democratie - Nederlands Juristenblad

NEDERLANDS JURISTENBLAD
DEMOCRATIE
VERKIEZINGEN,
VERTEGENWOORDING EN
PARLEMENTAIR STELSEL:
32 DENKRICHTINGEN
P. 636-720 JAARGANG 92 10 MAART 2017
10
NP/NEDJUBL-MI17010
Democratisch beslist.
prof. mr. Twan Tak
Democratie in relatie tot Recht en Politiek
Wat is democratie? Meestal wordt deze vraag beantwoord door het geven van
subjectieve meningen over de meest wenselijke vorm van het openbaar bestuur.
Vooral politici hebben zich het begrip toegeëigend voor in feite antidemocratische
doeleinden, zoals macht uitoefenen. Democratie in relatie tot Recht en Politiek laat
de ernstige misvattingen en misstanden zien in de verhouding tussen democratie,
recht en politiek. Een fundamentele analyse die van belang is voor overheidsjuristen,
juristen staats- en bestuursrecht, politicologen en (rechts-)filosofen.
A.Q.C. Tak
prof. mr. Twan Tak
Democratisch
manifest
Democratisch manifest
Het zicht op een multiculturele samenleving is vervangen door een integratiebeeld
met afbraak van traditionele naties. Wereldbeelden botsen en bestaanszekerheden
wankelen. Een nieuwe kijk op een geïntegreerde democratie is daarom noodzakelijk.
Twan Tak doet in deze uitgave een aanzet voor een optimale nieuwe democratievorm.
Schets van een
Paul Scholten
voor een
globaliserende
samenleving
Paul Scholten
Schets van een Korte Grondwet
voor het Koninkrijk der Nederlanden
De organisatie van de Nederlandse democratie is in de Grondwet vastgelegd. Om
alle inwoners van ons land een beter houvast te bieden in onze steeds turbulentere
samenleving, stelt de auteur een aantal stevige en concrete staatkundige veranderingen voor. Meer democratie, hand in hand met meer slagvaardigheid. Dat is zijn
koers. Tezamen met zijn originele idee van een Korte Grondwet, waarvan de huidige
142 artikelen worden teruggebracht tot haar essentie in 25 artikelen, kunnen deze
vernieuwingen in één slag tot stand komen.
Ga voor meer informatie naar wolterskluwer.nl/shop
Inhoud
639
Prof. mr. T. Hartlief
Het Huis van Thorbecke
Mr. A.P. Altena
542 Herstel het dualisme
651
NEDERLANDS JURISTENBLAD
Prof. mr. P.P.T. Bovend’Eert
543 Bezinning op de positie van de
652
Eerste Kamer en haar leden
Wij
Prof. dr. W.T. Eijsbouts
530 Verschijnselen van schifting
641
In het hele westen
Vertegenwoordiging
Mr. E. van Vugt
531 Herbezinning parlementair
stelsel?
Herinterpretatie artikel 50
642
Grondwet!
653
V.M.S. Verschoor
545 Nieuw leven in de
amendementsprocedure van
de Nederlandse Grondwet
654
Mr. F. Judo
546 Parlementair multitasken 655
643
Mr. J.W. Ilsink
547 Democratische tekorten?
656
Mr. G.A.J. Doosje
533 Loting
643
Ir. F. Hoekstra
548 Wees Voorzichtig
656
Mr. dr. H.M.T.D. ten Napel
549 Onthoud de PVV het initiatief
657
in de kabinetsformatie
644
Keuzes
S. van Oort LL.B
535 Discours en Districten
645
Mr. M.A.J. Versteeg
536 Meer Kamerleden én aanpas646
sing kiesdelerberekening
Mr. R.J. de Weijs (sr.)
537 Constitutioneel hof en
herijking Senaat
Naar een effectieve
representatieve democratie
S. Wirken LL.B
550 Gekozen ministerpresident
659
647
648
Mr. A.W. Veerman
539 Districtenstelsel met even649
redige vertegenwoordiging
Constitutionele toetsing
Mr. A.P. Altena
540 Constitutionele toetsing
650
Functioneren parlement
Prof. mr. M. Adams
541 Over een ‘commissie van alle
651
dingen’ en slow politics
Prof. mr. H.U. d’Oliveira
553 Maak een wet op de
politieke partijen!
Dr. C.H. Wiedijk
557 Partij of beweging?
665
Mr. R.D. van Oevelen
Mr. L.C.E. Augustinus
558 Tijd voor nadere regelgeving
over de financiering van politieke
665
partijen?
Onafhankelijk stemmen
M. van Asten
551 Maak een eind aan de fictie
van het stemmen op personen 659
J. Cloin
552 Dilemma’s
10
658
Politieke partijen
Mr. drs. J. Westerweel
Mr. drs. F. van Tienen
538 Directe democratie
VERKIEZINGEN,
VERTEGENWOORDING EN
PARLEMENTAIR STELSEL:
32 DENKRICHTINGEN
P. 636-000 JAARGANG 92 10 MAART 2017
Prof. dr. W.J.M. Voermans
544 Nederlandse ‘afwas’
Mr. R.E. de Winter
532 Crisis?
Mr. M. Duchateau
534 De (on)evenredige
vertegenwoordiging van
BES-Nederlanders
DEMOCRATIE
NP/NEDJUBL-MI17010
Vooraf 529
660
Mr. dr. C.B. Schutte
Mr. B. Kocken
554 Wet op de politieke partijen
661
was al nodig, is nu urgent
Mr. dr. G. Molier
Mr. dr. B.R. Rijpkema
555 Naar een afzonderlijke
wettelijke bepaling inzake een
662
partijverbod
Mr. G. Karapetian
Prof. mr. H.G. Hoogers
556 De zin en vooral de onzin van
een kiesdrempel in Nederland 664
Mr. A. Jans
559 Wie is de trol?
De saboteur in het
verkiezingsproces
667
Mr. A.M. van Eijndhoven
Mr. C.A. Goudsmit
560 Mensen met een verstandelijke
beperking hebben recht op
668
ondersteuning bij stemmen
J.C. Wagenaar MSc
561 Stem(biljet)geheim
669
Rubrieken
562-583 Rechtspraak
584 Boeken
585-597 Tijdschriften
598-610 Wetgeving
611-612 Nieuws
613 Universitair nieuws
614 Personalia
615 Agenda
670
693
694
704
716
717
719
719
Omslag: De zwevende kiezer in vogelvlucht,
vanuit een roze wolk waargenomen boven
Harmelen © Erik Bindervoet
NEDERLANDS JURISTENBLAD
Opgericht in 1925 Eerste redacteur J.C. van Oven
Auteursaanwijzingen Zie www.njb.nl. Het al dan niet op
worden opgezegd; bij niet-tijdige opzegging wordt het
Redacteuren Tom Barkhuysen, Ybo Buruma (vz.), Coen
verzoek van de redactie aanbieden van artikelen impliceert
abonnement automatisch met een jaar verlengd.
Drion, Ton Hartlief, Corien (J.E.J.) Prins, Taru Spronken,
toestemming voor openbaarmaking en verveelvoudiging
Gebruik persoonsgegevens Wolters Kluwer legt de gege-
Peter J. Wattel
t.b.v. de elektronische ontsluiting van het NJB.
vens van abonnees vast voor de uitvoering van de (abonne-
Medewerkers Barend Barentsen, sociaal recht (sociale-
Citeerwijze NJB 2017/[publicatienr.], [afl.], [pag.]
ments-)overeenkomst. De gegevens kunnen door Wolters
zekerheidsrecht), Stefaan Van den Bogaert, Europees recht,
Redactiebureau Bezoekadres: Lange Voorhout 84,
Kluwer, of zorgvuldig geselecteerde derden, worden gebruikt
Alex F.M. Brenninkmeijer, alternatieve geschillen-
Den Haag, postadres: Postbus 30104, 2500 GC Den Haag,
om u te informeren over relevante producten en diensten.
beslechting, Wibren van der Burg, rechtsfilosofie en
tel. (0172) 466399, e-mail [email protected]
Indien u hier bezwaar tegen heeft, kunt u contact met ons
rechtstheorie, G.J.M. Corstens, Europees strafrecht,
Internet www.njb.nl en www.wolterskluwer.nl
opnemen.
Remy Chavannes, technologie en recht, Eric Daalder,
Secretaris, nieuws- en informatie-redacteur Else Lohman
Media advies/advertentiedeelname
bestuursrecht, Caroline Forder, personen-, familie- en
Adjunct-secretaris Berber Goris
Tijdschrift en online: SalesQ V.O.F., Bas van Wooning
jeugdrecht, Janneke H. Gerards, rechten van de mens, Ivo
Vormgeving Colorscan bv, Den Haag, www.colorscan.nl.
([email protected]) Paul Krugerkade 45A, 2021 BN
Giesen, burgerlijke rechtsvordering en rechtspleging, Aart
Uitgever Simon van der Linde
Haarlem (www.salesq.nl)
Hendriks, gezondheidsrecht, Marc Hertogh, rechts-
Uitgeverij Wolters Kluwer, Postbus 23, 7400 GA Deventer.
ISSN 0165-0483 NJB verschijnt iedere vrijdag, behalve van
sociologie, P.F. van der Heijden, internationaal arbeidsrecht,
Op alle uitgaven van Wolters Kluwer zijn de algemene
21 juli t/m 25 augustus 2017.
C.J.H. Jansen, rechtsgeschiedenis, Piet Hein van Kempen,
leveringsvoorwaarden van toepassing, zie www.woltersklu-
Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiter-
straf(proces)recht, Harm-Jan de Kluiver, ondernemings-
wer.nl.
ste zorg is besteed, aanvaarden de auteur(s), redacteur(en)
recht, Willemien den Ouden, bestuursrecht, Stefan Sagel,
Abonnementenadministratie, productinformatie Wolters
en uitgever(s) geen aansprakelijkheid voor eventuele fou-
arbeidsrecht, Nico J. Schrijver, volkenrecht en het recht der
Kluwer Nederland Klantenservice, Postbus 23, 7400 GA
ten en onvolkomenheden, noch voor gevolgen hiervan.
internationale organisaties, Ben Schueler, omgevingsrecht,
Deventer, tel. (0570) 673 555; www.wolterskluwer.nl/
Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toe-
Thomas Spijkerboer, migratierecht, T.F.E. Tjong Tjin Tai,
klantenservice.
gestaan op grond van art. 16h t/m 16m Auteurswet jo.
verbintenissenrecht, F.M.J. Verstijlen, zakenrecht, Dirk J.G.
Tarieven abonnementen Raadpleegt u voor de
Besluit van 27 november 2002, Stb. 575, dient men de
Visser, intellectuele eigendom, Inge C. van der Vlies, kunst
abonnementsmogelijkheden en de bijbehorende prijzen
daarvoor wettelijk verschuldigde vergoeding te voldoen
en recht, Rein Wesseling, mededingingsrecht, Reinout
Wolters Kluwer Shop: www.wolterskluwer.nl/shop (zoeken
aan de Stichting Reprorecht te Hoofddorp (Postbus 3051,
Wibier, financieel recht
op ‘Nederlands Juristenblad’).
2130 KB).
Abonnementen kunnen op elk gewenst moment worden
aangegaan voor de duur van minimaal één jaar vanaf de
eerste levering, vooraf gefactureerd voor de volledige
periode. Abonnementen kunnen schriftelijk tot drie maanden voor de aanvang van het nieuwe abonnementsjaar
Adviseert u over de re-integratie
van levenslanggestraften?
In onze rechtsstaat wordt iedere gedetineerde de gelegenheid geboden om te werken aan re-integratie.
Ook levenslanggestraften moeten de kans krijgen om ooit weer in vrijheid te worden gesteld, als blijkt
dat zij dusdanige vooruitgang hebben geboekt dat een levenslange gevangenisstraf niet langer een
legitiem doel dient. Bouwt u mee aan een veilige en rechtvaardige samenleving door te adviseren over
re-integratie van levenslanggestraften?
Leden Adviescollege
levenslanggestraften m/v
Opleiding en salarisindicatie
U heeft een afgeronde academische juridische opleiding,
of u heeft een BIG- en NRGD-registratie als psycholoog
of psychiater.
U ontvangt een vergoeding conform het Besluit vergoedingen
adviescolleges en commissies.
www.werkenvoornederland.nl
Het nieuwe Adviescollege levenslanggestraften zoekt
twee juristen, een psycholoog en een psychiater. Het college
is een onafhankelijk orgaan dat advies uitbrengt aan de
staatssecretaris van Veiligheid en Justitie over het al dan
niet aanbieden van re-integratieactiviteiten aan een
levenslanggestrafte. 25 jaar na aanvang detentie kan een
gedetineerde hiervoor in aanmerking komen. Als lid bent u
in staat om samen met de collegeleden tot een afgewogen
advies te komen, waarbij belangen van zowel gedetineerden
als slachtoffers en nabestaanden worden meegewogen.
Info www.werkenvoornederland.nl/JUSB170035
Vooraf
529
Het Huis van Thorbecke
10
Gaat het Huis van Thorbecke tegen de vlakte of
wordt het na grondige inspectie slechts gerenoveerd en wordt er hooguit wat aangebouwd?
Hoewel het idee al in 2014 was aangenomen, is het pas in
januari 2017 tot instelling van de Staatscommissie Bezinning Parlementair Stelsel gekomen. Onder leiding van oudminister Remkes wordt de toekomstbestendigheid van dat
stelsel onder de loep genomen. Het kader is daarbij gegeven:1 bezinning over verkiezing, taken, positie en functioneren van het parlementair stelsel en de parlementaire
democratie is gewenst in het licht van het gegeven dat:
− de Nederlandse burger meer betrokkenheid bij beleid en
politiek ambieert volgens onder meer onderzoek van het
Sociaal Cultureel Planbureau;
− de Europese besluitvorming voor de parlementaire taak
en de vormgeving daarvan voor beide Kamers van de Staten Generaal toenemende betekenis heeft;
− veel taken de afgelopen jaren zijn gedecentraliseerd
naar andere overheden;
− de electorale volatiliteit sterk is toegenomen;
− digitalisering en social media onmiskenbaar invloed
hebben op het karakter van de representatieve democratie
en het functioneren van het parlementaire stelsel.
Met het kader is er nog geen agenda. De komende verkiezingen waren voor het NJB aanleiding een oproep te doen
agendapunten aan te leveren. Het resultaat treft U in dit
nummer aan. Het is een kleurrijk palet zowel wat betreft
thematiek als inzet: van ‘niets doen en zo laten’ gaat het
via concreet uitgewerkte voorstellen op ‘kleine’ punten
naar ‘hemel bestormende’ bijdragen.
Dat heeft veel te maken met de probleemanalyse. Is
het bestel wel in crisis? Nee, zegt De Winter. Ja, stellen
anderen. Eijsbouts neemt verschijnselen van schifting
waar in het hele Westen (zowel in nationaal als in Europees verband), maar houdt de oplossing klein. Behalve dat
burgers de regering moeten dwingen Europese verantwoordelijkheden publiekelijk op te eisen en te verhelderen in plaats van ze te ‘ontkruipen’, heeft hij voor hen ook
een stemadvies: stem als redelijke, verantwoordelijke en
verstandige kiezers, niet alleen klein-pragmatisch, maar
zeker niet angstig, niet vol onbehagen, niet boos. Hoewel
de zaken soms gereduceerd worden tot ‘de kloof’ tussen
kiezer en politiek, tussen kiezer en ‘Den Haag’ waarna de
oplossing al snel wordt gezocht in (vormen van) directe
democratie (referenda of het reduceren van volksvertegenwoordigers tot stemkastjes (GeenPeil); waarover kritisch
Westerweel en Van Tienen), zijn er uiteraard veel meer uitdagingen: hoe bereiken we de jeugdige kiezer, wat doen
we met de invloed van de thuisblijver, moeten we iets met
de versplintering?
Dat laatste type vraag, ‘moeten we eigenlijk iets met’,
is tamelijk dominant en treft bijvoorbeeld ook het fenomeen ‘zetelroof’ en de invloed van buitenaf (buitenlandse
veiligheidsdiensten, financiering), van opiniepeilingen en
van nep-nieuws (Jans). Moeten we dit alles gaan reguleren
of vertrouwen we op bestaande instituties en andere
(tegen)krachten (Ilsink)?
Reageer op NJBlog.nl op het Vooraf
Diverse onderwerpen verdienen zeker aandacht. De
positie van mensen met een verstandelijke beperking
bijvoorbeeld. Zij mogen op dit moment geen hulp krijgen in het stemhokje. Het College voor de Rechten van
de Mens roept op tot heroverweging van deze belemmering (Van Eijndhoven en Goudsmit). Wagenaar vraagt
aandacht voor art. J 16 van de Kieswet en het probleem
van een steeds verder uitdijend stembiljet. De bepaling
schrijft voor dat stembureauleden te allen tijde zicht
hebben op kiezers in het stemhokje. Het stemgeheim
komt zo in het gedrang: het vermogen van kiezers om
het stembiljet met het eigen lichaam af te schermen
wordt beslissend. Dat moet anders en beter kunnen. Verder is een serieuze vraag of de BES-inwoners, wier situatie toch tamelijk sterk verschilt van die van Nederland
en die dan ook met specifieke problemen worden geconfronteerd, daadwerkelijk kunnen worden vertegenwoordigd (Duchateau). En wat te denken van toekomstige
generaties (Van Vugt)? Er is niet voor niets al eens
gepleit voor een Ombudspersoon voor Toekomstige
Generaties.2 Interessant is ook het voorstel van Verschoor
voor differentiatie in het kader van de procedures tot
Grondwetswijziging (‘de Grondwet zit op slot’): stabiliteit
is één ding, maar een dode letter dan ook wel meteen
het uiterste. Stabiliteit en flexibiliteit kunnen, zo leert
een onderzoek naar Grondwetten elders, wel degelijk
samengaan. Op weg dus naar iets meer dynamiek? Voermans agendeert een ander specifiek punt: ligt het wel
voor de hand dat in de nadagen van een kabinet en vlak
voor de verkiezingen nog even snel wetsvoorstellen,
zowel van regeringszijde als ‘initiatiefnemers’, naar de
eindstreep worden geloodst? Verdient een dergelijk
schoon schip maken (wash up heet dit aan de andere
kant van het Kanaal) geen nadere aandacht, wellicht
zelfs normering?
Niet verrassend is dat de Senaat onder vuur wordt
genomen. Bij sommigen sneuvelt deze Kamer van Herbezinning, bij anderen (Judo) blijft zij juist om die reden,
herbezinning, bestaan. Bovend’Eert gunt de Senaat nog
wel het recht van amendement, maar het laatste woord
over wetgeving wil hij toch bij de Tweede Kamer leggen.
Anderen willen af van de dubbelrol van politieke afweging bij wetgeving en ‘constitutionele rechtspraak zonder
geschil’ en bepleiten invoering van constitutionele toetsing door de rechter (De Weijs). Het verbaast niet dat
invoering van die rechterlijke toetsing, los van de positie
van de Senaat, meer handen op elkaar brengt (Altena).
Nauwelijks steun is er voor invoering van een kiesdrempel. Bovend’Eert ziet, net als VVD en CDA, ruimte
voor een beperkte kiesdrempel, maar Hoogers en Karapetian noemen dit een verkeerd medicijn voor de al dan
niet vermeende bestuurlijke instabiliteit van Nederland.
Bovendien: we zouden toch beter niemand uitsluiten?
(Hoekstra) Een enkeling verwacht heil van verhoging van
het aantal Kamerleden: waar een Kamerlid in 1925 nog
maar 35 000 kiezers vertegenwoordigde gaat het op dit
moment om zo’n 86 000 kiezers. Ook dit zou minder voeling met de achterban tot gevolg hebben. De remedie ligt
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
639
dan voor de hand: verhoog het aantal Kamerleden tot
250 (Versteeg). Verdeeldheid is er waar het de inzet van
verkiezingen betreft: de een meent dat het de kiezer niet
om personen gaat, maar om programma’s en thema’s,
zodat dáárop ook gestemd moet worden (Van Asten). De
voorstanders van een districtenstelsel zien dat uiteraard
anders: zij brengen juist personen in beeld (Altena, Van
Oort, Veerman). Dat geldt ook voor diegenen die heil zien
in een gekozen premier (Wirken, Cloin). Dat laatste zou
onder andere strategisch stemgedrag, zoals dat juist nu
ook aan de orde is (op Rutte stemmen enkel om te voorkomen dat Wilders wint), moeten voorkomen. Een ander
koerst juist aan op een volksvertegenwoordiging die op
haar beurt vakministers (technocraten) kiest (Hoekstra).
Onverdeeld enthousiasme lijkt er wél voor een Wet op
de Politieke Partijen naar Duits voorbeeld waarin partijdemocratie, organisatie en financiering geregeld zouden kunnen worden (D’Oliveira, Augustinus en Van Oevelen, Schutte
en Kocken). Of ook de inhoud van het programma voorwerp van regulering zou moeten zijn, is een andere vraag.
Opmerkelijk is wel het betoog dat een eventueel partijverbod, een publiekrechtelijke kwestie, niet aan het privaatrechtelijke art. 2:20 BW kan worden overgelaten (D’Oliveira,
Molier en Rijpkema). Een specifieke bepaling biedt niet
alleen de gelegenheid recht te doen aan de unieke positie
van politieke partijen binnen ons democratisch bestel,
maar stelt de rechtspraak ook in staat, conform de rechtspraak van het EHRM, een specifieke op politieke partijen
afgestemde rechtspraak te ontwikkelen.
Afgezien wellicht van het pleidooi werk te maken
van het door de klassieken geïnspireerde (oude Grieken
en Venetianen deden het al) voorstel van David Van Reybroeck in zijn essay ‘Tegen verkiezingen’ (loten in plaats
van kiezen, om burgers zelf verantwoordelijkheid te geven
en tegenwicht te bieden aan het ‘Democratisch Vermoeidheidssyndroom’ (‘Wij minachten de gekozenen, maar aanbidden de verkiezingen’) (Doosje), oogt het niet spectaculair. Dat is niet erg. Is de bedoeling van de parlementaire
democratie immers niet zekere stabiliteit te genereren: de
bevolking vrij te stellen van voortdurende betrokkenheid
op de politiek en politici vrij te stellen om zich te specialiseren? Zij bemiddelen dan tussen korte en lange termijn,
vergroten het blikveld en hebben oog voor andere belangen en het ‘totaalplaatje’. Dat zou volgens Adams de leidraad voor de Staatscommissie moeten zijn: hoe stabiliteit koppelen aan maatschappelijke dynamiek en
verandering? Hij zoekt het zelf in kleine dingen: een grote
verbouwing van het Huis van Thorbecke is niet nodig.
Randvoorwaarden baren echter wel zorgen: het beeld
van de media bijvoorbeeld en de ruimte die zij nog krijgen om als waakhond te fungeren. Zelfs oud-president
G.W. Bush heeft het belang van controle op de macht
onlangs nog benadrukt. Het staat allemaal onder druk in
640
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
een tijd waarin politieke kampen hun eigen informatiebubbels niet verlaten en waarin fact free politics terrein
wint. De sfeer is omgeslagen waar het technologie betreft:
het gaat niet meer over kansen (directe democratie) maar
over bedreigingen (hacks en beïnvloeding van buitenaf,
fotoshoppende politici, trollen en nepaccounts). Het gaat
niet alleen om cybersecurity maar ook om smaak en fatsoen. Tijd voor een onafhankelijke toezichthouder (Jans):
een Autoriteit voor Democratie of ter voorkoming van
Nepnieuws? Of gewoon overlaten aan het zelfreinigend
vermogen van de politieke kanalen? Vooralsnog trekt Plasterk komende week met bekend gereedschap ten strijde
tegen invloed op de verkiezingsuitslag: het rode potlood
en het telraam.
Bij lezing van dit nummer springt een aantal zaken
in het oog. Opvallend veel lijkt gedreven door de actuele
politieke situatie: opkomst van een eenmanszaak als de
PVV (die eigenlijk die naam niet mag hebben volgens
Wiedijk; BVV dekt de lading beter), van single issue politieke partijen, zetelroof, versplintering, minderheidskabinetten. Is daarmee echt de toekomst van ons parlementaire
stelsel in het geding?
Maar er is niet alleen reden voor relativering.
Opvallend weinig, afgezien opnieuw van diverse bijdragen die de directe en indirecte invloed van de PVV op
kabinetsformatie (Ten Napel) en beleid (D’Oliveira, Schutte en Kocken) vrezen, ziet op inhoud. Dat lijkt logisch,
maar stelt de toekomstige politieke agenda niet als zodanig eisen aan het stelsel? Globalisering, robotisering, uitputting, klimaat, instabiliteit van Europa, legitimiteitsproblemen in EU-verband, vluchtelingenstromen,
terugkeer naar Koude Oorlog en kernwapenwedloop. Zijn
dat thema’s voor een nationale agenda? Eén van de redenen voor bezinning op het stelsel was toch de toenemende invloed van Europa?
En opvallend weinig aandacht voor Brexit, Trump,
Oekraïne, Erdogan en Poetin. Toeval of opnieuw een
bewijs dat Nederland in zichzelf gekeerd raakt?3
Dat het Huis van Thorbecke niet tegen de vlakte
hoeft, maakt het nog niet geschikt als nationaal bastion
in een snel veranderende wereld.
Ton Hartlief
1. Kamerstukken I 2016/17, 34 430, C, p. 1.
2. Wijdekop, NJB 2014/1137.
3. Dat wil niet zeggen dat men niet over de grens heeft gekeken. Diverse auteurs hebben zich
in hun bijdrage laten inspireren door rechtsvergelijking (Voermans, Verschoor, D’Oliveira,
Molier en Rijpkema, Schutte en Kocken, Altena, Van Oort).
Wij
530
Verschijnselen van schifting
In het hele westen
V
erschijnselen van schifting in bijna de hele westerse wereld, niet alleen in Nederland. Alsof de melk
zuur wordt, de pap klontert. Kiezers maken zich los
van de macht en van het centrum, stemmen op idioten,
wildemannen, op rattenvangers, op de zekerheid van hun
gevoel, van hun achterdocht. Ik ken collegae academici bij
ons die tegen het Oekraïne-akkoord hebben gestemd; Britse collegae die voor Brexit hebben gestemd. Al in 2005
hoorde ik van hoogleraren staats- en bestuursrecht die
stemden tegen het nieuwe EU-verdrag. Geschift!
Geen wonder dat in het centrum iedereen roept om
‘binding’. Maar met maizena maak je het bederf niet goed.
De schifting dringt door in onze democratische
instellingen. Het centrum houdt geen stand tussen zijn
twee grote functies: die van leiding & verantwoordelijkheid tegenover die van vertegenwoordiging & uitdrukking. Teveel kiezers willen niet meer nadenken voor hun
Geen wonder dat in het
centrum iedereen roept om
'binding'. Maar met maizena
maak je het bederf niet goed
stem, maar haar gebruiken om hun onbehagen, hun verontwaardiging te uiten. Alsof dat een superieure morele
positie geeft. Teveel politici van hun kant eisen geen verantwoording op voor, of zelfs in, de situatie waaraan ze
leiding geven, lopen hun kiezers achterna om het onbehagen recht te doen. Kun je een versleten overbrenging met
plakband repareren?
Schifting is een natuurlijk proces in situaties en verhoudingen van oververzadiging als de onze, die zich niet
voldoende ontwikkelen, die stagneren. Ze kan uitlopen op
onheil, maar ook helpen verhelderen en verhoudingen te
vernieuwen.
Als juristen, wie democratie en instellingen ter harte
gaan, moeten we ons niet laten verleiden tot verontwaardiging en moralisme en natuurlijk niet tot het cynisme
dat daar vanzelf op volgt. We moeten helpen, de overbrenging te herstellen van verantwoordelijkheid & politieke
leiding met vertegenwoordiging, het uitdrukken van wat
er leeft. Het recht heeft hier maar beperkte middelen. Het
moet zich niet overschatten. Recht bindt van nature, maar
het kan de binding tussen leiding en de bevolking niet
herstellen. Want die binding, die overbrenging, moet grotere krachten aankunnen dan die van het recht.
Wij juristen begrijpen relaties en structuren en
kunnen in die termen denken. We kunnen verbeteringen
opperen. Op mijn gebied, het Europese recht en de Europese Unie, worden de verhoudingen tussen leiding en
kiezers aangetast en wordt het bederf bevorderd door
één torenende tekortkoming van de politiek: de weigering bij onze leiders om verantwoordelijkheid op te eisen
voor, en vooral in, de situaties en werkelijkheid die de
Europese eenwording ons bereidt. Kiezers voelen dit aan
en keren zich van deze werkelijkheid af om zich te wentelen in eigen onbehagen. Dit is een evidente bron van
bederf. Niet uitsluitend Nederlands, maar wij kunnen die
bron alleen hier helpen stuiten of stelpen. Hoe? Door
elke kans aan te grijpen en te bevorderen dat
onze volgende minister president haar
Europese verantwoordelijkheden
publiekelijk, tegenover haar kiezers,
opeist, verheldert, in plaats van
deze te ontkruipen. Om te beginnen bij deze verkiezingen en
direct erna. En door zelf te gaan
stemmen als redelijke, verstandige en verantwoordelijke
kiezers, niet alleen kleinpragmatisch, maar
zeker niet
angstig,
niet vol
onbehagen.
Niet boos willen zijn, maar verantwoordelijk kiezen en verantwoordelijkheid eisen.
Tom Eijsbouts (hoogleraar Europees
constitutioneel recht, Universiteit van
Amsterdam)
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
641
Vertegenwoordiging
531
Herbezinning
parlementair stelsel?
Herinterpretatie artikel 50 Grondwet!
A
rtikel 50 Grondwet veronderstelt dat de StatenGeneraal, dus zowel de Tweede als de Eerste Kamer,
het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigen.
Daarom is een herbezinning van het parlementair stelsel
wat mij betreft ook, en misschien zelfs vooral, een kwestie
van (her)interpretatie van deze representatiebepaling.
Voordat de staatscommissie kan onderzoeken in hoeverre
de Staten-Generaal hun vertegenwoordigende functie nog
naar behoren uitoefenen, zal zij een beeld moeten hebben
van wat deze representatiebepaling nu eigenlijk inhoudt.
Dit lijkt op het eerste gezicht heel vanzelfsprekend,
en toch wordt de betekenis van artikel 50 nauwelijks
geëxpliciteerd. Onzichtbaar was en is deze bepaling in
de parlementaire discussies over het raadgevend en bindend referendum, terwijl de invoering daarvan op zijn
minst een spanning oplevert met het vertegenwoordigend stelsel.
Artikel 50 laat echter voldoende vragen open: wat
wordt er bijvoorbeeld onder ‘het gehele Nederlandse
volk’ verstaan? Zijn dat de kiesgerechtigde burgers, of
ook hun kinderen? En wat met de toekomstige generatie,
de kinderen die nog geboren moeten worden? Betreft
het daarnaast alle Nederlanders of ook niet-Nederlanders
die zich in Nederland bevinden? En dan alleen zij die een
recht om in Nederland te verblijven of ook degenen die
Artikel 50 Grondwet veronderstelt
dat de Staten-Generaal het gehele
Nederlandse volk vertegenwoordigen
een beslissing omtrent hun verblijf nog afwachten? Vervolgens natuurlijk de vraag wat ‘vertegenwoordigen’
betekent. Is dat het vertolken van de wil van de achterban of het optreden in het algemeen belang? En hoe
wordt die wil of dat algemeen belang dan vastgesteld?
Tenslotte rijst de vraag naar de Staten-Generaal: is de
vertegenwoordiging door de Eerste Kamer een andere
dan die door de Tweede Kamer? En waar wordt dat dan
642
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
door bepaald? Door een andere samenstelling, een andere manier van verkiezing? Wat rechtvaardigt dat onderscheid?
Mijn oproep aan de staatscommissie is dan ook dat
zij, voordat zij gaat toetsen of het parlementair stelsel
nog functioneert eerst expliciet maakt hoe zij artikel 50
verstaat. Niet ondenkbaar is daarbij dat de Staatscommissie op basis van haar bevindingen constateert dat de
betekenis van artikel 50 veranderd is: dat de parlementaire vertegenwoordiging van weleer niet meer volstaat
en thans aan andere maatstaven dient te voldoen.
Voorts zal eventuele kritiek op de aanbevelingen van
de Staatscommissie kunnen volgen uit een andere visie
op de betekenis van deze artikel 50: bij gebrek aan een
constitutioneel hof houden we dan in ieder geval de constitutionele dialoog gaande, en dat is, hoe je het ook
wendt of keert, winst voor onze sobere constitutionele
cultuur.
Eva van Vugt LLM (promovenda, Tilburg
University)
532
Crisis?
J
e hoeft niet aan de jaren dertig van de vorige eeuw te
worden herinnerd, om te begrijpen dat de leus ‘Wir
sind das Volk’, waar Pegida zich in Dresden van
bedient, weinig goeds belooft. Iedereen maakt immers
deel uit van ‘het volk’. De nadruk op ‘wir’ doet dan vermoeden dat de aanhangers van Pegida een exclusieve
claim pretenderen te hebben en anderen door hen worden uitgesloten. In een democratische rechtsstaat wordt
in principe niemand uitgesloten. De crux is juist dat er
een bestel is verzonnen waarin geprobeerd wordt te
bewerkstelligen dat er geen mensen over het hoofd worden gezien. Als het goed is, wordt iedereen als een volwaardige deelnemer beschouwd. In die – beperkte, maar
niet onbelangrijke – zin is het volk inderdaad aan de
macht, daar streven we althans naar. En wel: op verschillende manieren. We houden verkiezingen, zodat we de
deelnemers aan het besluitvormingsproces in principe
(tot op zekere hoogte) zelf kunnen aanwijzen en hen ook
op vreedzame wijze weer kunnen lozen; er zijn kwaliteitsen procedurele waarborgen gecreëerd ter bevordering van
doeltreffendheid en efficiëntie bij de besluitvorming; en
tenslotte gelden er de nodige waarborgen tegen machtsmisbruik en ter bescherming van minderheden – denk
bijvoorbeeld aan de omstandigheid dat de overheid in
principe niets mag, tenzij het haar uitdrukkelijk is toegestaan, aan grondrechten, inspraakronden, beroepsgangen
en toegang tot de rechter.
Verkiezingen vormen, met andere woorden, maar
één van de pijlers van een democratische rechtsstaat,
waarin het erom gaat zoveel mogelijk te voorkomen dat er
mensen over het hoofd worden gezien. Zeker: zoveel
mogelijk. In vergelijking met andere landen lukt ons dat
heel aardig, maar de prijs daarvoor is – paradoxaal genoeg
– dat het des te meer opvalt wanneer het niet lukt.
Daar komt bij dat juist degenen
die niet aan hun trekken komen er al
gauw schande van spreken als onze
volksvertegenwoordigers geen oog voor
hun hebben: die zakkenvullers denken alleen aan zichzelf en hebben
geen benul meer van het volk! Wilders
sprak zelfs verongelijkt van een ‘nepparlement’.
Wijst dat op een ‘crisis in de democratie’? Ik
denk dat het eerder op kwade trouw wijst. Ik wil Wilders
er niet van betichten dat hij het prachtboek ‘Inventing
the People’ van Edmund S. Morgan (1988) heeft gelezen,
maar dat ‘het volk’ niet werkelijk aan de macht is (en ook
niet kan zijn), heeft hij, als één van onze langstzittende
parlementariërs, waarschijnlijk toch al wel op eigen
kracht ontdekt. En afgezien daarvan zou het natuurlijk
wel erg toevallig zijn als dat volk dan ook nog eensgezind zou blijken te zijn. Zoiets spreekt alleen in propaganda vanzelf.
Geen crisis in ons bestel dus, wat mij betreft. De
onvolkomenheden vloeien vooral uit sociaal-economische en politieke afwegingen voort, lijkt me. Maar – nu
politici zo aanschurken tegen xenofobie en racisme –
misschien wel een crisis in onze beschaving. Met drie
buitenlandse grootouders ben ik daar niet gerust op, al
kwamen zij niet uit Aleppo of Asmara; de vierde was
alleen maar joods. Of ze ook in Sinterklaas en Zwarte
Piet geloofden? Ik hoop ‘t!
Reiner de Winter, Amsterdam (publiceerde
o.a. De overheid, overzicht van het Nederlandse staatsrecht (Sdu, 2e druk 1994))
533
Loting
Naar mijn mening verdient het essay van David van
Reybrouck (‘Tegen verkiezingen’) in dit kader veel aandacht. In een democratie gaat het altijd om een balans
tussen efficiency en legitimiteit. De laatste tijd lijkt
het vooral aan legitimiteit te ontbreken en om die
reden haalt Van Reybrouck het oude (o.a. Griekse en
Venetiaanse) systeem van loting aan. Loting voor het
vervullen van bepaalde publieke taken. Experimenten
zijn al gedaan, veelal met succes (zie bijvoorbeeld de
totstandkoming van een nieuwe Grondwet in IJsland)
maar ook het in de la verdwenen resultaat van een
nieuw kiesstelsel in Nederland. Geen referenda, maar
burgers zelf verantwoordelijkheid geven. Dit verdient
een kans en op zijn minst grondige bestudering. Ik
geloof dat het de legitimiteit van beslissingen enorm
kan vergroten.
Mr. G.A.J. Doosje, Gouda
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
643
Vertegenwoordiging
534
De (on)evenredige
vertegenwoordiging
van BES-Nederlanders
I
nzet van de komende Tweede Kamerverkiezingen is
onder meer de grondwettelijke regeling van het stemrecht op de BES-eilanden voor de Eerste Kamer.1 Tijdens de behandeling daarvan in eerste lezing zijn niet
alleen principiële stellingen betrokken, maar is ook de
praktische impact daarvan doorgerekend. Die impact
blijkt gering te zijn. Minister Plasterk rekende voor dat
het aantal Eerste Kamerzetels dat op BES-eilanden gekozen wordt 0,09 is.2 Dat is op zichzelf genomen niet verbazingwekkend. Met ca. 13 000 stemgerechtigden hebben de
BES-Nederlanders normaal gesproken immers niet eens
genoeg stemmen om een Tweede Kamerkandidaat de
voorkeursdrempel te doen halen.3
Rekenkundig juist of niet, hiermee zal de toch al
moeizame band tussen Europees Nederland en de BESeilanden vermoedelijk niet versterkt worden. Het probleem dat kan ontstaan is zelfs dat BES-Nederlanders zich
niet vertegenwoordigd voelen als zij niet minstens de
bezetting van één zetel bepalend kunnen beïnvloeden. De
regering en de Staten-Generaal hebben meermaals benadrukt dat er fundamentele verschillen tussen de eilanden
en Europees Nederland zijn.4 Onder meer de kleine bevolkingsomvang, de grote afstand tot Europees Nederland en
hun insulaire karakter kunnen meebrengen dat voor de
BES-eilanden afwijkende regels worden gesteld. Tijdens de
behandeling ging het dan over de (aan art. 1 lid 2 Statuut
ontleende) ‘differentiatiebepaling’, die vooral lijkt te zien
op lokaal te stellen materiële regels. In een brief aan de
Tweede Kamer heeft het College voor de Rechten van de
Mens benadrukt dat het gelijkheidsbeginsel
eist dat ongelijke gevallen ongelijk
behandeld worden, zolang daar maar
een objectieve rechtvaardiging voor
bestaat.5 De vraag is dus of de geconstateerde verschillen er niet toe nopen
dat er ook met het kiesrecht voor BESNederlanders gedifferentieerd wordt. Er
kan bijvoorbeeld aan worden gedacht ze in
beide Kamers een aparte BES-parlementariër te laten kiezen of ze een anderszins
versterkte stem te geven.
Dit vereist aanpassing van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging.
Voor het Europees Parlement accepteren we
echter ook al jaren een ongelijk stemrecht (zie
644
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
art. 14 lid 2 VEU). In een toonaangevend werk over de
positie van minderheden stelt Will Kymlicka dat de relatieve overrepresentatie van minderheden aangewezen
kan zijn als de onderlinge verschillen zodanig zijn dat
Rekenkundig juist of niet,
hiermee zal de toch al
moeizame band tussen
Europees Nederland en de
BES-eilanden niet versterkt
worden
vertegenwoordigers niet werkelijk kunnen functioneren
als representant van een bepaalde minderheidsgroep.6
Waar alle partijen in het parlement, de regering en het
Statuut het er over eens zijn dat de omstandigheden op
de BES-eilanden fundamenteel afwijken van die in Europees Nederland, is het niet alleen gerechtvaardigd, maar
ook niet minder dan aangewezen te onderzoeken hoe de
BES-Nederlanders werkelijk een stem gegeven kan worden in de Staten-Generaal. Het parlement is geen afspiegelingscollege, maar diversiteit qua samenstelling lijkt
hier zeker aangewezen.
Michiel Duchateau (verbonden aan de
Rijksuniversiteit Groningen)
Noten
2011/12, 33131, 3, p. 4-5.
1. Stb. 2016, 458.
5. College voor de Rechten van de Mens,
2. Kamerstukken II 2011/12, 33131, 7,
brief van 8 oktober 2012, kenmerk
p. 9.
2012/0161/LK/JoN/RG.
3. Kamerstukken II 2011/12, 33131, 7,
6. W. Kymlicka, Multicultural Citizenship:
p. 7.
A Liberal Theory of Minority Rights,
4. Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II
Oxford: Clarendon Press 2003, p. 144-152.
535
Discours en Districten
N
ederland zou een districtenstelsel voor het kiezen
van de Tweede Kamer moeten heroverwegen. Ons
land heeft een probleem dat ziet op de kern van
de representatieve democratie: de volksvertegenwoordiging. De communis opinio lijkt in de meeste kringen dat
de volksvertegenwoordigers niet langer representatief zijn
voor het volk. Deze kritiek heeft vaak een geografische
dimensie, welke blijkt uit gevleugelde uitspraken van het
stramien ‘hun in Den Haag’ en ‘die politici in Brussel’.
Gezien dat dit aspect van het tot-ander-maken van de
volksvertegenwoordiger geografisch van aard is, dient de
oplossing voor de, althans gevoelde, kloof tussen burger
en politiek, zich mede daar op te richten.
Hoewel de Engelse en Amerikaanse staatsmodellen
na 2016 wellicht geen logische keuzes meer zijn als lichtende voorbeelden voor democratische hervorming, gaat
het hier niet om het overnemen van het electoral college
of de gebrekkige Britse manifestatie van de trias politica.
Nee, hoewel een districtenstelsel de eerdergenoemde
kloof wellicht niet zal dichten, zal het de gevoelde afstand
tussen burgers en politici wel verkleinen. Dit wordt mede
geïllustreerd door het bezittelijk voornaamwoord. Een
opvallend aspect van de districtenstelsels in de Verenigde
Staten en het Verenigd Koninkrijk is namelijk taalkundig
van aard. Verwezen wordt er daar naar ‘your Senator’, ‘my
Representative’ en ‘your Member of Parliament (MP)’. Hiernaast vervullen deze diverse vertegenwoordigers hun rol
ook voor hun lokaliteit. Zo was David Cameron ‘MP for
Witney’. Uiteraard is er ook in deze landen een gevoel van
afstand tussen de burgers en de respectievelijke machtscentra Washington en Westminster, maar mijn eigen ervaring leert dat de drempel om contact op te nemen met
jouw MP erg laag is en dat dit de (gevoelde) afstand
wezenlijk verkleint. Zo hebben de meeste MPs zowel een
parliamentary als een constituency adres, al dan niet met
inloopuren op het laatste.
Het tegenargument is natuurlijk dat de landelijke
politiek in zo’n geval als afspiegeling van plaatselijke
belangen teveel bezig zou zijn met lokale zaken. Dit is
echter om twee redenen een non-argument. Ten eerste
zijn in onze gedecentraliseerde eenheidsstaat de grenzen
tussen de diverse bestuurslagen relatief goed afgebakend.
Zolang deze grenzen in acht worden genomen bij een
transitie naar een districtenstelsel verwordt de Tweede
Kamer echt niet tot een accumulatie van gemeenteraadsvergaderingen. Ten tweede heeft Nederland een kleine
oppervlakte en een grote bevolkingsdichtheid. Beide factoren dragen bij aan het gegeven dat lokale problemen
vaak ook centrale problemen zijn. De gaswinning in Oost-
Ervaring leert dat de drempel
om contact op te nemen met
jouw MP erg laag is
Groningen en de drugsproblematiek in Noord-Brabant
zijn, om maar eens wat voorbeelden te noemen, vraagstukken die hun regio’s ontstijgen. In een districtenstelsel
zullen dit soort vraagstukken sneller nationaal geagendeerd worden en zijn de lijnen naar de regio korter, zeker
als het Britse voorbeeld van constituency offices ook hier
geïmplementeerd wordt.
Tussen 2006, het jaar van het Burgerforum Kiesstelsel, en begin 2017 is er politiek veel veranderd. Eén van de
veranderingen is een grotere zorg over de afstand tussen
de burger en ‘de politiek’. Gezien deze verandering verdient het aanbeveling om in het licht van het bovenstaande, een districtenstelsel te heroverwegen.
Simon van Oort, Amersfoort/Oxford
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
645
Vertegenwoordiging
536
Meer Kamerleden
én aanpassing
kiesdelerberekening
O
ns parlementaire stelsel ligt besloten in artikel 50
van de Grondwet: ‘De Staten-Generaal vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk.’ De Staten-Generaal bestaan uit de Tweede Kamer met 150 leden
en de Eerste Kamer met 75 leden.1 De leden van de Tweede Kamer worden rechtstreeks gekozen op de grondslag
van evenredige vertegenwoordiging,2 door de Nederlanders die de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt.3
De discussie over dit stelsel gaat vooral over het
gevoel dat het Nederlandse volk c.q. de kiezer zich onvoldoende door de Staten-Generaal en met name de Tweede
Kamerleden, vertegenwoordigd voelen; de zogenaamde
‘kloof tussen de politiek en de burger’.
Door de eindigheid van het mandaat zou deze kloof
iedere vier jaar door verkiezingen moeten worden
gedicht.4 Tóch lijkt dit onvoldoende het geval.
De vermeende groei van deze kloof lijkt gelijke tred
te houden met de groei van het aantal kiesgerechtigden
per Kamerlid. In 1925 vertegenwoordigde een Kamerlid
ruim 35 000 kiezers. Dit aantal was in 1956 gegroeid
naar bijna 58 000. Door in dat jaar het aantal Kamerleden te verhogen van 100 naar 150 verminderde het aantal kiezers per Kamerlid weer naar bijna 41 000. Door de
bevolkingsgroei is dit aantal thans meer dan verdubbeld
tot bijna 86 000. Mede gezien de exponentieel toegenomen kwantiteit en complexiteit van de onderwerpen die
Kamerleden moeten behandelen, heeft dit tot gevolg dat
Kamerleden steeds minder voeling met hun achterban
hebben.
Als in de Grondwet het aantal Kamerleden zou worden verhoogd naar 250, vermindert het aantal kiezers per
Kamerlid weer naar ruim 51 000. Hierdoor krijgen Kamerleden meer tijd om zich zowel in de materie te verdiepen
als het contact met die kiezers te versterken.
Een bijkomend voordeel is dat hierdoor de invloed
van de Eerste Kamer in de verenigde vergadering
afneemt.5
In deze Grondwetswijziging kan dan tevens het volgende worden meegenomen.
Het uitgangspunt van evenredige vertegenwoordiging van de kiezers door de Staten-Generaal impliceert
dat de kiesdeler (het aantal stemmen om als Kamerlid te
worden gekozen) wordt berekend door het totaal van alle
kiezers te delen door het aantal Kamerleden. De kiesdeler wordt echter berekend op basis van de kiezers die
hebben gestemd.6
Als alle kiezers ook gaan stemmen, maakt dat geen
verschil. Echter, sinds de opkomstplicht in 1970 is afgeschaft is dat niet het geval.7 Dat betekent dat een groot
deel van het Nederlandse volk ongewild wordt vertegenwoordigd. Deze ontwikkeling holt de essentie van ‘volksvertegenwoordiging’ uit en verdiept de ‘kloof’.
Door de kiesdeler te berekenen op basis van het aantal kiesgerechtigden, worden alleen de stemmers vertegenwoordigd. Voor de niet-stemmers wordt dan zichtbaar
dat zij niet in de Tweede Kamer zijn vertegenwoordigd;
deze Kamerzetels blijven onbezet. Zij maken de kloof en
het ‘gat in de politieke markt’ zichtbaar waar bestaande en
nieuwe partijen kunnen inspringen.
Hiertoe zou dan bij de eerdergenoemde Grondwetswijziging tevens het woord ‘maximaal’ moeten worden
toegevoegd.8 Daaropvolgend kan dan in de Kieswet de
berekeningsmethode van de kiesdeler worden gewijzigd.9
Bij het gemiddelde opkomstpercentage van 77%
betekent dit dat er dan nog steeds 193 Kamerleden zijn
die ieder daadwerkelijk ruim 51 000 kiezers vertegenwoordigen.
Mr. Michel A.J. Versteeg, IJsselstein
laatste vijf verkiezingen was de opkomst
Het centraal stembureau deelt het aantal
1. Artikel 51 leden 1 t/m 3 Grondwet
van de stemcijfers van alle lijsten door
gemiddeld 77%.
geldige uitgereikte stempassen door het
2. Artikel 53 lid 1 Grondwet
het aantal te verdelen zetels.
8. Artikel 51 lid 2 van de Grondwet zou dan
aantal te verdelen zetels.
als volgt luiden: ‘De Tweede Kamer bestaat
Het aldus verkregen quotiënt wordt kiesde-
uit maximaal tweehonderdvijftig leden.’
ler genoemd.
1. Het centraal stembureau deelt de som
Noten
3. Artikel 54 lid 1 Grondwet
4. Artikel 52 lid 1 Grondwet
2. Het aldus verkregen quotiënt wordt
kiesdeler genoemd.
5. Artikel 67 lid 1 en 2 Grondwet
7. Sindsdien wordt slechts tussen de 75%
9. Het nieuwe Artikel P5 Kieswet zou dan
6. Artikel P5 Kieswet:
en 88% van de stemmen uitgebracht. Bij de
als volgt luiden:
646
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
537
Constitutioneel hof en
herijking Senaat
Naar een effectieve representatieve democratie
D
e invoering van een constitutioneel hof vormt een
belangrijk onderdeel van de oplossing voor twee
constitutionele vraagstukken, namelijk scheiding
der machten en adequate vertegenwoordiging van heel
Nederland in het parlement.
Constitutioneel Hof voor machtenscheiding
De Senaat ligt onder vuur. Eén van de redenen voor kritiek is dat men nu eens als bewaker van de Grondwet
optreedt en dan weer als doublure van de Tweede Kamer.
De eerste taak, behoeden van de Grondwet, is belangrijk,
want we hebben geen apart constitutioneel hof. Deze
functie is weggelegd voor de Senaat. Een kiesdrempel ontbreekt, waardoor er in de Tweede Kamer veel gesproken
moet worden door veel partijen. Voor de definitieve
besluitvorming is de ‘reflectie’ in de Eerste Kamer nodig.
De Senaat heeft dus een in wetgeving verankerde plicht
de grondrechten te borgen en vervolgens nog eens een
politiek arbitraire gelegenheidsfunctie om de besluitvorming af te ronden. Een dubbelfunctie verhoogt de gezaghebbendheid niet. Door ook in Nederland een constitutioneel hof in te stellen, dat zich beperkt tot het desgevraagd
achteraf toetsen van wetten en verdragen aan de Grondwet, komt er een betere machtenscheiding. De Eerste
Kamer is dan niet meer belast met de dubbelfunctie van
politieke afweging bij wetgeving en constitutionele rechtspraak zonder geschil.
Senaat voor Randstad én Randland
Adequate vertegenwoordiging is de basisvoorwaarde voor
het functioneren van de staat binnen het gehele grondgebied. Geografisch staat deze vertegenwoordiging onder
druk nu in Noord-Nederland een samengaan met Nedersaksen niet slechts als theorette wordt beschouwd. Het
parlement maakt wetgeving, die in het Randland (eenvoudig gedefinieerd als negen provincies, niet zijnde Noord
Holland, Zuid Holland en Utrecht) vaak wordt begrepen of
zelfs afgedaan als vooral Randstedelijk. In die optiek is het
Noorden er voor de gaswinning en de CO2 opslag, het
Oosten voor recreatie en het Zuiden als achterland onder
de rivieren. Het Randland wordt door meer dan 60% van
de bevolking bewoond.
Aan die numerieke meerderheidssituatie wordt
tegemoet gekomen als door een kleine wijziging van de
Grondwet de Eerste Kamer wordt samengesteld uit een
gelijk aantal van bijvoorbeeld zes Senatoren uit elke
provincie. Zo zullen de 72 Senatoren op termijn zorgen
voor een betere spreiding in het gebruik van ruimte.
Dan komt er meer luchtvracht via Eelde en minder via
Schiphol. De Eemshaven ontlast Rijnmond. Het spoor
gaat van Antwerpen via Groningen naar Hamburg en
Geografisch staat deze
vertegenwoordiging onder druk nu
in Noord-Nederland een samengaan
met Nedersaksen niet slechts als
theorette wordt beschouwd
Kopenhagen in plaats van overwegend tussen Rotterdam en Roergebied. De Twenteroute wordt volledig
hoofdverkeersader en de werkgelegenheid wordt ontwikkeld mede met oog voor Brabant, Limburg en Zeeland.
Kortom, als onze Eerste Kamer, net als de Senaat in
de USA, door een gelijk aantal leden per staat/
provincie wordt samengesteld, zijn we op middellange termijn vanzelf af van files plus ‘bevolkingsdruk in de Randstad’ tegenover ‘krimp in
de provincie’.
Het vereist echter heldenmoed om in Nederland een staatsrechthervorming door te voeren,
ook al is de machtenscheiding en het draagvlak
voor de politiek ermee gediend.
Mr. R.J. de Weijs (sr.), Garnwerd
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
647
Vertegenwoordiging
538
Directe democratie
D
e discussie over bindende referenda zou binnenkort weleens een voorlopig eindpunt kunnen
bereiken. Partijen die voorstander zijn van bindende referenda – 50plus, D66, de SP en de PVV – doen het
vooralsnog goed in de peilingen en ook de nieuwkomers
Forum voor Democratie en Geenpeil – volksvertegenwoordigers reducerend tot stemkastjes – zijn fervent pleitbezorger van de directe democratie. Het is daarom niet
onvoorstelbaar dat na de verkiezingen een aanzienlijk
deel van ons vers verkozen parlement de (wetgevings)bal
weer terug bij de kiezer wil leggen.
Het referendum wordt
nu ingekapseld en
geconditioneerd door het
representatieve stelsel, maar
deze grondwetswijziging zou
de balans doen omslaan
Deze wens kan veel eerder bestendig vorm krijgen
in wetgeving dan menigeen denkt. Gelijktijdig met de
Wet raadgevend referendum – op basis waarvan het
‘Oekraïne-referendum’ plaatsvond – is in 2004 namelijk
ook een initiatiefwetsvoorstel ingediend om de Grondwet te wijzigen teneinde de uitslag van correctieve referenda bindend te maken.1 Dit voorstel is in eerste lezing
goedgekeurd.2 De behandeling in tweede lezing moet
nog plaatsvinden. Als dit voorstel wordt aangenomen, zal een wetsvoorstel pas kunnen worden bekrachtigd nadat daarover
een referendum is gehouden of nadat vast is komen te
staan dat er geen referendum over wordt gehouden (artikel 89c). Behoudens een zeer beperkt aantal uitzonderingen, zoals bijvoorbeeld wetten aangaande het Koninklijk
huis, grondwetswijzigingen en het begrotingsrecht (artikel
89b), kan na een succesvol inleidend verzoek ieder aangenomen wetsvoorstel aan een referendum worden onderworpen (artikel 89a). Indien een meerderheid zich tegen
het wetsvoorstel uitspreekt (en deze meerderheid een bij
de wet te bepalen deel omvat van hen die gerechtigd
waren aan het referendum deel te nemen) vervalt het
648
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
wetsvoorstel van rechtswege (artikel 89d).
Doorvoering van deze grondwetswijziging zou een
wezenlijke wijziging betekenen van ons representatief
democratisch stelsel, verankerd in de Grondwet in bijvoorbeeld artikel 67 lid 3 en artikel 81. Het klopt dat, zoals de
initiatiefnemers meermaals benadrukken, referenda aanvullend kunnen werken op het representatieve stelsel.
Echter, de invoering van een bindend referendum tast het
Nederlandse parlementaire stelsel op fundamentele punten aan. Het referendum wordt nu ingekapseld en geconditioneerd door het representatieve stelsel, maar deze
grondwetswijziging zou de balans doen omslaan. Immers
wanneer de vertegenwoordigende besluitvorming en de
uitkomst van het referendum tegengesteld aan elkaar
zijn, dan is de uitkomst van het referendum doorslaggevend. Het is een illusie om het (bindend) referendum in
dat geval slechts als aanvulling op het representatieve
stelsel te zien.3
In dit licht schiet de argumentatie van de indieners
in de memorie van toelichting en nadere beantwoording
tekort. Vrijblijvende beweringen dat burgers door bindende referenda actiever betrokken zullen raken bij
besluitvorming en dat ‘de kloof tussen politiek en burgers’ hiermee wordt verkleind, zijn niet voldoende.4 De
initiatiefnemers lijken zich onvoldoende bewust van de
fundamentele verandering die deze grondwetswijziging
teweegbrengt. Echte antwoorden op het verloren gaan
van essentiële elementen van representatieve democratie als deliberatie en minderhedenbescherming worden
niet geformuleerd.
Kortom, het op deze wijze invoeren van een directe
democratie houdt een stelselwijziging in die op zijn
minst een meer uitvoerige motivering en een bewustere
keuze vereist. Laten we echter eerst de uitslag afwachten
van de verkiezing van onze volksvertegenwoordigers,
voordat ook die voorgoed door levende stemkastjes vervangen zijn.
Joost Westerweel (Thorbecke-AIO aan de
afdeling staats- en bestuursrecht van de
Universiteit Leiden) & Frank van Tienen
(advocaat te Den Haag)
Noten
(MvT correctief referendum, na aanpas-
1. Zie Kamerstukken II 2004/05, 30174,
sing), p. 2.
nr. 1 e.v.
4. Kamerstukken II 2004/05, 30174,
2. Stb. 2014, 355.
nr. 7 (MvT correctief referendum, na
3. Kamerstukken II 2004/05, 30174, nr. 7
aanpassing), p. 3.
539
Districtenstelsel
met evenredige
vertegenwoordiging
D
e basis van onze parlementaire democratie is het
stemrecht van de bewoners. In de media vinden
discussies plaats over de democratie en het stemgedrag van burgers. De centrale vraag lijkt waarom de
‘proteststem’ aan terrein wint.
Luisterend naar alle discussies, signaleer ik in
hoofdzaak drie kernproblemen. Veel gehoord is de
opmerking dat de kiezer zich niet vertegenwoordigd
voelt nu de kiezer geen rechtstreekse invloed heeft op de
samenstelling van de regering. Voorts leeft het ongenoegen dat gedane verkiezingsbeloftes niet worden nagekomen. Tot slot lijkt de afstand tussen bestuurders en vertegenwoordigers te groot en krijgt de burger het gevoel
dat er over hem wordt beslist en niet door hem. Dit leidt
tot een vergroting van de afstand tussen de burgers en
het bestuur/de politiek.
Kritiek is er ook op de uiteindelijke uitwerking van
de uitslag van verkiezingen. Na verkiezingen vormen partijen een regering, die zich gesteund weet door een meerderheid in, in beginsel, beide Kamers. Maar als de burger
hetzij Partij van de Arbeid, hetzij Volkspartij voor Vrijheid
en Democratie stemt, kan deze op dat moment niet voorzien dat deze partijen een regering vormen. De kritiek is
dat een dergelijke regering geen recht doet aan de intentie van de kiezer.
Hoe brengen we de politiek en het bestuur dichter
bij burgers? Een wijziging van het beginsel van de evenredige vertegenwoordiging lijkt de oplossing; de stap naar
een gewogen evenredige vertegenwoordiging gecombineerd met een districtenstelsel.
De Tweede Kamer kent 150 leden, gekozen per district. We kennen 12 provincies en voorstelbaar is dat elke
provincie 12 tot 13 gekozen afgevaardigden heeft. Maar is
er dan sprake van evenredige vertegenwoordiging? Nee,
de provincie Drenthe herbergt minder bewoners dan de
stad Amsterdam. Invoering van een gewogen districtenstelsel, gebaseerd op inwoneraantal, lijkt de oplossing.
Dat leidt ertoe dat in de provincies Drenthe, Flevoland en Zeeland ieder 5 leden worden gekozen. In Groningen en Friesland worden 7 leden gekozen. In Overijssel,
Utrecht en Limburg worden 11 leden gekozen; in Gelder-
land 15, in Noord-Brabant 21, in Noord-Holland 23 en tot
slot in Zuid-Holland 29 leden.
Besloten kan worden om in provincies waar 10 of
meer leden worden gekozen, kiesdistricten in te voeren;
het minimum aantal gekozenen per district dient 5 te
bedragen. Voorstelbaar is dat steden als Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Eindhoven eigen afgevaardigden
hebben. Daarnaast kan er een regio Arnhem, een regio
Nijmegen en een regio Gelderland worden gevormd.
Het effect zal zijn dat de gekozen vertegenwoordigers per (kies)district de vertegenwoordigers zijn van dat
gebied. Op deze manier voelen de bewoners van een (kies)
district (een stad, regio of provincie) zich nadrukkelijker
vertegenwoordigd.
Op deze manier voelen de
bewoners van een (kies)district
(een stad, regio of provincie)
zich nadrukkelijker
vertegenwoordigd
Een bijkomend effect is dat als elk kiesdistrict direct
gekozen leden heeft, het aantal partijen in de StatenGeneraal zal dalen. Kleine partijen als de Partij voor de
Dieren, 50+, Denk, et cetera, zullen naar verwachting te
weinig stemmen krijgen om (zelfstandig) een zetel te
bemachtigen in de Kamer. Dat zal kunnen leiden tot
samenvoeging van partijen (GroenLinks, PvdA en D66;
CDA, CU en SGP) en tot gevolg hebben dat coalitievorming
eenvoudiger wordt.
Mr. A.W. Veerman, Hooge Mierde
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
649
Constitutionele toetsing
540
Constitutionele toetsing
‘D
e wetten zijn onschendbaar.’ Wat zal de regering
van Dirk Donker Curtius in 1848 gedacht hebben
toen ze deze vier woorden toevoegde aan de
voorgestelde, nieuwe Grondwet? Kort voordien immers had
een speciale staatscommissie, welke onder voorzitterschap
van de ons welkbekende Thorbecke belast was met het ontwerpen van een nieuwe Grondwet, een ‘Ontwerp der gewijzigde Grondwet van het Koninkrijk der Nederlanden’ opgeleverd waarin deze zin in het geheel niet voor kwam.1 De
memorie van toelichting bij het artikel bood weinig inzicht.
Verder dan ‘[de] onschendbaarheid der wetten […] plaatst
de wet boven alle bedenking; zij waarborgt haar tegen alle
aanranding zoowel van de uitvoerende [als] regterlijke
magt’2 kwam de regering niet om deze fundamentele
beknotting van het stelsel van machtenscheiding en checks
and balances te rechtvaardigen. Nu we een goede anderhalve eeuw later wederom kijken naar de inrichting van ons
parlementair bestel is het wenselijk ook opnieuw te kijken
naar deze constitutionele anomalie.
Het toetsingsverbod van – thans – artikel 120
Grondwet is namelijk precies dat, een constitutionele
onregelmatigheid die indruist tegen de beginselen van
de democratische rechtsstaat. Hoeksteen van ons bestel
is immers het stelsel van machtenscheiding en checks
and balances. Het toetsingsverbod staat echter haaks
hierop. Aan de wetgevende macht wordt immers een
onschendbaarheid toegekend die maakt dat van checks
noch balances sprake kan zijn. Daarom ook dat men
meermaals heeft getracht het toetsingsverbod te schrappen. Het laatste hoofdstuk in deze historie is de nog
steeds aanhangige tweede lezing van het wetsvoorstel
van – oorspronkelijk – Kamerlid Halsema.3
Constitutionele toetsing is van belang voor een decent
functionerende rechtsstaat. Het bevestigt enerzijds dat
ook de wetgevende macht substantief ter verantwoording
kan worden geroepen voor haar handelen en anderzijds
dat Grondrechten daadwerkelijk zijn wat de naam doet
vermoeden: rechten die in een individuele casus ingeroe-
650
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
pen kunnen worden door de burger. Wat is immers het
nut van rechten die niet afdwingbaar zijn? Een nietafdwingbaar recht is namelijk geen recht maar een gunst.
In de woorden van Thorbecke: ‘Verzaking der Grondwet te
bevelen, ten einde de betrachting der gewone wetten te
verzekeren, ware gewis de zonderlingste luchtsprong, dien
een wetgever ooit had gewaagd. De Grondwet is niet voor
den wetgever alleen, maar voor alle magten en voor alle
burgers van den Staat geschreven.’4
Er wordt in deze discussie overigens nogal eens
tegengeworpen dat het bestaan van artikel 120 Grondwet
heden ten dage een non-probleem is, nu er door de rechter al getoetst kan worden aan verdragen, zoals het EVRM.
Om twee redenen mist deze kritiek evenwel doel. Enerzijds nu, ondanks dat er inderdaad aan verdragen getoetst
kan worden, deze verdragen over het algemeen slechts
een ondergrens stellen. Voor substantieve invulling van
het constitutioneel discours zijn ze ongeschikt, precies
omdat ze veel vrijheid laten voor nationale invulling. Een
invulling die overigens ook plaatsvindt in zo goed als elk
Westers land nu nationale constitutionele toetsing daar in
één of andere vorm gangbare praktijk is. Anderzijds nu
het zo’n vreselijk hol argument is. Is de Nederlandse constitutionele geest zo zwak dat we haar moeten outsourcen
om tot resultaat te komen?
Allard Altena (promovendus aan de
Universiteit Leiden)
Noten
2014 staat dit wetsvoorstel op de langeter-
1. Donker Curtius maakte zelf overigens
mijnagenda van de Tweede Kamer, nu een
deel uit van deze staatscommissie.
tweederde meerderheid in tweede lezing
2. Handelingen van de Regering en de
lijkt te ontbreken.
Staten-Generaal over de herziening der
4. J.R. Thorbecke, Bijdrage tot de herzie-
grondwet (1e deel), ’s Gravenhage: Gebroe-
ning der Grondwet, Leiden: P.H. van den
ders Belinfante 1848, p. 349.
Biesheuvel 1848, p. 62.
3. Kamerstukken II 2009/10, 32334. Sinds
Functioneren parlement
541
Over een ‘commissie van
alle dingen’ en slow politics
I
k heb eens bijgehouden hoe politieke commentatoren
het functioneren van de parlementaire democratie
beschrijven. Dat deed ik via de route van wat ik zelf als
ernstige vertegenwoordigers van het parlementaire persgilde begreep. Drie Nederlandse (NRC, Trouw, De Volkskrant)
en twee Vlaamse kranten (De Morgen, De Standaard) hield
ik bij. Het was 2015, en ik heb dat een aantal maanden volgehouden. De lezer zal al snel de nodige bias constateren:
elitaire kranten, en hoe representatief is dit? Maar het is
wat ik deed, en dus moet ik het er nu mee doen.
Wat viel op? Ook toen ging het vooral over de kloof tussen
volk en elite, en over het verdwijnen van het politieke
midden en kwaadaardige omgangsvormen (polarisatie).
De commentatoren hadden het uiteraard ook over zwevende kiezers en het varen op permanente peilingen, en
incidenteel werd al gewag gemaakt van fact free politics.
Ook was er aandacht voor incidentenbeleid en een, politiek gezien, al te korte termijn oriëntatie. En men had het
tevens over een politiek-bestuurlijk taalgebruik dat vooral
termen als ‘efficiëntie’ en ‘doelmatigheid’ bezigde. Maar
wat vooral opviel is het geweeklaag over de staat van de
parlementaire democratie. Een en ander vertaalde zich
vooral, zo constateerde de parlementaire pers, in een roep
om meer directe democratie, met referenda als smeerolie.
Waarom bestaat die parlementaire democratie eigenlijk?
Paradoxaal genoeg ook om de zojuist beschreven ontwikkelingen te temperen en om wat stabiliteit te genereren;
als een rem op de waan van de dag, en een vorm van
noodzakelijke arbeidsdeling. De bevolking wordt vrijgesteld van voortdurende betrokkenheid op de politiek, en
politici worden vrijgesteld om er zich in te specialiseren.
De bedoeling is dat de verkozenen daarbij bemiddelen:
tussen lange en korte termijn, tussen fast en slow politics,
en tussen democratie en rechtsstaat. En politici zijn er
dan om vanuit verschillende visies op wat het algemeen
belang vereist daarover te discussiëren en vervolgens te
besluiten. Dat lijkt me onverminderd van belang, in weerwil van wat de tijdgeest lijkt in te geven.
‘Het moet niet een “commissie van alle dingen” worden,
want dan weet ik dat er niks uitkomt’, aldus de ministerpresident in oktober 2014 (waarom heeft het trouwens zo
lang moeten duren voordat de Commissie werd ingesteld?). Zo is het, en een zekere focus is dus vereist. Maar
dat vraagt om een min of meer sturende onderzoeksvraag, althans een lens aan de hand waarvan kan worden
onderzocht en geanalyseerd. In het licht van het bovenstaande gaat mijn vraag als volgt: ‘Hoe stabiliteit koppelen
aan maatschappelijk dynamiek en verandering?’
Ik besef het, ook dit is een grote vraag. Maar zo omschreven gaat het dus niet over directe democratie alleen.
Daar gaat het ook over, maar dan wel vanuit het
gezichtspunt van een gouvernement modéré (Montesquieu), waaraan het parlementair bestel misschien wel op
de meest prominente wijze gestalte moet geven. Mijn
suggestie is vooral ook aandacht te besteden aan kleine
maar o zo significante ingrepen: hoe het parlementaire
proces zelf wat minder bestuurlijk of regentesk te
maken, onderzoek hoe burgers beter te betrekken bij bijvoorbeeld commissiewerk in de Tweede Kamer, timmer
regeerakkoorden niet zo dicht. Biedt dus meer politieke
ruimte aan maatschappelijk debat, maar koester tevens
de institutionele stabiliteit die de democratische rechtsstaat vereist. Een grote verbouwing van het Huis van
Thorbecke vereist dit niet.
Maurice Adams (hoogleraar Democratie en
Rechtsstaat, Tilburg Law School)
542
Herstel het dualisme
N
adenken over staatsvormen is nadenken over de
menselijke natuur. Het begint bij het onderkennen van de kracht van mensen, maar verliest hun
gebreken nooit uit het oog. De woorden van James Madi-
son in de Federalist Papers, dat tijdloze werk over de kernwaarden van de democratische rechtsstaat, blijven galmen. Want inderdaad, ‘what is government itself, but the
greatest of all reflections on human nature? If men were
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
651
Functioneren parlement
angels, no government would be necessary. If angels were
to govern men, neither external nor internal controls on
government would be necessary.’1
Een uit de menselijke natuur voortvloeiende wijsheid is dat het onverstandig is om te veel macht te beleggen bij één persoon of één groep. Willekeur, wanbestuur,
zelfverrijking of machtsmisbruik is dan te verwachten, of
zelfs tirannie in het ergste geval. Daarom is dan ook de
trias politica tot één der hoekstenen van onze staatsvorm
verheven. We scheiden de staatsmacht en bouwen noodzakelijke checks and balances in om de risico’s die aan onze
natuur verbonden zijn te beperken.
Eén zijde van deze driehoek is de relatie tussen de
regering en het parlement. Idealiter is er sprake van een
dualistische relatie tussen deze twee staatsmachten. Beide
moeten immers voldoende onafhankelijk zijn om hun
temperende taak ten opzichte van elkaar te kunnen uitvoeren. Hoe kan er anders van serieuze controle en tegenmacht sprake zijn? In de praktijk is echter het monisme
wet, waarbij het zwaartepunt te zeer bij de regering ligt.2
Dichtgetimmerde coalitieakkoorden gecombineerd met
een moordende fractiediscipline hebben de regering en
een meerderheid in het parlement solide aan elkaar vastgeklonken. Van welke debatten kennen we immers de uitkomst nog niet? Wanneer wijkt het beleid substantieel af
van het coalitieakkoord? En hoe vaak is de Grondwettelijke frase ‘de leden stemmen zonder last’ waarheid, in plaats
van een fictie zonder weerslag in de realiteit?
De grote boosdoener is de zwakke positie die Kamerleden hebben. Ze ontberen een eigen mandaat en zijn
voor (her)verkiezing volledig afhankelijk van de leiding
van hun politieke partij om hen op te nemen op een kieslijst. Dit werkt een stelsel in de hand waarbij (kandidaat-)
Kamerleden zich zoveel mogelijk conformeren aan de wil
van de partijleiding. Geen goede uitgangspositie voor wie
kritisch de macht wil controleren. Geef Kamerleden daarom een eigen, sterk mandaat, waarbij de afhankelijkheidsrelatie niet die is tussen politicus en partij, maar tussen
kiezer en gekozene. Een systeem van kiesdistricten is dan
al snel noodzaak. Idealiter is dat een systeem waarin de
kiezer zich per district via zogenaamde primaries, oftewel
voorverkiezingen, direct uitspreekt over wie er in de general election verkiesbaar zullen zijn. Een meer gematigd
model is ook mogelijk, zoals het Duitse model waarbij er
een mix wordt betracht tussen kiesdistricten en evenredige vertegenwoordiging. Enige vorm van directe binding
tussen kiezer en gekozene is echter onontbeerlijk.
Herstel het dualisme in ere, onze democratische
rechtsstaat is erbij gebaat. Of in de woorden van Thorbecke, onze eigen founding father: ‘hetzij het gouvernement
in handen der Vertegenwoordiging kome, hetzij de Vertegenwoordiging een gouvernementswerktuig worde, beide
afwegen zijn even verderfelijk.’3
Allard Altena (promovendus aan de
Universiteit Leiden)
Noten
& H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse
1. A. Hamilton, J. Madison & J. Jay, ‘The
parlement, Deventer: Kluwer 2010, p. 424
Federalist Papers’, in: The Constitution of
e.v.
the United States of America and Selected
3. J.R. Thorbecke, Bijdrage tot de herzie-
Writing of the Founding Fathers, New York:
ning der Grondwet, Leiden: P.H. van den
Barnes & Noble 2012, p. 245 e.v., nr. 51.
Biesheuvel 1848, p. 12.
2. Vergelijk bijvoorbeeld P.P.T. Bovend’Eert
543
Bezinning op de positie
van de Eerste Kamer en
haar leden
K
ritiek op het functioneren van de parlementaire
democratie is van alle tijden. Vaak richt de kritiek
zich dan op het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging, de daarmee samenhangende moeizame
meerderheidsvorming, de geringe band tussen kiezers en
gekozenen en partijversplintering. Ruim tien jaar geleden
beproefde het tweede kabinet-Balkenende voor het laatst
tevergeefs een ingrijpende herziening van het kiesstelsel.
Het is de vraag of het opportuun is om de discussie over
het kiesstelsel, bij wijze van rituele dans, voor de zoveelste
keer te heropenen. Hoogstens zou een kleine aanpassing
652
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
(een beperkte kiesdrempel) de moeite van het overwegen
waard zijn.
Wat volgens mij op dit moment wel serieuze heroverweging verdient, is de positie van de Eerste Kamer en
haar leden.
De afgelopen zes jaar is duidelijk geworden dat de
positie van de Eerste Kamer in het tweekamerstelsel serieuze tekortkomingen vertoont. De Grondwet heeft bij de
vormgeving van het tweekamerstelsel van oudsher
nadrukkelijk gekozen voor de toekenning van het staatsrechtelijke en politieke primaat aan de rechtstreeks geko-
zen Tweede Kamer. De Eerste Kamer heeft als indirect
gekozen Kamer een zwakkere democratische legitimatie,
die in de praktijk nog geaccentueerd wordt door een verhoudingsgewijs lage opkomst bij Provinciale Statenverkiezingen. De Eerste Kamer komt in het Nederlandse parlement op de tweede plaats, maar heeft in de wetsprocedure
wel het laatste woord. Haar komt een vetorecht toe.
Bovendien geldt de vertrouwensregel ook in relatie tot de
Eerste Kamer. In westerse democratieën is het in een
tweekamerstelsel, waarin de rechtstreeks gekozen kamer
het primaat heeft, gebruikelijk dat die kamer het laatste
woord heeft. Het Nederlandse tweekamerstelsel vormt wat
dat betreft een merkwaardige uitzondering op de regel.
Lange tijd kon dit gebrek gemaskeerd worden doordat de
Eerste Kamer wijze terughoudendheid betrachtte in de
uitoefening van haar bevoegdheden. De twee kabinettenRutte hebben echter geleerd dat die terughoudendheid
achter de horizon verdwijnt, wanneer een kabinet wel in
de Tweede Kamer maar niet in de Senaat de meerderheid
heeft. De verkiezingen voor de Eerste Kamer halverwege
de rit van een kabinet maken de verhoudingen extra
gecompliceerd. Dat bij de kabinetsformaties van 2010 en
2012 de vraag is opgekomen om ook de Eerste Kamerfracties te betrekken bij de coalitieonderhandelingen, illustreert dat het Nederlandse tweekamerstelsel uit het lood
geslagen is. Een bezinning op de positie van de Eerste
Kamer is aldus gewenst. Daarbij is allereerst te overwegen
om terug te keren naar de oude verkiezingswijze voor de
Senaat (mandaat van zes jaar met aftreding van de helft
om de drie jaar). Ten tweede is het raadzaam een wijziging van de wetgevingsprocedure te overwegen, waarin de
Tweede Kamer, in combinatie met toekenning van het
amendementsrecht aan de Senaat en een conciliatieprocedure, het laatste woord krijgt.
Een tweede punt van aandacht verdient ten slotte de
positie van de Eerste Kamerleden in de Senaat. Deze leden
vervullen veelal hun functie parttime en combineren hun
lidmaatschap met (tal van) andere hoofd- of nevenfuncties. De laatste jaren is deze combinatie van functies herhaaldelijk met het oog op de schijn van belangenverstrengeling ter discussie gesteld. Vanwege de vereiste
integriteit van de Kamerleden en het handhaven van voldoende vertrouwen in het parlement is de vraag relevant
welke beperkingen moeten gelden voor deelname aan
debatten en stemmingen indien persoonlijke belangen
aan de orde zijn.
De twee bovengenoemde thema’s lenen zich, dunkt
mij, bij uitstek voor nader onderzoek door de Staatscommissie, al is het maar omdat zo opvallend veel oud-senatoren deel uitmaken van deze commissie.
Paul Bovend’Eert (hoogleraar Staatsrecht
Radboud Universiteit Nijmegen)
544
Nederlandse ‘afwas’
A
an het einde van een parlementaire termijn kennen
de Britten een zogenaamde ‘wash-up’-periode. Dat is
een tijdvak waarin de regering, nadat de verkiezingsdatum is vastgesteld, nog snel allerlei aanhangige
wetsvoorstellen erdoor kan ‘jassen’. Omstreden natuurlijk.
Vandaar dat er strenge regels gelden (aangescherpt in
2010). Alleen niet-controversiële wetsvoorstellen die wetgevingstechnisch of -systematisch noodzakelijk zijn, mogen
in sneltreinvaart nog worden aangenomen. Dat om al te
erge vormen van voorbeurs-koehandel te voorkomen.
In Nederland lijken we op het ogenblik ook met zo’n
soort afwas te maken te hebben – zij het dan zonder die
strenge regels. Aan het einde van de termijn van deze
Tweede Kamer lijken er nog snel van allerlei deals te worden gemaakt tussen de Kamer en de regering, met over en
weer ruilen van aanhangige wetsvoorstellen en ook
initiatiefwetsvoorstellen. Veel dingen waarover noch in de
verkiezingsprogramma’s van 2012, noch in het coalitieakkoord iets terug te vinden is. Het lijkt te horen tot die vele
bijzonderheden die deze kabinetsperiode kenmerken. De
TK-zittingstermijn waaronder het kabinet Rutte-II diende
(2012-2017) is er een van records: 42 Kamerleden die voortijdig opstapten, afsplitsingen en maar liefst zeventien
fracties. Minder in het oog lopen de initiatiefwetsvoorstel-
len. Ook daar een record. Tussen 2012 en 2016 werden
door individuele Kamerleden maar liefst 48 initiatiefvoorstellen ingediend. Dat is heel opmerkelijk omdat het in
Nederland eigenlijk altijd de regering is die wetsvoorstellen indient bij de Tweede en Eerste Kamer. Initiatiefvoorstellen kwamen in het verleden ook weinig voor: het specialistische en technische werk van het voorbereiden van
wetsvoorstellen werd bijna altijd aan de regering overgela-
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
653
Functioneren parlement
ten. Tussen 1945 en 1967 kwamen initiatieven maar een
keer of 10 voor en tot aan 2003 bleek de frequentie laag.
Dat aarzelende gebruik had natuurlijk ook te maken met
de kleine kans die een Kamerlid had om zo’n initiatief
aangenomen te krijgen – je moest je in je eentje de berg
op vechten. Dat is allemaal veranderd. Op dit ogenblik
zijn er maar liefst 108 initiatiefwetsvoorstellen aanhangig
bij de Tweede Kamer tegenover zo’n 110 voorstellen van
de regering. 48 initiatieven zijn in de afgelopen vier jaar
ingediend, en veertien daarvan zijn (mede) afkomstig van
leden van de coalitiepartijen. Het initiatiefvoorstel lijkt als
politiek instrument ontdekt en populair geworden.
Met de verkiezingen van 15 maart in aantocht proberen Kamerleden en regering op de valreep nog te scoren.
Dat zie je ook aan de druk die op de behandeling van wets-
voorstellen wordt gelegd: er wordt veel ‘doorgejast’. Nu kan
je tegenwerpen dat er niks mis is met deze ‘afwas’. Eindelijk
schiet het eens op. Toch? En we hebben natuurlijk altijd de
Eerste Kamer nog. Toch is het, net als bij een demissionair
geworden kabinet, goed dat de Kamer samen met de regering een paar maanden voor de periodieke verkiezingen in
een openbaar debat een soort schifting maakt tussen controversiële en niet-controversiële aanhangige voorstellen.
Dat voorkomt dat voorstellen meer dan nodig is, tot speelkaarten worden in een koortsig verkiezingsspel zonder dat
daar nog een echt mandaat aan ten grondslag ligt.
Wim Voermans (hoogleraar Staats- en
bestuursrecht Universiteit Leiden)
545
Nieuw leven in de
amendementsprocedure
van de Nederlandse
Grondwet
D
e Nederlandse Grondwet zit op slot.1 Aan de ene
kant dient een Grondwet stabiel te zijn, maar aan
de andere kant dient deze zo flexibel te zijn, dat
deze met zijn tijd mee kan gaan. In Nederland hebben er
sinds 1983 geen grote wijzigingen plaatsgevonden en
wordt de Grondwet een dode letter.2 Om de Grondwet
nieuw leven in te blazen dient er dus iets veranderd te
worden. De Grondwet erkennen als gedeeld referentiekader zal de politiek versterken.3 Scholten heeft eerder het
probleem van de rigide herzieningsprocedure aangekaart,
waardoor belangrijke herzieningsvoorstellen van de
Grondwet de eindstreep niet halen. Scholten stelt voor om
alleen de kern in de Grondwet te laten en de rest onder te
brengen in de gewone wet.4 Ik meen dat dit ook binnen de
Grondwet zelf georganiseerd kan worden.
Een oplossing die namelijk in 62 % van de 192 grondwetten ter wereld is gevonden, is differentiatie in amendementsprocedures. Zo is er procedurele differentiatie, waarbij bepaalde artikelen op een andere manier gewijzigd
kunnen worden dan andere artikelen. Daarnaast zijn er
material limits, waarbij bepaalde waarden niet aangetast
mogen worden. Passchier concludeerde dat 116 grondwetten ter wereld zo’n procedure hebben.5 Naar aanleiding
hiervan, heb ik onderzocht6 hoe in de wereld onderscheid
gemaakt wordt tussen de harde kern met grondrechten en
654
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
de rest. Hieruit is gebleken dat in 70,7% van de
grondwetten waarin met differentiatie gewerkt
wordt, grondrechten beter beschermd worden
door een zwaardere wijzigingsprocedure.7
Een les die we in Nederland kunnen
leren is dat grondrechten meer bescherming behoeven
dan de rest. Mijn voorstel is dan ook om de wijzigings-
Een oplossing die in 62 % van
de 192 grondwetten ter wereld
is gevonden, is differentiatie
in amendementsprocedures
procedure voor hoofdstuk 1 van de Grondwet te laten
zoals deze nu is. Voor de overige artikelen stel ik een
lichtere wijzigingsprocedure voor, maar meen ik dat
deze wel in de Grondwet zelf moeten blijven, omdat er
ook binnen de Grondwet gedifferentieerd kan worden en
de bepalingen dan meer waarde hebben dan een gewone
wet. Hoewel hoofdstuk 2 niet de harde kern betreft, stel
ik voorlopig voor dat de procedure ook hetzelfde blijft,
aangezien dit een politiek gevoelig onderwerp is.8 Voor
de overige bepalingen stel ik voor dat deze wel in twee
lezingen aangenomen dienen te worden, maar met een
absolute meerderheid in plaats van de huidige tweeder-
de meerderheid, zodat het democratisch gehalte gewaarborgd blijft, maar de procedure toch flexibeler wordt.9
Valérie Verschoor (masterstudent Staats- en
bestuursrecht en Civiel recht, Universiteit
Leiden)
Noten
Grondwetsherziening 1983 en 1987,
abstract=2693493, p. 13.
verwerkt in een database.
1. Zie o.a.: Scholten, ‘Nederland leeft voort,
Deventer: Kluwer 1987.
6. Ik heb als Student Fellow onderzoek
8. Zie: https://www.rijksoverheid.nl/docu-
maar zijn Grondwet staat stil’, NJB
3. E.M.H. Hirsch Ballin, De Grondwet in
gedaan naar de Nederlandse Grondwet in
menten/rapporten/2008/04/11/de-grond-
2015/2006, afl. 41.
politiek en samenleving. Rechtsstaatlezing
rechtsvergelijkend perspectief bij het E.M.
wet-herzien-25-jaar-later.
2. R. Passchier, The Constitution of the
2013, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers
Meijers instituut, Afdeling Staats- en
9. Een absolute meerderheid is overigens
Netherlands at 200: Adaptive Capacity and
2013, p. 35-37.
Bestuursrecht bij prof. mr. W.J.M. Voermans
geen bijzonderheid: Passchier 2015, SSRN:
Constitutional Rigidity, 2015: http://
4. Scholten, NJB 2015/2006, afl. 41.
en mr. R. Passchier.
http://ssrn.com/abstract=2693493, p. 5.
papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_
5. Daarnaast zijn er eeuwigheidsclausules;
7. Gebaseerd op 192 geschreven grondwet-
id=2608435; C.A.J.M. Kortmann, De
Passchier 2015 SSRN: http://ssrn.com/
ten van www.constituteproject.org, die zijn
546
Parlementair multitasken
D
e Tweede Kamerverkiezingen staan voor de deur.
Op 15 maart krijgt de kiezer de kans om – ja, wat
eigenlijk te doen? Te bepalen wie de wetgevende
macht uitoefent? Of wie toeziet op de uitvoerende macht?
Of nog iets anders?
Constitutionele puristen duiken dan de Grondwet in.
Artikel 50 draagt de Staten-Generaal op het gehele Nederlandse volk te vertegenwoordigen. Wat dat precies
inhoudt, zullen we later wel vernemen.
In dat ‘later’ heeft de Grondwetgever blijk gegeven
van een wat bijzondere zin voor prioriteiten. Eerst en
vooral wordt verwezen naar de opdracht van de StatenGeneraal om in verenigde vergadering te luisteren naar
een uiteenzetting over het regeringsbeleid (art. 65). Ook
het verkrijgen van inlichtingen vanwege ministers en
staatssecretarissen (art. 68) en de parlementaire enquête
(art. 70) kunnen zich verheugen in een vooruitgeschoven
positie. Pas veel later, in artikel 81, wordt gewag gemaakt
van de opdracht van de Staten-Generaal om samen met
de regering wetten vast te stellen. Je zou haast gaan denken dat de Kamerleden maar tot wetten maken komen,
als er tijd overblijft na het uitoefenen van de controletaak.
Het klassieke denken over de trias politica heeft in
de loop der eeuwen geleid tot een algemeen aanvaarde
driedeling tussen wetgevende, uitvoerende en rechterlijke
functies. We zouden haast gaan vergeten dat grote
auteurs als Locke en Montesquieu die driedeling wel mee
gestalte hebben gegeven, maar ze nooit letterlijk zo formuleerden.
We dreigen er vooral door te vergeten dat de eerste
staatsmacht, de wetgevende, in zowat alle Westerse parlementaire stelsels zelf zondigt tegen het beginsel van de
checks and balances, door de wetgevende functie in de strik-
te zin van het woord te combineren met de opdracht toezicht uit te oefenen op het functioneren van de regering.
En dan, zouden ervaren staatslieden kunnen zeggen, het werkt toch? Misschien wel. Er zijn trouwens
zeker argumenten te vinden om het nut van deze combinatie te verdedigen. Wetgeving is zelf een belangrijk
instrument om het regeringswerk in deze of gene richting te sturen.
Dat is trouwens ook het probleem. Nogal wat wetgeving is minder bedoeld om algemene normen te verwoorden, dan om het regeringswerk bij te sturen, en indirect te
controleren. Overbodige, ongenuanceerde en onvoldragen
wetgevingssuggesties zijn er het gevolg van. Daarenboven
is het parlement niet de wetgever, maar slechts een cowetgever, samen met de regering. Als controle-instrument
stoot de wetgeving dus gauw op haar grenzen.
Daar komt nog bij dat er een principieel probleem
ontstaat. De eerste staatsmacht, die de hoeder zou moeten
zijn van het evenwicht binnen de staatsstructuren, functioneert zelf op een wijze die op gespannen voet staat met
de zuivere leer van het politieke evenwicht.
Multitasken is niet eenvoudig. Wetgeven ook niet. De
regering controleren evenmin. Redenen genoeg dus om
de combinatie van de
twee parlementaire
taken te herbekijken,
en waar nodig te reorganiseren. Gelukkig hebben we
nog een Eerste Kamer.
Frank Judo
(advocaat te Brussel)
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
655
Functioneren parlement
547
Democratische tekorten?
D
ie Partei hat immer Recht, klonk het tot aan de Wende in de voormalige DDR. Menig partijbons zou het
ook hier graag zo zien. Dat betekent: conflict in de
fractie of met de dienstleiding, dan zetel opgeven en wegwezen. Kadaverdiscipline. Soms gaat het zo, maar vaak ook
niet en begint de dissident voor zichzelf. Erg? Nee hoor! Binnen afzienbare tijd zijn er weer verkiezingen, wordt de boel
opgeschoond en begint het circus opnieuw. De kiesdeler
doet z’n werk: exit splinter. ‘t Is een soort politieke varkenscyclus. Enkel op het Binnenhof en in de partijburelen wordt
men er nerveus van. Zetelroof heet het in die kringen. Een
groot woord voor een klein probleem. Trouwens, probleem?
Toch alleen für die Partei, die kennelijk nicht immer Recht
hat, of het in ieder geval niet steeds krijgt. Maar dat laatste
is in de politiek toch niets bijzonders?
Evenmin iets bijzonders is het dat opiniepeilers nogal
eens ernaast zitten. Kennelijk zijn de gehanteerde methoden niet toereikend. Merkwaardigerwijs komt dan klaarblijkelijk bij sommigen de gedachte op dat hier een en ander
moet worden gereguleerd. Hoe zou dat eigenlijk moeten?
Een verbod op opiniepeilingen? Een diploma voor de peiler? Een keurmerk voor de methode? Ach, het zijn van die
kleine ongemakken waarmee de dames en heren politici
maar moeten zien te leven. Alleen zij en de hijgende pers
worden er nerveus van. De burger gelooft het wel, of niet.
Zijn er te veel partijen? Moet het stelsel van evenredige vertegenwoordiging op de schop? Moet de kiesdrempel
omhoog? Welneen! We hebben de laatste jaren gezien hoe
een beetje handige premier allerlei kongsis weet te smeden
om aan een meerderheid in het Parlement te komen. Minderheidskabinetten, al dan niet met gedoogsteun, zullen
Zetelroof, een groot woord
voor een klein probleem
ons deel zijn in het verbrokkelde politieke landschap. Is dat
erg? Natuurlijk niet. Er zullen vast wel één of meer politieke partijen zijn die niet willen meedoen. Let it be. Redelijkheid en verantwoordelijkheidsbesef zijn bij de meerderheid
van onze politici volop aanwezig. Zeker, voor de opiniepeilers is het lastig en ook zal er nog wel eens een zeteltje worden geroofd, maar nu Trump aan de ene en Poetin aan de
andere kant ons het leven een beetje zuur maken, zullen de
rijen zich wel snel sluiten.
Kortom, niks aan veranderen. Gewoon zo laten.
Maar ja, daar heeft de Staatscommissie natuurlijk niets
aan. Het zij zo.
Jan W. Ilsink, Vorden
548
Wees Voorzichtig
H
et nadeel van een slecht ingerichte democratie is
dat het zomaar kan leiden tot de dommekracht
aan de macht. Al in 1895 heeft Gustave Le Bon in
zijn psychologie des foules duidelijk gemaakt hoe dat
werkt: groepsvorming, versimpelde beeldvorming en
populisme brengen niet bepaald het beste in de mensheid
naar boven. De geschiedenis geeft hem herhaaldelijk
gelijk en bij alle vernieuwingsdrift moeten we niet vergeten om dit in Nederland te voorkomen.
Van cruciaal belang daarbij is dat iedereen zich
gehoord en vertegenwoordigd voelt. Kiesdrempels zijn
dus uit den boze en in het verlengde daarvan ook het dis-
656
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
trictenstelsel. Elke visie die niet populair genoeg is om
ergens een meerderheid te halen overleeft de verkiezingen niet. Bovendien is het plaatselijk hotelzaaltje al lang
vervangen door internet.
Ook referenda moeten we vergeten. Die gaan meestal over zaken die zo ingewikkeld zijn dat de politiek niet
bij machte is om haar besluit uit te leggen. Dan moet je
zo’n probleem niet gaan ridiculiseren tot een zo eenvoudige stelling dat Simpelmans daar met een gerust hart ja of
nee tegen kan zeggen.
We hebben een redelijk omvangrijke volksvertegenwoordiging die voor ons nadenkt over staatsaangelegen-
heden. Helaas wordt dat nadenken al te vaak vertroebeld
door electorale belangen. Pragmatisme en voortschrijdend
inzicht is prima, maar achter zo veel mogelijk zwevende
kiezers aankoersen niet! Daar komt nog bij de belangenverstrengeling tussen regering en volksvertegenwoordiging. Hoe kun je nu objectief kritisch zijn tegenover een
‘eigen’ minister?
Zoveel hoeft er niet te veranderen. Het stelsel kabinet en
één kamer is prima, een tweede kamer moet gewoon niet
nodig zijn. Het kabinet gaat bestaan uit technocraten met
vakmatige visie die de lijn uitzetten. Die technocraten
mogen politiek onpartijdig zijn en moeten gerekruteerd
worden uit de wetenschappelijke elite en per persoon een
even onbepaalde als onbeschermde termijn hebben. Na
elke verkiezing, en zo nodig tussendoor, kán de kamer
voor elk willekeurig ministerie een nieuwe minister aanwijzen. Maar zolang de kamer vertrouwen in de zittende
minister heeft, kan deze door. Hun politieke verantwoordelijkheid moet niet verward worden met de uitvoeringsverantwoordelijkheid. Die ligt bij de directeur-generaals.
De voorzitter van het kabinet, de minister-president,
wordt door de kamer gekozen uit de maatschappelijke elite. Een niet al te directe invloed van het volk op de keuze
van de premier verkleint de kans op een populist.
De kamer, bestaande uit vertegenwoordigers van
groepen met een maatschappelijke visie, zal, zonder
gebonden te zijn aan regeerakkoorden, niet meer kramp-
achtig naar een langdurige meerderheidscoalitie hoeven
zoeken. Per kwestie kan er vrijelijk naar voldoende consensus toegewerkt worden. Ze bestaat uit tweehonderd
leden die elke twee jaar voor de helft opnieuw gekozen
worden, zodat incidentele kwesties ten tijde van verkiezingen slechts een gedempte invloed hebben.
Pragmatisme en voortschrijdend
inzicht is prima, maar achter zo
veel mogelijk zwevende kiezers
aankoersen niet
De kiezer hoeft niet meer strategisch negatief te
stemmen: op de ene grote partij stemmen om te voorkomen dat de andere grote partij aan de macht komt. De
stem kan weer aangewend worden voor het persoonlijk
ideaal, zodat we een volksvertegenwoordiging krijgen die
bijna net zo gemêleerd is als het volk zelf.
Foppe Hoekstra, Elahuizen
549
Onthoud de PVV
het initiatief in de
kabinetsformatie
B
ij de aanstaande Tweede-Kamerverkiezingen is de,
op afstand, belangrijkste vraag of de PVV als grootste uit de stembus zal komen. Als dat het geval is,
ligt het volgens staatkundige conventie in de rede dat de
Tweede Kamer deze partij ook het initiatief zal geven in
de kabinetsformatie. Overigens is het ook denkbaar dat, al
dan niet op suggestie van de PVV, ‘alleen’ een persoon
wordt aangezocht die de mogelijkheid van een kabinet
met deelname van de PVV gaat onderzoeken. In beide
gevallen is het, hoewel vooralsnog onwaarschijnlijk, denkbaar dat op enig moment daadwerkelijk een dergelijk
kabinet wordt geformeerd.
Politiek columnist Hans Goslinga heeft zich uitgesproken tegen een dergelijk scenario. Hij stelt dat het een
‘wezensvreemde figuur’ zou opleveren indien de antisysteempartij PVV het voortouw zou krijgen bij de machts-
vorming op nationaal niveau.1 Emeritus hoogleraar parlementaire geschiedenis en parlementair stelsel J.Th.J. van
den Berg, daarentegen, wijst erop dat er tijdens kabinetsformaties vanouds nu eenmaal ‘verplichte figuren’ moeten worden gemaakt, al was het maar om mogelijkheden
te elimineren.2 De vraag is echter of een verdergaande
‘normalisering’ van de PVV, die hiervan het gevolg zou
zijn, wel gewenst is.3
Deze afweging is, zoals vaker in het politieke staatsrecht, primair een politieke. Toch zijn er ook rechtsstatelij-
Noten
2. J.Th.J. van den Berg, ‘Verplichte figuren’,
1. Hans Goslinga, ‘De strijd om het Torentje
Parlement & Politiek, 3 februari 2017.
wordt een riskant spel’, Trouw, 8 januari
3. Hans Goslinga, ‘Houd Wilders ver van
2017.
het Torentje’, Trouw, 12 februari 2017.
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
657
Functioneren parlement
ke aanknopingspunten te vinden voor de beantwoording
van de vraag of de PVV al dan niet het initiatief in de
kabinetsformatie moet krijgen. In een recent interview
met de ARD stelde Wilders dat zijn partij van oordeel is
‘dass man den Islam nicht mit anderen Religionen vergleichen kann, sondern nur mit totalitären Ideologien, die wir
in der Vergangenheit gesehen haben, etwa dem Kommunismus oder dem Faschismus’.4 Een dergelijke stellingname opent de weg voor onder meer vergaande en eenzijdige beperkingen van de vrijheid van godsdienst van
moslims, zoals ook blijkt uit het concept-verkiezingsprogramma PVV 2017-2021.
Voor de staatsrechtsgeleerde Van den Bergh vormde
aanvaarding van de beginselen van ‘geestelijke vrijheid’ en
‘gelijkheid voor de wet’ in een democratie een voorwaarde
om tot ‘de vreedzame strijd der geesten’ te worden toegelaten.5 Collega Molier attendeerde bovendien al eerder op het
feit dat niet zonder meer uit te sluiten valt dat in het geval
van de PVV het gevaar van realisering van (delen van) haar
verkiezingsprogramma ‘voldoende naderend’ is.6 Mocht op
grond van bovenstaande juridische actie tegen de PVV al
niet opportuun zijn, dan vormt minimaal het in voorkomend geval verlenen van het initiatief in de kabinetsformatie aan de PVV eerder een ‘wezensvreemde’ dan een ‘verplichte figuur’.
Hans-Martien ten Napel (Afd. staats- en
bestuursrecht, Universiteit Leiden)
4. ‘Wilders im Interview. Ängste schüren,
partijen? De oratie van George van den
Wahl gewinnen?’, https://www.tages-
Bergh uit 1936 (Amersfoort 2014), p. 11.
schau.de/kultur/interview-wilders-101.
6. Gelijn Molier, ‘Het verbod van een poli-
html.
tieke partij. Een anomalie in een democra-
5. Wat te doen met antidemocratische
tie?’, NJB 2016/1754, afl. 34, p. 2444.
Keuzes
550
Gekozen ministerpresident
I
n Amerika hebben ze gekozen voor Trump. Wij kiezen
voor een partij, en moeten als kiezer maar zien welke
coalitie en minister-president er komt. Kabinet over
rechts, over links of iets daar tussenin? Als kiezer is het
afwachten. Al lang woedt de discussie over de invoering
van een gekozen minister-president. D66 pleit hier al
jaren voor en Staatscommissie Cals-Donner beval het
tevens aan, alsmede een aantal leden van Staatscommissie De Koning. Een ogenschijnlijk uitgekauwd onderwerp
maar gezien de huidige politieke ontwikkelingen erg
belangrijk. De kiezer heeft nu te weinig invloed op een
coalitie en probeert dit met strategisch stemgedrag te corrigeren. Een zorgelijke ontwikkeling.
Velen zullen zich 1982 heugen toen de PvdA met 47
zetels de grootste werd maar niet ging regeren. De pyrrusoverwinning verwees hen destijds naar de oppositie. Een
ontwikkeling die begin jaren negentig leidde tot een onderzoek van de commissie De Koning. De commissie adviseerde tegen de invoering van een gekozen minister-president.
De minderheidsnota van twee leden met een pleidooi voor
de invoering heeft daardoor relatief weinig aandacht gehad
en in de 21e eeuw lijkt het onderwerp definitief in de ijskast
te zijn gezet. Het niet hebben van een gekozen minister-president leidt echter tot opmerkelijke stemverhoudingen.
658
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
Afgelopen verkiezingen verwerd de strijd tussen Samsom en Rutte een premierstrijd waar velen afweken van
hun eigenlijke partijvoorkeur. Ik gaf mijn stem voor D66 op
voor een stem op de PvdA, hopende te voorkomen dat Rutte premier werd. Er werd dus de facto een minister-presi-
De kiezer krijgt als het
ware een ‘parlements-’ en
een ‘regeringsstem’
dent ‘gekozen’. Wat is het nut deze praktijk tot gecodificeerd
recht te laten verworden? Dat zit in de zetelverdeling van
het parlement. Immers heeft D66 in mijn geval niet mijn
Kamerstem gekregen, waar zij deze wel had verdiend.
Ook op basis van de huidige peilingen doet zich
een dergelijk probleem op. Wilders en Rutte zijn grootste
en gezien de moeite die veel kiezers met Wilders hebben,
bestaat de kans dat kiezers afwijken van hun eigenlijke
voorkeur en ‘strategisch’ op Rutte stemmen. Een kiezersonderzoek van Kantar Public (voorheen TNS Nipo) bevestigt deze angst. Zo overweegt 22% van de D66-aanhangers niet op D66 te stemmen, maar op de VVD van Rutte.
Een gekozen minister-president kan dit probleem
tackelen. Dit aan de hand van een ‘dubbele’ verkiezing,
met een eventuele tweede ronde. De eerste stem betreft
de ‘normale’ stem op de partij van voorkeur en de tweede
stem op de persoon van voorkeur voor minister-president.
Omdat verkiezing van de minister-president via een relatieve meerderheid afbreuk doet aan het gezag op grond
van de rechtstreekse legitimatie moet er bij het ontbreken
van een absolute meerderheid, een tweede ronde plaatsvinden. In deze tweede ronde kan de kiezer dan louter
nog kiezen tussen de twee kandidaten die
in de eerste ronde de meeste stemmen
hebben behaald.
De kiezer krijgt als het ware een
‘parlements-’ en een ‘regeringsstem’.
De kiezer krijgt daardoor de mogelijkheid om in
de eerste ronde bijvoorbeeld op D66 te stemmen en in de tweede ronde tussen Wilders en Rutte te
kiezen voor Rutte. Dit voorkomt strategisch stemgedrag
dat geflatteerde verkiezingsuitslagen oplevert.
Stefan Wirken (master student staats- en
bestuursrecht, Universiteit van Amsterdam)
551
Maak een eind aan de fictie van het stemmen op personen
Op hoofdlijnen zou het wenselijk zijn wanneer onze
kieswet zich meer zou richten op de feitelijke praktijk
in plaats van op het formele fictieve gedachtegoed.
Het is immers al heel lang zo dat de fictie van
stemmen op personen (zonder last of ruggespraak) door
de praktijk is achterhaald. Feitelijk stemmen we inmiddels op partijen, de personen op de lijst hebben zich
met handen en voeten moeten binden aan het partijprogramma om ook maar enige kans te maken om op
de lijst van die partij te worden opgenomen. Mijn advies
dus: maak een eind aan deze fictie. Zetelroof behoort
daarmee ook tot het verleden.
Een districtenstelsel beperkt het democratisch
gehalte; daarmee wordt het immers onmogelijk om een
stem uit te brengen op een persoon of partij die in dat
specifieke district niet is opgenomen. We zien deze
beperking al in de verkiezingen voor het Europees Par-
lement waardoor kiezen vanuit een echt Europese
gedachte wordt gefrustreerd door de beperking tot nationale partijen die vertegenwoordiging in Europa zoeken, zonder de mogelijkheid om een stem uit te kunnen
brengen op echt Europarlementariërs die de Europese
eenheid en eenwording verdedigen.
Hoewel ik mij realiseer dat er de nodige haken en
ogen aan kleven zou het mooi zijn om op partijprogrammaonderdelen een stem uit te kunnen brengen zodat
beter geborgd kan worden dat de criteria waarop de stem
is uitgebracht niet in de coalitieonderhandelingen verzanden en ten onder gaan en de volksvertegenwoordigers vervolgens materieel ten onrechte volhouden het
mandaat van de kiezer te hebben verkregen terwijl ze feitelijk op andere programmaonderdelen zijn verkozen.
Mariska van Asten
552
Dilemma’s
Kern probleem:
De maatschappelijke vraagstukken zijn zo breed en veelzijdig dat geen enkele politieke partij oplossingen voor al
die aspecten kan aanreiken die voor één en dezelfde burger acceptabel is.
Kiezen voor één partij, met zijn partij-program (of
partij-beleid) is dus vaak niet goed mogelijk.
Wat de burger bij de ene partij zeer wenselijk beleid
vindt voor ‘beleidsaspect A’, vindt dezelfde burger een
ander ‘beleidsaspect B’ bij diezelfde partij absoluut onjuist,
onwenselijk, of erg zwak.
Het ‘beleidsaspect B’ wordt wellicht door een andere
partij veel beter, of meer passend bij de wens van diezelfde burger ingevuld.
De kernvraag is dan: Op welke partij moet je stemmen?
Dat is, naar ik vermoed, voor velen een groot dilemma.
Metafoor:
Het lijkt op: het moeten kiezen uit verschillende meergan-
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
659
Keuzes
gen-menu’s, waarbij steeds enkele gerechten in elk van die
menu’s absoluut niet je smaak zijn. Welk menu kies je dan?
Wijziging van parlementair stelsel is noodzakelijk,
omdat de invloed op het landsbeleid van de burger als
‘nagenoeg nihil’ wordt gevoeld. Hierin schuilt nadrukkelijk
het gevaar voor de democratie, respectievelijk de bestuurbaarheid van het land, omdat de burger steeds mondiger
wordt, meer kennis heeft, meer zelfstandigheid wenst/eist.
Bij blijvend gevoel van ‘geen invloed op het landsbestuur
hebben’, zal de burger zich verder afwenden van de politiek,
en proberen ‘het zelf, individueel’ te regelen en op te lossen, waardoor de samenleving alleen maar meer versplinterd wordt en het recht van de sterkste (weer) geldt.
Oplossing:
Kernaspect: de kiezer moet voelbaar iets te kiezen hebben
in zaken waar deze ook iets van vindt op hoofdlijnen.
a. Kies de minister-president (= een kandidaat uit een
partij): het boegbeeld van de regering.
b. Kies de Tweede Kamerleden (zoals heden….)
c. Kies welke partij een departement mag aansturen.
De werkwijze:
De minister-president heeft als taak een regering te leiden die in staat is naar opvatting van de burger binnen de
grondwet en de beschikbare financiën (sluitende begroting) de plannen van alle departementen tot een samenhangend geheel te maken voor een periode van 4 jaar en
waar mogelijk een lange termijnbeleid te starten.
De verkiezing van de minister-president en Tweede
Kamerleden vinden eerst plaats.
Na 6 maanden volgt de verkiezing van:
welke partij welk departement mag aansturen vanuit
de visie/plannen van de partij(en).
a. De partij met de meeste stemmen krijgt de ministerszetel van het desbetreffende departement.
b. De partij die als ‘tweede’ in de stemming is geëindigd,
levert de onderminister (heden is dat de staatssecreta-
ris). Eventueel kan een tweede onderminister worden
aangesteld bij een groot departement, te leveren door
de partij die voor het departement als derde uit de
stembus komt.
Zij samen zorgen voor een passend en samenhangend
beleid voor de komende jaren.
Het kan zijn dat de (twee) bewindslieden diametraal
tegenover elkaar staan qua visie en partij-program: dat is
dan de afspiegeling van de kiezer. Hun taak is dan: een
voor de kiezer (= de burger) acceptabel beleid te ontwikkelen dat de meerderheid van de Tweede Kamer mag verwachten. Hier zal dus wellicht ‘gepolderd’ moeten worden.
Het aantal departementen:
Een staatscommissie (bijv. de Raad van Staten) stelt de
aard en het aantal departementen voor.
De Tweede Kamer beslist.
Die uitkomst is het uitgangspunt van de verkiezing voor
het bemensen van de departementen.
Motivatie: onder andere het jaarverslag 2015 van de Raad
van State:
‘Tegelijk staat het functioneren van de vertegenwoordigende democratie ter discussie doordat groepen kiezers zich
daarin niet meer herkennen en omdat bij voortgaande
politieke fragmentatie het scheppen en behouden van politieke meerderheden steeds moeilijker wordt. [….] De oplossingen die daarvoor gevonden worden, dreigen ten koste te
gaan van de waarden waar de rechtsstaat op berust en uit
te monden in een structurele krachtmeting tussen rechter
en bestuur en wetgever. Dat is niet nodig, maar de daarvoor vereiste kwaliteit van de besluitvorming en juridische
kennis en inzicht zijn niet steeds even goed gewaarborgd
in het proces van beleids- en besluitvorming. Voor deze
ontwikkeling wil de Raad van State aandacht vragen.’
Jacques Cloin, Veghel
Politieke partijen
553
Maak een wet op de
politieke partijen!
O
nze grondwet kent geen politieke partijen, maar
ze zijn er wel, in allerlei vormen en gedaantes. Ze
worden door de molen van de Kieswet gehaald, ze
houden, een enkele partij uitgezonderd, de handen op
voor overheidssubsidie volgens de desbetreffende wet, en
660
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
ze worden geacht zich aan een aantal democratische
regels te houden in hun programma en activiteiten, op
straffe van verbod en ontbinding. Zou het niet nuttig zijn
om een en ander, in elk geval grotendeels te integreren in
een wet op de politieke partijen?
Ik kijk even naar Duitsland, dat sinds 1967 zo’n Parteiengesetz kent. Ongetwijfeld is het bestaan van die wet
mede veroorzaakt door het Duitse verleden, met zijn
Ermächtigungsgesetz, maar dat neemt niet weg dat een
zekere regulering van het partijwezen ook in Nederland
zijn nut heeft. Daarin kan dan geregeld worden hoe de
interne partijdemocratie er uit zou moeten zien, hoe overheidssubsidies moeten worden verdeeld en uitgekeerd,
waar partijen overigens hun penningen vandaan halen en
hoe zij financiële verantwoording moeten afleggen van
hun inkomsten en uitgaven. Ook zou een kaderregeling
over de interne partijdemocratie niet misstaan; evenmin
als regels over integriteit van volksvertegenwoordigers.
Zo’n wet kan ook bepalingen bevatten over het verbieden
van politieke partijen. Het wringt dat zo’n verbod in ons
BW (art 2:20) staat, en dat dus het Openbaar Ministerie bij
de rechtbank moet aankloppen om zo’n verbod te bewerkstelligen. Meestal is inderdaad een politieke partij een privaatrechtelijke vereniging, maar de regering heeft in een
notitie uit 2015 te kennen gegeven dat het de strijd met de
openbare orde die in het BW wordt opgevoerd toch een
specifieke draai wil geven als het om politieke partijen
gaat. Dit mede ingegeven door de rechtspraak van het
EHRM. Een verbod wegens antidemocratische programma’s
en activiteiten van een politieke partij die een zekere kans
van slagen dreigen te krijgen kan beter uit het BW gehaald
worden en in een aparte op politieke partijen toegesneden
wet zijn beslag krijgen. Daarin kan dan ook het verbod op
een Ersatz-partij geregeld worden. Het is niet gezegd dat
een en ander eigener beweging aangezwengeld moet worden door het OM, en dat de zaak bij de rechtbank zou moeten worden aangebracht, ook al kennen wij geen constitutioneel hof.
Naar Duits recht zou de PVV niet kunnen doorgaan
voor een politieke partij wegens het ontbreken van een
interne partijdemocratie (er is maar één lid), en zou zij
verboden kunnen worden wegens haar antidemocratische programma’s en het trumpetterend getwitter daarover, terwijl de partij bovendien over een aanmerkelijke
aanhang beschikt. Ondanks de quarantaine is het aannemelijk dat het effectueren van het programma ‘voldoende naderend’ is, al was het maar omdat andere partijen
opschuiven en het PVV-programma letterlijk uitvoeren,
zoals de onlangs aangenomen wet tot ontnemen van het
Nederlanderschap aan bipatride Nederlanders die in het
buitenland verblijven en zich aansloten bij een verboden
terroristische organisatie. Of het verstandig is om de
PVV te verbieden? Het opportuniteitsbeginsel kent vele
gezichtspunten. Een weerbare democratie wordt in de
eerste plaats gedragen door de burgers.
Ulli d’Oliveira, Amsterdam
(oud redacteur NJB)
554
Wet op de politieke
partijen was al nodig,
is nu urgent
O
nze democratie is een partijendemocratie.
Politieke partijen functioneren als intermediaire
organisaties tussen kiezers en vertegenwoordigers.
Formeel nemen gekozen volksvertegenwoordigers de
politieke besluiten; materieel komen die besluiten uit de
koker van politieke partijen. Juridisch stemmen Kamerleden zonder last en ruggenspraak; feitelijk richten zij zich
doorgaans naar de wil van hun partij. Politici zijn vooral
loyaal aan hun partij. En dat is begrijpelijk. Kamerleden
beschikken over een zetel dankzij hun partij. In ruil committeren zij zich aan partijlijn en partijleiding. Dat gaat
democratisch gezien goed, mits binnen de partij partijlijn
en partijleiding democratisch bepaald worden. Anders
dreigt het partijenstelsel de democratische rechtsstaat uit
te hollen.
In Nederland hoort men zelden de vraag of onze
politieke partijen democratisch georganiseerd zijn. Dit
wordt vooral als een verantwoordelijkheid van de partijen en de partijleden gezien. Politieke partijen werden
bovendien lang genegeerd in ons staatsrecht omdat in
onze liberale traditie directe vormen van politieke participatie en besluitvorming het ideaalbeeld vormden. En
het democratisch bewustzijn is sterk in onze cultuur
geworteld, zodanig dat het bij de meesten niet eens
opkomt zich als partij anders dan democratisch te organiseren, als privaatrechtelijke verenigingen met leden
met gelijke rechten en plichten. Niet democratisch georganiseerde partijen waren hier exoten die – zo voelde
men althans – nooit een bedreiging voor onze democratie zouden vormen.
In verscheidene Europese landen ziet de wet er wél
op toe dat politieke partijen democratisch georganiseerd
zijn. Zoals bijvoorbeeld de Duitse Grondwet en het Parteiengesetz. Duitse politieke partijen moeten leden hebben,
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
661
Politieke partijen
de doelstellingen van een partij moeten worden neergelegd in een partijprogramma en de gelijke rechten van de
leden om te besturen, te beraadslagen en te stemmen zijn
wettelijk gewaarborgd. De wet voorkomt dat één persoon
of een groep personen de absolute macht kan uitoefenen
binnen een partij.
Andere Europese landen kennen soortgelijke wetten.
Vrijwel alle constituties noemen politieke partijen als
wezenlijk onderdeel van de democratische rechtsstaat. Dit
vloeit voort uit de gedachte dat politieke partijen in
hedendaagse massademocratieën noodzakelijk zijn voor
het vormen en kanaliseren van de politieke wil van de
burgers. Maar ook uit de idee dat de erkenning van de
belangrijke rol van politieke partijen meebrengt dat diezelfde partijen medeverantwoordelijk zijn voor het functioneren van de democratische rechtsstaat en daartoe ook
zelf democratisch georganiseerd moeten zijn.
Waar ondemocratische partijorganisaties mogelijk
zijn, kan een partijendemocratie ieder moment schijndemocratie worden. Zolang het gros van de partijen zichzelf democratisch organiseert, lijkt schijndemocratie geen
reëel gevaar. Maar in Nederland is er nu ten minste één
grote partij – bepaald geen exoot – niet democratisch
georganiseerd, met een niet gekozen partijleider en een
ontbrekende ledenorganisatie. Maar ook het democratische gehalte van alle andere partijen behoort een voortdurende zorg te zijn. De noodzaak van een Wet op de politieke partijen was er dus altijd al, maar nu is die wet ook
echt urgent.
Camilo Schutte en Boris Kocken (beiden
advocaat en lid van de adviescommissie
rechtsstatelijkheid van de Nederlandse
Orde van Advocaten. Deze bijdrage is op
persoonlijke titel geschreven.)
555
Naar een afzonderlijke
wettelijke bepaling
inzake een partijverbod
H
et Nederlandse recht is onduidelijk over de kwestie wanneer een politieke partij kan worden verboden. Als uitgangspunt dient art. 2:20 van het
Burgerlijk Wetboek (BW) dat handelt over het verbieden
van rechtspersonen in het algemeen. Verenigingen kunnen worden verboden indien hun ‘werkzaamheid in strijd
met de openbare orde’ is. Daarvan is volgens de wetsgeschiedenis sprake bij (onder meer) ‘aanzetten tot haat’,
‘uitingen die verboden discriminatie inhouden’ en ‘een
mensonterend streven zoals het in de literatuur gegeven
voorbeeld van een pleidooi om het doden van bepaalde
volksgroepen straffeloos te maken’.1 Die voorbeelden hebben gemeen dat ze ‘een aantasting inhouden van de als
wezenlijk ervaren beginselen van ons rechtsstelsel en die,
indien op grote schaal toegepast, ontwrichtend zou blijken voor de samenleving.’2
Hierbij doen zich twee problemen voor. Allereerst
betreft dat de open norm waarmee het begrip ‘openbare
orde’ nader wordt ingekleurd. Waar zo’n criterium binnen
het privaatrecht acceptabel is, en als zodanig ook functioneert, biedt deze grond voor een zo ingrijpende beslissing
als een partijverbod te weinig houvast.3 De rechter moet
immers al het werk doen: wat geldt als aantasting van de
‘als wezenlijk ervaren beginselen van ons rechtsstelsel’?4
Welke doelen mag een partij hebben – oftewel: wat
behoort tot de onaantastbare waarden van onze democra-
662
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
tische rechtsstaat en wat mag daarentegen ‘gewoon’ gewijzigd worden? Kan een partij ook verboden worden zonder
dat toerekenbare strafbare feiten een rol spelen?5 De grenzen van het democratische speelveld moeten duidelijk
zijn.6 Ook ligt bij meerduidigheid het verwijt van politieke
rechtspraak op de loer.7
Daarnaast is er onduidelijkheid over de timing van
het partijverbod. Cruciaal is hier de laatste zinsnede in de
invulling die het begrip ‘openbare orde’ in de parlementaire behandeling heeft gekregen (zie hierboven). In de procedures tegen de Vereniging Martijn (2013/2014) kwamen
rechtbank en hof tot diametraal tegengestelde conclusies,
waarna de Hoge Raad het ‘ontwrichtingscriterium’ verruilde voor een, aan het EVRM-recht ontleend, noodzakelijk-
heidscriterium.8 Een onnauwkeuriger maatstaf, waarmee
de lat voor een verbod lager is komen te liggen.9
Art. 2:20 BW blijft daarmee deels door mist omhuld.
Een onwenselijke situatie wanneer het gaat om het verbieden van politieke partijen. Daarom pleiten wij voor een
afzonderlijke, specifiek op politieke partijen toegesneden
bepaling.10 Aan art. 2:20 BW zou een afzonderlijk lid 4
moeten worden toegevoegd dat betrekking heeft op politieke partijen. Dit vierde lid zou als volgt moeten luiden:
‘Betreft de rechtspersoon een politieke partij dan
wordt zij door de rechtbank op verzoek van het
openbaar ministerie verboden verklaard en ontbonden, indien haar werkzaamheid in strijd is met [criterium] en een vastgesteld, naderend gevaar vormt
voor de democratische rechtsstaat.’
Het criterium dat wordt gekozen dient concreter te zijn
dan het huidige ‘openbare orde’ en de nadere inkleuring
daarvan in ‘algemeen aanvaarde grondvesten van ons
rechtsstelsel’ (dat voor de gewone vereniging gehandhaafd
kan blijven).11 Het criterium zou moeten specificeren, bij
voorkeur in het artikel zelf, dan wel minstens in de memorie van toelichting, om welke grondvesten het bij een verbod van een politieke partij precies gaat.12 Welk politiek
streven wordt ongeoorloofd geacht? Volledig dichttimmeren is onmogelijk, maar een grotere mate van helderheid is
haalbaar: daarbij kan voor een meer materiële democratieopvatting worden gekozen,13 of voor een opvatting die dichter tegen het formele democratiebegrip aan ligt.14
Of het daadwerkelijk tot een verbod moet komen,
wordt vervolgens bepaald door de vraag of de werkzaamheid van de partij tevens een onmiddellijk gevaar vormt
voor (het voortbestaan van) de democratische rechtsstaat.15 Dit ‘gevaar-voor-de-democratische-rechtsstaat criterium’ kan worden afgeleid uit het standpunt van de
wetgever,16 de jurisprudentie van het EHRM,17 alsmede
van de Nederlandse regering zoals uiteengezet in de notitie Antidemocratische Groeperingen (2015).18 De beslissing heeft daarmee een ‘principieel’ en een ‘pragmatisch’
Noten
6. Zie uitgebreid Bastiaan Rijpkema, Weer-
voor Constitutioneel Recht 2015, p. 106-
1957, vol. 10 nr. 3, p. 527-540 (529), daar-
1. Zie Kamerstukken II 1984/85, 17476,
bare democratie: de grenzen van democra-
123 (118), en Gelijn Molier, ‘Het verbod
bij: tegen frauderende, individuele partijle-
nr. 5, p. 3 par. 8.
tische tolerantie, Amsterdam: Nieuw
van een politieke partij: een anomalie in een
den kan (nog steeds) langs strafrechtelijke
2. Kamerstukken II 1984/85, 17476, nr. 5,
Amsterdam Uitgevers 2015, onder meer
democratie?’, NJB 2016/1754, afl. 34,
weg opgetreden worden.
p. 3 par. 8. De door de minister gegeven
p. 70-71, 156 en 177-178, zie ook Bastiaan
p. 2438-2446 (2446).
12. Zie ook Rijpkema 2015, p. 177-178;
uitleg kon op bijna volledige instemming
Rijpkema, ‘Fundamentele vraag voor elke
10. Voor een eerdere poging, zie het inge-
Nieuwenhuis ziet hier een taak voor de
van de Tweede Kamer rekenen en is daar-
democratie: hoe ga je om met antidemocra-
trokken amendement-Wiebenga bij de
grondwetgever, zie Nieuwenhuis 2015,
mee een bijzonder gezaghebbend richt-
ten?’, De Volkskrant, 5 december 2014 en
behandeling van art. 2:15 BW (nu 2:20
p. 120.
snoer voor de uitleg van het ‘openbare
Bastiaan Rijpkema, ‘Onze democratie kan
BW): Eskes 1988, p. 524-526.
13. Zoals bijvoorbeeld het Bundesverfas-
orde’-begrip in art. 2:20 BW, zie J.A.O.
niet zonder strak regime’, NRC Handels-
11. Uit de behandeling van het ingetrokken
sungsgericht de ‘freiheitliche demokratische
Eskes, Repressie van politieke bewegingen
blad, 16 december 2015.
amendement-Wiebenga (zie Eskes 1988, p.
grundordnung’ (de verbodsgrond voor
in Nederland: Een juridisch-historische
7. Reeds in 1936 beklaagde George van
525-526) kunnen twee kanttekeningen
politieke partijen in art. 21 lid 2 Grundge-
studie over het Nederlandse publiekrechte-
den Bergh zich over de problemen waarmee
worden afgeleid ten aanzien van het in dit
setz) heeft geïnterpreteerd in BVerfG 23
lijke verenigingsrecht gedurende het tijdvak
een weinig concrete wetgever de rechter in
artikel gedane voorstel: 1) is het begrip
oktober 1952,E 2,1 (SRP-Verbot) en BVerfG
1789-1988, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink
dit soort zaken opzadelt, zie George van
‘politieke partij’ niet te diffuus, en 2) leidt
17 augustus 1956, E 5, 85 (KPD-Verbot),
1988, p. 508.
den Bergh, ‘De democratische Staat en de
een afzonderlijke bepaling er niet toe dat
zie overigens de kritiek op deze open norm,
3. Zie Bastiaan Rijpkema, ‘De juridische
niet-democratische partijen’, p. 123-152
politieke partijen niet langer voor ‘reguliere’
waarmee het BVerfG gedwongen was te
erfenis van De democratische Staat en de
(133), in: Van den Bergh 2014.
openbare orde-gronden verboden kunnen
werken, bij: Schneider 1957, p. 533-534 en
niet-democratische partijen’, p. 71-81, in:
8. Hoge Raad 18 april 2014, AB 2014/348,
worden (zoals stelselmatig frauderen, even-
537, en Donald P. Kommers, The Constitu-
Wat te doen met antidemocratische partij-
m.nt. G. Molier & J.G. Brouwer (Vereniging
eens genoemd in Kamerstukken II 1984/85,
tional Jurisprudence of the Federal Repu-
en? De oratie van George van den Bergh
Martijn), r.o. 3.11.3. Zie verder: Gelijn
17476, nr. 5, p. 3 par. 8)? Daarover kan het
blic of Germany, Second Edition, Revised
uit 1936, ingeleid door Bastiaan Rijpkema,
Molier, ‘De Vereniging Martijn mag toch
volgende gezegd worden, ten aanzien van
and Expanded, Durham & Londen: Duke
met een voorwoord van René Cuperus en
bestaan: over de scheiding tussen recht en
1) voor de kwalificatie van een vereniging
University Press 1997, p. 218.
een nawoord van Paul Cliteur, Amsterdam:
moraal’, NJB 2013/1389, afl. 23, p. 1502-
als ‘politieke partij’ kan de ondergrens wor-
14. Zie bijvoorbeeld het voorstel in Rijpke-
Elsevier Boeken 2014, eveneens kritisch is
1509 en Tymen van der Ploeg, ‘Hoe moei-
den gelegd bij naamregistratie conform art.
ma 2015, in het bijzonder: p. 175-178 en
A.J. Nieuwenhuis, ‘Het verenigingsverbod.
lijk is het om een vereniging te verbieden?
G1 Kieswet, maar beter kan worden aange-
210.
Op zoek naar de grondvesten van de
Deel 2: de zaak Martijn’, NJB 2013/2363,
sloten bij de door Eskes voorgestelde juri-
15. Zie Molier 2016, p. 2246.
rechtsorde’, Tijdschrift voor Constitutioneel
p. 2808-2810. Bij het verbod van de Natio-
disch-operationele definitie (zie Eskes 1988,
16. Kamerstukken I 1986/87, 17476, nr.
Recht 2015, p. 106-123 (119-120), vgl.
nale Volkspartij/CP’86 (Rechtbank Amster-
p. 526, noot 164 aldaar), en 2) dat is inder-
57b, p. 4 par. 14.
ook de positiever gestemde Notitie antide-
dam 18 november 1998, NJ 1999, 337)
daad het geval, maar dit wordt gerechtvaar-
17. EHRM 13 februari 2003, 41340/98,
mocratische groeperingen 2015 (Kamer-
ging de rechtbank aan dit ‘ontwrichtingscri-
digd door de bijzondere positie die politieke
41342/98, 41343/98 en 41344/98, NJ
stukken II 2014/15, 29754, nr. 226, p. 7-10
terium’ voorbij en achtte het (enkel) de
partijen, in tegenstelling tot gewone vereni-
2005, 73, m.nt. E.A. Alkema (Refah Partisi/
en 23), W. van der Woude, Democratische
racistische werkzaamheid van deze splinter-
gingen, innemen in ons politieke bestel –
Turkije), par. 98, 102; EHRM 20 juni 2009,
waarborgen, Deventer: Kluwer 2009, p. 20
partij voldoende voor een verbod, zie daar-
daarbij past een verhoogde bescherming, zie
25803/04 en 25817/04 (Herri Batasuna/
en 23, en Eskes 1988, p. 575-580.
over ook Van der Ploeg 2013, p. 2810.
ook de jurisprudentie van het EHRM op dit
Spanje), par. 79-81, 83; EHRM 9 juli 2013,
4. Zo ook het Bundesverfassungsgericht ten
9. Zie noot Molier & Brouwer bij HR 18
punt (zie EHRM 9 juli 2013, 35943/10
35943/10 (Vona/Hongarije), par. 54-55.
aanzien van de Duitse partijverbodsrege-
april 2014, AB 2014/348 (Vereniging Mar-
(Vona/Hongarije)) en het ‘partijenprivilege’
18. Kamerstukken II 2014/15, 29754, nr.
ling, zie Eskes 1988, p. 575.
tijn), p. 2156 (par. 10), A.J. Nieuwenhuis,
in het Duitse recht, zie Carl J. Schneider,
226, p. 19.
5. Van der Woude 2009, p. 23 en Nieuwen-
‘Het verenigingsverbod. Op zoek naar de
‘Political Parties and the German Basic Law
huis 2015, p. 119.
grondvesten van de rechtsorde’, Tijdschrift
of 1949’, The Western Political Quarterly
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
663
Politieke partijen
moment, en biedt zo expliciet de mogelijkheid tot maatwerk.19 Op deze wijze kan de rechter bijvoorbeeld aangeven dat voor een bepaalde politieke partij geen plaats is
binnen onze democratische rechtsstaat zonder dat direct
tot een verbod moet worden overgegaan.20 Het voordeel
van deze benadering is dat kleine, relatief onbeduidende
antidemocratische en/of anti-rechtsstatelijke partijen
niet (snel) verboden zullen worden.
Als het gaat om politieke partijen is art. 2:20 BW in
haar huidige vorm een privaatrechtelijke oplossing
voor een publiekrechtelijk probleem.21 Een afzonderlijke
wettelijke bepaling inzake het verbod van een politieke
partij creëert helderheid in deze voor een democratie
zo fundamentele kwestie. Ook zorgt het ervoor dat
meer recht kan worden gedaan aan de unieke positie
van politieke partijen binnen ons democratische bestel.
Daarbij wordt de rechtspraak in staat gesteld om, in
overeenstemming met het EHRM, een specifiek op
politieke partijen afgestemde jurisprudentie te ontwikkelen, met de daarbij behorende maatstaven en waarborgen.
Gelijn Molier & Bastiaan Rijpkema
(Afd. Encyclopie, Faculteit Rechtsgeleerdheid,
Universiteit Leiden)
19. Zie Rijpkema 2015, p. 71-72, 198 en
laat natuurlijk onverlet dat het aanbeveling
gegaan aan het ‘timingsvraagstuk’, zie
een recente zaak voor een vergelijkbare
211. Uiteraard kan worden betoogd dat
verdient om die maatstaf (en de pragmati-
supra noot 6.
benadering te kiezen, zie BVerfG 17 januari
ook nu al maatwerk mogelijk is omdat art.
sche toets) dan ook expliciet op te nemen
20. Zie Molier 2016, p. 2246, zie ook Rijp-
2017, 2 BVB 1/13 (NPD-verbod), par. 845
2:20 BW in het licht van het EVRM-recht
in art. 2:20 BW – in Nationale Volkspartij/
kema 2015, onder meer p. 71-72, 197-198
21. Zie ook Eskes 1988, p. 524-528, in het
uitgelegd moet worden, zie Notitie antide-
CP’86 werd bijvoorbeeld door de Recht-
en 248 (noot 191), en Eskes 1988, p. 577-
bijzonder p. 528.
mocratische groeperingen 2015, p. 23, dit
bank Amsterdam nog geheel voorbij
578. Het Duitse Constitutionele Hof lijkt in
556
De zin en vooral de onzin
van een kiesdrempel in
Nederland
O
p 3 februari jl. maakte de Kiesraad in een openbare zitting bekend dat 28 politieke partijen zullen deelnemen aan de Tweede Kamerverkiezingen van 15 maart 2017. Volgens de VVD en het CDA
zorgt een grote hoeveelheid kleine partijen in de Tweede
Kamer voor (nog meer) versnippering van de Tweede
Kamer. Ten behoeve van de bestuurbaarheid van het
land wordt door deze twee partijen derhalve gepleit voor
de invoering van een kiesdrempel van minimaal vier
zetels, hetgeen neerkomt op drie procent van het aantal
geldig verklaarde stemmen. Voor de uitslag van de Tweede Kamerverkiezingen in 2012 zou een kiesdrempel van
drie procent tot gevolg hebben dat de SGP, de PvdD en
50Plus de Tweede Kamer niet zouden halen. Een hogere
kiesdrempel, van bijvoorbeeld vijf procent zoals in buurlanden België en Duitsland, zou tot gevolg hebben dat
naast de bovengenoemde drie relatief kleine partijen,
ook de CU en GroenLinks de Tweede Kamer niet zouden
halen.
Men kan zich in de eerste plaats afvragen wat dit
zou opleveren voor de bestuurbaarheid van het land, in
de zin van de mogelijkheid van regeringsvorming. Hooguit tien procent van de zetels in de Tweede Kamer zou
664
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
bij een kiesdrempel van vijf procent over de andere, grotere partijen verdeeld worden – een betrekkelijk marginale verschuiving, die er niet toe zou leiden dat de sterke afkalving van de grote middenpartijen wezenlijk
aangepakt zou worden. De tien tot vijftien zetels waarover het gaat, zouden dan waarschijnlijk ponds ponds
gelijke over de resterende lijsten verdeeld worden, die
daardoor alle marginaal grotere fracties zouden vormen,
maar waarbij er nog steeds geen echt grote fracties zouden ontstaan: daarvoor is het Nederlandse electoraat
eenvoudigweg te volatiel en te versplinterd geraakt. De
vorming van stabiele meerderheidscoalities zou er niet
wezenlijk eenvoudiger op worden, terwijl relevante in de
samenleving levende politieke en maatschappelijke
overtuigingen niet meer in ’s lands vergaderzalen te
horen zouden zijn.
De grote hoeveelheid fracties in vooral de Tweede
Kamer wordt in belangrijke mate ook niet veroorzaakt
door de uitslag van de verkiezingen als gevolg van het
stelsel van evenredige vertegenwoordiging, maar door
afsplitsingen van bestaande fracties. Dit fenomeen doet
zich niet of nauwelijks voor bij de kleinere partijen die
het slachtoffer zouden worden van een kiesdrempel,
maar vooral bij de grotere partijen, die kennelijk over te
weinig interne binding en overtuigingskracht beschikken om hun gekozen volksvertegenwoordigers vier jaar
lang ‘binnenboord’ te houden. Ook in dat opzicht is het
het paard achter de wagen spannen om een kiesdrempel
in te voeren.
Ten slotte kan erop gewezen worden dat in de afgelopen jaren vooral een aantal kleinere fracties – met name
die van de SGP, de CU en GroenLinks – een wezenlijke bijdrage geleverd hebben aan de politieke stabiliteit van
Nederland door op een constructieve wijze oppositie te
voeren en op een aantal cruciale momenten belangrijke
kabinetsbesluiten (mede) mogelijk te maken. Kortom: een
kiesdrempel is het verkeerde medicijn voor de (al dan niet
vermeende) bestuurlijke instabiliteit van Nederland.
Gohar Karapetian & Gerhard Hoogers (Vakgroep
Staatsrecht, Bestuursrecht en Bestuurskunde
van de Rijksuniversiteit Groningen)
557
Partij of beweging?
Sinds 1917 (1919, 1922) kennen we in Nederland voor de
Tweede Kamer het algemeen kiesrecht, voor vrouwen en
mannen, volgens evenredige vertegenwoordiging. Je kon
stemmen op allerlei politieke partijen, je had liberale,
katholieke, protestantse, sociaal-democratische en communistische partijen. Er was vóór de Tweede Wereldoorlog zelfs een fascistische partij die zich Beweging noemde, de NSB. Die partijen maakten op congressen van
leden hun kandidatenlijsten. Je kon stemmen op de kandidaten (v/m) van je voorkeur. En nu hebben we sedert
2005 (2006) de ‘P’VV. Zij heeft geen leden (maar één lid:
Wilders), geen congressen, alleen wel volksvertegenwoordigers in de Tweede Kamer, ze komt bij de verkiezingen
met een kieslijst. Toch noemt zij zich ‘Partij’ Voor de Vrijheid. Ze is geen politieke PARTIJ, haar naam zou Beweging voor de vrijheid moeten zijn: BVV en geen PVV.
Hein Wiedijk, Egmond aan Zee
(oud-leraar staatsinrichting)
558
Tijd voor nadere regelgeving over de financiering
van politieke partijen?
P
olitieke partijen zijn essentieel voor het functioneren van de Nederlandse parlementaire democratie.
Door aan politieke partijen subsidies toe te kennen,
probeert de Rijksoverheid de positie van deze partijen te
behouden en versterken. Regels hiervoor zijn opgenomen
in de Wet financiering politieke partijen (Wfpp). In de
memorie van toelichting van deze wet worden verschillende functies aan politieke partijen toegekend.1 Politieke
partijen vormen de brug tussen politieke besluitvorming
en de burgers. Zo verwoorden deze partijen de bij de
bevolking bestaande wensen en opvattingen en maken zij
een integrale afweging van de uiteenlopende en vaak
tegenstrijdige wensen en belangen. Daarnaast informeren
en stimuleren zij kiezers om weloverwogen naar de stembus te gaan en zorgen zij voor de scholing en vorming
van de partijleden. Rekrutering en selectie voor politieke
functies wordt bovendien bij uitstek als een verantwoordelijkheid van politieke partijen benoemd.2 Om deze redenen geeft de Minister van BZK jaarlijks een subsidie aan
politieke partijen. Wanneer de Staatscommissie Bezinning
Noten
27422, 7.
1. Kamerstukken II 2010/11, 32752, 3,
2. Kamerstukken II 2010/11, 32752, 3, p. 1
p. 1. Bekijk ook Kamerstukken II 2001/02,
(MvT).
27422, 6; Kamerstukken II 2002/03,
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
665
Politieke partijen
Parlementair Stelsel de werking van en ontwikkelingen
binnen het parlementair stelsel, de democratie en verkiezingen goed wil onderzoeken, is het daarbij ook van groot
belang te bekijken wat de (indirecte) gevolgen zijn van de
regels omtrent de financiering van politieke partijen op
de provinciale en gemeentelijke democratie.
Het huidige systeem
Op basis van artikel 7 Wfpp verstrekt de Minister van BZK
jaarlijks subsidie aan een politieke partij indien deze
beschikt over 1000 leden die minimaal 12 euro per jaar
aan contributie betalen. Ook dient de politieke partij een
vereniging te zijn en vertegenwoordigd te worden in de
Tweede Kamer of Eerste Kamer der Staten-Generaal. Politieke partijen die aan deze eisen voldoen en derhalve een
subsidie verkrijgen, hebben op basis van het tweede lid
een breed scala aan bestedingsmogelijkheden. Zo kan het
geld onder meer worden besteed aan het werven van
nieuwe leden, het voeren van verkiezingscampagnes of
het werven, selecteren en begeleiden van politieke ambtsdragers. De hoogte van de subsidie is, op grond van artikel
8 Wfpp, in eerste instantie afhankelijk van het aantal
zetels in de Staten-Generaal en het aantal leden van de
partij. Indien de politieke partij ook een politiek-wetenschappelijk instituut, een politieke jongerenorganisatie of
een instelling voor buitenlandse activiteiten heeft aangewezen, wordt het subsidiebedrag verhoogd.
In het huidige systeem krijgen enkel landelijk vertegenwoordigde politieke partijen en daaraan gelieerde
instellingen de kans om aanspraak te maken op subsidie.
Op grond van het uitgangspunt ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’ is ervoor gekozen de subsidiëring niet aan
te wenden voor lokale (afdelingen van) politieke partijen.
De verantwoordelijkheid voor de financiering van politieke
partijen op decentraal niveau ligt bij provincies en gemeenten.3 Wel is eerder door de regering aangegeven dat decentrale overheden daarbij een onderscheid mogen maken tussen zuiver lokaal georganiseerde partijen en partijen die
onderdeel uitmaken van een landelijke partij op grond van
het feit dat die landelijke partij al van het Rijk subsidie ontvangt.4 Hoewel het toekennen van fractiebudgetten – net
als op landelijk niveau – op provinciaal en gemeentelijk
niveau gebruikelijk is, komen voor zover bekend subsidieregelingen voor politieke partijen op decentraal niveau niet
voor.5 In 2018 wordt overeenkomstig artikel 45 Wfpp (de
reikwijdte van) het huidige subsidiestelsel geëvalueerd en
bekeken of het toch wenselijk en mogelijk is de werking
van de wet te verbreden naar lokaal niveau.6
Knelpunt
In de debatten over het verbreden van de subsidieregeling
is al eerder naar voren gekomen dat (subsidie)gelden en
activiteiten van een landelijk georganiseerde politieke
partij ook aan de lokale vertegenwoordigers ten goede kunnen komen.7 Zo
kunnen veel lokale afdelingen van landelijk vertegenwoordigde politieke partijen rekenen op afdrachten van het
landelijk partijbureau. Vaak wordt deze
afdracht dan gebaseerd op het aantal leden
van de plaatselijke afdeling. Op deze manier
gebruikt de landelijk georganiseerde politieke partij een subsidie van het Rijk dus
mede voor lokale aangelegenheden, zoals
het voeren van campagne van provinciale of
gemeentelijke verkiezingen.
Gelet op onze gedecentraliseerde eenheidsstaat
neemt de regering tot op heden het verdedigbare en te
respecteren standpunt in dat het Rijk slechts de verantwoordelijkheid heeft voor subsidiëring van politieke partijen die landelijk vertegenwoordigd zijn. Onder het huidige stelsel van de Wfpp zijn echter lokale afdelingen
van landelijke politieke partijen financieel gezien in het
voordeel ten opzichte van lokale partijen. Zodoende
wordt feitelijk ingegrepen op de provinciale en gemeentelijke democratie. Onlangs is nog door VNG-voorzitter
Jan van Zanen de onwenselijkheid hiervan besproken.8
Lokale politieke partijen staan op achterstand, terwijl
deze op lokaal niveau van de kiezer steeds meer aandacht krijgen.9 In andere Europese gedecentraliseerde
eenheidsstaten, zoals IJsland en Noorwegen, komt dit
niet voor door de relatief uitgebreide nationale wetgeving die daar tot stand is gekomen over de subsidiëring
van lokale (afdelingen van) politieke partijen door overheden. Zo hebben in IJsland lokale overheden onder
bepaalde voorwaarden de verplichting vertegenwoordigde lokale (afdelingen van) politieke partijen subsidie te
geven, terwijl in Noorwegen politieke partijen op lokaal
niveau subsidie krijgen van zowel de nationale als lokale
overheid.10 Het nader afbakenen van activiteiten waaraan de Wfpp-subsidie wel en niet besteed mag worden, is
nog een andere mogelijkheid om de huidige frustratie
van de provinciale en gemeentelijke democratie te voorkomen. Zeker nu de decentrale overheden deze handschoen niet zelf oppakken, is het hoog tijd dat op nationaal niveau wordt bekeken hoe nadere nationale
regelgeving ook de lokale democratie meer toekomstbestendig kan maken.
Richard van Oevelen en Lizzy Augustinus
(resp. docent/onderzoeker afd.
Staats- en bestuursrecht Universiteit
Leiden/vicefractievoorzitter
gemeenteraad Pijnacker-Nootdorp en
jurist omgevingsrecht)
3. Kamerstukken II 2010/11, 32752, 3,
financiering politieke partijen. Consequen-
8. Speech VNG-voorzitter Jan van Zanen,
ciering van politieke partijen op lokaal
p. 14 (MvT).
ties uitbreiding Wfpp naar decentraal
12 januari 2017.
niveau. Een vergelijkend onderzoek naar
4. Kamerstukken II 2004/05, 29869, 16,
niveau, Den Haag: Ministerie van BZK, p. 3.
9. Vanaf de gemeenteraadsverkiezingen van
regelingen voor overheidssubsidies en gif-
p. 2-3. Dit wordt overigens door de VNG
6. Zie ook Kamerstukken II 2010/11,
2006 valt duidelijk de trend te ontwaren dat
ten van derden aan politieke partijen op
betwijfeld. Zie www.vng.nl (kijk onder
32752, 3, p. 15 (MvT).
steeds meer stemmen naar lokale partijen
lokaal niveau in een aantal Europese lan-
'bestuur' bij: ‘verkiezingen & referenda’).
7. Kamerstukken II 2004/05, 29869, 16,
gaan. Zie ook www.verkiezingsuitslagen.nl.
den', Groningen: Rijksuniversiteit Gronin-
5. Ministerie van BZK, 'Onderzoek Wet
p. 1-2.
10. N. Onnen & G. Voerman, 'Partijfinan-
gen 2013, p. 8 en p. 24-25.
666
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
Onafhankelijk stemmen
559
Wie is de trol?
De saboteur in het
verkiezingsproces
‘Russen beïnvloeden Amerikaanse verkiezingen’
‘Politieke partijen gebruiken trollen voor verkiezingsdoeleinden’
‘Facebook beïnvloedt verkiezingen door nepnieuws toe te
staan’
Zomaar wat berichten die de afgelopen maanden in
het nieuws zijn verschenen. Vrije en eerlijke verkiezingen
vormen het uitgangspunt in de democratische rechtsstaat. Anno 2017 kampt het verkiezingsproces echter met
risico’s die verbonden zijn aan de moderne tijd. Een zorgelijke ontwikkeling op dit gebied is het gebruikmaken van
trollen (nepaccounts) en hacks om de publieke opinie te
beïnvloeden. Trollen zijn nepaccounts waarbij gebruik
wordt gemaakt van valse identiteiten (met valse profielfoto’s). Deze nepaccounts genereren nepberichten of reageren op bestaande berichten door een andere waarheid te
propageren. Is nepnieuws te beschouwen als een vorm
van moderne propaganda? In het verleden heeft nepnieuws en propaganda veel schade aangericht. Zo kent het
einde van de Eerste Wereldoorlog de dolkstootlegende. De
Duitse militaire top besloot het nieuws naar buiten te
brengen dat er een grote overwinning op handen was,
maar in werkelijkheid was het leger kansloos. Onder
invloed van dit nepnieuws zijn veel burgermilitairen mee
gaan vechten. Dit burgerleger kreeg aan het front een
dolkstoot in de rug. Het risico op schade kan nu als nog
groter worden beschouwd door de razendsnelle verspreiding die mogelijk is door het internet. Je kunt het risico
ook als kleiner beschouwen doordat men nu gemakkelijker toegang heeft tot verschillende nieuwsbronnen en zelf
in staat is om nieuws te verifiëren. Dat neemt echter niet
weg dat nepnieuws wel degelijk grote gevolgen kan hebben. Zo wordt er soms gebruik gemaakt van foto’s van
anderen. Hiermee wordt inbreuk gemaakt op het portretrecht van de betreffende mensen en wordt in strijd
gehandeld met de Wet Bescherming Persoonsgegevens.
Nog zorgelijker is het wanneer er ook gebruik wordt
gemaakt van beelden. In het ergste geval kan dit zelfs leiden tot smaad of laster.
Minister Plasterk wijst1 erop dat politieke partijen
primair zelf verantwoordelijk zijn voor de beveiliging en
het voorkomen van wanordelijkheden, maar wat nou als
het gevaar vanuit de partijen zelf komt? Dit risico lijkt
miskend te worden.
Ten aanzien van opiniepeilingen en nepnieuws
wijst de minister erop dat deze berichtgeving in handen
is van particulieren en dat er vanwege de vrijheid van
meningsuiting terughoudendheid dient te worden
betracht. Uiteraard kan dit standpunt van de minister
niet miskend worden, maar de vrijheid van meningsuiting is niet onbegrensd. Wanneer met dit recht inbreuk
wordt gemaakt op rechten van anderen kan beperking
plaatsvinden. Dat rechten van anderen geschaad kunnen
worden, is hierboven al betoogd.
Het is mijns inziens aanbevelenswaardig om een
onafhankelijk meldpunt te hebben waar eventueel nepnieuws en mogelijke hacks onder de aandacht kunnen
worden gebracht. In Duitsland zal Facebook zelf gaan
experimenteren met het tegengaan van nepnieuws door
gebruikmaking van een onafhankelijke toezichthouder.2
Kortom, de risico’s voor het verkiezingsproces mogen niet
miskend worden om vrije en eerlijke verkiezingen te kunnen garanderen. Afwachten is geen optie, maar actief
ingrijpen moet het devies zijn.
Angela Jans, Den Haag
Noten
2. http://www.nu.nl/internet/4391745/
1. Beantwoording Kamervragen 23 januari
facebook-test-maatregelen-nepnieuws-in-
2017 door minister Plasterk.
duitsland.html
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
667
Onafhankelijk stemmen
560
Mensen met een
verstandelijke beperking
hebben recht op ondersteuning bij stemmen
M
ensen met een verstandelijke beperking mogen
in Nederland geen hulp krijgen in het stemhokje. Deze regel beperkt hen in hun mogelijkheden om te stemmen en is in strijd met het VN-verdrag
handicap. Het College voor de Rechten van de Mens roept
de staatscommissie Bezinning Parlementair Stelsel op tot
heroverweging van deze belemmering.
In Nederland mag iedereen vanaf 18 jaar stemmen.
Het automatisme om wilsonbekwamen het stemrecht te
ontnemen werd met een grondwetswijzing in 2008
geschrapt.1 Reden hiervoor was onder andere een gewijzigd inzicht: het feit dat iemand onder curatele is gesteld,
betekent nog niet dat hij in geen enkel opzicht in staat is
zijn belangen te behartigen. Mensen met een verstandelijke beperking, ook zij die onder curatele zijn gesteld,
mogen dus zelf stemmen.
Op papier hebben mensen met een
beperking het recht om te stemmen
Het VN-Verdrag inzake de Rechten van Personen met
een Handicap (hierna: VN-verdrag handicap), dat Nederland
in 2016 heeft geratificeerd, bepaalt in artikel 29 dat personen met een beperking op voet van gelijkheid het kiesrecht
moeten kunnen uitoefenen. Persoonlijke autonomie is een
belangrijk uitgangspunt van het verdrag. Personen met een
beperking moeten in staat worden gesteld om zo veel als
mogelijk onafhankelijk van anderen te functioneren en dus
ook zelfstandig hun stem uit te brengen. De overheid moet
hiervoor onder andere begrijpelijke informatie over het
stemproces en een overzichtelijk stembiljet verschaffen.
Als zelfstandig stemmen desondanks niet mogelijk is,
dan geeft het verdrag mensen met een beperking het recht
om hulp in te roepen bij het uitbrengen van hun stem.2
Nederland heeft bij deze verdragsbepaling een interpretatieve verklaring afgelegd. De regering stelt daarin dat deze
hulp in het stemhokje beperkt blijft tot mensen met een
lichamelijke beperking. Zij vreest dat mensen met een verstandelijke beperking te makkelijk te beïnvloeden zijn.3
668
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
Deze verklaring strookt, net als artikel 28 Kieswet, niet met de tekst en het uitgangspunt van het
VN-verdrag handicap. Dat maakt ten aanzien van
stemhulp geen onderscheid naar de aard van de
beperking. Het beschermen van kiezers – alle kiezers
– tegen beïnvloeding is uiteraard een legitiem doel. Omdat
stemmen voor iedereen mogelijk moet zijn, moet de overheid echter naar andere, minder ingrijpende middelen zoeken om dat te adresseren dan door stemhulp voor mensen
met een verstandelijke beperking te verbieden.
Het beïnvloedingsargument van de overheid leidt
bovendien tot merkwaardige situaties. Zo krijgt iemand met
een verstandelijke én lichamelijke beperking wel hulp in
het stemhokje. Dat in tegenstelling tot iemand die alleen
een verstandelijke beperking heeft. Ook kan een persoon
met een verstandelijke beperking gebruikmaken van de volmacht en iemand anders voor zich laten stemmen. Het
blijft onduidelijk waarom de regering meent dat beïnvloeding via de volmacht een minder grote rol speelt dan als de
persoon zelf zijn stem uitbrengt met hulp in het stemhokje.
Op papier hebben mensen met een beperking het
recht om te stemmen. Maar in de praktijk schort het nog
aan de volledige verwezenlijking van hun stemrecht. Op de
Landelijke Kiezersdag gaven alle aanwezige politieke partijen aan dat zij hulp in het stemhokje ook voor mensen met
een verstandelijke beperking wenselijk vinden.4 Een voorstel van de staatscommissie Bezinning Parlementair Stelsel
tot wijziging van de Kieswet op dit punt lijkt dan ook politiek haalbaar.
Anne van Eijndhoven en Stans Goudsmit
(College voor de Rechten van de Mens)
Noten
democratie en rechtsstaat, vond plaats op 11
1. Stb. 2008, 272.
februari 2017. Doel van deze dag was om
2. Artikel 29 lid a sub iii VN-verdrag handi-
mensen met een licht verstandelijke beper-
cap.
king te informeren over democratie, verkie-
3. https://treaties.un.org/Pages/ViewDe-
zingen en politieke partijen. Politici van tien
tails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-
partijen gingen tijdens deze dag met elkaar
15&chapter=4&clang=_en
in debat. Aanwezig waren de VVD, PvdA,
4. De Landelijke Kiezersdag, georganiseerd
CDA, GroenLinks, SP, D66, ChristenUnie,
door MEE NL en ProDemos – huis voor
SGP, Partij voor de Dieren en 50PLUS.
561
Stem(biljet)geheim
I
n Nederland prijzen wij ons gelukkig met vrije en
geheime verkiezingen. Discussies over het waarborgen
van ons stemgeheim – denk aan de Stemfie of het
gebrek aan gordijntjes – laaien regelmatig op. De Kieswet
(art. J 16) schrijft voor dat stembureauleden te allen tijde
zicht moeten hebben op kiezers in het stemhokje. Dit
beperkt het stemgeheim van kiezers tot het vermogen het
stembiljet met het eigen lichaam af te schermen. Het
hoge aantal deelnemende partijen in combinatie met het
systeem van voorkeursstemmen leidt in Nederland vaak
tot een groot formaat stembiljet. Onlangs sprak Kiesraaddirecteur Melle Bakker zijn zorgen uit over de druktechnische mogelijkheid om alle partijen op één zijde van het
stembiljet te plaatsen. Problematischer dan deze druktechnische uitdagingen en frustraties van kiezers met het
invullen en opvouwen van grote stembiljetten is de waarborg van het stemgeheim. Bij de Tweede Kamerverkiezingen van 2017 kan het stembiljet een recordgrootte hebben van 70 bij 100 cm. Het zal vrijwel onmogelijk worden
om dit biljet in een niet afgeschermd stemhokje uit te
vouwen en te markeren zonder dat vanachter de rug eenvoudigweg door eenieder in het stemlokaal kan worden
gezien naar welke hoek het rode potloodje beweegt. De
mogelijkheid om een volledig vrije en geheime keuze te
maken komt daarmee onder druk te staan.
Om het stemgeheim te garanderen biedt een nieuw
model stembiljet uitkomst. Verschillende praktische alternatieven zijn voorhanden. Het afdrukken van het stembiljet als boekje wordt al jarenlang met succes toegepast
in verscheidene democratieën. Dit gereduceerde formaat
biedt ruimte voor veel partijen, heeft een toegankelijke
lettergrootte en kan zonder meekijkers worden ingevuld.
Potentiële nadelen zijn het minder snel kunnen lokaliseren van de gewenste partij en een trager en onoverzichtelijker telproces. Een alternatief dat aan deze praktische
bewaren tegemoet komt betreft het uitbrengen van de
stem op een verkleind – ongeveer A4 – formaat stembiljet in twee stappen: een stem voor de gewenste partij en,
enkel indien men een voorkeursstem wil uitbrengen, een
tweede voor een genummerde kandidaat, gebaseerd op
een kandidatenlijst in het stemhokje. Aangezien gewoonlijk meer dan 80 procent van de kiezers op de lijsttrekker
stemt zal de tweede stap voor velen overbodig zijn en
wordt het stemproces dus zelfs vereenvoudigd. Dit nieuwe model stembiljet werd eerder met succes ingezet voor
stemmen vanuit het buitenland. In 2016 werd door
minister Plasterk voorgesteld om er ook in Nederlandse
stembureaus mee te experimenten. Uitbesteed onderzoek
toonde aan dat het nieuwe ontwerp de toegankelijkheid
voor slechtziende kiezers vergroot en het telproces sneller en betrouwbaarder maakt. Waar echter noch in het
onderzoek noch in het parlementair debat bij werd stilgestaan zijn de implicaties van het huidige stembiljet voor
de fundamentele waarde van het stemgeheim, een essentieel argument dat in de afweging moet worden meegenomen.
De verschillende eisen aan een gedegen kiesproces
kunnen in de praktijk noodzakelijkerwijs op gespannen
voet met elkaar staan. Met een nieuw model stembiljet is
het niettemin mogelijk om laagdrempelige deelname
voor nieuwe partijen en de mogelijkheid tot het uitbrengen van een voorkeursstem te verzoenen met het zo laagdrempelig mogelijk zelfstandig stemmen en toezicht
door het stembureau. Om ook in de toekomst deze essentiële democratische waarden te kunnen uitdragen zonder
ons stemgeheim daarbij te compromitteren verdient een
heroverweging van het stembiljetmodel serieuze aandacht.
Charlotte Wagenaar (Tilburg School of
Governance, Tilburg University)
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-3-2017 – AFL. 10
669