speech - Europa EU

SPEECH/02/482
De heer Frits Bolkestein
Lid van de Europese Commissie verantwoordelijk voor Interne
Markt en Belastingzaken
Accountants met een rechte rug
Toespraak ter gelegenheid van de uitreikking van de Henri Sijthoff
Prijs
Amsterdam, 14 oktober 2002
De recente boekhoudschandalen in de Verenigde Staten raken de fundamenten
van de moderne economie die is gebouwd op een juiste en zorgvuldige financiële
verslaggeving. Een onderneming die de regels van goede boekhouding niet
respecteert, komt eerder vroeg dan laat terecht in drijfzand. Aandeelhouders lopen
het risico hun belegde vermogen in rook te zien opgaan als bedrijven hun resultaten
voortdurend te gunstig voorstellen. In de politiek is creatief boekhouden al een
gevaarlijke activiteit maar in het bedrijfsleven is het dodelijk. Niemand kan de macht
van de feiten ontlopen.
De bekende econoom John Kenneth Galbraith noemt de boekhoudschandalen ,,de
ergst ramp sinds 1929’’. In een gesprek met de Volkskrant van 5 oktober jl. zegt hij
dat de macht in de moderne economie is overgegaan van de eigenaars en
investeerders naar het management. Volgens hem vormen de bestuurders van
bedrijven een ,,leidinggevende bureaucratie’’ die de dienst uitmaakt en die probeert
aandeelhouders zoet te houden met prachtig ogende kwartaalcijfers. Het kwaad zit,
zo meent Galbraith, in het ‘managerial capitalism’.
Galbraith die als Keynesiaan een actieve rol voor de overheid ziet weggelegd,
neemt de gelegenheid te baat zich uit te roepen tot de winnaar van het
economische debat. Hij zegt: ,,Ik geloof dat de ideeënstrijd tussen Milton Friedman
en mij in mijn voordeel is beslecht. Milton is een oude vriend. Maar ik zou zeggen
dat de voortstuwende kracht van de economie in onze tijd meer uit mijn hoek is
gekomen dan uit de zijne. Milton is een elegante exponent van de groep die in het
stof moest bijten.’’
Milton Friedman is altijd een pleitbezorger van de vrije markt geweest. Volgens hem
stuwt het vrije ondernemerschap de economie voort. Economen als Galbraith, en
ook veel politici, maken echter een denkfout in hun kritiek op de ideeën van
Friedman. Ze denken namelijk dat ‘vrije markt’ totale vrijheid betekent en daarmee
regelloosheid. Dat is niet juist. Een vrije markteconomie kan zich slechts krachtig
ontwikkelen indien er een geëffend speelveld is voor verschillende concurrenten. De
overheid is in dit concept geen speler maar regelgever. Zij maakt een wettelijk
kader dat voor alle marktpartijen gelijk is en dat misbruik van dominante posities
voorkomt. Zij is regelgever en in veel gevallen toezichthouder. De vrije markt is
geen anarchie; er heerst geen wet van de jungle. Integendeel, het is een open
markt die elke partij toegang geeft onder gelijke voorwaarden.
De voortstuwende kracht van de economie waarover Galbraith spreekt is niet de
overheid, maar eerlijke concurrentie. De overheid bepaalt de kwaliteitseisen van het
voedsel. Het is echter aan de bakkers om de broden te bakken in de vormen en
maten die de consument verkiest. De winnaar van concurrentie is de consument.
Ook financiële verslaggeving is gebonden aan wettelijke kaders die ervoor moeten
zorgen dat aandeelhouders en potentiële investeerders een goed beeld krijgen van
de financiële situatie van een onderneming. Boekhouden en financiële
verslaggeving komen voort uit een Europese traditie. De Italiaan Luca Pacioli
ontwikkelde meer dan 500 jaar geleden het systeem van dubbelboekhouden.
Engelsen en Fransen hebben inhoudelijke verslaggeving beginselen ontwikkeld
zoals ‘la permance des pertes et des profits.’ Financiële verslaggeving evolueert en
moet zich altijd aanpassen aan nieuwe ontwikkelingen en aan de menselijke
creativiteit om boekhoudkundige principes te omzeilen.
2
Die menselijke creativiteit is groot, evenals de druk om elk kwartaal betere cijfers
voor te leggen. De belangrijkste drijfveer van een onderneming is continuïteit. Die
vereist denken en handelen op een lange termijn. Maar de economische druk om
steeds betere winstcijfers te presenteren, heeft in de financiële verslaggeving een
korte-termijn-reflex doen ontstaan. Ooit werden de financiële resultaten één keer
per jaar gepresenteerd. Daarna veranderde dat tijdsbestek in een half jaar en nu
worden de cijfers per kwartaal bekendgemaakt. Het gevolg is dat bestuurders van
een onderneming onder druk staan om op korte termijn klinkende resultaten te laten
zien. Dat is niet vol te houden en na de eerste tegenvaller duikt de verleiding van
creatief boekhouden op. Of zoals men in het Engels zegt: ‘cooking the books and
fiddling the figures’.
Het juryrapport van de recente verkiezing van het slechtste jaarverslag van
Nederland, de ‘miss ugly verkiezing’, laat dat spanningsveld zien. Duurzaamheid
moet in toenemende mate wijken voor snel succes. Sommige bestuurders van
ondernemingen laten zich verleiden tot het schilderen van te rooskleurige beelden
teneinde de hoge winstverwachtingen waar te maken. Maar het snelle succes is niet
per definitie duurzaam.
Volgens Pieter Lakeman, luis in de pels van velen, zien we nu de gevolgen. In een
recent vraaggesprek zei hij: ,,Je kunt als belegger geen jaarrekening vertrouwen’’.
Een van de redenen van dit ‘cooking of books’ is volgens Lakeman dat bestuurders
van grote Nederlandse bedrijven de resultaten kunstmatig verhogen om zichzelf te
verrijken. Niet continuïteit maar egoïsme is de leidraad. In dat geval zijn de
bestuurders er niet om de aandeelhouders te bedienen, zoals in een vrije markt
economie zou moeten, maar om zichzelf te bedienen. De scepsis van Lakeman zit
dus dicht bij die van Galbraith.
Wat moeten wij nu doen? Moeten we terug naar het concept van Galbraith en een
Keynesiaans beleid voeren met de overheid als speler, regelgever en
toezichthouder?
Ik denk het niet. Met een Keynesiaans beleid van oplopende overheidstekorten
zouden we terugvallen in de fouten van de jaren zeventig. Nee, de overheid moet
haar rol als regelgever serieus nemen en tekortkomingen in de financiële
verslaggeving wegnemen door verbeterde wetgeving en toezicht. De vrije markt
moet voor iedereen een open en geëffend speelveld zijn, wat betekent dat de
trukendoos met creatief boekhouden moet worden gesloten.
3
Volgens mij is door de onredelijke druk hoge winstcijfers voor te leggen een praktijk
ontstaan die ertoe heeft geleid dat de kwaliteit van de financiële verslaggeving nu
lager ligt dan tien jaar geleden. Dat kwaliteitsverlies heeft verschillende oorzaken.
1)
Een eerste tekortkoming is het feit dat beloningsstructuren van managers te
vaak op aandelenkoersen zijn gebaseerd. Dat geeft bestuurders van
ondernemingen disproportionele prikkels om financiële uitkomsten te
manipuleren op basis van opgeschroefde markverwachtingen. De spanning
tussen de kort termijn en de lange termijn dringt zich onmiddellijk op. Want het
is zeer de vraag of die aandelenkoersafhankelijke beloningen wel tot duurzame
shareholder-value leiden. Dergelijke beloningen leiden, gezien de menselijke
geest, eerder tot kortzichtig opportunistisch gedrag van managers, veelal ten
koste van aandeelhouders. Wie durft er bij de huidige situatie op de
aandelenmarkten nog te spreken over “shareholder value”? Dat was het
concept bij uitstek van een aantal jaar geleden maar het werd weggedrukt door
de glitter and glamour van het snelle succes. Ik ben voor een oriëntatie op de
lange termijn want de belangen zijn groot. Het gaat niet alleen om
aandeelhouders. Lage aandelenkoersen hebben ook gevolgen voor
werknemers via pensioenfondsen. Juist voor Nederland met zijn goed
ontwikkelde systeem van pensioenfondsen is dit essentieel.
2)
Een tweede oorzaak van het kwaliteitsverlies is de permanente ontwikkeling
van afgeleide financiële instrumenten, de zogenoemde ‘financial engineering’.
Dat is voor de financiële verslaggeving een nieuwe Olympische tak van sport.
Vrijwel elke dag komen er nieuwe financiële instrumenten op de markt. Hoe
moeten die nieuwe instrumenten worden verwerkt in een boekhoudkundig
stelsel dat er niet op is voorzien? Sommigen vinden het wenselijk de ‘fair value
accounting’ te beoordelen in het licht van de doelstelling van de jaarrekening.
Anderen twijfelen daar aan. Daarnaast zijn er juridische bedrijfsconstructies die
tot doel hebben ‘bepaalde zaken’ buiten de jaarrekening te houden. Ook hier
ligt een uitdaging voor financiële verslaggeving.
3)
Een derde element is de macht van pressiegroepen. Het is niet verwonderlijk
dat deskundigen die boekhoudkundige regels vervaardigen moeite hebben de
snel veranderende verschijnselen te volgen. Het doel is ervoor te zorgen dat
deze verschijnselen op een adequate manier in de jaarrekening worden
verantwoord. Maar er zijn krachten die dit frustreren. De aandelengebaseerde
beloningen hoeven in de VS niet als kosten te worden verantwoord. Dat komt
door het ontbreken van regelgeving. In andere gevallen is het moeilijk goede en
pragmatische standaarden te ontwikkelen, zoals ingeval IAS 39 omtrent de net
genoemde ‘fair value’. Ik ben er van overtuigd dat dit soort moeilijkheden niet,
zoals in de VS wordt opgelost door bijvoorbeeld 8000 bladzijden gedetailleerde
regelgeving te maken waarin wordt aangegeven hoe afgeleide instrumenten in
de jaarrekening moeten worden verantwoord. Dat wordt een onoverzichtelijk
breipatroon. Ik vind dat een té regelsgerichte benadering inzake financiële
verslaggeving juist overtredingen uitlokt. Slimme advocaten zouden
constructies kunnen bedenken die wel binnen de regels passen maar tot doel
hebben een té florissante voorstelling van zaken te geven. Martin Luther zei het
al: “Juristen sind böse Christen”. Ze zouden op het idee kunnen komen om
bijvoorbeeld via onvolledige consolidatiecriteria ‘entiteiten voor speciale
doeleinden’ op te richten om die vervolgens legitiem buiten de geconsolideerde
jaarrekening te laten.
4
4) Een vierde aspect is het gewicht van toekomstgerichte informatie in de cijfers
van de jaarrekening. Prognoses zijn altijd boeiend maar het is de vraag of ze
ooit werkelijkheid worden. De meest bekende prognose is de weersvoorspelling
en zoals U vaak heeft gezien is het weer weerbarstiger dan voorspellers
denken. Toch is ondernemen toekomstgericht werken. Voor de financiële
verslaggeving is het de vraag of de jaarrekening een verantwoordingsfunctie
heeft of dient om investeringsbeslissingen te nemen. In ieder geval betekent de
toepassing van de huidige Internationale Standaarden voor Jaarrekeningen dat
het duidelijker wordt dat toekomstgerichte informatie deels op
veronderstellingen
zijn
gebaseerd.
Geringe
veranderingen
in
waarderingsmodellen kunnen tot grote verschillen in waarderingen leiden.
Prognoses zijn maar prognoses, dat geldt voor ondernemers en politici. Het
komt niet zelden voor dat partijen de opiniepeilingen winnen en vervolgens de
verkiezingen verliezen. Het gebeurt evenmin zelden dat nieuwe bedrijven met
door prognoses gevoede euforie op de beurs worden gelanceerd, maar
vervolgens wegzakken. De waarde van een prognose is relatief. Veel ‘dot com’
bedrijven kunnen dit nu getuigen. Ik vraag mij af of de controlerende
accountant wel voldoende zekerheid
kan geven voor toekomstgerichte
informatie en, indien dit niet het geval is, of dit niet in de accountantsverklaring
tot uitdrukking zou moeten komen.
5)
Een vijfde kernelement is de onafhankelijkheid van de boekhoudkundige
controle. Het is fundamenteel onjuist de accountantscontrole te beschouwen
als een dienst zoals iedere andere professionele dienstverlening. Een té
klantgerichte benadering kan afbreuk doen aan de integriteit van de accountant
die namens de maatschappij de betrouwbaarheid van financiële
verantwoordingen controleert. Wat te denken van vragen in handleidingen voor
accountants zoals: ‘Vraag de klant wat hij van de accountantscontrole
verwacht’? Het gevaar van ‘U vraagt, wij draaien’ loert om de hoek.
Het is essentieel dat de controlerend accountant onafhankelijk is en als zodanig
overkomt. Het aanbieden van bijkomende diensten aan de te controleren
onderneming doet natuurlijk twijfels rijzen omtrent de onafhankelijkheid en de
objectiviteit van de controlerend accountant. Er kan een vermenging van belangen
ontstaan indien de accountant weet dat scherpe boekhoudkundige controle
negatieve invloed heeft op adviserende opdrachten van de onderneming, en
mogelijke vervolgopdrachten.
Dat echter wil niet zeggen dat de Europese Commissie voorstander is van een
absolute scheiding. De benadering van de Europese Commissie is op principes
gebaseerd, met de simpele regel dat de controlerend accountant geen relatie moet
hebben en geen enkele dienst moet verlenen die zijn onafhankelijkheid aantasten.
Ik wil hier opmerken dat ik verheugd ben dat de Nederlandse beroepsorganisaties
zo voortvarend het Commissie-voorstel ter harte hebben genomen en een
gezamenlijk voorstel tot regelgeving inzake onafhankelijkheid hebben opgesteld. Dit
is zeer belangrijk omdat investeren een zaak van vertrouwen is die wordt
geschraagd door correcte financiële verslaggeving. Verschijnselen die dit
vertrouwen schaden, zijn slecht voor de economie. De accountant van morgen
moet een accountant met een recht rug zijn.
5
Kortom, de samenloop van bovengenoemde factoren maakt correcties in financiële
verslaggeving noodzakelijk. Enron heeft die tekortkomingen en moeilijkheden een
gezicht gegeven. Het drama is echter dat de tekortkomingen van Enron veel wijder
verspreid bleken dan aanvankelijk werd gedacht. Er was een principieel verkeerde
praktijk ontstaan. Een enkele klokkenluider was voldoende om het hele systeem in
elkaar te doen storten.
De correcties zijn niet alleen noodzakelijk in naam van aandeelhouders, maar ook
voor andere stakeholders. Wie zou een ex-medewerker van Enron willen zijn met
een pensioenopbouw vrijwel volledig gebaseerd op waardeloze aandelen? Enron
heeft het besef gesterkt dat een vrije markt niet mogelijk is zonder degelijke regels
en dat regels moeten worden uitgevoerd.
De Europese Commissie is al jaren bezig met nieuwe regels op het gebied van
financiële verslaggeving die kadert in het Aktieplan voor Financiële Diensten.
Financiële Diensten vormen het laatste gat in de Europese Interne Markt en ik werk
dagelijks aan de totstandkoming van een efficiënte Europese kapitaalmarkt die het
vertrouwen van de investeerders waard is.
Als voorbeeld noem ik de verordening inzake Internationale Standaarden voor
Jaarrekeningen die in juni werd aangenomen. De Commissie werkt op het ogenblik
aan de goedkeuring van de individuele standaarden en het ontwikkelen van
deugdelijk systeem van afdwinging om te garanderen dat de standaarden binnen de
hele Europese Unie goed worden toegepast.
De Commissie richt zich ook op corporate governance, een term waarvan geen
eensluidende definitie bestaat. Het is van belang dat er een systeem van gewicht en
tegenwicht is dat de speelruimte van de bestuurders van ondernemingen bepaalt.
Jaap Winter zal over enkele weken het definitieve rapport van de groep
deskundigen inzake vennootschapsrecht aan de Commissie presenteren.
Voorts zal de Commissie binnenkort een mededeling publiceren waarin de
prioriteiten voor de komende jaren inzake accountantscontrole worden aangegeven.
Het doel is de kwaliteit van die controle binnen de hele Europese Unie te verbeteren
en te harmoniseren. Daarin komen onderwerpen aan de orde zoals extern toezicht,
het gebruik van internationale controle standaarden en ethische beroepscodes.
Ik ben optimistisch over het zelfreinigende vermogen van de vrije markt economie in
combinatie met de democratische rechtsorde. Enron heeft iedereen geconfronteerd
met verkeerde gewoontes. De financiële verslaggeving liep achter op de
ontwikkelingen en zij werd omzeild. Managers presenteerden zich als
wonderdokters die eindeloos enorme groeicijfers voortoverden. De beurs bloeide op
hooggespannen verwachtingen en aandeelhouders rekenden zich snel rijk. De
‘nieuwe economie’ leek een code woord voor gouden bergen.
De ontnuchterende les is dat er geen alternatief is voor duurzaamheid en
gedegenheid. Dat geldt voor ondernemen en voor financiële verslaggeving. De
Amerikaanse overheid probeert de correctie een gezicht te geven door de financieel
verantwoordelijken van Enron in handboeien af te voeren. Een schrikeffect is
misschien nuttig, maar het is geen substituut voor adequate wetgeving die
duurzaamheid en gedegenheid verankert.
En hoe beoordeel ik de ideeënstrijd tussen Galbraith en Friedman?
Veel ideeën van de eerste hebben ons geleid naar begrotingstekorten waarvoor
velen nu nog boeten. Veel ideeën van de tweede hebben meer welvaart
opgeleverd dan een accountant boekhoudkundig kan verwerken.
6