Ontwerp advies VOR – lasten en verworven rechten 1 LASTEN EN

Ontwerp advies VOR – lasten en verworven rechten
LASTEN EN VOR
BESTAANDE REGELING LASTEN – KENMERKEN
- VERGUNNING
- DOEL
- INHOUD
- CRITERIA
- ART. 4.2.20 VCRO
VERGELIJKING LASTEN – VOR
- VOORWERP
- DOEL
- INHOUD
- CRITERIA
- ALGEMENE VERGELIJKING
VERWORVEN RECHTEN EN VOR
UITGANGSPUNT
WAT ZIJN VERWORVEN RECHTEN
- ZONES MET MAXIMALE VOORSCHRIFTEN
- ZONES ZONDER MAXIMALE VOORSCHRIFTEN
1
Ontwerp advies VOR – lasten en verworven rechten
1. LASTEN EN VOR
1.1.
BESTAANDE REGELING LASTEN – KENMERKEN
1.1.1. VOORWERP : VERGUNNING
Het vergunningverlenende bestuursorgaan kan aan een
verkavelingsvergunning voorwaarden en/of lasten verbinden.
stedenbouwkundige
of
Lasten worden dus steeds aan een vergunning verbonden. Dat betekent dat de beoordeling
steeds betrekking heeft op een concreet, aangevraagd project.
Het betekent ook dat elk vergunningverlenend bestuursorgaan de bevoegdheid heeft om
lasten op te leggen.
1.1.2. DOEL
Het opleggen van lasten heeft een andere finaliteit dan het opleggen van voorwaarden bij de
vergunningverlening.
Voorwaarden worden opgelegd om een aanvraag in overeenstemming te brengen met het
recht of de goede ruimtelijke ordening. Voorwaarden hebben dus als finaliteit om een
aanvraag vergunbaar te maken.
Lasten worden aanvullend opgelegd bij een vergunning die op zich reeds vergunbaar is.
“De lasten vinden hun oorsprong in het voordeel dat de begunstigde van de vergunning uit
die vergunning haalt, en in de bijkomende taken die de overheid door de uitvoering van de
vergunning op zich dient te nemen.” (art. 4.2.20 VRO)
Lasten zijn verplichtingen die worden opgelegd om het voordeel van de uitvoering van de
vergunning ten dele ten goede te laten komen van de vergunningverlenende overheid.
De rechtvaardiging voor het opleggen van een last zijn de bijkomende taken die de overheid
op zich moet nemen ten gevolge van het vergunde project (onderhoud wegen en openbare
groene ruimte, verkeersafwikkeling, bijkomende behoefte aan sociale voorzieningen, e.d.).
1.1.3. INHOUD
De lasten kunnen betrekking hebben op onder meer:
- een verplichte aanleg of renovatie van wegen, groene ruimten, ruimten voor
openbaar nut, openbare gebouwen, nutsvoorzieningen of woningen, op kosten van
de vergunninghouder
- kostenloze grondafstand: aan de overheid gratis, vrij en onbelast de eigendom
overdragen van de openbare wegen, groene of verharde ruimten, openbare
gebouwen, nutsvoorzieningen, of de gronden waarop die worden of zullen worden
aangelegd.
- vermenging van kavels die tegemoetkomen aan de behoeften van diverse
maatschappelijke groepen (grootte van de kavels, typologie van de woningen, …)
- bouwen van bescheiden woningen of betalen van een bijdrage daartoe (bescheiden
woonaanbod - grond- en pandendecreet)
2
Ontwerp advies VOR – lasten en verworven rechten
Art. 4.2.20 VCRO bevat een niet limitatieve opsomming, maar niet om het even wat mag
worden opgelegd als last. Het vergunningverlenend orgaan moet zich houden aan de aard
van de lasten die in de VCRO worden opgesomd.
1.1.4. CRITERIA
Evenredigheid
De lasten moeten “redelijk zijn in verhouding tot de vergunde handelingen”. De toepassing
van het evenredigheidsbeginsel wordt beoordeeld in het licht van drie factoren: het voordeel
voor de aanvrager, het nadeel voor de overheid en de omvang van de last.
Bij gratis grondafstand als eigendomsontneming in de zin van art. 1 EP EVRM, vloeit uit de
rechtspraak van het Hof van Justitie voort dat dit slechts proportioneel is als een vergoeding
is voorzien. De verleende vergunning kan als “vergoeding” te beschouwen zijn.
Uitvoerbaarheid
De lasten “kunnen worden verwezenlijkt door enig toedoen van de aanvrager”. De aanvrager
voert de last zelf uit of is in de mogelijkheid om ze te laten uitvoeren, eventueel door
tussenkomst van een derde.
1.1.5 WETGEVING
“Art. 4.2.20. §1. Het vergunningverlenende bestuursorgaan kan aan een vergunning lasten
verbinden. Deze lasten vinden hun oorsprong in het voordeel dat de begunstigde van de
vergunning uit die vergunning haalt, en in de bijkomende taken die de overheid door de
uitvoering van de vergunning op zich dient te nemen.
Buiten het voorzien in de nodige financiële waarborgen, kunnen lasten ondermeer betrekking
hebben op:
1° de verwezenlijking of de renovatie van wegen, groene ruimten, ruimten voor openbaar nut,
openbare gebouwen, nutsvoorzieningen of woningen, op kosten van de vergunninghouder.
(…)
2° de bewerkstelliging van een vermenging van kavels die tegemoetkomen aan de behoeften
van diverse maatschappelijke groepen op grond van de grootte van de kavels, respectievelijk
de typologie, de kwaliteit, de vloeroppervlakte, het volume of de lokalenindeling van de daarop
op te richten woningen of op te stellen vaste of verplaatsbare constructies die voor bewoning
kunnen worden gebruikt.
Lasten kunnen ook inhouden dat, wanneer de werken zijn begonnen, aan de overheid gratis,
vrij en onbelast de eigendom wordt overgedragen van de in de vergunningsaanvraag
vermelde openbare wegen, groene of verharde ruimten, openbare gebouwen,
nutsvoorzieningen, of de gronden waarop die worden of zullen worden aangelegd.
Indien voldaan is aan de uitsluitende voorwaarden, vermeld in artikel 4.2.5, van het decreet
van 27 maart 2009 betreffende het grond- en pandenbeleid, verbindt het
vergunningverlenende bestuursorgaan van rechtswege een last aan de vergunning met het
oog op de verwezenlijking van een bescheiden woonaanbod.
3
Ontwerp advies VOR – lasten en verworven rechten
Indien de uitvoering van diverse lasten financieel moet worden gewaarborgd, dan hanteert het
bestuur één waarborg voor de totaliteit van de betrokken lasten, waarbij aangegeven wordt
welk waarborggedeelte betrekking heeft op elk van de lasten afzonderlijk.
§2. Lasten zijn redelijk in verhouding tot de vergunde handelingen.
Zij kunnen worden verwezenlijkt door enig toedoen van de aanvrager.
§3. Het vergunningverlenende bestuursorgaan kan een gefaseerde uitvoering van de lasten
voorschrijven.
§4. Indien een last, vermeld in §1, tweede, derde en vierde lid, niet is uitgevoerd binnen de
daartoe gestelde termijn en niet of onvoldoende gedekt is door een financiële waarborg, kan
de schuldeiser van de last per beveiligde zending een beslissing tot toepassing van
bestuursdwang betekenen aan de schuldenaar van de last. De beslissing vermeldt dat de
toepassing van bestuursdwang op kosten van de schuldenaar van de last plaatsvindt. In de
beslissing wordt een termijn gesteld waarbinnen de schuldenaar van de last de
tenuitvoerlegging kan voorkomen door de last alsnog uit te voeren. Indien niet tot tijdige
uitvoering wordt overgegaan, kan de schuldeiser van de last ambtshalve in de uitvoering van
de lasten voorzien. De schuldenaar van de last is verplicht alle uitvoeringskosten te
vergoeden, op voorlegging van een staat, opgesteld door de schuldeiser van de last.”
1.2. VERGELIJKING LASTEN –VOR
1.2.1. VERGELIJKING VOORWERP
Lasten zijn verbonden aan een vergunning. Een last is een instrument dat enkel kan worden
ingezet wanneer een concreet, vergunningsplichtig project voorligt.
Het VOR-systeem is eveneens opgevat als een instrument dat verbonden wordt aan de
vergunningverlening.
1.2.2. VERGELIJKING DOEL
Lasten zijn bedoeld om het voordeel dat de aanvrager heeft bij de uitvoering van de
vergunning deels af te romen ten voordele van de overheid, omwille van de bijkomende
taken voor de overheid ten gevolge van het vergunde project. De last wordt beschouwd als
een “billijke prijs” die de eigenaar moet betalen voor het mogen uitvoeren van het vergunde
project.
De baatafroming komt dus ten goede van de (lokale) overheid die instaat voor taken van
onderhoud wegen, openbare nutsvoorzieningen, lokaal woonbeleid e.d.
Het VOR-systeem heeft een dubbele doelstelling. Ten eerste is het opgevat als een
sturingsinstrument in het grondbeleid van de overheid. Ten tweede zijn VOR een instrument
van verevening, waaronder de afroming van baten. De waardevermeerdering ten gevolge
van de bijkomende bouwmogelijkheden wordt afgeroomd.
De baatafroming komt ten goede van de overheid. Het is daarbij nog de vraag welke
overheid de baten ontvangt en voor welk doel de middelen worden ingezet (bijv. de
4
Ontwerp advies VOR – lasten en verworven rechten
afgeroomde baten kunnen worden ingezet worden voor de sending area’s, als financiering
voor gebieden die weinig economische waarde hebben, zoals natuurgebieden).
1.2.3. VERGELIJKING INHOUD
Veruit de meest voorkomende lasten in de praktijk zijn de lasten van aanleg van nieuwe
wegen en nutsvoorzieningen in verkavelingsprojecten of woningbouwprojecten. De
ontwikkelaar dient te investeren in de aanleg van deze infrastructuurwerken, die vervolgens
(gratis) worden overgedragen aan de lokale overheid.
Er bestaat geen limitatieve opsomming van wat als last kan worden opgelegd. Uit de
rechtspraak over de “aard” van de last vloeit voort dat lasten “stedenbouwkundig” van aard
behoren te zijn, wat nog steeds een ruime inhoudelijke invulling mogelijk maakt. Tegelijk
geeft dit aan dat geen “machtsafwending” wordt aanvaard en de last dus niet kan worden
gebruikt om de overheid andere voordelen te geven dan degene die verband houden met
ruimtelijke ordening.
Bij VOR zal het “voordeel” voor de overheid bestaan uit een bouwverbod in de sending
area’s.
1.2.4. VERGELIJKING CRITERIA
In art. 4.2.20 VCRO, dat de algemene regels bevat voor de lasten, wordt het bewaken van
het respecteren van de criteria “evenredigheid” en “uitvoerbaarheid” volledig overgelaten aan
het vergunningverlenend bestuursorgaan. Het gaat om een in concreto beoordeling die van
project tot project kan verschillen.
In regelgeving voor specifieke lasten kunnen wel nadere parameters vastgelegd worden. Te
denken valt aan de (vroegere) sociale last en de (nog steeds bestaande) last bescheiden
woonaanbod (grond- en pandendecreet), waarbij een decretale regeling werd uitgewerkt met
een minimum en maximumnorm en met een keuze uit drie uitvoeringswijzen.1
Bij het VOR-systeem wordt een decretaal geregeld systeem beoogd, waardoor de criteria al
een decretaal gestuurde invulling zullen kennen en het bewaken van de ‘evenredigheid’ niet
volledig aan de vergunningverlenende overheid moet worden overgelaten.
1.2.5. ALGEMENE VERGELIJKING
De lasten zijn steeds verbonden aan vergunningverlening voor een specifiek project en laten
een ruime onderhandelingsmarge open tussen de aanvrager en de overheid. Het systeem
van de lasten laat daardoor toe om projectgericht tot een evenwichtige verdeling van
voordelen en lasten te komen te komen.
De “afgeroomde baten” zijn over het algemeen ook duidelijk lokaliseerbaar als lokale
“tegenprestaties” die een relatie hebben met het vergunde project. De baten worden lokaal
ingezet, over het algemeen komen ze ten goede aan het gemeentebestuur (ook al kan het bij
1
Artikel 4.2.1 grond- en pandendecreet legt normen op voor de last bescheiden woonaanbod, namelijk 40% voor
gronden in eigendom van Vlaamse besturen en 20% voor gronden van particulieren. De last bescheiden
woonaanbod moet worden opgelegd bij aanvragen voor bepaalde verkavelingsprojecten en bouwprojecten.
Artikel 4.2.5 grond- en pandendecreet bevat de drie mogelijke uitvoeringswijzen voor de last: De verkavelaar of
de bouwheer kan de last uitvoeren in natura, door verkoop van gronden aan een sociale woonorganisatie of aan
een openbaar bestuur en/of door de storting van een bijdrage aan de gemeente.
5
Ontwerp advies VOR – lasten en verworven rechten
grond- en pandenbeleid kan het ook gaan om andere besturen op het grondgebied de
gemeente).
In de praktijk wordt het systeem van lasten zoals voorzien in de VCRO vaak toegepast bij
verkavelingen en grotere bouwprojecten, waarbij de lasten dienen om de afspraken tussen
aanvrager en gemeentebestuur vast te leggen wat betreft wegaanleg, aanleg groene
ruimtes, nutsvoorzieningen e.d. De mogelijkheden die art. 4.2.20 VCRO biedt worden in de
praktijk niet allemaal benut. Zo wordt bijvoorbeeld “bouw of renovatie” van openbare
gebouwen als mogelijkheid vermeld, maar in de praktijk komt dit niet (of minstens niet vaak)
voor. Een rem op een al te ruim gebruik van het instrument van lasten, is de
evenredigheidsvereiste.
Een gemeentebestuur kan er voor opteren om een algemeen kader op te maken voor het
bepalen van lasten (in de eerste plaats kan dat door een gemeentelijke stedenbouwkundige
verordening met normen, bijvoorbeeld een norm voor aanleg van openbaar groen). De
gemeente kan dit ook open laten en per project concreet beoordelen.
Het VOR-systeem is een bijkomend “nadeel” dat wordt opgelegd aan een aanvrager,
namelijk door het vereisen van VOR om een bepaald project te kunnen uitvoeren. Het VORsysteem komt in elk geval niet in de plaats van andere, in de praktijk vaak opgelegde lasten,
die zullen blijven bestaan (zoals aanleg van wegen, groene ruimten en gratis grondafstand).
Het is een nieuwe last die bovenop de bestaande lasten komt.
Bij de combinatie van VOR met lasten dient men er over te waken dat de evenredigheid
wordt behouden, zodat dat de totaliteit van “nadelen” (VOR en lasten, maar ook
voorwaarden, belastingen,…) die de ontwikkelaar opgelegd wordt, in verhouding staat tot het
vergunde project.
Voor het ontwikkelen van een VOR-systeem biedt de toepassing van de sociale last en de
last bescheiden woonaanbod interessant vergelijksmateriaal. Bij de toepassing van die
lasten in de praktijk werd een ruime marge gelaten voor onderhandelingen tussen de
betrokken actoren (aanvrager, gemeentebestuur, sociale huisvestingsmaatschappijen, …) en
werden soms creatieve uitvoeringsmogelijkheden bedacht voor het verschuiven van de
uitvoering van de sociale last naar bepaalde geselecteerde gebieden binnen een gemeente
(“receiving area’s” voor realisatie van sociaal woonaanbod). 2
Het decreet grond- en pandenbeleid voorzag ook een systeem van (beperkt) verhandelbare
kredieteenheden. De kredieteenheden konden verhandeld worden om deze in mindering
brengen van de principieel uit te voeren sociale last bij verkavelingsprojecten en
bouwprojecten binnen dezelfde gemeente. De VMSW zorgde voor het beheer van het
kredieteenhedenregister.3
De bestaande regeling van lasten in artikel 4.2.20 VCRO zou ook kunnen worden verruimd
in functie van een VOR-systeem (mits decreetswijziging):
2
Sociale last: vernietigd door GwH nr. 145/2013, 7 november 2013. De vernietiging van vier steunmaatregelen
door het Hof had tot gevolg dat de private actoren de sociale last moeten dragen zonder enige compensatie. Een
dergelijke zware last is volgens het Grondwettelijk Hof niet evenredig met de doelstelling van verwezenlijking van
een sociaal woonaanbod.
3 Besluit van de Vlaamse Regering van 12 maart 2010 tot bepaling van de nadere regeling met betrekking tot de
kredietregeling, vermeld in artikel 4.1.16 van het decreet van 27 maart 2009 betreffende het grond- en
pandenbeleid.
6
Ontwerp advies VOR – lasten en verworven rechten
-
-
In de huidige versie is de gratis grondafstand beperkt tot gronden die tot het project
horen of er een relatie mee hebben (bijv. een groene zone in of naast een
woonproject). Dit zou kunnen worden verruimd naar gronden buiten het project,
waarvoor om reden van ruimtelijke ordening een overdracht nodig wordt geacht. In
het geval van VOR dient in plaats van een grondafstand een overdracht van een
roerend goed met vermogenswaarde geregeld te worden.
Het systeem van de lasten biedt ook de mogelijkheid om een financiële bijdrage te
verbinden aan het bekomen van een vergunning. Op basis van de huidige regeling
kan een aanvrager een financiële waarborg stellen voor de uitvoering van bepaalde
werken, waarbij hij de uitvoering ook louter kan financieren en laten uitvoeren in
plaats van zelf voor de uitvoering in te staan.4 Bij de uitvoering van de lasten inzake
het bescheiden woonaanbod is het eveneens mogelijk om de last ‘af te kopen’ door
een bijdrage te betalen.5 Toegepast op VOR zou een decreetswijziging een
lastenregeling kunnen inhouden om een financiële bijdrage te betalen, die wordt
ingezet om een verplichte ontwikkeling elders (met bouwverbod) te financieren in
plaats van die ontwikkeling zelf te realiseren.
Daar valt aan toe te voegen dat een last in de vorm van geld als een retributie te
beschouwen is in de zin van artikel 173 van de Grondwet. De last is als retributie
maar wettig wanneer het geïnde bedrag verband houdt met de geleverde prestatie.
Ook hier geldt het evenredigheidsbeginsel bij het bepalen van het bedrag.6
2. VERWORVEN RECHTEN
2.1.
UITGANGSPUNT
De “verworven rechten” spelen mee in de keuze van receiving sites en de invulling van de
ontwikkelingsmogelijkheden die daar worden geboden.
Voor bepaalde projecten is het uitgangspunt dat het project al kan worden gerealiseerd
zonder inzet van VOR en dat er dus reeds een “verworven recht” bestaat om het project te
realiseren. Een VOR-systeem kan daar dan niet worden toegepast.
4 De last kan bestaan uit een financiële vergoeding voor werken die nog moeten worden uitgevoerd of voor
werken die reeds werden uitgevoerd (RvS 26 september 2011, nr. 215.320, gemeente Malle).
5 De berekening van de bijdrage is decretaal vastgelegd: het aantal woningen of kavels dat overeenstemt met te
uit te voeren last wordt vermenigvuldigd met het geïndexeerde forfaitair bedrag voor het grondaandeel bij de
aankoop van een bestaande woning, zoals geregeld voor sociale huurwoningen (artikel 4.2.8 grond- en
pandendecreet). Zie ook art. 34 van het BVR 25 oktober 2013 ‘procedurebesluit wonen’. Het bedrag wordt
jaarlijks geïndexeerd. Voor 2016 geldt een bedrag van 40 400 euro.
6 Het leggen van lasten uitgedrukt in geld betreft een retributie in de zin van artikel 173 Grondwet en is in dat
geval alleen wettig indien het gevorderde bedrag verband houdt met de geleverde prestatie. (RvS 15 juni 2009,
194.193, inzake de vernietiging van het besluit van 12 juni 2003 van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering
betreffende de stedenbouwkundige lasten). In dit arrest werd geoordeeld dat de last die bij bepaalde
vergunningen werd opgelegd onevenredig hoog was (125 euro/m²): “(…) wat kan leiden tot kosten die niet in
verhouding staan tot het investeringsbedrag (…); dat het bestreden besluit op die manier zowel het begrip
stedenbouwkundige lasten als het begrip retributie uitholt.”
7
Ontwerp advies VOR – lasten en verworven rechten
2.2.
WAT ZIJN VERWORVEN RECHTEN
Aangezien alle percelen reeds sinds de totstandkoming van de gewestplannen een bepaalde
ruimtelijke bestemming hebben gekregen, is het uitgangspunt dat in de woonzones volgens
de gewestplannen, plannen van aanleg en/of RUPs een principieel “recht” bestaat om deze
te bebouwen met woningen. Dit uitgangspunt is echter te nuanceren.
Een nuancering is in hoofdzaak nodig om een onderscheid te maken tussen zones
naargelang er al dan niet verordende beperkingen gelden.
2.2.1. ZONES MET GEDETAILLEERDE (MAXIMALE) VOORSCHRIFTEN: VERWORVEN
RECHTEN
Het betreft zones in een verkavelingsvergunning, BPA, RUP met gedetailleerde (maximale)
voorschriften. In deze zones zijn gedetailleerde stedenbouwkundige voorschriften van kracht
die de bestemming en inrichting van het gebied regelen.
In deze zones geldt een “bouwrecht”, met andere woorden een verworven recht om te
bouwen in overeenstemming met de voorschriften.7
Bijv. een RUP-voorschrift dat “maximum 4 bouwlagen” zijn toegelaten.
Om hier VOR toe te passen, dient men rekening te houden met het “verworven recht” dat
vier bouwlagen reeds toegelaten zijn. VOR kan dus enkel worden ingezet voor een
bijkomende mogelijkheid, een surplus boven de maximale normen die in het RUP zijn
opgenomen. Bijvoorbeeld vijf bouwlagen.
Bedenkingen:
• De inzet van een VOR-systeem in dergelijke zones komt neer op een decretale
mogelijkheid voor het vergunnen van ‘grote’ afwijkingen, aangezien thans enkel
‘beperkte’ afwijkingen op stedenbouwkundige voorschriften zijn toegelaten (artikel
4.4.1 VCRO bevat onder meer een verbod om af te wijken van de maximale V/Tindex en het aantal bouwlagen).
• Een bijkomend vraagstuk is hoe de relatie wordt geregeld tussen wijzigende
voorschriften en het VOR-systeem. Een RUP kan gewijzigd worden, bijv. om een
hogere dichtheid toe te laten om te voldoen aan een beleidsoptie; een verkaveling
kan op initiatief van de eigenaar(s) gewijzigd worden, bijv. om een hogere dichtheid
toe te laten (kavels in halfopen bebouwing i.p.v. open bebouwing,
meergezinswoningen i.p.v. eengezinswoningen).
2.2.2. ZONES
ZONDER
(MAXIMALE)
VERWORVEN RECHTEN
INRICHTINGSVOORSCHRIFTEN:
GEEN
Het betreft hier een “woongebied” volgens het gewestplan of een “woonzone” in een RUP
zonder specifieke voorschriften qua bouwhoogte, bouwlagen, dichtheid, …
7
M.b.t. verkavelingen, zie o.a.: RvS, 1 december 2008, nr. 188.393, Laureys; RvS, 31 juli 1996, nr. 61.102,
Vermeiren.
8
Ontwerp advies VOR – lasten en verworven rechten
Hier gelden geen verworven rechten, gezien niet alle percelen in woongebied in aanmerking
komen voor bebouwing. Er geldt immers geen automatisch recht op vergunning bij
bestemmingsconformiteit.
Bij de vergunningverlening speelt naast de verenigbaarheid met het bestemmingsvoorschrift
(‘woongebied’) de beoordeling van de overeenstemming van de aanvraag met de goede
ruimtelijke ordening een belangrijke rol om te beslissen of een aanvraag al dan niet vergund
kan worden. De vergunningverlenende overheid heeft terzake een discretionaire
bevoegdheid. Bij gebrek aan gedetailleerde voorschriften dient de vergunningverlenende
overheid rekening te houden met relevante aandachtspunten en criteria (art. 4.3.1, §2
VCRO: mobiliteitsimpact, de schaal, het ruimtegebruik en de bouwdichtheid, visueelvormelijke elementen, hinderaspecten, …).
De vergunningverlening dient “redelijk” en “zorgvuldig” te zijn. De bestaande toestand in
(onmiddellijke) omgeving is een belangrijk uitgangspunt.
Bijv. alle gebouwen in de omgeving hebben 4 bouwlagen: het is in overeenstemming met de
goede ruimtelijke ordening om een nieuwbouw de bouwhoogte van de aanpalende
gebouwen te laten volgen en een aanvraag van 4 bouwlagen eveneens te vergunnen. Dat
neemt niet weg dat een aanvraag voor 5 bouwlagen ook vergunbaar kan zijn, rekening
houdend met concrete kenmerken.
Het is een moeilijke oefening om op algemene wijze te bepalen welke ontwikkeling
“redelijkerwijze” reeds vergunbaar is, aangezien veel situaties niet vergelijkbaar zijn.
De vergunningverlenende overheid mag haar beslissing ook laten steunen op beleidsmatig
gewenste ontwikkelingen (artikel 4.2.1, §2, eerste lid 2° VCRO - GwH, 6 april 2011, nr.
20/2011).
Conclusie:
- De inzet van VOR is moeilijk te objectiveren in zones waar geen verordenende
beperkingen gelden (inzake bouwlagen, dichtheden e.d.).
- Men zou dan immers moeten kunnen objectiveren welke ontwikkeling “redelijkerwijze”
reeds vergunbaar is, maar dit is een moeilijke oefening aangezien veel situaties niet
vergelijkbaar zijn.
- De inzet van VOR is wel te objectiveren in zones waar wel verordenende
beperkingen gelden (inzake bouwlagen, dichtheden e.d.), zoals in BPA verkaveling
en bepaalde RUPs. Het toestaan van ontwikkelingsmogelijkheden wordt daar beperkt
door art. 4.4.1 VCRO (enkel beperkte afwijkingen zijn toegestaan). Een VOR-systeem
zou in dat geval wel ‘grote’ afwijkingen toestaan.
Het komt de decreetgever toe te bepalen in welke gevallen- en onder welke voorwaarden bij
de vergunningverlening afwijkingen van de stedenbouwkundige voorschriften kunnen worden
toegestaan. Hij dient daarbij evenwel de artikelen 10 en 11 van de Grondwet na te leven.
Het is niet als een schending van het gelijkheidsbeginsel te beschouwen dat de inzet van
ontwikkelingsrechten beperkt wordt tot gebieden met verordenende beperkingen en niet
wordt toegepast in een gebied met niet-verordenende beperking (feitelijke beperking). Het
gelijkheidsbeginsel is pas geschonden wanneer in rechte en in feite gelijke situaties zonder
objectieve en redelijke verantwoording ongelijk worden behandeld. Percelen die niet binnen
hetzelfde bestemmingsgebied liggen bevinden zich niet in dezelfde rechtstoestand zodat er
geen sprake kan zijn van een schending van het gelijkheidsbeginsel.
9
Ontwerp advies VOR – lasten en verworven rechten
Bedenkingen:
- De “verworven rechten” dienen genuanceerd te worden bij samenloop met een
(hoger) algemeen belang. Het is bijv. niet omdat een BPA vier bouwlagen toelaat, dat
een gebouw met vier bouwlagen in alle omstandigheden vergund kan worden.8
- Wat de woonparken betreft, vloeit uit hun stedenbouwkundig voorschrift voort dat een
lage bouwdichtheid een kenmerk is van het gebied. Indien men VOR toepast om de
woonparken een ontwikkeling te geven met hogere dichtheden, wordt het
stedenbouwkundig voorschrift van woonpark uitgehold.
- Naast de woonzones waar het uitgangspunt geldt dat er een (te nuanceren) “recht”
bestaat om woningen te bouwen, zijn er nog de woonuitbreidingsgebieden waar het
recht om te bouwen reeds aan (decretale) voorwaarden en beperkingen is
onderworpen (art. 5.6.4 e.v. VCRO). In principe kan groepswoningbouw wel vergund
worden in een niet-geordend woonuitbreidngsgebied (artikel 5.1.1 Inrichtingsbesluit),
maar dit is niet te beschouwen als een “verworven recht”. In de praktijk zal een
project in woonuitbreidingsgebied vaak geweigerd worden om reden van goede
ruimtelijke ordening of gebrek aan een positieve gemeenteraadsbeslissing over de
zaak van de wegen. Een VOR-systeem kan in principe ook worden ingezet als een
nieuwe decretale voorwaarde voor het sturen van de ontwikkeling van bepaalde
woonuitbreidingsgebied die worden geselecteerd als receiving area.
- In de mate dat sending sites en receiving sites vastgelegd worden in plan, kan een
nieuwe bouwlagenbeperking en een toelating tot afwijking op die beperking mits inzet
van VOR in hetzelfde plan geregeld worden. Een zuiver decretale regeling lijkt wel
meer voordelen te bieden dan een regeling die via RUPs zou worden vastgelegd. De
regelgeving rond opmaak van ruimtelijke uitvoeringsplannen heeft immers tot gevolg
dat de wijziging van een RUP een behoorlijk omslachtige procedure is en dus niet
flexibel bij te sturen is.9
29 april 2016
Karin De Roo
8
“Noch uit de gewestplanbestemming woongebied, noch uit het BPA kan een onvoorwaardelijk recht geput
worden om woningen of gebouwen zoals toegelaten bij dit BPA op te richten. Wanneer een perceel is gelegen in
een woongebied of in een BPA dat bebouwing mogelijk maakt, vloeit daar niet als zodanig uit voort dat dit perceel
is bestemd voor bewoning en dat de eigenaar hoe dan ook kan verkavelen en bouwen, laat staan dat hij
aanspraak zou kunnen maken op de wijze van bebouwing zoals het BPA mogelijk maakt.” (RvS 20 oktober 2010,
nr. 208.270, bvba Vanstraelen-Convents: BPA vs. beschermd monument).
9
Cf. regeling sociale last in grond- en pandendecreet vs. de RUPs die eveneens voorschriften bevatten over
sociale last. Een decretale regeling is eenvoudiger bij te sturen dan een RUP, dat immers een volledige
wijzigingsprocedure moet doorlopen.
10