NEDERLANDS JURISTENBLAD DEMOCRATIE VERKIEZINGEN, VERTEGENWOORDING EN PARLEMENTAIR STELSEL: 32 DENKRICHTINGEN P. 636-720 JAARGANG 92 10 MAART 2017 10 NP/NEDJUBL-MI17010 Democratisch beslist. prof. mr. Twan Tak Democratie in relatie tot Recht en Politiek Wat is democratie? Meestal wordt deze vraag beantwoord door het geven van subjectieve meningen over de meest wenselijke vorm van het openbaar bestuur. Vooral politici hebben zich het begrip toegeëigend voor in feite antidemocratische doeleinden, zoals macht uitoefenen. Democratie in relatie tot Recht en Politiek laat de ernstige misvattingen en misstanden zien in de verhouding tussen democratie, recht en politiek. Een fundamentele analyse die van belang is voor overheidsjuristen, juristen staats- en bestuursrecht, politicologen en (rechts-)filosofen. A.Q.C. Tak prof. mr. Twan Tak Democratisch manifest Democratisch manifest Het zicht op een multiculturele samenleving is vervangen door een integratiebeeld met afbraak van traditionele naties. Wereldbeelden botsen en bestaanszekerheden wankelen. Een nieuwe kijk op een geïntegreerde democratie is daarom noodzakelijk. Twan Tak doet in deze uitgave een aanzet voor een optimale nieuwe democratievorm. Schets van een Paul Scholten voor een globaliserende samenleving Paul Scholten Schets van een Korte Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden De organisatie van de Nederlandse democratie is in de Grondwet vastgelegd. Om alle inwoners van ons land een beter houvast te bieden in onze steeds turbulentere samenleving, stelt de auteur een aantal stevige en concrete staatkundige veranderingen voor. Meer democratie, hand in hand met meer slagvaardigheid. Dat is zijn koers. Tezamen met zijn originele idee van een Korte Grondwet, waarvan de huidige 142 artikelen worden teruggebracht tot haar essentie in 25 artikelen, kunnen deze vernieuwingen in één slag tot stand komen. Ga voor meer informatie naar wolterskluwer.nl/shop Inhoud 639 Prof. mr. T. Hartlief Het Huis van Thorbecke Mr. A.P. Altena 542 Herstel het dualisme 651 NEDERLANDS JURISTENBLAD Prof. mr. P.P.T. Bovend’Eert 543 Bezinning op de positie van de 652 Eerste Kamer en haar leden Wij Prof. dr. W.T. Eijsbouts 530 Verschijnselen van schifting 641 In het hele westen Vertegenwoordiging Mr. E. van Vugt 531 Herbezinning parlementair stelsel? Herinterpretatie artikel 50 642 Grondwet! 653 V.M.S. Verschoor 545 Nieuw leven in de amendementsprocedure van de Nederlandse Grondwet 654 Mr. F. Judo 546 Parlementair multitasken 655 643 Mr. J.W. Ilsink 547 Democratische tekorten? 656 Mr. G.A.J. Doosje 533 Loting 643 Ir. F. Hoekstra 548 Wees Voorzichtig 656 Mr. dr. H.M.T.D. ten Napel 549 Onthoud de PVV het initiatief 657 in de kabinetsformatie 644 Keuzes S. van Oort LL.B 535 Discours en Districten 645 Mr. M.A.J. Versteeg 536 Meer Kamerleden én aanpas646 sing kiesdelerberekening Mr. R.J. de Weijs (sr.) 537 Constitutioneel hof en herijking Senaat Naar een effectieve representatieve democratie S. Wirken LL.B 550 Gekozen ministerpresident 659 647 648 Mr. A.W. Veerman 539 Districtenstelsel met even649 redige vertegenwoordiging Constitutionele toetsing Mr. A.P. Altena 540 Constitutionele toetsing 650 Functioneren parlement Prof. mr. M. Adams 541 Over een ‘commissie van alle 651 dingen’ en slow politics Prof. mr. H.U. d’Oliveira 553 Maak een wet op de politieke partijen! Dr. C.H. Wiedijk 557 Partij of beweging? 665 Mr. R.D. van Oevelen Mr. L.C.E. Augustinus 558 Tijd voor nadere regelgeving over de financiering van politieke 665 partijen? Onafhankelijk stemmen M. van Asten 551 Maak een eind aan de fictie van het stemmen op personen 659 J. Cloin 552 Dilemma’s 10 658 Politieke partijen Mr. drs. J. Westerweel Mr. drs. F. van Tienen 538 Directe democratie VERKIEZINGEN, VERTEGENWOORDING EN PARLEMENTAIR STELSEL: 32 DENKRICHTINGEN P. 636-000 JAARGANG 92 10 MAART 2017 Prof. dr. W.J.M. Voermans 544 Nederlandse ‘afwas’ Mr. R.E. de Winter 532 Crisis? Mr. M. Duchateau 534 De (on)evenredige vertegenwoordiging van BES-Nederlanders DEMOCRATIE NP/NEDJUBL-MI17010 Vooraf 529 660 Mr. dr. C.B. Schutte Mr. B. Kocken 554 Wet op de politieke partijen 661 was al nodig, is nu urgent Mr. dr. G. Molier Mr. dr. B.R. Rijpkema 555 Naar een afzonderlijke wettelijke bepaling inzake een 662 partijverbod Mr. G. Karapetian Prof. mr. H.G. Hoogers 556 De zin en vooral de onzin van een kiesdrempel in Nederland 664 Mr. A. Jans 559 Wie is de trol? De saboteur in het verkiezingsproces 667 Mr. A.M. van Eijndhoven Mr. C.A. Goudsmit 560 Mensen met een verstandelijke beperking hebben recht op 668 ondersteuning bij stemmen J.C. Wagenaar MSc 561 Stem(biljet)geheim 669 Rubrieken 562-583 Rechtspraak 584 Boeken 585-597 Tijdschriften 598-610 Wetgeving 611-612 Nieuws 613 Universitair nieuws 614 Personalia 615 Agenda 670 693 694 704 716 717 719 719 Omslag: De zwevende kiezer in vogelvlucht, vanuit een roze wolk waargenomen boven Harmelen © Erik Bindervoet NEDERLANDS JURISTENBLAD Opgericht in 1925 Eerste redacteur J.C. van Oven Auteursaanwijzingen Zie www.njb.nl. Het al dan niet op worden opgezegd; bij niet-tijdige opzegging wordt het Redacteuren Tom Barkhuysen, Ybo Buruma (vz.), Coen verzoek van de redactie aanbieden van artikelen impliceert abonnement automatisch met een jaar verlengd. Drion, Ton Hartlief, Corien (J.E.J.) Prins, Taru Spronken, toestemming voor openbaarmaking en verveelvoudiging Gebruik persoonsgegevens Wolters Kluwer legt de gege- Peter J. Wattel t.b.v. de elektronische ontsluiting van het NJB. vens van abonnees vast voor de uitvoering van de (abonne- Medewerkers Barend Barentsen, sociaal recht (sociale- Citeerwijze NJB 2017/[publicatienr.], [afl.], [pag.] ments-)overeenkomst. De gegevens kunnen door Wolters zekerheidsrecht), Stefaan Van den Bogaert, Europees recht, Redactiebureau Bezoekadres: Lange Voorhout 84, Kluwer, of zorgvuldig geselecteerde derden, worden gebruikt Alex F.M. Brenninkmeijer, alternatieve geschillen- Den Haag, postadres: Postbus 30104, 2500 GC Den Haag, om u te informeren over relevante producten en diensten. beslechting, Wibren van der Burg, rechtsfilosofie en tel. (0172) 466399, e-mail [email protected] Indien u hier bezwaar tegen heeft, kunt u contact met ons rechtstheorie, G.J.M. Corstens, Europees strafrecht, Internet www.njb.nl en www.wolterskluwer.nl opnemen. Remy Chavannes, technologie en recht, Eric Daalder, Secretaris, nieuws- en informatie-redacteur Else Lohman Media advies/advertentiedeelname bestuursrecht, Caroline Forder, personen-, familie- en Adjunct-secretaris Berber Goris Tijdschrift en online: SalesQ V.O.F., Bas van Wooning jeugdrecht, Janneke H. Gerards, rechten van de mens, Ivo Vormgeving Colorscan bv, Den Haag, www.colorscan.nl. ([email protected]) Paul Krugerkade 45A, 2021 BN Giesen, burgerlijke rechtsvordering en rechtspleging, Aart Uitgever Simon van der Linde Haarlem (www.salesq.nl) Hendriks, gezondheidsrecht, Marc Hertogh, rechts- Uitgeverij Wolters Kluwer, Postbus 23, 7400 GA Deventer. ISSN 0165-0483 NJB verschijnt iedere vrijdag, behalve van sociologie, P.F. van der Heijden, internationaal arbeidsrecht, Op alle uitgaven van Wolters Kluwer zijn de algemene 21 juli t/m 25 augustus 2017. C.J.H. Jansen, rechtsgeschiedenis, Piet Hein van Kempen, leveringsvoorwaarden van toepassing, zie www.woltersklu- Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiter- straf(proces)recht, Harm-Jan de Kluiver, ondernemings- wer.nl. ste zorg is besteed, aanvaarden de auteur(s), redacteur(en) recht, Willemien den Ouden, bestuursrecht, Stefan Sagel, Abonnementenadministratie, productinformatie Wolters en uitgever(s) geen aansprakelijkheid voor eventuele fou- arbeidsrecht, Nico J. Schrijver, volkenrecht en het recht der Kluwer Nederland Klantenservice, Postbus 23, 7400 GA ten en onvolkomenheden, noch voor gevolgen hiervan. internationale organisaties, Ben Schueler, omgevingsrecht, Deventer, tel. (0570) 673 555; www.wolterskluwer.nl/ Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toe- Thomas Spijkerboer, migratierecht, T.F.E. Tjong Tjin Tai, klantenservice. gestaan op grond van art. 16h t/m 16m Auteurswet jo. verbintenissenrecht, F.M.J. Verstijlen, zakenrecht, Dirk J.G. Tarieven abonnementen Raadpleegt u voor de Besluit van 27 november 2002, Stb. 575, dient men de Visser, intellectuele eigendom, Inge C. van der Vlies, kunst abonnementsmogelijkheden en de bijbehorende prijzen daarvoor wettelijk verschuldigde vergoeding te voldoen en recht, Rein Wesseling, mededingingsrecht, Reinout Wolters Kluwer Shop: www.wolterskluwer.nl/shop (zoeken aan de Stichting Reprorecht te Hoofddorp (Postbus 3051, Wibier, financieel recht op ‘Nederlands Juristenblad’). 2130 KB). Abonnementen kunnen op elk gewenst moment worden aangegaan voor de duur van minimaal één jaar vanaf de eerste levering, vooraf gefactureerd voor de volledige periode. Abonnementen kunnen schriftelijk tot drie maanden voor de aanvang van het nieuwe abonnementsjaar Adviseert u over de re-integratie van levenslanggestraften? In onze rechtsstaat wordt iedere gedetineerde de gelegenheid geboden om te werken aan re-integratie. Ook levenslanggestraften moeten de kans krijgen om ooit weer in vrijheid te worden gesteld, als blijkt dat zij dusdanige vooruitgang hebben geboekt dat een levenslange gevangenisstraf niet langer een legitiem doel dient. Bouwt u mee aan een veilige en rechtvaardige samenleving door te adviseren over re-integratie van levenslanggestraften? Leden Adviescollege levenslanggestraften m/v Opleiding en salarisindicatie U heeft een afgeronde academische juridische opleiding, of u heeft een BIG- en NRGD-registratie als psycholoog of psychiater. U ontvangt een vergoeding conform het Besluit vergoedingen adviescolleges en commissies. www.werkenvoornederland.nl Het nieuwe Adviescollege levenslanggestraften zoekt twee juristen, een psycholoog en een psychiater. Het college is een onafhankelijk orgaan dat advies uitbrengt aan de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie over het al dan niet aanbieden van re-integratieactiviteiten aan een levenslanggestrafte. 25 jaar na aanvang detentie kan een gedetineerde hiervoor in aanmerking komen. Als lid bent u in staat om samen met de collegeleden tot een afgewogen advies te komen, waarbij belangen van zowel gedetineerden als slachtoffers en nabestaanden worden meegewogen. Info www.werkenvoornederland.nl/JUSB170035 Vooraf 529 Het Huis van Thorbecke 10 Gaat het Huis van Thorbecke tegen de vlakte of wordt het na grondige inspectie slechts gerenoveerd en wordt er hooguit wat aangebouwd? Hoewel het idee al in 2014 was aangenomen, is het pas in januari 2017 tot instelling van de Staatscommissie Bezinning Parlementair Stelsel gekomen. Onder leiding van oudminister Remkes wordt de toekomstbestendigheid van dat stelsel onder de loep genomen. Het kader is daarbij gegeven:1 bezinning over verkiezing, taken, positie en functioneren van het parlementair stelsel en de parlementaire democratie is gewenst in het licht van het gegeven dat: − de Nederlandse burger meer betrokkenheid bij beleid en politiek ambieert volgens onder meer onderzoek van het Sociaal Cultureel Planbureau; − de Europese besluitvorming voor de parlementaire taak en de vormgeving daarvan voor beide Kamers van de Staten Generaal toenemende betekenis heeft; − veel taken de afgelopen jaren zijn gedecentraliseerd naar andere overheden; − de electorale volatiliteit sterk is toegenomen; − digitalisering en social media onmiskenbaar invloed hebben op het karakter van de representatieve democratie en het functioneren van het parlementaire stelsel. Met het kader is er nog geen agenda. De komende verkiezingen waren voor het NJB aanleiding een oproep te doen agendapunten aan te leveren. Het resultaat treft U in dit nummer aan. Het is een kleurrijk palet zowel wat betreft thematiek als inzet: van ‘niets doen en zo laten’ gaat het via concreet uitgewerkte voorstellen op ‘kleine’ punten naar ‘hemel bestormende’ bijdragen. Dat heeft veel te maken met de probleemanalyse. Is het bestel wel in crisis? Nee, zegt De Winter. Ja, stellen anderen. Eijsbouts neemt verschijnselen van schifting waar in het hele Westen (zowel in nationaal als in Europees verband), maar houdt de oplossing klein. Behalve dat burgers de regering moeten dwingen Europese verantwoordelijkheden publiekelijk op te eisen en te verhelderen in plaats van ze te ‘ontkruipen’, heeft hij voor hen ook een stemadvies: stem als redelijke, verantwoordelijke en verstandige kiezers, niet alleen klein-pragmatisch, maar zeker niet angstig, niet vol onbehagen, niet boos. Hoewel de zaken soms gereduceerd worden tot ‘de kloof’ tussen kiezer en politiek, tussen kiezer en ‘Den Haag’ waarna de oplossing al snel wordt gezocht in (vormen van) directe democratie (referenda of het reduceren van volksvertegenwoordigers tot stemkastjes (GeenPeil); waarover kritisch Westerweel en Van Tienen), zijn er uiteraard veel meer uitdagingen: hoe bereiken we de jeugdige kiezer, wat doen we met de invloed van de thuisblijver, moeten we iets met de versplintering? Dat laatste type vraag, ‘moeten we eigenlijk iets met’, is tamelijk dominant en treft bijvoorbeeld ook het fenomeen ‘zetelroof’ en de invloed van buitenaf (buitenlandse veiligheidsdiensten, financiering), van opiniepeilingen en van nep-nieuws (Jans). Moeten we dit alles gaan reguleren of vertrouwen we op bestaande instituties en andere (tegen)krachten (Ilsink)? Reageer op NJBlog.nl op het Vooraf Diverse onderwerpen verdienen zeker aandacht. De positie van mensen met een verstandelijke beperking bijvoorbeeld. Zij mogen op dit moment geen hulp krijgen in het stemhokje. Het College voor de Rechten van de Mens roept op tot heroverweging van deze belemmering (Van Eijndhoven en Goudsmit). Wagenaar vraagt aandacht voor art. J 16 van de Kieswet en het probleem van een steeds verder uitdijend stembiljet. De bepaling schrijft voor dat stembureauleden te allen tijde zicht hebben op kiezers in het stemhokje. Het stemgeheim komt zo in het gedrang: het vermogen van kiezers om het stembiljet met het eigen lichaam af te schermen wordt beslissend. Dat moet anders en beter kunnen. Verder is een serieuze vraag of de BES-inwoners, wier situatie toch tamelijk sterk verschilt van die van Nederland en die dan ook met specifieke problemen worden geconfronteerd, daadwerkelijk kunnen worden vertegenwoordigd (Duchateau). En wat te denken van toekomstige generaties (Van Vugt)? Er is niet voor niets al eens gepleit voor een Ombudspersoon voor Toekomstige Generaties.2 Interessant is ook het voorstel van Verschoor voor differentiatie in het kader van de procedures tot Grondwetswijziging (‘de Grondwet zit op slot’): stabiliteit is één ding, maar een dode letter dan ook wel meteen het uiterste. Stabiliteit en flexibiliteit kunnen, zo leert een onderzoek naar Grondwetten elders, wel degelijk samengaan. Op weg dus naar iets meer dynamiek? Voermans agendeert een ander specifiek punt: ligt het wel voor de hand dat in de nadagen van een kabinet en vlak voor de verkiezingen nog even snel wetsvoorstellen, zowel van regeringszijde als ‘initiatiefnemers’, naar de eindstreep worden geloodst? Verdient een dergelijk schoon schip maken (wash up heet dit aan de andere kant van het Kanaal) geen nadere aandacht, wellicht zelfs normering? Niet verrassend is dat de Senaat onder vuur wordt genomen. Bij sommigen sneuvelt deze Kamer van Herbezinning, bij anderen (Judo) blijft zij juist om die reden, herbezinning, bestaan. Bovend’Eert gunt de Senaat nog wel het recht van amendement, maar het laatste woord over wetgeving wil hij toch bij de Tweede Kamer leggen. Anderen willen af van de dubbelrol van politieke afweging bij wetgeving en ‘constitutionele rechtspraak zonder geschil’ en bepleiten invoering van constitutionele toetsing door de rechter (De Weijs). Het verbaast niet dat invoering van die rechterlijke toetsing, los van de positie van de Senaat, meer handen op elkaar brengt (Altena). Nauwelijks steun is er voor invoering van een kiesdrempel. Bovend’Eert ziet, net als VVD en CDA, ruimte voor een beperkte kiesdrempel, maar Hoogers en Karapetian noemen dit een verkeerd medicijn voor de al dan niet vermeende bestuurlijke instabiliteit van Nederland. Bovendien: we zouden toch beter niemand uitsluiten? (Hoekstra) Een enkeling verwacht heil van verhoging van het aantal Kamerleden: waar een Kamerlid in 1925 nog maar 35 000 kiezers vertegenwoordigde gaat het op dit moment om zo’n 86 000 kiezers. Ook dit zou minder voeling met de achterban tot gevolg hebben. De remedie ligt NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 639 dan voor de hand: verhoog het aantal Kamerleden tot 250 (Versteeg). Verdeeldheid is er waar het de inzet van verkiezingen betreft: de een meent dat het de kiezer niet om personen gaat, maar om programma’s en thema’s, zodat dáárop ook gestemd moet worden (Van Asten). De voorstanders van een districtenstelsel zien dat uiteraard anders: zij brengen juist personen in beeld (Altena, Van Oort, Veerman). Dat geldt ook voor diegenen die heil zien in een gekozen premier (Wirken, Cloin). Dat laatste zou onder andere strategisch stemgedrag, zoals dat juist nu ook aan de orde is (op Rutte stemmen enkel om te voorkomen dat Wilders wint), moeten voorkomen. Een ander koerst juist aan op een volksvertegenwoordiging die op haar beurt vakministers (technocraten) kiest (Hoekstra). Onverdeeld enthousiasme lijkt er wél voor een Wet op de Politieke Partijen naar Duits voorbeeld waarin partijdemocratie, organisatie en financiering geregeld zouden kunnen worden (D’Oliveira, Augustinus en Van Oevelen, Schutte en Kocken). Of ook de inhoud van het programma voorwerp van regulering zou moeten zijn, is een andere vraag. Opmerkelijk is wel het betoog dat een eventueel partijverbod, een publiekrechtelijke kwestie, niet aan het privaatrechtelijke art. 2:20 BW kan worden overgelaten (D’Oliveira, Molier en Rijpkema). Een specifieke bepaling biedt niet alleen de gelegenheid recht te doen aan de unieke positie van politieke partijen binnen ons democratisch bestel, maar stelt de rechtspraak ook in staat, conform de rechtspraak van het EHRM, een specifieke op politieke partijen afgestemde rechtspraak te ontwikkelen. Afgezien wellicht van het pleidooi werk te maken van het door de klassieken geïnspireerde (oude Grieken en Venetianen deden het al) voorstel van David Van Reybroeck in zijn essay ‘Tegen verkiezingen’ (loten in plaats van kiezen, om burgers zelf verantwoordelijkheid te geven en tegenwicht te bieden aan het ‘Democratisch Vermoeidheidssyndroom’ (‘Wij minachten de gekozenen, maar aanbidden de verkiezingen’) (Doosje), oogt het niet spectaculair. Dat is niet erg. Is de bedoeling van de parlementaire democratie immers niet zekere stabiliteit te genereren: de bevolking vrij te stellen van voortdurende betrokkenheid op de politiek en politici vrij te stellen om zich te specialiseren? Zij bemiddelen dan tussen korte en lange termijn, vergroten het blikveld en hebben oog voor andere belangen en het ‘totaalplaatje’. Dat zou volgens Adams de leidraad voor de Staatscommissie moeten zijn: hoe stabiliteit koppelen aan maatschappelijke dynamiek en verandering? Hij zoekt het zelf in kleine dingen: een grote verbouwing van het Huis van Thorbecke is niet nodig. Randvoorwaarden baren echter wel zorgen: het beeld van de media bijvoorbeeld en de ruimte die zij nog krijgen om als waakhond te fungeren. Zelfs oud-president G.W. Bush heeft het belang van controle op de macht onlangs nog benadrukt. Het staat allemaal onder druk in 640 NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 een tijd waarin politieke kampen hun eigen informatiebubbels niet verlaten en waarin fact free politics terrein wint. De sfeer is omgeslagen waar het technologie betreft: het gaat niet meer over kansen (directe democratie) maar over bedreigingen (hacks en beïnvloeding van buitenaf, fotoshoppende politici, trollen en nepaccounts). Het gaat niet alleen om cybersecurity maar ook om smaak en fatsoen. Tijd voor een onafhankelijke toezichthouder (Jans): een Autoriteit voor Democratie of ter voorkoming van Nepnieuws? Of gewoon overlaten aan het zelfreinigend vermogen van de politieke kanalen? Vooralsnog trekt Plasterk komende week met bekend gereedschap ten strijde tegen invloed op de verkiezingsuitslag: het rode potlood en het telraam. Bij lezing van dit nummer springt een aantal zaken in het oog. Opvallend veel lijkt gedreven door de actuele politieke situatie: opkomst van een eenmanszaak als de PVV (die eigenlijk die naam niet mag hebben volgens Wiedijk; BVV dekt de lading beter), van single issue politieke partijen, zetelroof, versplintering, minderheidskabinetten. Is daarmee echt de toekomst van ons parlementaire stelsel in het geding? Maar er is niet alleen reden voor relativering. Opvallend weinig, afgezien opnieuw van diverse bijdragen die de directe en indirecte invloed van de PVV op kabinetsformatie (Ten Napel) en beleid (D’Oliveira, Schutte en Kocken) vrezen, ziet op inhoud. Dat lijkt logisch, maar stelt de toekomstige politieke agenda niet als zodanig eisen aan het stelsel? Globalisering, robotisering, uitputting, klimaat, instabiliteit van Europa, legitimiteitsproblemen in EU-verband, vluchtelingenstromen, terugkeer naar Koude Oorlog en kernwapenwedloop. Zijn dat thema’s voor een nationale agenda? Eén van de redenen voor bezinning op het stelsel was toch de toenemende invloed van Europa? En opvallend weinig aandacht voor Brexit, Trump, Oekraïne, Erdogan en Poetin. Toeval of opnieuw een bewijs dat Nederland in zichzelf gekeerd raakt?3 Dat het Huis van Thorbecke niet tegen de vlakte hoeft, maakt het nog niet geschikt als nationaal bastion in een snel veranderende wereld. Ton Hartlief 1. Kamerstukken I 2016/17, 34 430, C, p. 1. 2. Wijdekop, NJB 2014/1137. 3. Dat wil niet zeggen dat men niet over de grens heeft gekeken. Diverse auteurs hebben zich in hun bijdrage laten inspireren door rechtsvergelijking (Voermans, Verschoor, D’Oliveira, Molier en Rijpkema, Schutte en Kocken, Altena, Van Oort). Wij 530 Verschijnselen van schifting In het hele westen V erschijnselen van schifting in bijna de hele westerse wereld, niet alleen in Nederland. Alsof de melk zuur wordt, de pap klontert. Kiezers maken zich los van de macht en van het centrum, stemmen op idioten, wildemannen, op rattenvangers, op de zekerheid van hun gevoel, van hun achterdocht. Ik ken collegae academici bij ons die tegen het Oekraïne-akkoord hebben gestemd; Britse collegae die voor Brexit hebben gestemd. Al in 2005 hoorde ik van hoogleraren staats- en bestuursrecht die stemden tegen het nieuwe EU-verdrag. Geschift! Geen wonder dat in het centrum iedereen roept om ‘binding’. Maar met maizena maak je het bederf niet goed. De schifting dringt door in onze democratische instellingen. Het centrum houdt geen stand tussen zijn twee grote functies: die van leiding & verantwoordelijkheid tegenover die van vertegenwoordiging & uitdrukking. Teveel kiezers willen niet meer nadenken voor hun Geen wonder dat in het centrum iedereen roept om 'binding'. Maar met maizena maak je het bederf niet goed stem, maar haar gebruiken om hun onbehagen, hun verontwaardiging te uiten. Alsof dat een superieure morele positie geeft. Teveel politici van hun kant eisen geen verantwoording op voor, of zelfs in, de situatie waaraan ze leiding geven, lopen hun kiezers achterna om het onbehagen recht te doen. Kun je een versleten overbrenging met plakband repareren? Schifting is een natuurlijk proces in situaties en verhoudingen van oververzadiging als de onze, die zich niet voldoende ontwikkelen, die stagneren. Ze kan uitlopen op onheil, maar ook helpen verhelderen en verhoudingen te vernieuwen. Als juristen, wie democratie en instellingen ter harte gaan, moeten we ons niet laten verleiden tot verontwaardiging en moralisme en natuurlijk niet tot het cynisme dat daar vanzelf op volgt. We moeten helpen, de overbrenging te herstellen van verantwoordelijkheid & politieke leiding met vertegenwoordiging, het uitdrukken van wat er leeft. Het recht heeft hier maar beperkte middelen. Het moet zich niet overschatten. Recht bindt van nature, maar het kan de binding tussen leiding en de bevolking niet herstellen. Want die binding, die overbrenging, moet grotere krachten aankunnen dan die van het recht. Wij juristen begrijpen relaties en structuren en kunnen in die termen denken. We kunnen verbeteringen opperen. Op mijn gebied, het Europese recht en de Europese Unie, worden de verhoudingen tussen leiding en kiezers aangetast en wordt het bederf bevorderd door één torenende tekortkoming van de politiek: de weigering bij onze leiders om verantwoordelijkheid op te eisen voor, en vooral in, de situaties en werkelijkheid die de Europese eenwording ons bereidt. Kiezers voelen dit aan en keren zich van deze werkelijkheid af om zich te wentelen in eigen onbehagen. Dit is een evidente bron van bederf. Niet uitsluitend Nederlands, maar wij kunnen die bron alleen hier helpen stuiten of stelpen. Hoe? Door elke kans aan te grijpen en te bevorderen dat onze volgende minister president haar Europese verantwoordelijkheden publiekelijk, tegenover haar kiezers, opeist, verheldert, in plaats van deze te ontkruipen. Om te beginnen bij deze verkiezingen en direct erna. En door zelf te gaan stemmen als redelijke, verstandige en verantwoordelijke kiezers, niet alleen kleinpragmatisch, maar zeker niet angstig, niet vol onbehagen. Niet boos willen zijn, maar verantwoordelijk kiezen en verantwoordelijkheid eisen. Tom Eijsbouts (hoogleraar Europees constitutioneel recht, Universiteit van Amsterdam) NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 641 Vertegenwoordiging 531 Herbezinning parlementair stelsel? Herinterpretatie artikel 50 Grondwet! A rtikel 50 Grondwet veronderstelt dat de StatenGeneraal, dus zowel de Tweede als de Eerste Kamer, het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigen. Daarom is een herbezinning van het parlementair stelsel wat mij betreft ook, en misschien zelfs vooral, een kwestie van (her)interpretatie van deze representatiebepaling. Voordat de staatscommissie kan onderzoeken in hoeverre de Staten-Generaal hun vertegenwoordigende functie nog naar behoren uitoefenen, zal zij een beeld moeten hebben van wat deze representatiebepaling nu eigenlijk inhoudt. Dit lijkt op het eerste gezicht heel vanzelfsprekend, en toch wordt de betekenis van artikel 50 nauwelijks geëxpliciteerd. Onzichtbaar was en is deze bepaling in de parlementaire discussies over het raadgevend en bindend referendum, terwijl de invoering daarvan op zijn minst een spanning oplevert met het vertegenwoordigend stelsel. Artikel 50 laat echter voldoende vragen open: wat wordt er bijvoorbeeld onder ‘het gehele Nederlandse volk’ verstaan? Zijn dat de kiesgerechtigde burgers, of ook hun kinderen? En wat met de toekomstige generatie, de kinderen die nog geboren moeten worden? Betreft het daarnaast alle Nederlanders of ook niet-Nederlanders die zich in Nederland bevinden? En dan alleen zij die een recht om in Nederland te verblijven of ook degenen die Artikel 50 Grondwet veronderstelt dat de Staten-Generaal het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigen een beslissing omtrent hun verblijf nog afwachten? Vervolgens natuurlijk de vraag wat ‘vertegenwoordigen’ betekent. Is dat het vertolken van de wil van de achterban of het optreden in het algemeen belang? En hoe wordt die wil of dat algemeen belang dan vastgesteld? Tenslotte rijst de vraag naar de Staten-Generaal: is de vertegenwoordiging door de Eerste Kamer een andere dan die door de Tweede Kamer? En waar wordt dat dan 642 NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 door bepaald? Door een andere samenstelling, een andere manier van verkiezing? Wat rechtvaardigt dat onderscheid? Mijn oproep aan de staatscommissie is dan ook dat zij, voordat zij gaat toetsen of het parlementair stelsel nog functioneert eerst expliciet maakt hoe zij artikel 50 verstaat. Niet ondenkbaar is daarbij dat de Staatscommissie op basis van haar bevindingen constateert dat de betekenis van artikel 50 veranderd is: dat de parlementaire vertegenwoordiging van weleer niet meer volstaat en thans aan andere maatstaven dient te voldoen. Voorts zal eventuele kritiek op de aanbevelingen van de Staatscommissie kunnen volgen uit een andere visie op de betekenis van deze artikel 50: bij gebrek aan een constitutioneel hof houden we dan in ieder geval de constitutionele dialoog gaande, en dat is, hoe je het ook wendt of keert, winst voor onze sobere constitutionele cultuur. Eva van Vugt LLM (promovenda, Tilburg University) 532 Crisis? J e hoeft niet aan de jaren dertig van de vorige eeuw te worden herinnerd, om te begrijpen dat de leus ‘Wir sind das Volk’, waar Pegida zich in Dresden van bedient, weinig goeds belooft. Iedereen maakt immers deel uit van ‘het volk’. De nadruk op ‘wir’ doet dan vermoeden dat de aanhangers van Pegida een exclusieve claim pretenderen te hebben en anderen door hen worden uitgesloten. In een democratische rechtsstaat wordt in principe niemand uitgesloten. De crux is juist dat er een bestel is verzonnen waarin geprobeerd wordt te bewerkstelligen dat er geen mensen over het hoofd worden gezien. Als het goed is, wordt iedereen als een volwaardige deelnemer beschouwd. In die – beperkte, maar niet onbelangrijke – zin is het volk inderdaad aan de macht, daar streven we althans naar. En wel: op verschillende manieren. We houden verkiezingen, zodat we de deelnemers aan het besluitvormingsproces in principe (tot op zekere hoogte) zelf kunnen aanwijzen en hen ook op vreedzame wijze weer kunnen lozen; er zijn kwaliteitsen procedurele waarborgen gecreëerd ter bevordering van doeltreffendheid en efficiëntie bij de besluitvorming; en tenslotte gelden er de nodige waarborgen tegen machtsmisbruik en ter bescherming van minderheden – denk bijvoorbeeld aan de omstandigheid dat de overheid in principe niets mag, tenzij het haar uitdrukkelijk is toegestaan, aan grondrechten, inspraakronden, beroepsgangen en toegang tot de rechter. Verkiezingen vormen, met andere woorden, maar één van de pijlers van een democratische rechtsstaat, waarin het erom gaat zoveel mogelijk te voorkomen dat er mensen over het hoofd worden gezien. Zeker: zoveel mogelijk. In vergelijking met andere landen lukt ons dat heel aardig, maar de prijs daarvoor is – paradoxaal genoeg – dat het des te meer opvalt wanneer het niet lukt. Daar komt bij dat juist degenen die niet aan hun trekken komen er al gauw schande van spreken als onze volksvertegenwoordigers geen oog voor hun hebben: die zakkenvullers denken alleen aan zichzelf en hebben geen benul meer van het volk! Wilders sprak zelfs verongelijkt van een ‘nepparlement’. Wijst dat op een ‘crisis in de democratie’? Ik denk dat het eerder op kwade trouw wijst. Ik wil Wilders er niet van betichten dat hij het prachtboek ‘Inventing the People’ van Edmund S. Morgan (1988) heeft gelezen, maar dat ‘het volk’ niet werkelijk aan de macht is (en ook niet kan zijn), heeft hij, als één van onze langstzittende parlementariërs, waarschijnlijk toch al wel op eigen kracht ontdekt. En afgezien daarvan zou het natuurlijk wel erg toevallig zijn als dat volk dan ook nog eensgezind zou blijken te zijn. Zoiets spreekt alleen in propaganda vanzelf. Geen crisis in ons bestel dus, wat mij betreft. De onvolkomenheden vloeien vooral uit sociaal-economische en politieke afwegingen voort, lijkt me. Maar – nu politici zo aanschurken tegen xenofobie en racisme – misschien wel een crisis in onze beschaving. Met drie buitenlandse grootouders ben ik daar niet gerust op, al kwamen zij niet uit Aleppo of Asmara; de vierde was alleen maar joods. Of ze ook in Sinterklaas en Zwarte Piet geloofden? Ik hoop ‘t! Reiner de Winter, Amsterdam (publiceerde o.a. De overheid, overzicht van het Nederlandse staatsrecht (Sdu, 2e druk 1994)) 533 Loting Naar mijn mening verdient het essay van David van Reybrouck (‘Tegen verkiezingen’) in dit kader veel aandacht. In een democratie gaat het altijd om een balans tussen efficiency en legitimiteit. De laatste tijd lijkt het vooral aan legitimiteit te ontbreken en om die reden haalt Van Reybrouck het oude (o.a. Griekse en Venetiaanse) systeem van loting aan. Loting voor het vervullen van bepaalde publieke taken. Experimenten zijn al gedaan, veelal met succes (zie bijvoorbeeld de totstandkoming van een nieuwe Grondwet in IJsland) maar ook het in de la verdwenen resultaat van een nieuw kiesstelsel in Nederland. Geen referenda, maar burgers zelf verantwoordelijkheid geven. Dit verdient een kans en op zijn minst grondige bestudering. Ik geloof dat het de legitimiteit van beslissingen enorm kan vergroten. Mr. G.A.J. Doosje, Gouda NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 643 Vertegenwoordiging 534 De (on)evenredige vertegenwoordiging van BES-Nederlanders I nzet van de komende Tweede Kamerverkiezingen is onder meer de grondwettelijke regeling van het stemrecht op de BES-eilanden voor de Eerste Kamer.1 Tijdens de behandeling daarvan in eerste lezing zijn niet alleen principiële stellingen betrokken, maar is ook de praktische impact daarvan doorgerekend. Die impact blijkt gering te zijn. Minister Plasterk rekende voor dat het aantal Eerste Kamerzetels dat op BES-eilanden gekozen wordt 0,09 is.2 Dat is op zichzelf genomen niet verbazingwekkend. Met ca. 13 000 stemgerechtigden hebben de BES-Nederlanders normaal gesproken immers niet eens genoeg stemmen om een Tweede Kamerkandidaat de voorkeursdrempel te doen halen.3 Rekenkundig juist of niet, hiermee zal de toch al moeizame band tussen Europees Nederland en de BESeilanden vermoedelijk niet versterkt worden. Het probleem dat kan ontstaan is zelfs dat BES-Nederlanders zich niet vertegenwoordigd voelen als zij niet minstens de bezetting van één zetel bepalend kunnen beïnvloeden. De regering en de Staten-Generaal hebben meermaals benadrukt dat er fundamentele verschillen tussen de eilanden en Europees Nederland zijn.4 Onder meer de kleine bevolkingsomvang, de grote afstand tot Europees Nederland en hun insulaire karakter kunnen meebrengen dat voor de BES-eilanden afwijkende regels worden gesteld. Tijdens de behandeling ging het dan over de (aan art. 1 lid 2 Statuut ontleende) ‘differentiatiebepaling’, die vooral lijkt te zien op lokaal te stellen materiële regels. In een brief aan de Tweede Kamer heeft het College voor de Rechten van de Mens benadrukt dat het gelijkheidsbeginsel eist dat ongelijke gevallen ongelijk behandeld worden, zolang daar maar een objectieve rechtvaardiging voor bestaat.5 De vraag is dus of de geconstateerde verschillen er niet toe nopen dat er ook met het kiesrecht voor BESNederlanders gedifferentieerd wordt. Er kan bijvoorbeeld aan worden gedacht ze in beide Kamers een aparte BES-parlementariër te laten kiezen of ze een anderszins versterkte stem te geven. Dit vereist aanpassing van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging. Voor het Europees Parlement accepteren we echter ook al jaren een ongelijk stemrecht (zie 644 NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 art. 14 lid 2 VEU). In een toonaangevend werk over de positie van minderheden stelt Will Kymlicka dat de relatieve overrepresentatie van minderheden aangewezen kan zijn als de onderlinge verschillen zodanig zijn dat Rekenkundig juist of niet, hiermee zal de toch al moeizame band tussen Europees Nederland en de BES-eilanden niet versterkt worden vertegenwoordigers niet werkelijk kunnen functioneren als representant van een bepaalde minderheidsgroep.6 Waar alle partijen in het parlement, de regering en het Statuut het er over eens zijn dat de omstandigheden op de BES-eilanden fundamenteel afwijken van die in Europees Nederland, is het niet alleen gerechtvaardigd, maar ook niet minder dan aangewezen te onderzoeken hoe de BES-Nederlanders werkelijk een stem gegeven kan worden in de Staten-Generaal. Het parlement is geen afspiegelingscollege, maar diversiteit qua samenstelling lijkt hier zeker aangewezen. Michiel Duchateau (verbonden aan de Rijksuniversiteit Groningen) Noten 2011/12, 33131, 3, p. 4-5. 1. Stb. 2016, 458. 5. College voor de Rechten van de Mens, 2. Kamerstukken II 2011/12, 33131, 7, brief van 8 oktober 2012, kenmerk p. 9. 2012/0161/LK/JoN/RG. 3. Kamerstukken II 2011/12, 33131, 7, 6. W. Kymlicka, Multicultural Citizenship: p. 7. A Liberal Theory of Minority Rights, 4. Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II Oxford: Clarendon Press 2003, p. 144-152. 535 Discours en Districten N ederland zou een districtenstelsel voor het kiezen van de Tweede Kamer moeten heroverwegen. Ons land heeft een probleem dat ziet op de kern van de representatieve democratie: de volksvertegenwoordiging. De communis opinio lijkt in de meeste kringen dat de volksvertegenwoordigers niet langer representatief zijn voor het volk. Deze kritiek heeft vaak een geografische dimensie, welke blijkt uit gevleugelde uitspraken van het stramien ‘hun in Den Haag’ en ‘die politici in Brussel’. Gezien dat dit aspect van het tot-ander-maken van de volksvertegenwoordiger geografisch van aard is, dient de oplossing voor de, althans gevoelde, kloof tussen burger en politiek, zich mede daar op te richten. Hoewel de Engelse en Amerikaanse staatsmodellen na 2016 wellicht geen logische keuzes meer zijn als lichtende voorbeelden voor democratische hervorming, gaat het hier niet om het overnemen van het electoral college of de gebrekkige Britse manifestatie van de trias politica. Nee, hoewel een districtenstelsel de eerdergenoemde kloof wellicht niet zal dichten, zal het de gevoelde afstand tussen burgers en politici wel verkleinen. Dit wordt mede geïllustreerd door het bezittelijk voornaamwoord. Een opvallend aspect van de districtenstelsels in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk is namelijk taalkundig van aard. Verwezen wordt er daar naar ‘your Senator’, ‘my Representative’ en ‘your Member of Parliament (MP)’. Hiernaast vervullen deze diverse vertegenwoordigers hun rol ook voor hun lokaliteit. Zo was David Cameron ‘MP for Witney’. Uiteraard is er ook in deze landen een gevoel van afstand tussen de burgers en de respectievelijke machtscentra Washington en Westminster, maar mijn eigen ervaring leert dat de drempel om contact op te nemen met jouw MP erg laag is en dat dit de (gevoelde) afstand wezenlijk verkleint. Zo hebben de meeste MPs zowel een parliamentary als een constituency adres, al dan niet met inloopuren op het laatste. Het tegenargument is natuurlijk dat de landelijke politiek in zo’n geval als afspiegeling van plaatselijke belangen teveel bezig zou zijn met lokale zaken. Dit is echter om twee redenen een non-argument. Ten eerste zijn in onze gedecentraliseerde eenheidsstaat de grenzen tussen de diverse bestuurslagen relatief goed afgebakend. Zolang deze grenzen in acht worden genomen bij een transitie naar een districtenstelsel verwordt de Tweede Kamer echt niet tot een accumulatie van gemeenteraadsvergaderingen. Ten tweede heeft Nederland een kleine oppervlakte en een grote bevolkingsdichtheid. Beide factoren dragen bij aan het gegeven dat lokale problemen vaak ook centrale problemen zijn. De gaswinning in Oost- Ervaring leert dat de drempel om contact op te nemen met jouw MP erg laag is Groningen en de drugsproblematiek in Noord-Brabant zijn, om maar eens wat voorbeelden te noemen, vraagstukken die hun regio’s ontstijgen. In een districtenstelsel zullen dit soort vraagstukken sneller nationaal geagendeerd worden en zijn de lijnen naar de regio korter, zeker als het Britse voorbeeld van constituency offices ook hier geïmplementeerd wordt. Tussen 2006, het jaar van het Burgerforum Kiesstelsel, en begin 2017 is er politiek veel veranderd. Eén van de veranderingen is een grotere zorg over de afstand tussen de burger en ‘de politiek’. Gezien deze verandering verdient het aanbeveling om in het licht van het bovenstaande, een districtenstelsel te heroverwegen. Simon van Oort, Amersfoort/Oxford NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 645 Vertegenwoordiging 536 Meer Kamerleden én aanpassing kiesdelerberekening O ns parlementaire stelsel ligt besloten in artikel 50 van de Grondwet: ‘De Staten-Generaal vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk.’ De Staten-Generaal bestaan uit de Tweede Kamer met 150 leden en de Eerste Kamer met 75 leden.1 De leden van de Tweede Kamer worden rechtstreeks gekozen op de grondslag van evenredige vertegenwoordiging,2 door de Nederlanders die de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt.3 De discussie over dit stelsel gaat vooral over het gevoel dat het Nederlandse volk c.q. de kiezer zich onvoldoende door de Staten-Generaal en met name de Tweede Kamerleden, vertegenwoordigd voelen; de zogenaamde ‘kloof tussen de politiek en de burger’. Door de eindigheid van het mandaat zou deze kloof iedere vier jaar door verkiezingen moeten worden gedicht.4 Tóch lijkt dit onvoldoende het geval. De vermeende groei van deze kloof lijkt gelijke tred te houden met de groei van het aantal kiesgerechtigden per Kamerlid. In 1925 vertegenwoordigde een Kamerlid ruim 35 000 kiezers. Dit aantal was in 1956 gegroeid naar bijna 58 000. Door in dat jaar het aantal Kamerleden te verhogen van 100 naar 150 verminderde het aantal kiezers per Kamerlid weer naar bijna 41 000. Door de bevolkingsgroei is dit aantal thans meer dan verdubbeld tot bijna 86 000. Mede gezien de exponentieel toegenomen kwantiteit en complexiteit van de onderwerpen die Kamerleden moeten behandelen, heeft dit tot gevolg dat Kamerleden steeds minder voeling met hun achterban hebben. Als in de Grondwet het aantal Kamerleden zou worden verhoogd naar 250, vermindert het aantal kiezers per Kamerlid weer naar ruim 51 000. Hierdoor krijgen Kamerleden meer tijd om zich zowel in de materie te verdiepen als het contact met die kiezers te versterken. Een bijkomend voordeel is dat hierdoor de invloed van de Eerste Kamer in de verenigde vergadering afneemt.5 In deze Grondwetswijziging kan dan tevens het volgende worden meegenomen. Het uitgangspunt van evenredige vertegenwoordiging van de kiezers door de Staten-Generaal impliceert dat de kiesdeler (het aantal stemmen om als Kamerlid te worden gekozen) wordt berekend door het totaal van alle kiezers te delen door het aantal Kamerleden. De kiesdeler wordt echter berekend op basis van de kiezers die hebben gestemd.6 Als alle kiezers ook gaan stemmen, maakt dat geen verschil. Echter, sinds de opkomstplicht in 1970 is afgeschaft is dat niet het geval.7 Dat betekent dat een groot deel van het Nederlandse volk ongewild wordt vertegenwoordigd. Deze ontwikkeling holt de essentie van ‘volksvertegenwoordiging’ uit en verdiept de ‘kloof’. Door de kiesdeler te berekenen op basis van het aantal kiesgerechtigden, worden alleen de stemmers vertegenwoordigd. Voor de niet-stemmers wordt dan zichtbaar dat zij niet in de Tweede Kamer zijn vertegenwoordigd; deze Kamerzetels blijven onbezet. Zij maken de kloof en het ‘gat in de politieke markt’ zichtbaar waar bestaande en nieuwe partijen kunnen inspringen. Hiertoe zou dan bij de eerdergenoemde Grondwetswijziging tevens het woord ‘maximaal’ moeten worden toegevoegd.8 Daaropvolgend kan dan in de Kieswet de berekeningsmethode van de kiesdeler worden gewijzigd.9 Bij het gemiddelde opkomstpercentage van 77% betekent dit dat er dan nog steeds 193 Kamerleden zijn die ieder daadwerkelijk ruim 51 000 kiezers vertegenwoordigen. Mr. Michel A.J. Versteeg, IJsselstein laatste vijf verkiezingen was de opkomst Het centraal stembureau deelt het aantal 1. Artikel 51 leden 1 t/m 3 Grondwet van de stemcijfers van alle lijsten door gemiddeld 77%. geldige uitgereikte stempassen door het 2. Artikel 53 lid 1 Grondwet het aantal te verdelen zetels. 8. Artikel 51 lid 2 van de Grondwet zou dan aantal te verdelen zetels. als volgt luiden: ‘De Tweede Kamer bestaat Het aldus verkregen quotiënt wordt kiesde- uit maximaal tweehonderdvijftig leden.’ ler genoemd. 1. Het centraal stembureau deelt de som Noten 3. Artikel 54 lid 1 Grondwet 4. Artikel 52 lid 1 Grondwet 2. Het aldus verkregen quotiënt wordt kiesdeler genoemd. 5. Artikel 67 lid 1 en 2 Grondwet 7. Sindsdien wordt slechts tussen de 75% 9. Het nieuwe Artikel P5 Kieswet zou dan 6. Artikel P5 Kieswet: en 88% van de stemmen uitgebracht. Bij de als volgt luiden: 646 NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 537 Constitutioneel hof en herijking Senaat Naar een effectieve representatieve democratie D e invoering van een constitutioneel hof vormt een belangrijk onderdeel van de oplossing voor twee constitutionele vraagstukken, namelijk scheiding der machten en adequate vertegenwoordiging van heel Nederland in het parlement. Constitutioneel Hof voor machtenscheiding De Senaat ligt onder vuur. Eén van de redenen voor kritiek is dat men nu eens als bewaker van de Grondwet optreedt en dan weer als doublure van de Tweede Kamer. De eerste taak, behoeden van de Grondwet, is belangrijk, want we hebben geen apart constitutioneel hof. Deze functie is weggelegd voor de Senaat. Een kiesdrempel ontbreekt, waardoor er in de Tweede Kamer veel gesproken moet worden door veel partijen. Voor de definitieve besluitvorming is de ‘reflectie’ in de Eerste Kamer nodig. De Senaat heeft dus een in wetgeving verankerde plicht de grondrechten te borgen en vervolgens nog eens een politiek arbitraire gelegenheidsfunctie om de besluitvorming af te ronden. Een dubbelfunctie verhoogt de gezaghebbendheid niet. Door ook in Nederland een constitutioneel hof in te stellen, dat zich beperkt tot het desgevraagd achteraf toetsen van wetten en verdragen aan de Grondwet, komt er een betere machtenscheiding. De Eerste Kamer is dan niet meer belast met de dubbelfunctie van politieke afweging bij wetgeving en constitutionele rechtspraak zonder geschil. Senaat voor Randstad én Randland Adequate vertegenwoordiging is de basisvoorwaarde voor het functioneren van de staat binnen het gehele grondgebied. Geografisch staat deze vertegenwoordiging onder druk nu in Noord-Nederland een samengaan met Nedersaksen niet slechts als theorette wordt beschouwd. Het parlement maakt wetgeving, die in het Randland (eenvoudig gedefinieerd als negen provincies, niet zijnde Noord Holland, Zuid Holland en Utrecht) vaak wordt begrepen of zelfs afgedaan als vooral Randstedelijk. In die optiek is het Noorden er voor de gaswinning en de CO2 opslag, het Oosten voor recreatie en het Zuiden als achterland onder de rivieren. Het Randland wordt door meer dan 60% van de bevolking bewoond. Aan die numerieke meerderheidssituatie wordt tegemoet gekomen als door een kleine wijziging van de Grondwet de Eerste Kamer wordt samengesteld uit een gelijk aantal van bijvoorbeeld zes Senatoren uit elke provincie. Zo zullen de 72 Senatoren op termijn zorgen voor een betere spreiding in het gebruik van ruimte. Dan komt er meer luchtvracht via Eelde en minder via Schiphol. De Eemshaven ontlast Rijnmond. Het spoor gaat van Antwerpen via Groningen naar Hamburg en Geografisch staat deze vertegenwoordiging onder druk nu in Noord-Nederland een samengaan met Nedersaksen niet slechts als theorette wordt beschouwd Kopenhagen in plaats van overwegend tussen Rotterdam en Roergebied. De Twenteroute wordt volledig hoofdverkeersader en de werkgelegenheid wordt ontwikkeld mede met oog voor Brabant, Limburg en Zeeland. Kortom, als onze Eerste Kamer, net als de Senaat in de USA, door een gelijk aantal leden per staat/ provincie wordt samengesteld, zijn we op middellange termijn vanzelf af van files plus ‘bevolkingsdruk in de Randstad’ tegenover ‘krimp in de provincie’. Het vereist echter heldenmoed om in Nederland een staatsrechthervorming door te voeren, ook al is de machtenscheiding en het draagvlak voor de politiek ermee gediend. Mr. R.J. de Weijs (sr.), Garnwerd NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 647 Vertegenwoordiging 538 Directe democratie D e discussie over bindende referenda zou binnenkort weleens een voorlopig eindpunt kunnen bereiken. Partijen die voorstander zijn van bindende referenda – 50plus, D66, de SP en de PVV – doen het vooralsnog goed in de peilingen en ook de nieuwkomers Forum voor Democratie en Geenpeil – volksvertegenwoordigers reducerend tot stemkastjes – zijn fervent pleitbezorger van de directe democratie. Het is daarom niet onvoorstelbaar dat na de verkiezingen een aanzienlijk deel van ons vers verkozen parlement de (wetgevings)bal weer terug bij de kiezer wil leggen. Het referendum wordt nu ingekapseld en geconditioneerd door het representatieve stelsel, maar deze grondwetswijziging zou de balans doen omslaan Deze wens kan veel eerder bestendig vorm krijgen in wetgeving dan menigeen denkt. Gelijktijdig met de Wet raadgevend referendum – op basis waarvan het ‘Oekraïne-referendum’ plaatsvond – is in 2004 namelijk ook een initiatiefwetsvoorstel ingediend om de Grondwet te wijzigen teneinde de uitslag van correctieve referenda bindend te maken.1 Dit voorstel is in eerste lezing goedgekeurd.2 De behandeling in tweede lezing moet nog plaatsvinden. Als dit voorstel wordt aangenomen, zal een wetsvoorstel pas kunnen worden bekrachtigd nadat daarover een referendum is gehouden of nadat vast is komen te staan dat er geen referendum over wordt gehouden (artikel 89c). Behoudens een zeer beperkt aantal uitzonderingen, zoals bijvoorbeeld wetten aangaande het Koninklijk huis, grondwetswijzigingen en het begrotingsrecht (artikel 89b), kan na een succesvol inleidend verzoek ieder aangenomen wetsvoorstel aan een referendum worden onderworpen (artikel 89a). Indien een meerderheid zich tegen het wetsvoorstel uitspreekt (en deze meerderheid een bij de wet te bepalen deel omvat van hen die gerechtigd waren aan het referendum deel te nemen) vervalt het 648 NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 wetsvoorstel van rechtswege (artikel 89d). Doorvoering van deze grondwetswijziging zou een wezenlijke wijziging betekenen van ons representatief democratisch stelsel, verankerd in de Grondwet in bijvoorbeeld artikel 67 lid 3 en artikel 81. Het klopt dat, zoals de initiatiefnemers meermaals benadrukken, referenda aanvullend kunnen werken op het representatieve stelsel. Echter, de invoering van een bindend referendum tast het Nederlandse parlementaire stelsel op fundamentele punten aan. Het referendum wordt nu ingekapseld en geconditioneerd door het representatieve stelsel, maar deze grondwetswijziging zou de balans doen omslaan. Immers wanneer de vertegenwoordigende besluitvorming en de uitkomst van het referendum tegengesteld aan elkaar zijn, dan is de uitkomst van het referendum doorslaggevend. Het is een illusie om het (bindend) referendum in dat geval slechts als aanvulling op het representatieve stelsel te zien.3 In dit licht schiet de argumentatie van de indieners in de memorie van toelichting en nadere beantwoording tekort. Vrijblijvende beweringen dat burgers door bindende referenda actiever betrokken zullen raken bij besluitvorming en dat ‘de kloof tussen politiek en burgers’ hiermee wordt verkleind, zijn niet voldoende.4 De initiatiefnemers lijken zich onvoldoende bewust van de fundamentele verandering die deze grondwetswijziging teweegbrengt. Echte antwoorden op het verloren gaan van essentiële elementen van representatieve democratie als deliberatie en minderhedenbescherming worden niet geformuleerd. Kortom, het op deze wijze invoeren van een directe democratie houdt een stelselwijziging in die op zijn minst een meer uitvoerige motivering en een bewustere keuze vereist. Laten we echter eerst de uitslag afwachten van de verkiezing van onze volksvertegenwoordigers, voordat ook die voorgoed door levende stemkastjes vervangen zijn. Joost Westerweel (Thorbecke-AIO aan de afdeling staats- en bestuursrecht van de Universiteit Leiden) & Frank van Tienen (advocaat te Den Haag) Noten (MvT correctief referendum, na aanpas- 1. Zie Kamerstukken II 2004/05, 30174, sing), p. 2. nr. 1 e.v. 4. Kamerstukken II 2004/05, 30174, 2. Stb. 2014, 355. nr. 7 (MvT correctief referendum, na 3. Kamerstukken II 2004/05, 30174, nr. 7 aanpassing), p. 3. 539 Districtenstelsel met evenredige vertegenwoordiging D e basis van onze parlementaire democratie is het stemrecht van de bewoners. In de media vinden discussies plaats over de democratie en het stemgedrag van burgers. De centrale vraag lijkt waarom de ‘proteststem’ aan terrein wint. Luisterend naar alle discussies, signaleer ik in hoofdzaak drie kernproblemen. Veel gehoord is de opmerking dat de kiezer zich niet vertegenwoordigd voelt nu de kiezer geen rechtstreekse invloed heeft op de samenstelling van de regering. Voorts leeft het ongenoegen dat gedane verkiezingsbeloftes niet worden nagekomen. Tot slot lijkt de afstand tussen bestuurders en vertegenwoordigers te groot en krijgt de burger het gevoel dat er over hem wordt beslist en niet door hem. Dit leidt tot een vergroting van de afstand tussen de burgers en het bestuur/de politiek. Kritiek is er ook op de uiteindelijke uitwerking van de uitslag van verkiezingen. Na verkiezingen vormen partijen een regering, die zich gesteund weet door een meerderheid in, in beginsel, beide Kamers. Maar als de burger hetzij Partij van de Arbeid, hetzij Volkspartij voor Vrijheid en Democratie stemt, kan deze op dat moment niet voorzien dat deze partijen een regering vormen. De kritiek is dat een dergelijke regering geen recht doet aan de intentie van de kiezer. Hoe brengen we de politiek en het bestuur dichter bij burgers? Een wijziging van het beginsel van de evenredige vertegenwoordiging lijkt de oplossing; de stap naar een gewogen evenredige vertegenwoordiging gecombineerd met een districtenstelsel. De Tweede Kamer kent 150 leden, gekozen per district. We kennen 12 provincies en voorstelbaar is dat elke provincie 12 tot 13 gekozen afgevaardigden heeft. Maar is er dan sprake van evenredige vertegenwoordiging? Nee, de provincie Drenthe herbergt minder bewoners dan de stad Amsterdam. Invoering van een gewogen districtenstelsel, gebaseerd op inwoneraantal, lijkt de oplossing. Dat leidt ertoe dat in de provincies Drenthe, Flevoland en Zeeland ieder 5 leden worden gekozen. In Groningen en Friesland worden 7 leden gekozen. In Overijssel, Utrecht en Limburg worden 11 leden gekozen; in Gelder- land 15, in Noord-Brabant 21, in Noord-Holland 23 en tot slot in Zuid-Holland 29 leden. Besloten kan worden om in provincies waar 10 of meer leden worden gekozen, kiesdistricten in te voeren; het minimum aantal gekozenen per district dient 5 te bedragen. Voorstelbaar is dat steden als Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Eindhoven eigen afgevaardigden hebben. Daarnaast kan er een regio Arnhem, een regio Nijmegen en een regio Gelderland worden gevormd. Het effect zal zijn dat de gekozen vertegenwoordigers per (kies)district de vertegenwoordigers zijn van dat gebied. Op deze manier voelen de bewoners van een (kies) district (een stad, regio of provincie) zich nadrukkelijker vertegenwoordigd. Op deze manier voelen de bewoners van een (kies)district (een stad, regio of provincie) zich nadrukkelijker vertegenwoordigd Een bijkomend effect is dat als elk kiesdistrict direct gekozen leden heeft, het aantal partijen in de StatenGeneraal zal dalen. Kleine partijen als de Partij voor de Dieren, 50+, Denk, et cetera, zullen naar verwachting te weinig stemmen krijgen om (zelfstandig) een zetel te bemachtigen in de Kamer. Dat zal kunnen leiden tot samenvoeging van partijen (GroenLinks, PvdA en D66; CDA, CU en SGP) en tot gevolg hebben dat coalitievorming eenvoudiger wordt. Mr. A.W. Veerman, Hooge Mierde NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 649 Constitutionele toetsing 540 Constitutionele toetsing ‘D e wetten zijn onschendbaar.’ Wat zal de regering van Dirk Donker Curtius in 1848 gedacht hebben toen ze deze vier woorden toevoegde aan de voorgestelde, nieuwe Grondwet? Kort voordien immers had een speciale staatscommissie, welke onder voorzitterschap van de ons welkbekende Thorbecke belast was met het ontwerpen van een nieuwe Grondwet, een ‘Ontwerp der gewijzigde Grondwet van het Koninkrijk der Nederlanden’ opgeleverd waarin deze zin in het geheel niet voor kwam.1 De memorie van toelichting bij het artikel bood weinig inzicht. Verder dan ‘[de] onschendbaarheid der wetten […] plaatst de wet boven alle bedenking; zij waarborgt haar tegen alle aanranding zoowel van de uitvoerende [als] regterlijke magt’2 kwam de regering niet om deze fundamentele beknotting van het stelsel van machtenscheiding en checks and balances te rechtvaardigen. Nu we een goede anderhalve eeuw later wederom kijken naar de inrichting van ons parlementair bestel is het wenselijk ook opnieuw te kijken naar deze constitutionele anomalie. Het toetsingsverbod van – thans – artikel 120 Grondwet is namelijk precies dat, een constitutionele onregelmatigheid die indruist tegen de beginselen van de democratische rechtsstaat. Hoeksteen van ons bestel is immers het stelsel van machtenscheiding en checks and balances. Het toetsingsverbod staat echter haaks hierop. Aan de wetgevende macht wordt immers een onschendbaarheid toegekend die maakt dat van checks noch balances sprake kan zijn. Daarom ook dat men meermaals heeft getracht het toetsingsverbod te schrappen. Het laatste hoofdstuk in deze historie is de nog steeds aanhangige tweede lezing van het wetsvoorstel van – oorspronkelijk – Kamerlid Halsema.3 Constitutionele toetsing is van belang voor een decent functionerende rechtsstaat. Het bevestigt enerzijds dat ook de wetgevende macht substantief ter verantwoording kan worden geroepen voor haar handelen en anderzijds dat Grondrechten daadwerkelijk zijn wat de naam doet vermoeden: rechten die in een individuele casus ingeroe- 650 NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 pen kunnen worden door de burger. Wat is immers het nut van rechten die niet afdwingbaar zijn? Een nietafdwingbaar recht is namelijk geen recht maar een gunst. In de woorden van Thorbecke: ‘Verzaking der Grondwet te bevelen, ten einde de betrachting der gewone wetten te verzekeren, ware gewis de zonderlingste luchtsprong, dien een wetgever ooit had gewaagd. De Grondwet is niet voor den wetgever alleen, maar voor alle magten en voor alle burgers van den Staat geschreven.’4 Er wordt in deze discussie overigens nogal eens tegengeworpen dat het bestaan van artikel 120 Grondwet heden ten dage een non-probleem is, nu er door de rechter al getoetst kan worden aan verdragen, zoals het EVRM. Om twee redenen mist deze kritiek evenwel doel. Enerzijds nu, ondanks dat er inderdaad aan verdragen getoetst kan worden, deze verdragen over het algemeen slechts een ondergrens stellen. Voor substantieve invulling van het constitutioneel discours zijn ze ongeschikt, precies omdat ze veel vrijheid laten voor nationale invulling. Een invulling die overigens ook plaatsvindt in zo goed als elk Westers land nu nationale constitutionele toetsing daar in één of andere vorm gangbare praktijk is. Anderzijds nu het zo’n vreselijk hol argument is. Is de Nederlandse constitutionele geest zo zwak dat we haar moeten outsourcen om tot resultaat te komen? Allard Altena (promovendus aan de Universiteit Leiden) Noten 2014 staat dit wetsvoorstel op de langeter- 1. Donker Curtius maakte zelf overigens mijnagenda van de Tweede Kamer, nu een deel uit van deze staatscommissie. tweederde meerderheid in tweede lezing 2. Handelingen van de Regering en de lijkt te ontbreken. Staten-Generaal over de herziening der 4. J.R. Thorbecke, Bijdrage tot de herzie- grondwet (1e deel), ’s Gravenhage: Gebroe- ning der Grondwet, Leiden: P.H. van den ders Belinfante 1848, p. 349. Biesheuvel 1848, p. 62. 3. Kamerstukken II 2009/10, 32334. Sinds Functioneren parlement 541 Over een ‘commissie van alle dingen’ en slow politics I k heb eens bijgehouden hoe politieke commentatoren het functioneren van de parlementaire democratie beschrijven. Dat deed ik via de route van wat ik zelf als ernstige vertegenwoordigers van het parlementaire persgilde begreep. Drie Nederlandse (NRC, Trouw, De Volkskrant) en twee Vlaamse kranten (De Morgen, De Standaard) hield ik bij. Het was 2015, en ik heb dat een aantal maanden volgehouden. De lezer zal al snel de nodige bias constateren: elitaire kranten, en hoe representatief is dit? Maar het is wat ik deed, en dus moet ik het er nu mee doen. Wat viel op? Ook toen ging het vooral over de kloof tussen volk en elite, en over het verdwijnen van het politieke midden en kwaadaardige omgangsvormen (polarisatie). De commentatoren hadden het uiteraard ook over zwevende kiezers en het varen op permanente peilingen, en incidenteel werd al gewag gemaakt van fact free politics. Ook was er aandacht voor incidentenbeleid en een, politiek gezien, al te korte termijn oriëntatie. En men had het tevens over een politiek-bestuurlijk taalgebruik dat vooral termen als ‘efficiëntie’ en ‘doelmatigheid’ bezigde. Maar wat vooral opviel is het geweeklaag over de staat van de parlementaire democratie. Een en ander vertaalde zich vooral, zo constateerde de parlementaire pers, in een roep om meer directe democratie, met referenda als smeerolie. Waarom bestaat die parlementaire democratie eigenlijk? Paradoxaal genoeg ook om de zojuist beschreven ontwikkelingen te temperen en om wat stabiliteit te genereren; als een rem op de waan van de dag, en een vorm van noodzakelijke arbeidsdeling. De bevolking wordt vrijgesteld van voortdurende betrokkenheid op de politiek, en politici worden vrijgesteld om er zich in te specialiseren. De bedoeling is dat de verkozenen daarbij bemiddelen: tussen lange en korte termijn, tussen fast en slow politics, en tussen democratie en rechtsstaat. En politici zijn er dan om vanuit verschillende visies op wat het algemeen belang vereist daarover te discussiëren en vervolgens te besluiten. Dat lijkt me onverminderd van belang, in weerwil van wat de tijdgeest lijkt in te geven. ‘Het moet niet een “commissie van alle dingen” worden, want dan weet ik dat er niks uitkomt’, aldus de ministerpresident in oktober 2014 (waarom heeft het trouwens zo lang moeten duren voordat de Commissie werd ingesteld?). Zo is het, en een zekere focus is dus vereist. Maar dat vraagt om een min of meer sturende onderzoeksvraag, althans een lens aan de hand waarvan kan worden onderzocht en geanalyseerd. In het licht van het bovenstaande gaat mijn vraag als volgt: ‘Hoe stabiliteit koppelen aan maatschappelijk dynamiek en verandering?’ Ik besef het, ook dit is een grote vraag. Maar zo omschreven gaat het dus niet over directe democratie alleen. Daar gaat het ook over, maar dan wel vanuit het gezichtspunt van een gouvernement modéré (Montesquieu), waaraan het parlementair bestel misschien wel op de meest prominente wijze gestalte moet geven. Mijn suggestie is vooral ook aandacht te besteden aan kleine maar o zo significante ingrepen: hoe het parlementaire proces zelf wat minder bestuurlijk of regentesk te maken, onderzoek hoe burgers beter te betrekken bij bijvoorbeeld commissiewerk in de Tweede Kamer, timmer regeerakkoorden niet zo dicht. Biedt dus meer politieke ruimte aan maatschappelijk debat, maar koester tevens de institutionele stabiliteit die de democratische rechtsstaat vereist. Een grote verbouwing van het Huis van Thorbecke vereist dit niet. Maurice Adams (hoogleraar Democratie en Rechtsstaat, Tilburg Law School) 542 Herstel het dualisme N adenken over staatsvormen is nadenken over de menselijke natuur. Het begint bij het onderkennen van de kracht van mensen, maar verliest hun gebreken nooit uit het oog. De woorden van James Madi- son in de Federalist Papers, dat tijdloze werk over de kernwaarden van de democratische rechtsstaat, blijven galmen. Want inderdaad, ‘what is government itself, but the greatest of all reflections on human nature? If men were NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 651 Functioneren parlement angels, no government would be necessary. If angels were to govern men, neither external nor internal controls on government would be necessary.’1 Een uit de menselijke natuur voortvloeiende wijsheid is dat het onverstandig is om te veel macht te beleggen bij één persoon of één groep. Willekeur, wanbestuur, zelfverrijking of machtsmisbruik is dan te verwachten, of zelfs tirannie in het ergste geval. Daarom is dan ook de trias politica tot één der hoekstenen van onze staatsvorm verheven. We scheiden de staatsmacht en bouwen noodzakelijke checks and balances in om de risico’s die aan onze natuur verbonden zijn te beperken. Eén zijde van deze driehoek is de relatie tussen de regering en het parlement. Idealiter is er sprake van een dualistische relatie tussen deze twee staatsmachten. Beide moeten immers voldoende onafhankelijk zijn om hun temperende taak ten opzichte van elkaar te kunnen uitvoeren. Hoe kan er anders van serieuze controle en tegenmacht sprake zijn? In de praktijk is echter het monisme wet, waarbij het zwaartepunt te zeer bij de regering ligt.2 Dichtgetimmerde coalitieakkoorden gecombineerd met een moordende fractiediscipline hebben de regering en een meerderheid in het parlement solide aan elkaar vastgeklonken. Van welke debatten kennen we immers de uitkomst nog niet? Wanneer wijkt het beleid substantieel af van het coalitieakkoord? En hoe vaak is de Grondwettelijke frase ‘de leden stemmen zonder last’ waarheid, in plaats van een fictie zonder weerslag in de realiteit? De grote boosdoener is de zwakke positie die Kamerleden hebben. Ze ontberen een eigen mandaat en zijn voor (her)verkiezing volledig afhankelijk van de leiding van hun politieke partij om hen op te nemen op een kieslijst. Dit werkt een stelsel in de hand waarbij (kandidaat-) Kamerleden zich zoveel mogelijk conformeren aan de wil van de partijleiding. Geen goede uitgangspositie voor wie kritisch de macht wil controleren. Geef Kamerleden daarom een eigen, sterk mandaat, waarbij de afhankelijkheidsrelatie niet die is tussen politicus en partij, maar tussen kiezer en gekozene. Een systeem van kiesdistricten is dan al snel noodzaak. Idealiter is dat een systeem waarin de kiezer zich per district via zogenaamde primaries, oftewel voorverkiezingen, direct uitspreekt over wie er in de general election verkiesbaar zullen zijn. Een meer gematigd model is ook mogelijk, zoals het Duitse model waarbij er een mix wordt betracht tussen kiesdistricten en evenredige vertegenwoordiging. Enige vorm van directe binding tussen kiezer en gekozene is echter onontbeerlijk. Herstel het dualisme in ere, onze democratische rechtsstaat is erbij gebaat. Of in de woorden van Thorbecke, onze eigen founding father: ‘hetzij het gouvernement in handen der Vertegenwoordiging kome, hetzij de Vertegenwoordiging een gouvernementswerktuig worde, beide afwegen zijn even verderfelijk.’3 Allard Altena (promovendus aan de Universiteit Leiden) Noten & H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse 1. A. Hamilton, J. Madison & J. Jay, ‘The parlement, Deventer: Kluwer 2010, p. 424 Federalist Papers’, in: The Constitution of e.v. the United States of America and Selected 3. J.R. Thorbecke, Bijdrage tot de herzie- Writing of the Founding Fathers, New York: ning der Grondwet, Leiden: P.H. van den Barnes & Noble 2012, p. 245 e.v., nr. 51. Biesheuvel 1848, p. 12. 2. Vergelijk bijvoorbeeld P.P.T. Bovend’Eert 543 Bezinning op de positie van de Eerste Kamer en haar leden K ritiek op het functioneren van de parlementaire democratie is van alle tijden. Vaak richt de kritiek zich dan op het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging, de daarmee samenhangende moeizame meerderheidsvorming, de geringe band tussen kiezers en gekozenen en partijversplintering. Ruim tien jaar geleden beproefde het tweede kabinet-Balkenende voor het laatst tevergeefs een ingrijpende herziening van het kiesstelsel. Het is de vraag of het opportuun is om de discussie over het kiesstelsel, bij wijze van rituele dans, voor de zoveelste keer te heropenen. Hoogstens zou een kleine aanpassing 652 NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 (een beperkte kiesdrempel) de moeite van het overwegen waard zijn. Wat volgens mij op dit moment wel serieuze heroverweging verdient, is de positie van de Eerste Kamer en haar leden. De afgelopen zes jaar is duidelijk geworden dat de positie van de Eerste Kamer in het tweekamerstelsel serieuze tekortkomingen vertoont. De Grondwet heeft bij de vormgeving van het tweekamerstelsel van oudsher nadrukkelijk gekozen voor de toekenning van het staatsrechtelijke en politieke primaat aan de rechtstreeks geko- zen Tweede Kamer. De Eerste Kamer heeft als indirect gekozen Kamer een zwakkere democratische legitimatie, die in de praktijk nog geaccentueerd wordt door een verhoudingsgewijs lage opkomst bij Provinciale Statenverkiezingen. De Eerste Kamer komt in het Nederlandse parlement op de tweede plaats, maar heeft in de wetsprocedure wel het laatste woord. Haar komt een vetorecht toe. Bovendien geldt de vertrouwensregel ook in relatie tot de Eerste Kamer. In westerse democratieën is het in een tweekamerstelsel, waarin de rechtstreeks gekozen kamer het primaat heeft, gebruikelijk dat die kamer het laatste woord heeft. Het Nederlandse tweekamerstelsel vormt wat dat betreft een merkwaardige uitzondering op de regel. Lange tijd kon dit gebrek gemaskeerd worden doordat de Eerste Kamer wijze terughoudendheid betrachtte in de uitoefening van haar bevoegdheden. De twee kabinettenRutte hebben echter geleerd dat die terughoudendheid achter de horizon verdwijnt, wanneer een kabinet wel in de Tweede Kamer maar niet in de Senaat de meerderheid heeft. De verkiezingen voor de Eerste Kamer halverwege de rit van een kabinet maken de verhoudingen extra gecompliceerd. Dat bij de kabinetsformaties van 2010 en 2012 de vraag is opgekomen om ook de Eerste Kamerfracties te betrekken bij de coalitieonderhandelingen, illustreert dat het Nederlandse tweekamerstelsel uit het lood geslagen is. Een bezinning op de positie van de Eerste Kamer is aldus gewenst. Daarbij is allereerst te overwegen om terug te keren naar de oude verkiezingswijze voor de Senaat (mandaat van zes jaar met aftreding van de helft om de drie jaar). Ten tweede is het raadzaam een wijziging van de wetgevingsprocedure te overwegen, waarin de Tweede Kamer, in combinatie met toekenning van het amendementsrecht aan de Senaat en een conciliatieprocedure, het laatste woord krijgt. Een tweede punt van aandacht verdient ten slotte de positie van de Eerste Kamerleden in de Senaat. Deze leden vervullen veelal hun functie parttime en combineren hun lidmaatschap met (tal van) andere hoofd- of nevenfuncties. De laatste jaren is deze combinatie van functies herhaaldelijk met het oog op de schijn van belangenverstrengeling ter discussie gesteld. Vanwege de vereiste integriteit van de Kamerleden en het handhaven van voldoende vertrouwen in het parlement is de vraag relevant welke beperkingen moeten gelden voor deelname aan debatten en stemmingen indien persoonlijke belangen aan de orde zijn. De twee bovengenoemde thema’s lenen zich, dunkt mij, bij uitstek voor nader onderzoek door de Staatscommissie, al is het maar omdat zo opvallend veel oud-senatoren deel uitmaken van deze commissie. Paul Bovend’Eert (hoogleraar Staatsrecht Radboud Universiteit Nijmegen) 544 Nederlandse ‘afwas’ A an het einde van een parlementaire termijn kennen de Britten een zogenaamde ‘wash-up’-periode. Dat is een tijdvak waarin de regering, nadat de verkiezingsdatum is vastgesteld, nog snel allerlei aanhangige wetsvoorstellen erdoor kan ‘jassen’. Omstreden natuurlijk. Vandaar dat er strenge regels gelden (aangescherpt in 2010). Alleen niet-controversiële wetsvoorstellen die wetgevingstechnisch of -systematisch noodzakelijk zijn, mogen in sneltreinvaart nog worden aangenomen. Dat om al te erge vormen van voorbeurs-koehandel te voorkomen. In Nederland lijken we op het ogenblik ook met zo’n soort afwas te maken te hebben – zij het dan zonder die strenge regels. Aan het einde van de termijn van deze Tweede Kamer lijken er nog snel van allerlei deals te worden gemaakt tussen de Kamer en de regering, met over en weer ruilen van aanhangige wetsvoorstellen en ook initiatiefwetsvoorstellen. Veel dingen waarover noch in de verkiezingsprogramma’s van 2012, noch in het coalitieakkoord iets terug te vinden is. Het lijkt te horen tot die vele bijzonderheden die deze kabinetsperiode kenmerken. De TK-zittingstermijn waaronder het kabinet Rutte-II diende (2012-2017) is er een van records: 42 Kamerleden die voortijdig opstapten, afsplitsingen en maar liefst zeventien fracties. Minder in het oog lopen de initiatiefwetsvoorstel- len. Ook daar een record. Tussen 2012 en 2016 werden door individuele Kamerleden maar liefst 48 initiatiefvoorstellen ingediend. Dat is heel opmerkelijk omdat het in Nederland eigenlijk altijd de regering is die wetsvoorstellen indient bij de Tweede en Eerste Kamer. Initiatiefvoorstellen kwamen in het verleden ook weinig voor: het specialistische en technische werk van het voorbereiden van wetsvoorstellen werd bijna altijd aan de regering overgela- NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 653 Functioneren parlement ten. Tussen 1945 en 1967 kwamen initiatieven maar een keer of 10 voor en tot aan 2003 bleek de frequentie laag. Dat aarzelende gebruik had natuurlijk ook te maken met de kleine kans die een Kamerlid had om zo’n initiatief aangenomen te krijgen – je moest je in je eentje de berg op vechten. Dat is allemaal veranderd. Op dit ogenblik zijn er maar liefst 108 initiatiefwetsvoorstellen aanhangig bij de Tweede Kamer tegenover zo’n 110 voorstellen van de regering. 48 initiatieven zijn in de afgelopen vier jaar ingediend, en veertien daarvan zijn (mede) afkomstig van leden van de coalitiepartijen. Het initiatiefvoorstel lijkt als politiek instrument ontdekt en populair geworden. Met de verkiezingen van 15 maart in aantocht proberen Kamerleden en regering op de valreep nog te scoren. Dat zie je ook aan de druk die op de behandeling van wets- voorstellen wordt gelegd: er wordt veel ‘doorgejast’. Nu kan je tegenwerpen dat er niks mis is met deze ‘afwas’. Eindelijk schiet het eens op. Toch? En we hebben natuurlijk altijd de Eerste Kamer nog. Toch is het, net als bij een demissionair geworden kabinet, goed dat de Kamer samen met de regering een paar maanden voor de periodieke verkiezingen in een openbaar debat een soort schifting maakt tussen controversiële en niet-controversiële aanhangige voorstellen. Dat voorkomt dat voorstellen meer dan nodig is, tot speelkaarten worden in een koortsig verkiezingsspel zonder dat daar nog een echt mandaat aan ten grondslag ligt. Wim Voermans (hoogleraar Staats- en bestuursrecht Universiteit Leiden) 545 Nieuw leven in de amendementsprocedure van de Nederlandse Grondwet D e Nederlandse Grondwet zit op slot.1 Aan de ene kant dient een Grondwet stabiel te zijn, maar aan de andere kant dient deze zo flexibel te zijn, dat deze met zijn tijd mee kan gaan. In Nederland hebben er sinds 1983 geen grote wijzigingen plaatsgevonden en wordt de Grondwet een dode letter.2 Om de Grondwet nieuw leven in te blazen dient er dus iets veranderd te worden. De Grondwet erkennen als gedeeld referentiekader zal de politiek versterken.3 Scholten heeft eerder het probleem van de rigide herzieningsprocedure aangekaart, waardoor belangrijke herzieningsvoorstellen van de Grondwet de eindstreep niet halen. Scholten stelt voor om alleen de kern in de Grondwet te laten en de rest onder te brengen in de gewone wet.4 Ik meen dat dit ook binnen de Grondwet zelf georganiseerd kan worden. Een oplossing die namelijk in 62 % van de 192 grondwetten ter wereld is gevonden, is differentiatie in amendementsprocedures. Zo is er procedurele differentiatie, waarbij bepaalde artikelen op een andere manier gewijzigd kunnen worden dan andere artikelen. Daarnaast zijn er material limits, waarbij bepaalde waarden niet aangetast mogen worden. Passchier concludeerde dat 116 grondwetten ter wereld zo’n procedure hebben.5 Naar aanleiding hiervan, heb ik onderzocht6 hoe in de wereld onderscheid gemaakt wordt tussen de harde kern met grondrechten en 654 NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 de rest. Hieruit is gebleken dat in 70,7% van de grondwetten waarin met differentiatie gewerkt wordt, grondrechten beter beschermd worden door een zwaardere wijzigingsprocedure.7 Een les die we in Nederland kunnen leren is dat grondrechten meer bescherming behoeven dan de rest. Mijn voorstel is dan ook om de wijzigings- Een oplossing die in 62 % van de 192 grondwetten ter wereld is gevonden, is differentiatie in amendementsprocedures procedure voor hoofdstuk 1 van de Grondwet te laten zoals deze nu is. Voor de overige artikelen stel ik een lichtere wijzigingsprocedure voor, maar meen ik dat deze wel in de Grondwet zelf moeten blijven, omdat er ook binnen de Grondwet gedifferentieerd kan worden en de bepalingen dan meer waarde hebben dan een gewone wet. Hoewel hoofdstuk 2 niet de harde kern betreft, stel ik voorlopig voor dat de procedure ook hetzelfde blijft, aangezien dit een politiek gevoelig onderwerp is.8 Voor de overige bepalingen stel ik voor dat deze wel in twee lezingen aangenomen dienen te worden, maar met een absolute meerderheid in plaats van de huidige tweeder- de meerderheid, zodat het democratisch gehalte gewaarborgd blijft, maar de procedure toch flexibeler wordt.9 Valérie Verschoor (masterstudent Staats- en bestuursrecht en Civiel recht, Universiteit Leiden) Noten Grondwetsherziening 1983 en 1987, abstract=2693493, p. 13. verwerkt in een database. 1. Zie o.a.: Scholten, ‘Nederland leeft voort, Deventer: Kluwer 1987. 6. Ik heb als Student Fellow onderzoek 8. Zie: https://www.rijksoverheid.nl/docu- maar zijn Grondwet staat stil’, NJB 3. E.M.H. Hirsch Ballin, De Grondwet in gedaan naar de Nederlandse Grondwet in menten/rapporten/2008/04/11/de-grond- 2015/2006, afl. 41. politiek en samenleving. Rechtsstaatlezing rechtsvergelijkend perspectief bij het E.M. wet-herzien-25-jaar-later. 2. R. Passchier, The Constitution of the 2013, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers Meijers instituut, Afdeling Staats- en 9. Een absolute meerderheid is overigens Netherlands at 200: Adaptive Capacity and 2013, p. 35-37. Bestuursrecht bij prof. mr. W.J.M. Voermans geen bijzonderheid: Passchier 2015, SSRN: Constitutional Rigidity, 2015: http:// 4. Scholten, NJB 2015/2006, afl. 41. en mr. R. Passchier. http://ssrn.com/abstract=2693493, p. 5. papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_ 5. Daarnaast zijn er eeuwigheidsclausules; 7. Gebaseerd op 192 geschreven grondwet- id=2608435; C.A.J.M. Kortmann, De Passchier 2015 SSRN: http://ssrn.com/ ten van www.constituteproject.org, die zijn 546 Parlementair multitasken D e Tweede Kamerverkiezingen staan voor de deur. Op 15 maart krijgt de kiezer de kans om – ja, wat eigenlijk te doen? Te bepalen wie de wetgevende macht uitoefent? Of wie toeziet op de uitvoerende macht? Of nog iets anders? Constitutionele puristen duiken dan de Grondwet in. Artikel 50 draagt de Staten-Generaal op het gehele Nederlandse volk te vertegenwoordigen. Wat dat precies inhoudt, zullen we later wel vernemen. In dat ‘later’ heeft de Grondwetgever blijk gegeven van een wat bijzondere zin voor prioriteiten. Eerst en vooral wordt verwezen naar de opdracht van de StatenGeneraal om in verenigde vergadering te luisteren naar een uiteenzetting over het regeringsbeleid (art. 65). Ook het verkrijgen van inlichtingen vanwege ministers en staatssecretarissen (art. 68) en de parlementaire enquête (art. 70) kunnen zich verheugen in een vooruitgeschoven positie. Pas veel later, in artikel 81, wordt gewag gemaakt van de opdracht van de Staten-Generaal om samen met de regering wetten vast te stellen. Je zou haast gaan denken dat de Kamerleden maar tot wetten maken komen, als er tijd overblijft na het uitoefenen van de controletaak. Het klassieke denken over de trias politica heeft in de loop der eeuwen geleid tot een algemeen aanvaarde driedeling tussen wetgevende, uitvoerende en rechterlijke functies. We zouden haast gaan vergeten dat grote auteurs als Locke en Montesquieu die driedeling wel mee gestalte hebben gegeven, maar ze nooit letterlijk zo formuleerden. We dreigen er vooral door te vergeten dat de eerste staatsmacht, de wetgevende, in zowat alle Westerse parlementaire stelsels zelf zondigt tegen het beginsel van de checks and balances, door de wetgevende functie in de strik- te zin van het woord te combineren met de opdracht toezicht uit te oefenen op het functioneren van de regering. En dan, zouden ervaren staatslieden kunnen zeggen, het werkt toch? Misschien wel. Er zijn trouwens zeker argumenten te vinden om het nut van deze combinatie te verdedigen. Wetgeving is zelf een belangrijk instrument om het regeringswerk in deze of gene richting te sturen. Dat is trouwens ook het probleem. Nogal wat wetgeving is minder bedoeld om algemene normen te verwoorden, dan om het regeringswerk bij te sturen, en indirect te controleren. Overbodige, ongenuanceerde en onvoldragen wetgevingssuggesties zijn er het gevolg van. Daarenboven is het parlement niet de wetgever, maar slechts een cowetgever, samen met de regering. Als controle-instrument stoot de wetgeving dus gauw op haar grenzen. Daar komt nog bij dat er een principieel probleem ontstaat. De eerste staatsmacht, die de hoeder zou moeten zijn van het evenwicht binnen de staatsstructuren, functioneert zelf op een wijze die op gespannen voet staat met de zuivere leer van het politieke evenwicht. Multitasken is niet eenvoudig. Wetgeven ook niet. De regering controleren evenmin. Redenen genoeg dus om de combinatie van de twee parlementaire taken te herbekijken, en waar nodig te reorganiseren. Gelukkig hebben we nog een Eerste Kamer. Frank Judo (advocaat te Brussel) NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 655 Functioneren parlement 547 Democratische tekorten? D ie Partei hat immer Recht, klonk het tot aan de Wende in de voormalige DDR. Menig partijbons zou het ook hier graag zo zien. Dat betekent: conflict in de fractie of met de dienstleiding, dan zetel opgeven en wegwezen. Kadaverdiscipline. Soms gaat het zo, maar vaak ook niet en begint de dissident voor zichzelf. Erg? Nee hoor! Binnen afzienbare tijd zijn er weer verkiezingen, wordt de boel opgeschoond en begint het circus opnieuw. De kiesdeler doet z’n werk: exit splinter. ‘t Is een soort politieke varkenscyclus. Enkel op het Binnenhof en in de partijburelen wordt men er nerveus van. Zetelroof heet het in die kringen. Een groot woord voor een klein probleem. Trouwens, probleem? Toch alleen für die Partei, die kennelijk nicht immer Recht hat, of het in ieder geval niet steeds krijgt. Maar dat laatste is in de politiek toch niets bijzonders? Evenmin iets bijzonders is het dat opiniepeilers nogal eens ernaast zitten. Kennelijk zijn de gehanteerde methoden niet toereikend. Merkwaardigerwijs komt dan klaarblijkelijk bij sommigen de gedachte op dat hier een en ander moet worden gereguleerd. Hoe zou dat eigenlijk moeten? Een verbod op opiniepeilingen? Een diploma voor de peiler? Een keurmerk voor de methode? Ach, het zijn van die kleine ongemakken waarmee de dames en heren politici maar moeten zien te leven. Alleen zij en de hijgende pers worden er nerveus van. De burger gelooft het wel, of niet. Zijn er te veel partijen? Moet het stelsel van evenredige vertegenwoordiging op de schop? Moet de kiesdrempel omhoog? Welneen! We hebben de laatste jaren gezien hoe een beetje handige premier allerlei kongsis weet te smeden om aan een meerderheid in het Parlement te komen. Minderheidskabinetten, al dan niet met gedoogsteun, zullen Zetelroof, een groot woord voor een klein probleem ons deel zijn in het verbrokkelde politieke landschap. Is dat erg? Natuurlijk niet. Er zullen vast wel één of meer politieke partijen zijn die niet willen meedoen. Let it be. Redelijkheid en verantwoordelijkheidsbesef zijn bij de meerderheid van onze politici volop aanwezig. Zeker, voor de opiniepeilers is het lastig en ook zal er nog wel eens een zeteltje worden geroofd, maar nu Trump aan de ene en Poetin aan de andere kant ons het leven een beetje zuur maken, zullen de rijen zich wel snel sluiten. Kortom, niks aan veranderen. Gewoon zo laten. Maar ja, daar heeft de Staatscommissie natuurlijk niets aan. Het zij zo. Jan W. Ilsink, Vorden 548 Wees Voorzichtig H et nadeel van een slecht ingerichte democratie is dat het zomaar kan leiden tot de dommekracht aan de macht. Al in 1895 heeft Gustave Le Bon in zijn psychologie des foules duidelijk gemaakt hoe dat werkt: groepsvorming, versimpelde beeldvorming en populisme brengen niet bepaald het beste in de mensheid naar boven. De geschiedenis geeft hem herhaaldelijk gelijk en bij alle vernieuwingsdrift moeten we niet vergeten om dit in Nederland te voorkomen. Van cruciaal belang daarbij is dat iedereen zich gehoord en vertegenwoordigd voelt. Kiesdrempels zijn dus uit den boze en in het verlengde daarvan ook het dis- 656 NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 trictenstelsel. Elke visie die niet populair genoeg is om ergens een meerderheid te halen overleeft de verkiezingen niet. Bovendien is het plaatselijk hotelzaaltje al lang vervangen door internet. Ook referenda moeten we vergeten. Die gaan meestal over zaken die zo ingewikkeld zijn dat de politiek niet bij machte is om haar besluit uit te leggen. Dan moet je zo’n probleem niet gaan ridiculiseren tot een zo eenvoudige stelling dat Simpelmans daar met een gerust hart ja of nee tegen kan zeggen. We hebben een redelijk omvangrijke volksvertegenwoordiging die voor ons nadenkt over staatsaangelegen- heden. Helaas wordt dat nadenken al te vaak vertroebeld door electorale belangen. Pragmatisme en voortschrijdend inzicht is prima, maar achter zo veel mogelijk zwevende kiezers aankoersen niet! Daar komt nog bij de belangenverstrengeling tussen regering en volksvertegenwoordiging. Hoe kun je nu objectief kritisch zijn tegenover een ‘eigen’ minister? Zoveel hoeft er niet te veranderen. Het stelsel kabinet en één kamer is prima, een tweede kamer moet gewoon niet nodig zijn. Het kabinet gaat bestaan uit technocraten met vakmatige visie die de lijn uitzetten. Die technocraten mogen politiek onpartijdig zijn en moeten gerekruteerd worden uit de wetenschappelijke elite en per persoon een even onbepaalde als onbeschermde termijn hebben. Na elke verkiezing, en zo nodig tussendoor, kán de kamer voor elk willekeurig ministerie een nieuwe minister aanwijzen. Maar zolang de kamer vertrouwen in de zittende minister heeft, kan deze door. Hun politieke verantwoordelijkheid moet niet verward worden met de uitvoeringsverantwoordelijkheid. Die ligt bij de directeur-generaals. De voorzitter van het kabinet, de minister-president, wordt door de kamer gekozen uit de maatschappelijke elite. Een niet al te directe invloed van het volk op de keuze van de premier verkleint de kans op een populist. De kamer, bestaande uit vertegenwoordigers van groepen met een maatschappelijke visie, zal, zonder gebonden te zijn aan regeerakkoorden, niet meer kramp- achtig naar een langdurige meerderheidscoalitie hoeven zoeken. Per kwestie kan er vrijelijk naar voldoende consensus toegewerkt worden. Ze bestaat uit tweehonderd leden die elke twee jaar voor de helft opnieuw gekozen worden, zodat incidentele kwesties ten tijde van verkiezingen slechts een gedempte invloed hebben. Pragmatisme en voortschrijdend inzicht is prima, maar achter zo veel mogelijk zwevende kiezers aankoersen niet De kiezer hoeft niet meer strategisch negatief te stemmen: op de ene grote partij stemmen om te voorkomen dat de andere grote partij aan de macht komt. De stem kan weer aangewend worden voor het persoonlijk ideaal, zodat we een volksvertegenwoordiging krijgen die bijna net zo gemêleerd is als het volk zelf. Foppe Hoekstra, Elahuizen 549 Onthoud de PVV het initiatief in de kabinetsformatie B ij de aanstaande Tweede-Kamerverkiezingen is de, op afstand, belangrijkste vraag of de PVV als grootste uit de stembus zal komen. Als dat het geval is, ligt het volgens staatkundige conventie in de rede dat de Tweede Kamer deze partij ook het initiatief zal geven in de kabinetsformatie. Overigens is het ook denkbaar dat, al dan niet op suggestie van de PVV, ‘alleen’ een persoon wordt aangezocht die de mogelijkheid van een kabinet met deelname van de PVV gaat onderzoeken. In beide gevallen is het, hoewel vooralsnog onwaarschijnlijk, denkbaar dat op enig moment daadwerkelijk een dergelijk kabinet wordt geformeerd. Politiek columnist Hans Goslinga heeft zich uitgesproken tegen een dergelijk scenario. Hij stelt dat het een ‘wezensvreemde figuur’ zou opleveren indien de antisysteempartij PVV het voortouw zou krijgen bij de machts- vorming op nationaal niveau.1 Emeritus hoogleraar parlementaire geschiedenis en parlementair stelsel J.Th.J. van den Berg, daarentegen, wijst erop dat er tijdens kabinetsformaties vanouds nu eenmaal ‘verplichte figuren’ moeten worden gemaakt, al was het maar om mogelijkheden te elimineren.2 De vraag is echter of een verdergaande ‘normalisering’ van de PVV, die hiervan het gevolg zou zijn, wel gewenst is.3 Deze afweging is, zoals vaker in het politieke staatsrecht, primair een politieke. Toch zijn er ook rechtsstatelij- Noten 2. J.Th.J. van den Berg, ‘Verplichte figuren’, 1. Hans Goslinga, ‘De strijd om het Torentje Parlement & Politiek, 3 februari 2017. wordt een riskant spel’, Trouw, 8 januari 3. Hans Goslinga, ‘Houd Wilders ver van 2017. het Torentje’, Trouw, 12 februari 2017. NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 657 Functioneren parlement ke aanknopingspunten te vinden voor de beantwoording van de vraag of de PVV al dan niet het initiatief in de kabinetsformatie moet krijgen. In een recent interview met de ARD stelde Wilders dat zijn partij van oordeel is ‘dass man den Islam nicht mit anderen Religionen vergleichen kann, sondern nur mit totalitären Ideologien, die wir in der Vergangenheit gesehen haben, etwa dem Kommunismus oder dem Faschismus’.4 Een dergelijke stellingname opent de weg voor onder meer vergaande en eenzijdige beperkingen van de vrijheid van godsdienst van moslims, zoals ook blijkt uit het concept-verkiezingsprogramma PVV 2017-2021. Voor de staatsrechtsgeleerde Van den Bergh vormde aanvaarding van de beginselen van ‘geestelijke vrijheid’ en ‘gelijkheid voor de wet’ in een democratie een voorwaarde om tot ‘de vreedzame strijd der geesten’ te worden toegelaten.5 Collega Molier attendeerde bovendien al eerder op het feit dat niet zonder meer uit te sluiten valt dat in het geval van de PVV het gevaar van realisering van (delen van) haar verkiezingsprogramma ‘voldoende naderend’ is.6 Mocht op grond van bovenstaande juridische actie tegen de PVV al niet opportuun zijn, dan vormt minimaal het in voorkomend geval verlenen van het initiatief in de kabinetsformatie aan de PVV eerder een ‘wezensvreemde’ dan een ‘verplichte figuur’. Hans-Martien ten Napel (Afd. staats- en bestuursrecht, Universiteit Leiden) 4. ‘Wilders im Interview. Ängste schüren, partijen? De oratie van George van den Wahl gewinnen?’, https://www.tages- Bergh uit 1936 (Amersfoort 2014), p. 11. schau.de/kultur/interview-wilders-101. 6. Gelijn Molier, ‘Het verbod van een poli- html. tieke partij. Een anomalie in een democra- 5. Wat te doen met antidemocratische tie?’, NJB 2016/1754, afl. 34, p. 2444. Keuzes 550 Gekozen ministerpresident I n Amerika hebben ze gekozen voor Trump. Wij kiezen voor een partij, en moeten als kiezer maar zien welke coalitie en minister-president er komt. Kabinet over rechts, over links of iets daar tussenin? Als kiezer is het afwachten. Al lang woedt de discussie over de invoering van een gekozen minister-president. D66 pleit hier al jaren voor en Staatscommissie Cals-Donner beval het tevens aan, alsmede een aantal leden van Staatscommissie De Koning. Een ogenschijnlijk uitgekauwd onderwerp maar gezien de huidige politieke ontwikkelingen erg belangrijk. De kiezer heeft nu te weinig invloed op een coalitie en probeert dit met strategisch stemgedrag te corrigeren. Een zorgelijke ontwikkeling. Velen zullen zich 1982 heugen toen de PvdA met 47 zetels de grootste werd maar niet ging regeren. De pyrrusoverwinning verwees hen destijds naar de oppositie. Een ontwikkeling die begin jaren negentig leidde tot een onderzoek van de commissie De Koning. De commissie adviseerde tegen de invoering van een gekozen minister-president. De minderheidsnota van twee leden met een pleidooi voor de invoering heeft daardoor relatief weinig aandacht gehad en in de 21e eeuw lijkt het onderwerp definitief in de ijskast te zijn gezet. Het niet hebben van een gekozen minister-president leidt echter tot opmerkelijke stemverhoudingen. 658 NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 Afgelopen verkiezingen verwerd de strijd tussen Samsom en Rutte een premierstrijd waar velen afweken van hun eigenlijke partijvoorkeur. Ik gaf mijn stem voor D66 op voor een stem op de PvdA, hopende te voorkomen dat Rutte premier werd. Er werd dus de facto een minister-presi- De kiezer krijgt als het ware een ‘parlements-’ en een ‘regeringsstem’ dent ‘gekozen’. Wat is het nut deze praktijk tot gecodificeerd recht te laten verworden? Dat zit in de zetelverdeling van het parlement. Immers heeft D66 in mijn geval niet mijn Kamerstem gekregen, waar zij deze wel had verdiend. Ook op basis van de huidige peilingen doet zich een dergelijk probleem op. Wilders en Rutte zijn grootste en gezien de moeite die veel kiezers met Wilders hebben, bestaat de kans dat kiezers afwijken van hun eigenlijke voorkeur en ‘strategisch’ op Rutte stemmen. Een kiezersonderzoek van Kantar Public (voorheen TNS Nipo) bevestigt deze angst. Zo overweegt 22% van de D66-aanhangers niet op D66 te stemmen, maar op de VVD van Rutte. Een gekozen minister-president kan dit probleem tackelen. Dit aan de hand van een ‘dubbele’ verkiezing, met een eventuele tweede ronde. De eerste stem betreft de ‘normale’ stem op de partij van voorkeur en de tweede stem op de persoon van voorkeur voor minister-president. Omdat verkiezing van de minister-president via een relatieve meerderheid afbreuk doet aan het gezag op grond van de rechtstreekse legitimatie moet er bij het ontbreken van een absolute meerderheid, een tweede ronde plaatsvinden. In deze tweede ronde kan de kiezer dan louter nog kiezen tussen de twee kandidaten die in de eerste ronde de meeste stemmen hebben behaald. De kiezer krijgt als het ware een ‘parlements-’ en een ‘regeringsstem’. De kiezer krijgt daardoor de mogelijkheid om in de eerste ronde bijvoorbeeld op D66 te stemmen en in de tweede ronde tussen Wilders en Rutte te kiezen voor Rutte. Dit voorkomt strategisch stemgedrag dat geflatteerde verkiezingsuitslagen oplevert. Stefan Wirken (master student staats- en bestuursrecht, Universiteit van Amsterdam) 551 Maak een eind aan de fictie van het stemmen op personen Op hoofdlijnen zou het wenselijk zijn wanneer onze kieswet zich meer zou richten op de feitelijke praktijk in plaats van op het formele fictieve gedachtegoed. Het is immers al heel lang zo dat de fictie van stemmen op personen (zonder last of ruggespraak) door de praktijk is achterhaald. Feitelijk stemmen we inmiddels op partijen, de personen op de lijst hebben zich met handen en voeten moeten binden aan het partijprogramma om ook maar enige kans te maken om op de lijst van die partij te worden opgenomen. Mijn advies dus: maak een eind aan deze fictie. Zetelroof behoort daarmee ook tot het verleden. Een districtenstelsel beperkt het democratisch gehalte; daarmee wordt het immers onmogelijk om een stem uit te brengen op een persoon of partij die in dat specifieke district niet is opgenomen. We zien deze beperking al in de verkiezingen voor het Europees Par- lement waardoor kiezen vanuit een echt Europese gedachte wordt gefrustreerd door de beperking tot nationale partijen die vertegenwoordiging in Europa zoeken, zonder de mogelijkheid om een stem uit te kunnen brengen op echt Europarlementariërs die de Europese eenheid en eenwording verdedigen. Hoewel ik mij realiseer dat er de nodige haken en ogen aan kleven zou het mooi zijn om op partijprogrammaonderdelen een stem uit te kunnen brengen zodat beter geborgd kan worden dat de criteria waarop de stem is uitgebracht niet in de coalitieonderhandelingen verzanden en ten onder gaan en de volksvertegenwoordigers vervolgens materieel ten onrechte volhouden het mandaat van de kiezer te hebben verkregen terwijl ze feitelijk op andere programmaonderdelen zijn verkozen. Mariska van Asten 552 Dilemma’s Kern probleem: De maatschappelijke vraagstukken zijn zo breed en veelzijdig dat geen enkele politieke partij oplossingen voor al die aspecten kan aanreiken die voor één en dezelfde burger acceptabel is. Kiezen voor één partij, met zijn partij-program (of partij-beleid) is dus vaak niet goed mogelijk. Wat de burger bij de ene partij zeer wenselijk beleid vindt voor ‘beleidsaspect A’, vindt dezelfde burger een ander ‘beleidsaspect B’ bij diezelfde partij absoluut onjuist, onwenselijk, of erg zwak. Het ‘beleidsaspect B’ wordt wellicht door een andere partij veel beter, of meer passend bij de wens van diezelfde burger ingevuld. De kernvraag is dan: Op welke partij moet je stemmen? Dat is, naar ik vermoed, voor velen een groot dilemma. Metafoor: Het lijkt op: het moeten kiezen uit verschillende meergan- NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 659 Keuzes gen-menu’s, waarbij steeds enkele gerechten in elk van die menu’s absoluut niet je smaak zijn. Welk menu kies je dan? Wijziging van parlementair stelsel is noodzakelijk, omdat de invloed op het landsbeleid van de burger als ‘nagenoeg nihil’ wordt gevoeld. Hierin schuilt nadrukkelijk het gevaar voor de democratie, respectievelijk de bestuurbaarheid van het land, omdat de burger steeds mondiger wordt, meer kennis heeft, meer zelfstandigheid wenst/eist. Bij blijvend gevoel van ‘geen invloed op het landsbestuur hebben’, zal de burger zich verder afwenden van de politiek, en proberen ‘het zelf, individueel’ te regelen en op te lossen, waardoor de samenleving alleen maar meer versplinterd wordt en het recht van de sterkste (weer) geldt. Oplossing: Kernaspect: de kiezer moet voelbaar iets te kiezen hebben in zaken waar deze ook iets van vindt op hoofdlijnen. a. Kies de minister-president (= een kandidaat uit een partij): het boegbeeld van de regering. b. Kies de Tweede Kamerleden (zoals heden….) c. Kies welke partij een departement mag aansturen. De werkwijze: De minister-president heeft als taak een regering te leiden die in staat is naar opvatting van de burger binnen de grondwet en de beschikbare financiën (sluitende begroting) de plannen van alle departementen tot een samenhangend geheel te maken voor een periode van 4 jaar en waar mogelijk een lange termijnbeleid te starten. De verkiezing van de minister-president en Tweede Kamerleden vinden eerst plaats. Na 6 maanden volgt de verkiezing van: welke partij welk departement mag aansturen vanuit de visie/plannen van de partij(en). a. De partij met de meeste stemmen krijgt de ministerszetel van het desbetreffende departement. b. De partij die als ‘tweede’ in de stemming is geëindigd, levert de onderminister (heden is dat de staatssecreta- ris). Eventueel kan een tweede onderminister worden aangesteld bij een groot departement, te leveren door de partij die voor het departement als derde uit de stembus komt. Zij samen zorgen voor een passend en samenhangend beleid voor de komende jaren. Het kan zijn dat de (twee) bewindslieden diametraal tegenover elkaar staan qua visie en partij-program: dat is dan de afspiegeling van de kiezer. Hun taak is dan: een voor de kiezer (= de burger) acceptabel beleid te ontwikkelen dat de meerderheid van de Tweede Kamer mag verwachten. Hier zal dus wellicht ‘gepolderd’ moeten worden. Het aantal departementen: Een staatscommissie (bijv. de Raad van Staten) stelt de aard en het aantal departementen voor. De Tweede Kamer beslist. Die uitkomst is het uitgangspunt van de verkiezing voor het bemensen van de departementen. Motivatie: onder andere het jaarverslag 2015 van de Raad van State: ‘Tegelijk staat het functioneren van de vertegenwoordigende democratie ter discussie doordat groepen kiezers zich daarin niet meer herkennen en omdat bij voortgaande politieke fragmentatie het scheppen en behouden van politieke meerderheden steeds moeilijker wordt. [….] De oplossingen die daarvoor gevonden worden, dreigen ten koste te gaan van de waarden waar de rechtsstaat op berust en uit te monden in een structurele krachtmeting tussen rechter en bestuur en wetgever. Dat is niet nodig, maar de daarvoor vereiste kwaliteit van de besluitvorming en juridische kennis en inzicht zijn niet steeds even goed gewaarborgd in het proces van beleids- en besluitvorming. Voor deze ontwikkeling wil de Raad van State aandacht vragen.’ Jacques Cloin, Veghel Politieke partijen 553 Maak een wet op de politieke partijen! O nze grondwet kent geen politieke partijen, maar ze zijn er wel, in allerlei vormen en gedaantes. Ze worden door de molen van de Kieswet gehaald, ze houden, een enkele partij uitgezonderd, de handen op voor overheidssubsidie volgens de desbetreffende wet, en 660 NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 ze worden geacht zich aan een aantal democratische regels te houden in hun programma en activiteiten, op straffe van verbod en ontbinding. Zou het niet nuttig zijn om een en ander, in elk geval grotendeels te integreren in een wet op de politieke partijen? Ik kijk even naar Duitsland, dat sinds 1967 zo’n Parteiengesetz kent. Ongetwijfeld is het bestaan van die wet mede veroorzaakt door het Duitse verleden, met zijn Ermächtigungsgesetz, maar dat neemt niet weg dat een zekere regulering van het partijwezen ook in Nederland zijn nut heeft. Daarin kan dan geregeld worden hoe de interne partijdemocratie er uit zou moeten zien, hoe overheidssubsidies moeten worden verdeeld en uitgekeerd, waar partijen overigens hun penningen vandaan halen en hoe zij financiële verantwoording moeten afleggen van hun inkomsten en uitgaven. Ook zou een kaderregeling over de interne partijdemocratie niet misstaan; evenmin als regels over integriteit van volksvertegenwoordigers. Zo’n wet kan ook bepalingen bevatten over het verbieden van politieke partijen. Het wringt dat zo’n verbod in ons BW (art 2:20) staat, en dat dus het Openbaar Ministerie bij de rechtbank moet aankloppen om zo’n verbod te bewerkstelligen. Meestal is inderdaad een politieke partij een privaatrechtelijke vereniging, maar de regering heeft in een notitie uit 2015 te kennen gegeven dat het de strijd met de openbare orde die in het BW wordt opgevoerd toch een specifieke draai wil geven als het om politieke partijen gaat. Dit mede ingegeven door de rechtspraak van het EHRM. Een verbod wegens antidemocratische programma’s en activiteiten van een politieke partij die een zekere kans van slagen dreigen te krijgen kan beter uit het BW gehaald worden en in een aparte op politieke partijen toegesneden wet zijn beslag krijgen. Daarin kan dan ook het verbod op een Ersatz-partij geregeld worden. Het is niet gezegd dat een en ander eigener beweging aangezwengeld moet worden door het OM, en dat de zaak bij de rechtbank zou moeten worden aangebracht, ook al kennen wij geen constitutioneel hof. Naar Duits recht zou de PVV niet kunnen doorgaan voor een politieke partij wegens het ontbreken van een interne partijdemocratie (er is maar één lid), en zou zij verboden kunnen worden wegens haar antidemocratische programma’s en het trumpetterend getwitter daarover, terwijl de partij bovendien over een aanmerkelijke aanhang beschikt. Ondanks de quarantaine is het aannemelijk dat het effectueren van het programma ‘voldoende naderend’ is, al was het maar omdat andere partijen opschuiven en het PVV-programma letterlijk uitvoeren, zoals de onlangs aangenomen wet tot ontnemen van het Nederlanderschap aan bipatride Nederlanders die in het buitenland verblijven en zich aansloten bij een verboden terroristische organisatie. Of het verstandig is om de PVV te verbieden? Het opportuniteitsbeginsel kent vele gezichtspunten. Een weerbare democratie wordt in de eerste plaats gedragen door de burgers. Ulli d’Oliveira, Amsterdam (oud redacteur NJB) 554 Wet op de politieke partijen was al nodig, is nu urgent O nze democratie is een partijendemocratie. Politieke partijen functioneren als intermediaire organisaties tussen kiezers en vertegenwoordigers. Formeel nemen gekozen volksvertegenwoordigers de politieke besluiten; materieel komen die besluiten uit de koker van politieke partijen. Juridisch stemmen Kamerleden zonder last en ruggenspraak; feitelijk richten zij zich doorgaans naar de wil van hun partij. Politici zijn vooral loyaal aan hun partij. En dat is begrijpelijk. Kamerleden beschikken over een zetel dankzij hun partij. In ruil committeren zij zich aan partijlijn en partijleiding. Dat gaat democratisch gezien goed, mits binnen de partij partijlijn en partijleiding democratisch bepaald worden. Anders dreigt het partijenstelsel de democratische rechtsstaat uit te hollen. In Nederland hoort men zelden de vraag of onze politieke partijen democratisch georganiseerd zijn. Dit wordt vooral als een verantwoordelijkheid van de partijen en de partijleden gezien. Politieke partijen werden bovendien lang genegeerd in ons staatsrecht omdat in onze liberale traditie directe vormen van politieke participatie en besluitvorming het ideaalbeeld vormden. En het democratisch bewustzijn is sterk in onze cultuur geworteld, zodanig dat het bij de meesten niet eens opkomt zich als partij anders dan democratisch te organiseren, als privaatrechtelijke verenigingen met leden met gelijke rechten en plichten. Niet democratisch georganiseerde partijen waren hier exoten die – zo voelde men althans – nooit een bedreiging voor onze democratie zouden vormen. In verscheidene Europese landen ziet de wet er wél op toe dat politieke partijen democratisch georganiseerd zijn. Zoals bijvoorbeeld de Duitse Grondwet en het Parteiengesetz. Duitse politieke partijen moeten leden hebben, NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 661 Politieke partijen de doelstellingen van een partij moeten worden neergelegd in een partijprogramma en de gelijke rechten van de leden om te besturen, te beraadslagen en te stemmen zijn wettelijk gewaarborgd. De wet voorkomt dat één persoon of een groep personen de absolute macht kan uitoefenen binnen een partij. Andere Europese landen kennen soortgelijke wetten. Vrijwel alle constituties noemen politieke partijen als wezenlijk onderdeel van de democratische rechtsstaat. Dit vloeit voort uit de gedachte dat politieke partijen in hedendaagse massademocratieën noodzakelijk zijn voor het vormen en kanaliseren van de politieke wil van de burgers. Maar ook uit de idee dat de erkenning van de belangrijke rol van politieke partijen meebrengt dat diezelfde partijen medeverantwoordelijk zijn voor het functioneren van de democratische rechtsstaat en daartoe ook zelf democratisch georganiseerd moeten zijn. Waar ondemocratische partijorganisaties mogelijk zijn, kan een partijendemocratie ieder moment schijndemocratie worden. Zolang het gros van de partijen zichzelf democratisch organiseert, lijkt schijndemocratie geen reëel gevaar. Maar in Nederland is er nu ten minste één grote partij – bepaald geen exoot – niet democratisch georganiseerd, met een niet gekozen partijleider en een ontbrekende ledenorganisatie. Maar ook het democratische gehalte van alle andere partijen behoort een voortdurende zorg te zijn. De noodzaak van een Wet op de politieke partijen was er dus altijd al, maar nu is die wet ook echt urgent. Camilo Schutte en Boris Kocken (beiden advocaat en lid van de adviescommissie rechtsstatelijkheid van de Nederlandse Orde van Advocaten. Deze bijdrage is op persoonlijke titel geschreven.) 555 Naar een afzonderlijke wettelijke bepaling inzake een partijverbod H et Nederlandse recht is onduidelijk over de kwestie wanneer een politieke partij kan worden verboden. Als uitgangspunt dient art. 2:20 van het Burgerlijk Wetboek (BW) dat handelt over het verbieden van rechtspersonen in het algemeen. Verenigingen kunnen worden verboden indien hun ‘werkzaamheid in strijd met de openbare orde’ is. Daarvan is volgens de wetsgeschiedenis sprake bij (onder meer) ‘aanzetten tot haat’, ‘uitingen die verboden discriminatie inhouden’ en ‘een mensonterend streven zoals het in de literatuur gegeven voorbeeld van een pleidooi om het doden van bepaalde volksgroepen straffeloos te maken’.1 Die voorbeelden hebben gemeen dat ze ‘een aantasting inhouden van de als wezenlijk ervaren beginselen van ons rechtsstelsel en die, indien op grote schaal toegepast, ontwrichtend zou blijken voor de samenleving.’2 Hierbij doen zich twee problemen voor. Allereerst betreft dat de open norm waarmee het begrip ‘openbare orde’ nader wordt ingekleurd. Waar zo’n criterium binnen het privaatrecht acceptabel is, en als zodanig ook functioneert, biedt deze grond voor een zo ingrijpende beslissing als een partijverbod te weinig houvast.3 De rechter moet immers al het werk doen: wat geldt als aantasting van de ‘als wezenlijk ervaren beginselen van ons rechtsstelsel’?4 Welke doelen mag een partij hebben – oftewel: wat behoort tot de onaantastbare waarden van onze democra- 662 NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 tische rechtsstaat en wat mag daarentegen ‘gewoon’ gewijzigd worden? Kan een partij ook verboden worden zonder dat toerekenbare strafbare feiten een rol spelen?5 De grenzen van het democratische speelveld moeten duidelijk zijn.6 Ook ligt bij meerduidigheid het verwijt van politieke rechtspraak op de loer.7 Daarnaast is er onduidelijkheid over de timing van het partijverbod. Cruciaal is hier de laatste zinsnede in de invulling die het begrip ‘openbare orde’ in de parlementaire behandeling heeft gekregen (zie hierboven). In de procedures tegen de Vereniging Martijn (2013/2014) kwamen rechtbank en hof tot diametraal tegengestelde conclusies, waarna de Hoge Raad het ‘ontwrichtingscriterium’ verruilde voor een, aan het EVRM-recht ontleend, noodzakelijk- heidscriterium.8 Een onnauwkeuriger maatstaf, waarmee de lat voor een verbod lager is komen te liggen.9 Art. 2:20 BW blijft daarmee deels door mist omhuld. Een onwenselijke situatie wanneer het gaat om het verbieden van politieke partijen. Daarom pleiten wij voor een afzonderlijke, specifiek op politieke partijen toegesneden bepaling.10 Aan art. 2:20 BW zou een afzonderlijk lid 4 moeten worden toegevoegd dat betrekking heeft op politieke partijen. Dit vierde lid zou als volgt moeten luiden: ‘Betreft de rechtspersoon een politieke partij dan wordt zij door de rechtbank op verzoek van het openbaar ministerie verboden verklaard en ontbonden, indien haar werkzaamheid in strijd is met [criterium] en een vastgesteld, naderend gevaar vormt voor de democratische rechtsstaat.’ Het criterium dat wordt gekozen dient concreter te zijn dan het huidige ‘openbare orde’ en de nadere inkleuring daarvan in ‘algemeen aanvaarde grondvesten van ons rechtsstelsel’ (dat voor de gewone vereniging gehandhaafd kan blijven).11 Het criterium zou moeten specificeren, bij voorkeur in het artikel zelf, dan wel minstens in de memorie van toelichting, om welke grondvesten het bij een verbod van een politieke partij precies gaat.12 Welk politiek streven wordt ongeoorloofd geacht? Volledig dichttimmeren is onmogelijk, maar een grotere mate van helderheid is haalbaar: daarbij kan voor een meer materiële democratieopvatting worden gekozen,13 of voor een opvatting die dichter tegen het formele democratiebegrip aan ligt.14 Of het daadwerkelijk tot een verbod moet komen, wordt vervolgens bepaald door de vraag of de werkzaamheid van de partij tevens een onmiddellijk gevaar vormt voor (het voortbestaan van) de democratische rechtsstaat.15 Dit ‘gevaar-voor-de-democratische-rechtsstaat criterium’ kan worden afgeleid uit het standpunt van de wetgever,16 de jurisprudentie van het EHRM,17 alsmede van de Nederlandse regering zoals uiteengezet in de notitie Antidemocratische Groeperingen (2015).18 De beslissing heeft daarmee een ‘principieel’ en een ‘pragmatisch’ Noten 6. Zie uitgebreid Bastiaan Rijpkema, Weer- voor Constitutioneel Recht 2015, p. 106- 1957, vol. 10 nr. 3, p. 527-540 (529), daar- 1. Zie Kamerstukken II 1984/85, 17476, bare democratie: de grenzen van democra- 123 (118), en Gelijn Molier, ‘Het verbod bij: tegen frauderende, individuele partijle- nr. 5, p. 3 par. 8. tische tolerantie, Amsterdam: Nieuw van een politieke partij: een anomalie in een den kan (nog steeds) langs strafrechtelijke 2. Kamerstukken II 1984/85, 17476, nr. 5, Amsterdam Uitgevers 2015, onder meer democratie?’, NJB 2016/1754, afl. 34, weg opgetreden worden. p. 3 par. 8. De door de minister gegeven p. 70-71, 156 en 177-178, zie ook Bastiaan p. 2438-2446 (2446). 12. Zie ook Rijpkema 2015, p. 177-178; uitleg kon op bijna volledige instemming Rijpkema, ‘Fundamentele vraag voor elke 10. Voor een eerdere poging, zie het inge- Nieuwenhuis ziet hier een taak voor de van de Tweede Kamer rekenen en is daar- democratie: hoe ga je om met antidemocra- trokken amendement-Wiebenga bij de grondwetgever, zie Nieuwenhuis 2015, mee een bijzonder gezaghebbend richt- ten?’, De Volkskrant, 5 december 2014 en behandeling van art. 2:15 BW (nu 2:20 p. 120. snoer voor de uitleg van het ‘openbare Bastiaan Rijpkema, ‘Onze democratie kan BW): Eskes 1988, p. 524-526. 13. Zoals bijvoorbeeld het Bundesverfas- orde’-begrip in art. 2:20 BW, zie J.A.O. niet zonder strak regime’, NRC Handels- 11. Uit de behandeling van het ingetrokken sungsgericht de ‘freiheitliche demokratische Eskes, Repressie van politieke bewegingen blad, 16 december 2015. amendement-Wiebenga (zie Eskes 1988, p. grundordnung’ (de verbodsgrond voor in Nederland: Een juridisch-historische 7. Reeds in 1936 beklaagde George van 525-526) kunnen twee kanttekeningen politieke partijen in art. 21 lid 2 Grundge- studie over het Nederlandse publiekrechte- den Bergh zich over de problemen waarmee worden afgeleid ten aanzien van het in dit setz) heeft geïnterpreteerd in BVerfG 23 lijke verenigingsrecht gedurende het tijdvak een weinig concrete wetgever de rechter in artikel gedane voorstel: 1) is het begrip oktober 1952,E 2,1 (SRP-Verbot) en BVerfG 1789-1988, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink dit soort zaken opzadelt, zie George van ‘politieke partij’ niet te diffuus, en 2) leidt 17 augustus 1956, E 5, 85 (KPD-Verbot), 1988, p. 508. den Bergh, ‘De democratische Staat en de een afzonderlijke bepaling er niet toe dat zie overigens de kritiek op deze open norm, 3. Zie Bastiaan Rijpkema, ‘De juridische niet-democratische partijen’, p. 123-152 politieke partijen niet langer voor ‘reguliere’ waarmee het BVerfG gedwongen was te erfenis van De democratische Staat en de (133), in: Van den Bergh 2014. openbare orde-gronden verboden kunnen werken, bij: Schneider 1957, p. 533-534 en niet-democratische partijen’, p. 71-81, in: 8. Hoge Raad 18 april 2014, AB 2014/348, worden (zoals stelselmatig frauderen, even- 537, en Donald P. Kommers, The Constitu- Wat te doen met antidemocratische partij- m.nt. G. Molier & J.G. Brouwer (Vereniging eens genoemd in Kamerstukken II 1984/85, tional Jurisprudence of the Federal Repu- en? De oratie van George van den Bergh Martijn), r.o. 3.11.3. Zie verder: Gelijn 17476, nr. 5, p. 3 par. 8)? Daarover kan het blic of Germany, Second Edition, Revised uit 1936, ingeleid door Bastiaan Rijpkema, Molier, ‘De Vereniging Martijn mag toch volgende gezegd worden, ten aanzien van and Expanded, Durham & Londen: Duke met een voorwoord van René Cuperus en bestaan: over de scheiding tussen recht en 1) voor de kwalificatie van een vereniging University Press 1997, p. 218. een nawoord van Paul Cliteur, Amsterdam: moraal’, NJB 2013/1389, afl. 23, p. 1502- als ‘politieke partij’ kan de ondergrens wor- 14. Zie bijvoorbeeld het voorstel in Rijpke- Elsevier Boeken 2014, eveneens kritisch is 1509 en Tymen van der Ploeg, ‘Hoe moei- den gelegd bij naamregistratie conform art. ma 2015, in het bijzonder: p. 175-178 en A.J. Nieuwenhuis, ‘Het verenigingsverbod. lijk is het om een vereniging te verbieden? G1 Kieswet, maar beter kan worden aange- 210. Op zoek naar de grondvesten van de Deel 2: de zaak Martijn’, NJB 2013/2363, sloten bij de door Eskes voorgestelde juri- 15. Zie Molier 2016, p. 2246. rechtsorde’, Tijdschrift voor Constitutioneel p. 2808-2810. Bij het verbod van de Natio- disch-operationele definitie (zie Eskes 1988, 16. Kamerstukken I 1986/87, 17476, nr. Recht 2015, p. 106-123 (119-120), vgl. nale Volkspartij/CP’86 (Rechtbank Amster- p. 526, noot 164 aldaar), en 2) dat is inder- 57b, p. 4 par. 14. ook de positiever gestemde Notitie antide- dam 18 november 1998, NJ 1999, 337) daad het geval, maar dit wordt gerechtvaar- 17. EHRM 13 februari 2003, 41340/98, mocratische groeperingen 2015 (Kamer- ging de rechtbank aan dit ‘ontwrichtingscri- digd door de bijzondere positie die politieke 41342/98, 41343/98 en 41344/98, NJ stukken II 2014/15, 29754, nr. 226, p. 7-10 terium’ voorbij en achtte het (enkel) de partijen, in tegenstelling tot gewone vereni- 2005, 73, m.nt. E.A. Alkema (Refah Partisi/ en 23), W. van der Woude, Democratische racistische werkzaamheid van deze splinter- gingen, innemen in ons politieke bestel – Turkije), par. 98, 102; EHRM 20 juni 2009, waarborgen, Deventer: Kluwer 2009, p. 20 partij voldoende voor een verbod, zie daar- daarbij past een verhoogde bescherming, zie 25803/04 en 25817/04 (Herri Batasuna/ en 23, en Eskes 1988, p. 575-580. over ook Van der Ploeg 2013, p. 2810. ook de jurisprudentie van het EHRM op dit Spanje), par. 79-81, 83; EHRM 9 juli 2013, 4. Zo ook het Bundesverfassungsgericht ten 9. Zie noot Molier & Brouwer bij HR 18 punt (zie EHRM 9 juli 2013, 35943/10 35943/10 (Vona/Hongarije), par. 54-55. aanzien van de Duitse partijverbodsrege- april 2014, AB 2014/348 (Vereniging Mar- (Vona/Hongarije)) en het ‘partijenprivilege’ 18. Kamerstukken II 2014/15, 29754, nr. ling, zie Eskes 1988, p. 575. tijn), p. 2156 (par. 10), A.J. Nieuwenhuis, in het Duitse recht, zie Carl J. Schneider, 226, p. 19. 5. Van der Woude 2009, p. 23 en Nieuwen- ‘Het verenigingsverbod. Op zoek naar de ‘Political Parties and the German Basic Law huis 2015, p. 119. grondvesten van de rechtsorde’, Tijdschrift of 1949’, The Western Political Quarterly NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 663 Politieke partijen moment, en biedt zo expliciet de mogelijkheid tot maatwerk.19 Op deze wijze kan de rechter bijvoorbeeld aangeven dat voor een bepaalde politieke partij geen plaats is binnen onze democratische rechtsstaat zonder dat direct tot een verbod moet worden overgegaan.20 Het voordeel van deze benadering is dat kleine, relatief onbeduidende antidemocratische en/of anti-rechtsstatelijke partijen niet (snel) verboden zullen worden. Als het gaat om politieke partijen is art. 2:20 BW in haar huidige vorm een privaatrechtelijke oplossing voor een publiekrechtelijk probleem.21 Een afzonderlijke wettelijke bepaling inzake het verbod van een politieke partij creëert helderheid in deze voor een democratie zo fundamentele kwestie. Ook zorgt het ervoor dat meer recht kan worden gedaan aan de unieke positie van politieke partijen binnen ons democratische bestel. Daarbij wordt de rechtspraak in staat gesteld om, in overeenstemming met het EHRM, een specifiek op politieke partijen afgestemde jurisprudentie te ontwikkelen, met de daarbij behorende maatstaven en waarborgen. Gelijn Molier & Bastiaan Rijpkema (Afd. Encyclopie, Faculteit Rechtsgeleerdheid, Universiteit Leiden) 19. Zie Rijpkema 2015, p. 71-72, 198 en laat natuurlijk onverlet dat het aanbeveling gegaan aan het ‘timingsvraagstuk’, zie een recente zaak voor een vergelijkbare 211. Uiteraard kan worden betoogd dat verdient om die maatstaf (en de pragmati- supra noot 6. benadering te kiezen, zie BVerfG 17 januari ook nu al maatwerk mogelijk is omdat art. sche toets) dan ook expliciet op te nemen 20. Zie Molier 2016, p. 2246, zie ook Rijp- 2017, 2 BVB 1/13 (NPD-verbod), par. 845 2:20 BW in het licht van het EVRM-recht in art. 2:20 BW – in Nationale Volkspartij/ kema 2015, onder meer p. 71-72, 197-198 21. Zie ook Eskes 1988, p. 524-528, in het uitgelegd moet worden, zie Notitie antide- CP’86 werd bijvoorbeeld door de Recht- en 248 (noot 191), en Eskes 1988, p. 577- bijzonder p. 528. mocratische groeperingen 2015, p. 23, dit bank Amsterdam nog geheel voorbij 578. Het Duitse Constitutionele Hof lijkt in 556 De zin en vooral de onzin van een kiesdrempel in Nederland O p 3 februari jl. maakte de Kiesraad in een openbare zitting bekend dat 28 politieke partijen zullen deelnemen aan de Tweede Kamerverkiezingen van 15 maart 2017. Volgens de VVD en het CDA zorgt een grote hoeveelheid kleine partijen in de Tweede Kamer voor (nog meer) versnippering van de Tweede Kamer. Ten behoeve van de bestuurbaarheid van het land wordt door deze twee partijen derhalve gepleit voor de invoering van een kiesdrempel van minimaal vier zetels, hetgeen neerkomt op drie procent van het aantal geldig verklaarde stemmen. Voor de uitslag van de Tweede Kamerverkiezingen in 2012 zou een kiesdrempel van drie procent tot gevolg hebben dat de SGP, de PvdD en 50Plus de Tweede Kamer niet zouden halen. Een hogere kiesdrempel, van bijvoorbeeld vijf procent zoals in buurlanden België en Duitsland, zou tot gevolg hebben dat naast de bovengenoemde drie relatief kleine partijen, ook de CU en GroenLinks de Tweede Kamer niet zouden halen. Men kan zich in de eerste plaats afvragen wat dit zou opleveren voor de bestuurbaarheid van het land, in de zin van de mogelijkheid van regeringsvorming. Hooguit tien procent van de zetels in de Tweede Kamer zou 664 NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 bij een kiesdrempel van vijf procent over de andere, grotere partijen verdeeld worden – een betrekkelijk marginale verschuiving, die er niet toe zou leiden dat de sterke afkalving van de grote middenpartijen wezenlijk aangepakt zou worden. De tien tot vijftien zetels waarover het gaat, zouden dan waarschijnlijk ponds ponds gelijke over de resterende lijsten verdeeld worden, die daardoor alle marginaal grotere fracties zouden vormen, maar waarbij er nog steeds geen echt grote fracties zouden ontstaan: daarvoor is het Nederlandse electoraat eenvoudigweg te volatiel en te versplinterd geraakt. De vorming van stabiele meerderheidscoalities zou er niet wezenlijk eenvoudiger op worden, terwijl relevante in de samenleving levende politieke en maatschappelijke overtuigingen niet meer in ’s lands vergaderzalen te horen zouden zijn. De grote hoeveelheid fracties in vooral de Tweede Kamer wordt in belangrijke mate ook niet veroorzaakt door de uitslag van de verkiezingen als gevolg van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging, maar door afsplitsingen van bestaande fracties. Dit fenomeen doet zich niet of nauwelijks voor bij de kleinere partijen die het slachtoffer zouden worden van een kiesdrempel, maar vooral bij de grotere partijen, die kennelijk over te weinig interne binding en overtuigingskracht beschikken om hun gekozen volksvertegenwoordigers vier jaar lang ‘binnenboord’ te houden. Ook in dat opzicht is het het paard achter de wagen spannen om een kiesdrempel in te voeren. Ten slotte kan erop gewezen worden dat in de afgelopen jaren vooral een aantal kleinere fracties – met name die van de SGP, de CU en GroenLinks – een wezenlijke bijdrage geleverd hebben aan de politieke stabiliteit van Nederland door op een constructieve wijze oppositie te voeren en op een aantal cruciale momenten belangrijke kabinetsbesluiten (mede) mogelijk te maken. Kortom: een kiesdrempel is het verkeerde medicijn voor de (al dan niet vermeende) bestuurlijke instabiliteit van Nederland. Gohar Karapetian & Gerhard Hoogers (Vakgroep Staatsrecht, Bestuursrecht en Bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Groningen) 557 Partij of beweging? Sinds 1917 (1919, 1922) kennen we in Nederland voor de Tweede Kamer het algemeen kiesrecht, voor vrouwen en mannen, volgens evenredige vertegenwoordiging. Je kon stemmen op allerlei politieke partijen, je had liberale, katholieke, protestantse, sociaal-democratische en communistische partijen. Er was vóór de Tweede Wereldoorlog zelfs een fascistische partij die zich Beweging noemde, de NSB. Die partijen maakten op congressen van leden hun kandidatenlijsten. Je kon stemmen op de kandidaten (v/m) van je voorkeur. En nu hebben we sedert 2005 (2006) de ‘P’VV. Zij heeft geen leden (maar één lid: Wilders), geen congressen, alleen wel volksvertegenwoordigers in de Tweede Kamer, ze komt bij de verkiezingen met een kieslijst. Toch noemt zij zich ‘Partij’ Voor de Vrijheid. Ze is geen politieke PARTIJ, haar naam zou Beweging voor de vrijheid moeten zijn: BVV en geen PVV. Hein Wiedijk, Egmond aan Zee (oud-leraar staatsinrichting) 558 Tijd voor nadere regelgeving over de financiering van politieke partijen? P olitieke partijen zijn essentieel voor het functioneren van de Nederlandse parlementaire democratie. Door aan politieke partijen subsidies toe te kennen, probeert de Rijksoverheid de positie van deze partijen te behouden en versterken. Regels hiervoor zijn opgenomen in de Wet financiering politieke partijen (Wfpp). In de memorie van toelichting van deze wet worden verschillende functies aan politieke partijen toegekend.1 Politieke partijen vormen de brug tussen politieke besluitvorming en de burgers. Zo verwoorden deze partijen de bij de bevolking bestaande wensen en opvattingen en maken zij een integrale afweging van de uiteenlopende en vaak tegenstrijdige wensen en belangen. Daarnaast informeren en stimuleren zij kiezers om weloverwogen naar de stembus te gaan en zorgen zij voor de scholing en vorming van de partijleden. Rekrutering en selectie voor politieke functies wordt bovendien bij uitstek als een verantwoordelijkheid van politieke partijen benoemd.2 Om deze redenen geeft de Minister van BZK jaarlijks een subsidie aan politieke partijen. Wanneer de Staatscommissie Bezinning Noten 27422, 7. 1. Kamerstukken II 2010/11, 32752, 3, 2. Kamerstukken II 2010/11, 32752, 3, p. 1 p. 1. Bekijk ook Kamerstukken II 2001/02, (MvT). 27422, 6; Kamerstukken II 2002/03, NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 665 Politieke partijen Parlementair Stelsel de werking van en ontwikkelingen binnen het parlementair stelsel, de democratie en verkiezingen goed wil onderzoeken, is het daarbij ook van groot belang te bekijken wat de (indirecte) gevolgen zijn van de regels omtrent de financiering van politieke partijen op de provinciale en gemeentelijke democratie. Het huidige systeem Op basis van artikel 7 Wfpp verstrekt de Minister van BZK jaarlijks subsidie aan een politieke partij indien deze beschikt over 1000 leden die minimaal 12 euro per jaar aan contributie betalen. Ook dient de politieke partij een vereniging te zijn en vertegenwoordigd te worden in de Tweede Kamer of Eerste Kamer der Staten-Generaal. Politieke partijen die aan deze eisen voldoen en derhalve een subsidie verkrijgen, hebben op basis van het tweede lid een breed scala aan bestedingsmogelijkheden. Zo kan het geld onder meer worden besteed aan het werven van nieuwe leden, het voeren van verkiezingscampagnes of het werven, selecteren en begeleiden van politieke ambtsdragers. De hoogte van de subsidie is, op grond van artikel 8 Wfpp, in eerste instantie afhankelijk van het aantal zetels in de Staten-Generaal en het aantal leden van de partij. Indien de politieke partij ook een politiek-wetenschappelijk instituut, een politieke jongerenorganisatie of een instelling voor buitenlandse activiteiten heeft aangewezen, wordt het subsidiebedrag verhoogd. In het huidige systeem krijgen enkel landelijk vertegenwoordigde politieke partijen en daaraan gelieerde instellingen de kans om aanspraak te maken op subsidie. Op grond van het uitgangspunt ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’ is ervoor gekozen de subsidiëring niet aan te wenden voor lokale (afdelingen van) politieke partijen. De verantwoordelijkheid voor de financiering van politieke partijen op decentraal niveau ligt bij provincies en gemeenten.3 Wel is eerder door de regering aangegeven dat decentrale overheden daarbij een onderscheid mogen maken tussen zuiver lokaal georganiseerde partijen en partijen die onderdeel uitmaken van een landelijke partij op grond van het feit dat die landelijke partij al van het Rijk subsidie ontvangt.4 Hoewel het toekennen van fractiebudgetten – net als op landelijk niveau – op provinciaal en gemeentelijk niveau gebruikelijk is, komen voor zover bekend subsidieregelingen voor politieke partijen op decentraal niveau niet voor.5 In 2018 wordt overeenkomstig artikel 45 Wfpp (de reikwijdte van) het huidige subsidiestelsel geëvalueerd en bekeken of het toch wenselijk en mogelijk is de werking van de wet te verbreden naar lokaal niveau.6 Knelpunt In de debatten over het verbreden van de subsidieregeling is al eerder naar voren gekomen dat (subsidie)gelden en activiteiten van een landelijk georganiseerde politieke partij ook aan de lokale vertegenwoordigers ten goede kunnen komen.7 Zo kunnen veel lokale afdelingen van landelijk vertegenwoordigde politieke partijen rekenen op afdrachten van het landelijk partijbureau. Vaak wordt deze afdracht dan gebaseerd op het aantal leden van de plaatselijke afdeling. Op deze manier gebruikt de landelijk georganiseerde politieke partij een subsidie van het Rijk dus mede voor lokale aangelegenheden, zoals het voeren van campagne van provinciale of gemeentelijke verkiezingen. Gelet op onze gedecentraliseerde eenheidsstaat neemt de regering tot op heden het verdedigbare en te respecteren standpunt in dat het Rijk slechts de verantwoordelijkheid heeft voor subsidiëring van politieke partijen die landelijk vertegenwoordigd zijn. Onder het huidige stelsel van de Wfpp zijn echter lokale afdelingen van landelijke politieke partijen financieel gezien in het voordeel ten opzichte van lokale partijen. Zodoende wordt feitelijk ingegrepen op de provinciale en gemeentelijke democratie. Onlangs is nog door VNG-voorzitter Jan van Zanen de onwenselijkheid hiervan besproken.8 Lokale politieke partijen staan op achterstand, terwijl deze op lokaal niveau van de kiezer steeds meer aandacht krijgen.9 In andere Europese gedecentraliseerde eenheidsstaten, zoals IJsland en Noorwegen, komt dit niet voor door de relatief uitgebreide nationale wetgeving die daar tot stand is gekomen over de subsidiëring van lokale (afdelingen van) politieke partijen door overheden. Zo hebben in IJsland lokale overheden onder bepaalde voorwaarden de verplichting vertegenwoordigde lokale (afdelingen van) politieke partijen subsidie te geven, terwijl in Noorwegen politieke partijen op lokaal niveau subsidie krijgen van zowel de nationale als lokale overheid.10 Het nader afbakenen van activiteiten waaraan de Wfpp-subsidie wel en niet besteed mag worden, is nog een andere mogelijkheid om de huidige frustratie van de provinciale en gemeentelijke democratie te voorkomen. Zeker nu de decentrale overheden deze handschoen niet zelf oppakken, is het hoog tijd dat op nationaal niveau wordt bekeken hoe nadere nationale regelgeving ook de lokale democratie meer toekomstbestendig kan maken. Richard van Oevelen en Lizzy Augustinus (resp. docent/onderzoeker afd. Staats- en bestuursrecht Universiteit Leiden/vicefractievoorzitter gemeenteraad Pijnacker-Nootdorp en jurist omgevingsrecht) 3. Kamerstukken II 2010/11, 32752, 3, financiering politieke partijen. Consequen- 8. Speech VNG-voorzitter Jan van Zanen, ciering van politieke partijen op lokaal p. 14 (MvT). ties uitbreiding Wfpp naar decentraal 12 januari 2017. niveau. Een vergelijkend onderzoek naar 4. Kamerstukken II 2004/05, 29869, 16, niveau, Den Haag: Ministerie van BZK, p. 3. 9. Vanaf de gemeenteraadsverkiezingen van regelingen voor overheidssubsidies en gif- p. 2-3. Dit wordt overigens door de VNG 6. Zie ook Kamerstukken II 2010/11, 2006 valt duidelijk de trend te ontwaren dat ten van derden aan politieke partijen op betwijfeld. Zie www.vng.nl (kijk onder 32752, 3, p. 15 (MvT). steeds meer stemmen naar lokale partijen lokaal niveau in een aantal Europese lan- 'bestuur' bij: ‘verkiezingen & referenda’). 7. Kamerstukken II 2004/05, 29869, 16, gaan. Zie ook www.verkiezingsuitslagen.nl. den', Groningen: Rijksuniversiteit Gronin- 5. Ministerie van BZK, 'Onderzoek Wet p. 1-2. 10. N. Onnen & G. Voerman, 'Partijfinan- gen 2013, p. 8 en p. 24-25. 666 NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 Onafhankelijk stemmen 559 Wie is de trol? De saboteur in het verkiezingsproces ‘Russen beïnvloeden Amerikaanse verkiezingen’ ‘Politieke partijen gebruiken trollen voor verkiezingsdoeleinden’ ‘Facebook beïnvloedt verkiezingen door nepnieuws toe te staan’ Zomaar wat berichten die de afgelopen maanden in het nieuws zijn verschenen. Vrije en eerlijke verkiezingen vormen het uitgangspunt in de democratische rechtsstaat. Anno 2017 kampt het verkiezingsproces echter met risico’s die verbonden zijn aan de moderne tijd. Een zorgelijke ontwikkeling op dit gebied is het gebruikmaken van trollen (nepaccounts) en hacks om de publieke opinie te beïnvloeden. Trollen zijn nepaccounts waarbij gebruik wordt gemaakt van valse identiteiten (met valse profielfoto’s). Deze nepaccounts genereren nepberichten of reageren op bestaande berichten door een andere waarheid te propageren. Is nepnieuws te beschouwen als een vorm van moderne propaganda? In het verleden heeft nepnieuws en propaganda veel schade aangericht. Zo kent het einde van de Eerste Wereldoorlog de dolkstootlegende. De Duitse militaire top besloot het nieuws naar buiten te brengen dat er een grote overwinning op handen was, maar in werkelijkheid was het leger kansloos. Onder invloed van dit nepnieuws zijn veel burgermilitairen mee gaan vechten. Dit burgerleger kreeg aan het front een dolkstoot in de rug. Het risico op schade kan nu als nog groter worden beschouwd door de razendsnelle verspreiding die mogelijk is door het internet. Je kunt het risico ook als kleiner beschouwen doordat men nu gemakkelijker toegang heeft tot verschillende nieuwsbronnen en zelf in staat is om nieuws te verifiëren. Dat neemt echter niet weg dat nepnieuws wel degelijk grote gevolgen kan hebben. Zo wordt er soms gebruik gemaakt van foto’s van anderen. Hiermee wordt inbreuk gemaakt op het portretrecht van de betreffende mensen en wordt in strijd gehandeld met de Wet Bescherming Persoonsgegevens. Nog zorgelijker is het wanneer er ook gebruik wordt gemaakt van beelden. In het ergste geval kan dit zelfs leiden tot smaad of laster. Minister Plasterk wijst1 erop dat politieke partijen primair zelf verantwoordelijk zijn voor de beveiliging en het voorkomen van wanordelijkheden, maar wat nou als het gevaar vanuit de partijen zelf komt? Dit risico lijkt miskend te worden. Ten aanzien van opiniepeilingen en nepnieuws wijst de minister erop dat deze berichtgeving in handen is van particulieren en dat er vanwege de vrijheid van meningsuiting terughoudendheid dient te worden betracht. Uiteraard kan dit standpunt van de minister niet miskend worden, maar de vrijheid van meningsuiting is niet onbegrensd. Wanneer met dit recht inbreuk wordt gemaakt op rechten van anderen kan beperking plaatsvinden. Dat rechten van anderen geschaad kunnen worden, is hierboven al betoogd. Het is mijns inziens aanbevelenswaardig om een onafhankelijk meldpunt te hebben waar eventueel nepnieuws en mogelijke hacks onder de aandacht kunnen worden gebracht. In Duitsland zal Facebook zelf gaan experimenteren met het tegengaan van nepnieuws door gebruikmaking van een onafhankelijke toezichthouder.2 Kortom, de risico’s voor het verkiezingsproces mogen niet miskend worden om vrije en eerlijke verkiezingen te kunnen garanderen. Afwachten is geen optie, maar actief ingrijpen moet het devies zijn. Angela Jans, Den Haag Noten 2. http://www.nu.nl/internet/4391745/ 1. Beantwoording Kamervragen 23 januari facebook-test-maatregelen-nepnieuws-in- 2017 door minister Plasterk. duitsland.html NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 667 Onafhankelijk stemmen 560 Mensen met een verstandelijke beperking hebben recht op ondersteuning bij stemmen M ensen met een verstandelijke beperking mogen in Nederland geen hulp krijgen in het stemhokje. Deze regel beperkt hen in hun mogelijkheden om te stemmen en is in strijd met het VN-verdrag handicap. Het College voor de Rechten van de Mens roept de staatscommissie Bezinning Parlementair Stelsel op tot heroverweging van deze belemmering. In Nederland mag iedereen vanaf 18 jaar stemmen. Het automatisme om wilsonbekwamen het stemrecht te ontnemen werd met een grondwetswijzing in 2008 geschrapt.1 Reden hiervoor was onder andere een gewijzigd inzicht: het feit dat iemand onder curatele is gesteld, betekent nog niet dat hij in geen enkel opzicht in staat is zijn belangen te behartigen. Mensen met een verstandelijke beperking, ook zij die onder curatele zijn gesteld, mogen dus zelf stemmen. Op papier hebben mensen met een beperking het recht om te stemmen Het VN-Verdrag inzake de Rechten van Personen met een Handicap (hierna: VN-verdrag handicap), dat Nederland in 2016 heeft geratificeerd, bepaalt in artikel 29 dat personen met een beperking op voet van gelijkheid het kiesrecht moeten kunnen uitoefenen. Persoonlijke autonomie is een belangrijk uitgangspunt van het verdrag. Personen met een beperking moeten in staat worden gesteld om zo veel als mogelijk onafhankelijk van anderen te functioneren en dus ook zelfstandig hun stem uit te brengen. De overheid moet hiervoor onder andere begrijpelijke informatie over het stemproces en een overzichtelijk stembiljet verschaffen. Als zelfstandig stemmen desondanks niet mogelijk is, dan geeft het verdrag mensen met een beperking het recht om hulp in te roepen bij het uitbrengen van hun stem.2 Nederland heeft bij deze verdragsbepaling een interpretatieve verklaring afgelegd. De regering stelt daarin dat deze hulp in het stemhokje beperkt blijft tot mensen met een lichamelijke beperking. Zij vreest dat mensen met een verstandelijke beperking te makkelijk te beïnvloeden zijn.3 668 NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 Deze verklaring strookt, net als artikel 28 Kieswet, niet met de tekst en het uitgangspunt van het VN-verdrag handicap. Dat maakt ten aanzien van stemhulp geen onderscheid naar de aard van de beperking. Het beschermen van kiezers – alle kiezers – tegen beïnvloeding is uiteraard een legitiem doel. Omdat stemmen voor iedereen mogelijk moet zijn, moet de overheid echter naar andere, minder ingrijpende middelen zoeken om dat te adresseren dan door stemhulp voor mensen met een verstandelijke beperking te verbieden. Het beïnvloedingsargument van de overheid leidt bovendien tot merkwaardige situaties. Zo krijgt iemand met een verstandelijke én lichamelijke beperking wel hulp in het stemhokje. Dat in tegenstelling tot iemand die alleen een verstandelijke beperking heeft. Ook kan een persoon met een verstandelijke beperking gebruikmaken van de volmacht en iemand anders voor zich laten stemmen. Het blijft onduidelijk waarom de regering meent dat beïnvloeding via de volmacht een minder grote rol speelt dan als de persoon zelf zijn stem uitbrengt met hulp in het stemhokje. Op papier hebben mensen met een beperking het recht om te stemmen. Maar in de praktijk schort het nog aan de volledige verwezenlijking van hun stemrecht. Op de Landelijke Kiezersdag gaven alle aanwezige politieke partijen aan dat zij hulp in het stemhokje ook voor mensen met een verstandelijke beperking wenselijk vinden.4 Een voorstel van de staatscommissie Bezinning Parlementair Stelsel tot wijziging van de Kieswet op dit punt lijkt dan ook politiek haalbaar. Anne van Eijndhoven en Stans Goudsmit (College voor de Rechten van de Mens) Noten democratie en rechtsstaat, vond plaats op 11 1. Stb. 2008, 272. februari 2017. Doel van deze dag was om 2. Artikel 29 lid a sub iii VN-verdrag handi- mensen met een licht verstandelijke beper- cap. king te informeren over democratie, verkie- 3. https://treaties.un.org/Pages/ViewDe- zingen en politieke partijen. Politici van tien tails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV- partijen gingen tijdens deze dag met elkaar 15&chapter=4&clang=_en in debat. Aanwezig waren de VVD, PvdA, 4. De Landelijke Kiezersdag, georganiseerd CDA, GroenLinks, SP, D66, ChristenUnie, door MEE NL en ProDemos – huis voor SGP, Partij voor de Dieren en 50PLUS. 561 Stem(biljet)geheim I n Nederland prijzen wij ons gelukkig met vrije en geheime verkiezingen. Discussies over het waarborgen van ons stemgeheim – denk aan de Stemfie of het gebrek aan gordijntjes – laaien regelmatig op. De Kieswet (art. J 16) schrijft voor dat stembureauleden te allen tijde zicht moeten hebben op kiezers in het stemhokje. Dit beperkt het stemgeheim van kiezers tot het vermogen het stembiljet met het eigen lichaam af te schermen. Het hoge aantal deelnemende partijen in combinatie met het systeem van voorkeursstemmen leidt in Nederland vaak tot een groot formaat stembiljet. Onlangs sprak Kiesraaddirecteur Melle Bakker zijn zorgen uit over de druktechnische mogelijkheid om alle partijen op één zijde van het stembiljet te plaatsen. Problematischer dan deze druktechnische uitdagingen en frustraties van kiezers met het invullen en opvouwen van grote stembiljetten is de waarborg van het stemgeheim. Bij de Tweede Kamerverkiezingen van 2017 kan het stembiljet een recordgrootte hebben van 70 bij 100 cm. Het zal vrijwel onmogelijk worden om dit biljet in een niet afgeschermd stemhokje uit te vouwen en te markeren zonder dat vanachter de rug eenvoudigweg door eenieder in het stemlokaal kan worden gezien naar welke hoek het rode potloodje beweegt. De mogelijkheid om een volledig vrije en geheime keuze te maken komt daarmee onder druk te staan. Om het stemgeheim te garanderen biedt een nieuw model stembiljet uitkomst. Verschillende praktische alternatieven zijn voorhanden. Het afdrukken van het stembiljet als boekje wordt al jarenlang met succes toegepast in verscheidene democratieën. Dit gereduceerde formaat biedt ruimte voor veel partijen, heeft een toegankelijke lettergrootte en kan zonder meekijkers worden ingevuld. Potentiële nadelen zijn het minder snel kunnen lokaliseren van de gewenste partij en een trager en onoverzichtelijker telproces. Een alternatief dat aan deze praktische bewaren tegemoet komt betreft het uitbrengen van de stem op een verkleind – ongeveer A4 – formaat stembiljet in twee stappen: een stem voor de gewenste partij en, enkel indien men een voorkeursstem wil uitbrengen, een tweede voor een genummerde kandidaat, gebaseerd op een kandidatenlijst in het stemhokje. Aangezien gewoonlijk meer dan 80 procent van de kiezers op de lijsttrekker stemt zal de tweede stap voor velen overbodig zijn en wordt het stemproces dus zelfs vereenvoudigd. Dit nieuwe model stembiljet werd eerder met succes ingezet voor stemmen vanuit het buitenland. In 2016 werd door minister Plasterk voorgesteld om er ook in Nederlandse stembureaus mee te experimenten. Uitbesteed onderzoek toonde aan dat het nieuwe ontwerp de toegankelijkheid voor slechtziende kiezers vergroot en het telproces sneller en betrouwbaarder maakt. Waar echter noch in het onderzoek noch in het parlementair debat bij werd stilgestaan zijn de implicaties van het huidige stembiljet voor de fundamentele waarde van het stemgeheim, een essentieel argument dat in de afweging moet worden meegenomen. De verschillende eisen aan een gedegen kiesproces kunnen in de praktijk noodzakelijkerwijs op gespannen voet met elkaar staan. Met een nieuw model stembiljet is het niettemin mogelijk om laagdrempelige deelname voor nieuwe partijen en de mogelijkheid tot het uitbrengen van een voorkeursstem te verzoenen met het zo laagdrempelig mogelijk zelfstandig stemmen en toezicht door het stembureau. Om ook in de toekomst deze essentiële democratische waarden te kunnen uitdragen zonder ons stemgeheim daarbij te compromitteren verdient een heroverweging van het stembiljetmodel serieuze aandacht. Charlotte Wagenaar (Tilburg School of Governance, Tilburg University) NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10 669