstelling’12 zal zich in het geval van politiek onzijdige bewindslieden minstens zo sterk laten zien. Als recent voorbeeld van waartoe de loskoppeling tussen politiek en electoraat die een politiek neutraal
kabinet met zich meebrengt leidt geldt de Italiaanse regering onder
Monti. De belofte tot objectief beleid te komen dat losstaat van de politieke ideeën van de bewindsvoerders heeft daar geleid tot een verstomming
van het maatschappelijk debat en een verdieping van de kloof tussen de
politiek en de burger.13 Vattimo noemt dit de ‘neutralisering’ van de politiek, die ertoe leidt dat politieke partijen ideologisch nauwelijks meer van
elkaar verschillen en het regeringsbeleid gereduceerd wordt tot wetenschappelijke besluitvorming.14 De burger haakt in deze werkelijkheid al
snel af.
Wellicht het meest fundamentele nadeel van een stelsel met een een neutraal kabinet is echter nog dat het geen recht doet aan het inherent politieke karakter van het regeren. Regeren behelst immers meer dan de verschillende partijprogramma’s langs elkaar leggen om daaruit de meest
wenselijke optie te destilleren. Regeren is geen kwestie van wiskundige
logica; bewindslieden dienen leiding te geven, harde keuzes te maken en
visie uit te dragen. Hiertoe zijn zij slechts in staat wanneer zij zich gesteund weten door een verkiezingsuitslag en de daarop zo rechtstreeks
mogelijk volgende parlementaire kabinetsformatie: het mandaat van de
kiezer is een voorwaarde om het land effectief te kunnen leiden.
Bewindslieden dienen daarom juist politiek kleur te bekennen en aan die
politieke kleur hun positie te ontlenen. Niet in de laatste plaats wordt deze
kleur bekend door uitoefening van het recht van initiatief. Het initatiefrecht bepaalt in hoge mate het karakter van een regering alsmede de
agenda van het parlementair – en publiek – debat. Bij dit zuiver politieke
karakter past het niet dit recht voor een groot deel uit handen te geven
aan verondersteld neutrale bewindslieden; het is immers niet objectief
vast te stellen van welke agenda het regeringsbeleid uit zou moeten gaan.
Daaropvolgend is een neutraal kabinet per definitie fragiel; politieke onzijdigheid verzet zich tegen daadkrachtig leiderschap en een coherente
regeringsvisie.
TV CR OKTOBER 2015
DE STELLING
Afsluiting
Zolang Nederland een meerpartijenstelsel met evenredige vertegenwoordiging behoudt en niet op een meerderheidsstelsel overstapt, zal de noodzaak tot het doen van compromissen en concessies onderdeel blijven uitmaken van de nationale politiek. De op coalitieakkoorden gebaseerde politieke praktijk is daarvan dan ook een logisch gevolg, eens te meer gezien
de centrale positie van de politieke partij in combinatie met de wenselijkheid van parlementaire invloed op de regeringsformatie. Door vooraf tot
een akkoord te komen over de hoofdlijnen van het te voeren beleid wordt
gezorgd voor een herkenbare regering waarvan duidelijk is wie de politieke verantwoording draagt. Grootste nadeel van deze wijze van regeren is
dat de Kamerfracties van de regeringspartijen zich gebonden weten aan
het coalitieakkoord en daarmee minder geschikt zijn voor de uitoefening
van de parlementaire controletaak. Het bestaan van delen van het parlement die meer dienstbaar zijn aan de bewindspersonen is echter onlosmakelijk verbonden met een regering die een afvaardiging is van de
volksvertegenwoordiging, waardoor alleen een politiek neutraal kabinet
hierin verandering kan aanbrengen. De contouren van een dergelijk kabinet worden door Ottink geschetst. De invoering van een stelsel met politiek neutrale bewindslieden – voor zover deze te vinden zijn – brengt
echter belangrijke nadelen met zich mee, die mijns inziens niet opwegen
tegen de voordelen van een coalitievrij parlement. Een stelsel dat gekenmerkt wordt door een neutraal kabinet doet afbreuk aan het politieke karakter van het regeerambt en zorgt voor onherkenbaar en onvoorspelbaar
beleid waarvoor de politieke verantwoordelijkheid twijfelachtig is. Het is
dan ook onwenselijk dat het regeren op basis van coalitieakkoorden aan
banden wordt gelegd ten faveure van het regeren door neutrale
bewindslieden.
Literatuur
Van den Berg 2014
J.Th.J. van den Berg, ‘Regeren zonder vaste meerderheden’, in:
Halverwege? Tussenbalans kabinet-Rutte II, Den Haag: Montesquieu
Instituut 2014, p. 21-33
Bovend’Eert 2009
P.P.T. Bovend’Eert, in: Tekst & Commentaar Grondwet, Deventer:
Kluwer 2009, art. 67 Gw, aant. 3
383
384
DE STELLING
OKTOBER 2015 TV CR
Bovend’Eert & Kummeling 2010
P.P.T. Bovend’Eert & H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, Deventer: Kluwer 2010
Elzinga 1982
D.J. Elzinga, De politieke partij en het constitutionele recht (diss.
Utrecht), 1982
Elzinga, De Lange & Hoogers 2014
D. J. Elzinga, R. de Lange, & H. G. Hoogers (red.), Handboek van het
Nederlandse Staatsrecht / van der Pot, Deventer: Kluwer 2014
Funnekotter 2004
B. Funnekotter, ‘De teruggevonden oprichtingsnotulen van de ARP’,
Historisch Nieuwsblad 2004, nr. 3, p. 18-19
Kiesraad 2012
Uitslag van de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer van 12 september 2012. Kerngegevens, Den Haag: Kiesraad 2012
Kraan 1977
K.J. Kraan, ‘Homogeniteit van het kabinet als staatsrechtelijk probleem, NJB 1977, p. 1082-1087
Marder 2011
M. Marder, ‘Gianni Vattimo, From Z to A’, Telos 2011, afl. 154, p.
164-169
Nehmelman 2013
R. Nehmelman, ‘De regulering van politieke partijen in Nederland’,
TvCR 2013, afl. 4, p. 130-150
Warmelink 2001
H.G. Warmelink, ‘Zetelroof’, NJB 2001, afl. 7, p. 295-296