Flexibele arbeidstijden en arbeidsduur: sturing

Flexibilisering van arbeidstijd en arbeidsduur:
dilemma´s van sturing en regulering
A.G. Veldman1
1
Inleiding
Het onderwerp van de arbeidstijden werd voor het eerst structureel geregeld in Nederland met de
invoering van de Arbeidswet van 1919. Volgens de analen verliet de SDAP-fractie na aanvaarding van
de wet zegevierend de Tweede Kamer onder aanhef van de ‘acht-uren-mars’. Het moge duidelijk zijn
dat de eerste regulering van de arbeidstijden met sociale strijd veroverd is. Gedurende de eerste
decennia na de industriële revolutie waren grote, sociale wantoestanden ontstaan in de fabrieken en
werkplaatsen. Het uiteindelijk overheidsingrijpen stond dan ook in het teken van de arbeidsbescherming. Bijna driekwart eeuw is de bescherming van de gezondheid en veiligheid van de werknemer het
enigst uitgangspunt gebleven van de Nederlandse arbeidstijdenwetgeving.
Vandaag de dag zijn de sociaal-economische verhoudingen drastisch veranderd. De welvaart is over
een breed vlak toegenomen. De werknemer is geëmancipeerd. Mede door de toename van de arbeidsparticipatie van vrouwen zijn huishoudpatronen sterk gewijzigd. Werknemers prefereren voldoende
vrije tijd en mogelijkheden om betaalde arbeid soepel te combineren met de zorg voor kinderen en
huishouden, studie of vrijwilligerswerk. Bedrijven aan de andere kant, maken deel uit van een globaliserende economie waarin diensten en producten in sommige sectoren rond de klok geleverd moeten
worden. Om concurrerend te kunnen zijn, is een efficiënte allocatie van arbeidskracht noodzakelijk
waarbij snel en flexibel gereageerd kan worden op fluctuaties in het werkaanbod.
Voor de moderne overheid werpt dit alles nieuwe sturingsvragen op. Welke koers zet men in bij de
regulering van de arbeidstijden? Andersoortige doeleinden dienen zich aan nu niet langer uitsluitend
het belang van de gezondheidsbescherming voorop staat, maar ook voldoende flexibiliteit noodzakelijk is geworden. Het gaat daarbij om een complex vraagstuk omdat zowel de belangen van gezondheid, flexibiliteit bezien vanuit het perspectief van individuele huishoudens (verder ook: ‘sociale’
flexibiliteit) als flexibiliteit vanuit organisatieperspectief (verder ook: ‘economische’ flexibiliteit),
verenigd dienen te worden. Deze belangen kunnen in elkaars verlengde liggen maar evenzo goed
strijdig met elkaar zijn. De ondernemer is gediend met de gezondheid en motivatie van de werknemer
die zijn tijdspreferenties gehonoreerd ziet, terwijl de werknemer weer baat heeft bij een flexibele en
winstgevende onderneming die continuïteit kan waarborgen. Maar economische flexibiliteit kan ook
de breedst mogelijke inzetbaarheid van de werknemer verlangen, terwijl sociale flexibiliteit, bijvoorbeeld in verband met het regelen van kinderopvang, kan vragen om een geconcentreerd arbeidspatroon
op vaste dagen in de week. Voorts kan ook het belang van de gezondheidsbescherming in het geding
komen wanneer toenemende flexibiliteit zou leiden tot aanzienlijk meer onbestendige arbeidspatronen
of stijging van volumes van overwerk en nachtarbeid.
Vanuit sturingsperspectief roept het voorafgaande de vraag op hoe de soms tegengestelde belangen
van arbeidsbescherming en flexibiliteit samen moeten worden gebracht en hoe dit te vertalen is naar
een werkzaam en doeltreffend stelsel van arbeidstijdnormen. Teneinde deze sturings- en reguleringsvragen te kunnen bestuderen, worden in dit hoofdstuk de nationale ontwikkelingen in beleid en wetgeving ten aanzien van de flexibilisering van arbeidstijden nader besproken en geanalyseerd. Welke
keuzen zijn in het verleden op dit terrein gemaakt, tot welke gevolgen heeft dat geleid en wat zegt dat
voor de toekomst van de normering van arbeidstijd?
Binnen het arbeidsrecht kan de term arbeidstijd betrekking hebben op de contractueel overeen te
komen arbeidsduur per week, de werkgeversverplichtingen omtrent de maximering en roostering van
de arbeidstijden en de individuele werknemersrechten op vakantie en verlof. In dit kader laten we het
laatste terzijde. Derhalve zullen de ontwikkelingen in de flexibilisering van arbeidsduur en arbeidstijden centraal staan. Bij arbeidsduur betreft dat de regulering van werknemerswensen tot een flexibele
1
aanpassing van de omvang van de arbeidsduur, tegenover het ondernemingsbelang van voldoende
inzetbaarheid en continuïteit van werkzaamheden. Allereerst zal echter de regulering van de arbeidstijden worden besproken. Met de huidige Arbeidstijdenwet van 1995 (inwerkingtreding 1 januari
1996) werd flexibiliteit voor het eerst als uitdrukkelijke doelstelling erkend van overheidssturing op
het terrein van de arbeidstijden. Wat is van deze doelstelling terechtgekomen, doen zich knelpunten
voor in de wetgeving, en zo ja welke? Vanuit dit perspectief zullen vervolgens de recente voorstellen
tot verdere flexibilisering van de arbeidstijden bezien worden. Is een volgende stap wenselijk en hoe
voorziet men bij een verdere verruiming van normen een optimale afweging van werknemers- en
werkgeversbelangen?
2 Flexibilisering van arbeidstijden: Arbeidstijdenwet 1995
De Arbeidstijdenwet 1995 heeft voor het eerst naast de bescherming van welzijn en gezondheid, de
flexibilisering van arbeidstijden tot doel. Dit dient te geschieden binnen het minimumkader van de
Europese Arbeidstijdenrichtlijn nr. 93/104/EG. De met de wet beoogde vereenvoudiging en
flexibilisering ziet zowel op het belang van organisaties als individuele huishoudens. Hoe de beide
typen van flexibiliteit zijn vormgegeven in de wet en wat de gevolgen daarvan waren in de praktijk,
komen steeds achtereenvolgens aan bod.
2.1 Wettelijk stelsel en normen
Flexibilisering vanuit organisatieperspectief
Vóór de invoering van de Arbeidstijdenwet 1995 was sprake van een veelvoud van wetten en
regelingen die in beginsel strafrechtelijk gehandhaafd werden. Uitzonderingen op de normen werden
via een systeem van overheidsvergunningen en –ontheffingen gerealiseerd. De nieuwe wet beoogt
meer flexibiliteit te brengen door afschaffing van het vergunningenstelsel, verruimde normen,
terugdringing van de (complexe) strafrechtelijke handhaving en stimulering van maatwerk op decentraal niveau.
De verruiming van de arbeids- en rusttijden heeft vorm gekregen door verhoogde maximale
arbeidstijden over de korte termijn (bijvoorbeeld 9 uur per dienst) te koppelen aan compensatie over
de lange termijn (gemiddeld 40 uur per week over een referentieperiode van 13 weken). Voor
bijzondere sectoren en werkzaamheden gelden specifieke uitzonderingen die in een aan de wet
onderliggend Arbeidstijdenbesluit zijn opgenomen. De strafrechtelijke handhaving is teruggedrongen
tot alleen de handhaving van de uiterste wettelijke grenzen (Van Drongelen et al., 2003). Voor het
overige is civielrechtelijke handhaving mogelijk. Recentelijk is het strafrecht nog verder uit de
Arbeidstijdenwet geschrapt door de invoering van de bestuurlijke boete.2
De decentralisering van de vaststelling van arbeidstijden is in de wet vormgegeven door de introductie
van een dubbel normenstelsel. Voor een groot aantal onderwerpen kent de Arbeidstijdenwet een zogeheten standaardnorm (bijvoorbeeld 9 uur per dienst en per 13 weken gemiddeld 40 uur per week) en
een ruimere overlegnorm (10 uur per dienst en per 13 weken gemiddeld 45 uur per week). Van deze
ruimere overlegnorm is alleen gebruik te maken wanneer de werkgever een collectieve werktijdenregeling overeenkomt bij CAO of via overeenstemming met de ondernemingsraad (OR) of personeelsvertegenwoordiging (pvt). Het systeem van dubbele normstelling beoogt derhalve, door het voorhouden van ruime overlegnormen, de stimulering van op maat gesneden arbeidstijdenregelingen die
door werkgevers en werknemers zelf tot stand worden gebracht. Teneinde voor deze onderhandelingen
tussen werkgever en werknemer een ‘level playing field’ te bedingen, zijn individuele afspraken
uitgesloten. Ingeval van een toepasselijke CAO betekent dit dat de arbeidstijdenregeling overeengekomen moet worden tussen werkgevers(-verenigingen) en vakbonden, waarna binnen de onderneming verdere invulling mogelijk is via afspraken met OR of pvt. Voorziet de toepasselijke CAO
echter niet in bepalingen terzake, dan zijn er ook geen decentrale afspraken op ondernemingsniveau
mogelijk.
Met het laatste is het primaat voor de zelfregulering van arbeidstijden op CAO-niveau gelegd. De consequentie hiervan blijkt duidelijk uit de praktijk van de laatste jaren. Ondernemers kunnen de
maximale arbeidstijd in het bedrijf niet verlengen op grond van afspraken met individuele
2
werknemers. Het bedrijf Smead Europe voerde bijvoorbeeld weer de 40-urige werkweek in, hoewel
strijdig met de algemeen verbindend verklaarde CAO (Van het Kaar, 2004). In kort geding oordeelde
Groningse rechtbank dat de afspraak nietig is wegens strijd met de CAO, ook al heeft de OR ermee
ingestemd evenals alle 140 werknemers.3 Volgens de vakbonden waren de werknemers bij Smead
onder druk gezet om in te stemmen (Van der Wiel, 2004). Ook bij Aldi speelde de (schijn)vrijwilligheid van individuele instemming met verlengde arbeidsuren. De filiaalleiders van Aldi
verrichten op vrijwillige basis structureel overwerk in strijd met de CAO en de wet. Het Gerechtshof
Arnhem4 oordeelt dat het overwerk niet onverplicht, maar in wezen in opdracht van Aldi werd gedaan.
Dit is niet toegestaan omdat de wet individuele, afwijkende regelingen niet toelaat, ongeacht of de
werknemer daarmee vrijwillig instemt.
Flexibiliteit vanuit het perspectief van huishoudens
Een tweede uitdrukkelijke doelstelling van de Arbeidstijdenwet 1995 is de bevordering van ‘de combinatie van arbeid en zorg, alsmede andere verantwoordelijkheden buiten de betaalde arbeid’. In tegenstelling tot de flexibilisering vanuit organisatieperspectief, is de operationalisering van deze doelstelling in de wet summier te noemen. Het gaat om één, zogeheten beleidsartikel dat de werkgever
verplicht een beleid te voeren over arbeidstijden waarin, voorzover dat redelijkerwijs gevraagd kan
worden, rekening wordt gehouden met de persoonlijke omstandigheden van de werknemers. Het
beleid stelt de werkgever in beginsel zelf vast, waarbij hij ook zelf geacht wordt de afweging tussen
organisatiebelang en werknemersbelang te maken. De persoonlijke arbeidstijden die hieruit
voortvloeien, inclusief overwerk of nachtarbeid, kunnen de werknemer worden opgelegd
(instructiebevoegdheid werkgever).
Vakbonden en medezeggenschapsorganen kunnen de werkgever aanspreken op het algemene
arbeidstijdenbeleid. Verzet tegen persoonlijke arbeidstijden is voor de individuele werknemer alleen
mogelijk via de omweg van het Burgerlijk Wetboek, dat de werkgever tot ‘goed werkgeverschap’
verplicht. Dergelijke civielrechtelijke handhavingsprocedures komen in de praktijk maar zeer
sporadisch voor. In die gevallen blijkt bovendien dat de rechter geneigd is de werkgever veel
discretionaire ruimte geven als het om de vaststelling van arbeidstijd gaat. Zo werkte een wijkagent in
het kader van een 36-urige werkweek op vier dagen in de week gedurende negen uur per dag. Deze 4 x
9-modaliteit was uitdrukkelijk afgesproken in de CAO en in de overlegregeling met de OR. Naar aanleiding van bezettingsproblemen besluit de werkgever echter om de modaliteit eenzijdig in te trekken.
De betreffende agent heeft een werkende partner en verzorgt op één dag in de week zijn twee kinderen. De agent maakt daarom bezwaar gezien zijn persoonlijke omstandigheden. De Centrale Raad van
Beroep5 (hoogste ambtenarenrechter) wijst de klacht van de wijkagent af omdat de Raad zeer zware
eisen stelt aan de omstandigheden waaronder een werkgever inderdaad rekening moet houden met
persoonlijke aangelegenheden van de werknemer, zoals is voorgeschreven in de Arbeidstijdenwet. Het
kinderopvangprobleem van de agent kan niet worden gezien als ‘bijzondere verzwarende
omstandigheid’ die de door de agent gewenste arbeidstijd ‘dwingend noodzakelijk maakt’.
Het voorafgaande betekent dat het beleidsvoorschrift uit de Arbeidstijdenwet dat ziet op sociale
flexibiliteit, moeilijk te handhaven valt. Dit was voor de PvdA-fractie in de Tweede Kamer aanleiding
om de individuele zeggenschap van werknemers over de arbeidstijden te willen vergroten. Het leidde
tot een initiatiefwetsvoorstel tot wijziging van de Arbeidstijdenwet van de leden Bussemaker en Van
Dijke dat in 2003 werd aangenomen.6 Bussemaker die het oog had op de versterking van de
combinatie van arbeid en zorg, was een opmerkelijke kongsi aangegaan met Van Dijke die de
zondagsrust wilde waarborgen. Uiteindelijk heeft de laatste succes geboekt. Zondagsarbeid vereist nu
zowel individuele instemming van de werknemer als overeenstemming met OR of pvt. Dit alles
ondanks ernstige bedenkingen van de Raad van State7 en een zeer verdeeld advies van de SER (2002).
Voor wat betreft de individuele zeggenschap over arbeidstijd ter vergroting van de combinatie van
arbeid en zorg, is in de initiatiefwet volstaan met een toevoeging aan het bestaande
werkgeversvoorschrift om rekening te houden met persoonlijke omstandigheden bij de vaststelling van
het arbeidstijdenbeleid. Deze toevoeging houdt een omschrijving in van wat persoonlijke
omstandigheden kunnen zijn (zorgtaken en andere maatschappelijke verantwoordelijkheden). Voorts
wordt het werkgeversvoorschrift verduidelijkt doordat is toegevoegd dat de werkgever de arbeid
zodanig dient te organiseren dat de werknemer zijn arbeid in een bestendig en regelmatig patroon kan
3
verrichten. Ondanks deze wijzigingen moet toch vastgesteld worden dat de aard van het
oorspronkelijke voorschrift in wezen hetzelfde is gebleven. Hoewel dat wel was beoogd, heeft de
wetswijziging ter versterking van sociale flexibiliteit geen gevolgen voor de mate van individuele
zeggenschap van de werknemer over arbeidstijden (Zondag, 2003:20).
2.2
Evaluatie van de Arbeidstijdenwet
Flexibilisering vanuit organisatieperspectief
Na vijf jaar wordt de Arbeidstijdenwet in opdracht van de regering geëvalueerd (Ministerie van SZW,
2001). Uit het evaluatieonderzoek binnen bedrijven blijkt dat 77% van de werkgevers goed uit de
voeten kan met de normering van de wet. Een deel van de werkgevers geeft wel aan dat de wet niet
altijd voldoende flexibiliteit biedt om piekdruktes op te vangen. Het systeem waarbij een
overlegregeling op ondernemingsniveau alleen mogelijk is wanneer de CAO dat toelaat, wordt in de
praktijk ingewikkeld gevonden. Het lijkt niet altijd duidelijk te zijn of men zich op bedrijfstakniveau
realiseert welke gevolgen CAO-afspraken hebben voor het ondernemingsniveau. Omgekeerd is een
OR vaak niet bekend met de voorwaarden waaronder de overlegregeling mag worden toegepast. Van
de bedrijven met een medezeggenschapsorgaan (16% van het totaal aantal onderzochte organisaties)
blijkt 58% schriftelijke afspraken te hebben over arbeidstijden. Dit gebeurt voornamelijk in grotere
organisaties en organisaties met wisselende arbeidspatronen. Het bestaan van decentrale regelingen
betekent echter niet dat het arbeidstijdenbeleid daarmee ook regelmatig onderwerp van overleg is
tussen werkgevers en werknemers. Waar een overlegregeling vóórkomt, zijn arbeidstijden in 5% van
de gevallen een vast agendapunt. De inbreng van de OR verschilt daarbij sterk tussen organisaties. Het
overheersende beeld is echter dat ondernemingsraden op dit terrein vrij weinig initiatieven nemen en
overwegend volgend opereren. Voorstellen van de werkgever worden zelden verworpen. Ook blijkt de
OR door de achterban nauwelijks als belangenbehartiger op dit terrein te worden ervaren.
Uit onderzoek naar de mate van naleving van de wet, blijkt dat in 10% van de onderzochte bedrijven
één of meer van de standaardnormen wordt overschreden. In 12% van de bedrijven wordt één of meer
overlegnormen overtreden. Daarbij moet bedacht worden dat in ongeveer de helft van de bedrijven
altijd gewerkt wordt volgens een standaard 9 tot 5-patroon, zodat zij per definitie binnen de normen
van de wet blijven. Van de bedrijven met meer wisselende arbeidspatronen overtreedt 26% op
structurele wijze één of meer normen van de overlegregeling. De bekendheid van werkgevers met de
normen van de wet blijkt te wensen over te laten, vaak zijn zij zich er niet van bewust dat normen
overtreden worden. De werkgevers die weten dat zij de Arbeidstijdenwet overtreden, achten de kans
op ontdekking door de inspectiediensten evenwel gering. Tenslotte wordt in het onderzoek vastgesteld
dat van de civielrechtelijke mogelijkheden voor vakbonden en medezeggenschapsorganen om
naleving van de overlegnormen af te dwingen, nauwelijks gebruik wordt gemaakt.
Flexibiliteit vanuit het perspectief van huishoudens
Ook sociale flexibiliteit, een andere doelstelling van de wet, is in 2001 onderzocht. Hierin konden de
effecten van de latere wijziging van de wet, als gevolg van het initiatiefwetsvoorstel Bussemaker/Van
Dijke, uiteraard nog niet meegenomen worden. Bijna 40% van de werknemers die betrokken zijn in
het onderzoek geeft aan problemen te ondervinden als gevolg van hun arbeidstijden. Het betreft
problemen in de sociale sfeer, zoals het onderhouden van sociale contacten en het verrichten van
zorgtaken, maar ook klachten op het gebied van gezondheid. Naarmate het arbeidspatroon van
werknemers meer afwijkt van het 9 tot 5-patroon doen zich meer problemen voor. Werknemers die
nachtarbeid verrichten hebben de meeste problemen. Tevens is gevraagd in hoeverre werknemers
menen dat hun werkgever in zijn algemeenheid rekening houdt met persoonlijke omstandigheden. Een
minderheid van 35% denkt dat de werkgever voldoende rekening houdt met de belangen van
werknemers. Volgens een grotere minderheid van 43% is overleg over eigen arbeidstijden mogelijk,
maar is uiteindelijk het belang van de organisatie doorslaggevend.
Eenderde van de ondervraagde werknemers blijkt in de vier jaar voorafgaand aan het onderzoek hun
arbeidstijden te hebben willen wijzigen. Het gros van deze werknemers, namelijk 89%, heeft deze
wens ook geuit naar hun werkgever. In ongeveer de helft van de gevallen heeft de werkgever de
arbeidstijden aangepast. Naarmate het arbeidspatroon meer afwijkt van het 9 tot 5-patroon hebben
werknemers meer wensen maar wordt er ook minder vaak aan voldaan. Opvallend genoeg, wordt in
4
kleine organisaties vaker rekening gehouden met de persoonlijke omstandigheden van individuele
werknemers dan in grote ondernemingen. Hoewel het evaluatieonderzoek geen verklaring biedt, zou
dit mogelijkerwijs te verklaren zijn doordat de werkgever en de werknemer in een klein bedrijf in een
persoonlijker verhouding tot elkaar staan. Dit wordt versterkt door de constatering in het onderzoek
dat een eventuele aanpassing van persoonlijke arbeidstijden via informeel overleg verloopt.
2.3
Kabinetsstandpunt (2001) over de effectiviteit van de Arbeidstijdenwet
Nog onder het ‘paarse’ kabinet is overleg gevoerd met de Tweede Kamer over de uitkomsten van de
evaluatie.8 De toenmalige regering is van mening dat de Arbeidstijdenwet 1995 voldoende flexibiliteit
vanuit organisatieperspectief oplevert om de arbeid goed te kunnen organiseren. Er is geen indicatie
voor een verruiming van de normen. Wel ziet het kabinet aanleiding om meer duidelijkheid te
verschaffen over de systematiek van de overlegregeling. Hiertoe wordt overwogen om de
‘tweetrapsraket’ te schrappen, waarbij ingeval van een toepasselijke CAO alleen afspraken met het
medezeggenschapsorgaan mogelijk zijn wanneer de CAO daarover een bepaling kent. Het kabinet
neemt daarbij in ogenschouw dat het ondernemingsniveau in toenemende mate het beste niveau vormt
voor de vaststelling van een arbeidstijdenregeling. Wel zal blijven gelden dat dergelijke
ondernemingsafspraken niet strijdig mogen zijn aan de CAO.
Aan de flexibiliteit vanuit het perspectief van huishoudens valt nog het nodige te verbeteren, aldus het
kabinet. Vakbonden en medezeggenschapsorganen die het wettelijk beleidsvoorschrift terzake zouden
moeten controleren en handhaven, laten dit achterwege. Groen Links stelt voor om aan de
geconstateerde gezondheidsklachten met name bij nachtarbeid, evenals aan de problemen in de sociale
sfeer, tegemoet te komen door de werknemer een individueel recht op aanpassing van zijn
arbeidstijden te geven. De regering toont zich hiervan geen voorstander omdat men vanuit het
bedrijfsbelang problemen voorziet met de organisatie van het werk en de roostering. De oplossing
moet volgens het kabinet worden gezocht in de versterking van het overleg met het medezeggenschapsorgaan. In het kader van het informatierecht van de OR zou de werkgever moeten
verantwoorden hoe is omgegaan met wensen van werknemers over de spreiding van hun arbeidstijden.
Over uitsluitend het voorstel om de tweetrapsraket te schrappen en het voorstel om het informatierecht
van de OR te versterken, wordt vervolgens advies gevraagd aan de SER. In een kort, unaniem advies
(SER, 2003) kan de SER instemmen met het eerste. Verandering van het informatierecht wordt echter
overbodig geacht omdat de werkgever al verplicht is zich te verantwoorden over het
arbeidstijdenbeleid tegenover de OR.
3 Flexibilisering van arbeidstijden: nieuwe voorstellen
3.1 Nieuw kabinetsstandpunt (2003) over de Arbeidstijdenwet
Het nieuw aangetreden kabinet heeft een radicaal andere visie op het functioneren van de
Arbeidstijdenwet 1995. Onder het motto ‘minder regels en meer verantwoordelijkheden voor burgers
en bedrijven’ is de Arbeidstijdenwet juist een steen des aanstoots. De door ‘Paars’ beoogde intrekking
van de verplichte tweetrapsraket om tot overlegnormen te komen, wordt gebruikt om met veel
verdergaande wijzigingsvoorstellen te komen.9 Vereenvoudiging van de Arbeidstijdenwet dient een
belangrijke bijdrage te leveren aan het verminderen van de regeldruk voor bedrijven, aldus het kabinet.
Daarom wordt voorgesteld om de dubbele normstelling die collectieve regelingen moet stimuleren,
geheel in te trekken. De wet moet enkelvoudige normen kennen, waarvan vervolgens in bepaalde
gevallen via individuele afspraak met de werknemer kan worden afgeweken. De enkelvoudige
arbeidstijdnormen zelf, moeten teruggebracht worden naar het minimumbeschermingsniveau dat in
Europees en internationaal verband is vastgelegd. Dit kan de internationale arbeidsmarktpositie van
Nederland versterken. Sociale flexibiliteit wordt niet langer als doelstelling benoemd in het voorstel.
Op basis van de bovenstaande uitgangspunten stelt men voor de normen aanzienlijk te verruimen.
Regels voor overwerk en consignatie kunnen vervallen. De maximum arbeidstijd wordt 12 uur per
dag, 60 uur per week en gemiddeld 48 uur per week over een referentieperiode van 13 weken.
Specifieke bepalingen over minimale rusttijden na (achtereenvolgende) nachtdiensten kunnen ook
5
vervallen, indien alleen een maximale arbeidstijdnorm gaat gelden voor de structurele nachtarbeider.
De huidige wet stelt regels zodra één of meer nachtdiensten worden gedraaid. De regels voor de
lengte, de frequentie en het moment van pauzes worden sterk teruggedrongen. Wat resteert is één
pauzenorm van een kwartier bij een dienst van 6 uur of langer (huidige overlegnorm een half uur bij
meer dan 5½ uur). Ten aanzien van de zondagsarbeid komt het minimum aantal vrije zondagen per
jaar te vervallen. Wel zal voor het opleggen van nachtarbeid, consignatie en zondagsarbeid aan de
werknemer gaan gelden dat de werkgever deze mogelijkheid met de vakbonden (CAO) of met de
individuele werknemer (individueel arbeidscontract) moet zijn overeengekomen.
Met name de vakbonden worden overvallen door de voorstellen omdat ze veel verder strekken dan uit
de evaluatie van de wet en het SER-advies naar aanleiding daarvan, naar voren was gekomen. Men uit
in eerste instantie scherpe kritiek.10 De Arbeidstijdenwet wordt uitgekleed tot minimumniveau, aldus
de vakbonden. Hiermee negeert de Minister de zogenaamde non-regressiebepaling uit de Europese
Arbeidstijdenrichtlijn die zich ertegen verzet dat een lidstaat zijn wetgeving terugbrengt tot het
(minimum)niveau van de richtlijn op de enkele grond dat de richtlijn tot niet meer verplicht of dat
andere lidstaten op een lager niveau zitten. Een lidstaat moet hiervoor voldoende inhoudelijke en
beleidsmatige redenen aanvoeren. De vakbonden zijn niet overtuigd door het, niet nader onderbouwde,
(internationaal) arbeidsmarktargument. Voor wat betreft de werkgevers, steunen de meeste van de
werkgeversorganisaties de kabinetsplannen op hoofdlijnen. De kritiek richt zich op de handhaving van
de referentieperiode van 13 weken voor de gemiddelde maximale werkweek. Men bepleit een
referentieperiode van een jaar. Daarnaast hebben de werkgevers moeite met de benodigde contractuele
overeenstemming voor het opdragen van nachtarbeid en consignatie, die een verzwaring inhoudt ten
opzichte van de huidige situatie.
Er volgt een overleg met de Tweede Kamer over de nieuwe plannen, dat weinig verrassingen
oplevert.11 De coalitiepartijen ondersteunen de plannen, de oppositiepartijen zien de noodzaak er niet
van omdat de evaluatie van de Arbeidstijdenwet op voldoende flexibiliteit in de praktijk heeft
gewezen. De Minister acht het aanvankelijk niet meer nodig de SER bij de plannen te betrekken omdat
deze al eerder over arbeidstijden heeft geadviseerd en de vereenvoudigingsplannen daarmee in
overeenstemming zouden zijn. Onder druk van de sociale partners verandert de Minister van inzicht.
Er wordt in 2004 advies gevraagd aan de SER. In de adviesaanvraag zijn de voorstellen verder uitgewerkt. Een belangrijke verandering is dat de referentieperiode van 13 weken voor de gemiddelde
maximale werkweek, is uitgebreid naar 16 weken. Daarmee komt ook deze wettelijke norm op het
minimumniveau te liggen dat de huidige Europese Arbeidstijdenrichtlijn toelaat.
3.2 SER-advies (2005) over de Arbeidstijdenwet
Op 18 februari 2005 verschijnt het (tweede) SER-advies over de Arbeidstijdenwet (SER, 2005).
Gezien de tegengestelde, eerste reacties van werknemers- en werkgeversorganisaties op de plannen, is
het opvallend te noemen dat men tot een unaniem advies is gekomen. Het advies van de SER behelst
niet zozeer een commentaar op de kabinetsplannen maar vormt een gedetailleerd uitgewerkt
‘tegenvoorstel’ voor een wettelijk arbeidstijdenstelsel.
Flexibilisering vanuit organisatieperspectief
De SER onderschrijft het belang van vereenvoudiging en flexibilisering van de Arbeidstijdenwet,
zonder daarvoor specifieke argumenten te geven. Uit een oogpunt van eenvoud en transparantie kan de
raad zich vinden in een systematiek met een enkelvoudige normstelling. Daarmee doet de SER dus een
stap verder dan in zijn advies van 2003, waarin hij zich uitsprak voor handhaving van de dubbele
normstelling in vereenvoudigde vorm. De wet dient voorts werkgevers en werknemers te stimuleren
om tot maatwerk te komen op decentraal niveau. Hiervoor zou de wet de mogelijkheid moeten bieden
om in collectief overleg, en niet via individuele overeenkomst, af te wijken van de daarvoor in
aanmerking komende wettelijke normen. Dit sluit ook beter aan bij de systematiek van de Europese
Arbeidstijdenrichtlijn die sociale partners de mogelijkheid geeft om via overleg af te wijken van de
Europese minimumnormen.
Meer concreet betekent dit dat de wet op bepaalde onderwerpen dwingende normen moet bevatten
waarvan partijen niet mogen afwijken. Voor bijzondere situaties en sectoren wordt wel ruimte tot
6
afwijking geschapen in het Arbeidstijdenbesluit, welke ruimte echter alleen via collectief overleg
benut kan worden. Daarnaast moet de wet op andere onderdelen een ander type norm bevatten. Het
gaat hier om zogeheten vijfachtste-dwingend recht. Dit recht staat altijd afwijking toe, mits via
collectief overleg met vakbonden (CAO) of OR/pvt totstandgekomen. De dwingende normen moeten
door de overheid gehandhaafd worden (bestuursrecht), de vijfachtste-dwingende normen door de
betrokken partijen zelf (civiel recht).
De raad vult hierna de normen voor de diverse onderwerpen zelf in, waarbij het merendeel dwingende
normen zijn. Op het gebied van maximale arbeidstijd, rusttijd en overwerk worden de door het kabinet
voorgestelde, verruimde normen overgenomen. Voor de gemiddelde maximale arbeidstijd wordt naast
de normen per dag, per week en per 16 weken, wel een aanvullende norm voorgesteld per vier weken.
Bepaalde sectoren zoals de zorg, horeca en landbouw krijgen de mogelijkheid om de referentieperiode
van zestien weken bij collectieve regeling te verlengen tot maximaal één jaar. In verband met de
gezondheidsrisico’s van nachtarbeid wil de SER op dit punt een hoog beschermingsniveau handhaven.
Permanente nachtdienst dient in beginsel niet mogelijk te zijn. De Raad herintroduceert normen voor
het maximum aantal (achtereenvolgende) nachtdiensten en ook voor een minimum aantal vrije
zondagen per jaar. Ook acht men aanvullende normen nodig met betrekking tot rusttijd en nachtarbeid
bij consignatie. De pauzenorm keert in het advies terug naar een half uur, zij het met de mogelijkheid
tot verkorting bij collectieve regeling.
Flexibiliteit vanuit het perspectief van huishoudens
Over sociale flexibiliteit merkt de SER op dat hij arbeidsbescherming, flexibilisering vanuit
organisatieperspectief en flexibilisering vanuit huishoudperspectief uiteindelijk als gedeelde belangen
ziet van werkgevers en werknemers. Het huidige voorschrift om in het arbeidstijdenbeleid rekening te
houden met de persoonlijke omstandigheden van de werknemers zal vooral vorm moeten krijgen in
decentrale werktijdregelingen. De raad wijst daarbij op arbeidstijdmanagement als instrument om
werkaanbod en personele beschikbaarheid op elkaar af te stemmen (Stichting van de Arbeid, 2005) en
op het voorbeeld van de ‘moedercontracten’ in de zorg die rekening houden met schooltijden. Er
worden geen voorstellen gedaan om de Arbeidstijdenwet uit te breiden met het oog op sociale
flexibiliteit voor de werknemer. Integendeel misschien, want de raad stelt voor om de verplichting om
het werk voor zover redelijkerwijs mogelijk te organiseren in bestendige en regelmatige patronen, te
schrappen. De SER betwijfelt of een bestendig patroon bijdraagt aan sociale flexibiliteit. Een
werknemer kan vanwege zijn verantwoordelijkheden buiten de arbeid juist gebaat zijn bij variatie in
werktijden, aldus de raad.
De SER spant hiermee mijns inziens het paard achter de wagen. Ten eerste lijkt het schrappen in de
weinige voorschriften die er zijn, niet de aangewezen weg om sociale flexibiliteit te bevorderen. Ook
lijkt het mij dat steeds, wijzigende arbeidstijden alleen in het belang van de werknemer zijn ingeval
van onvoorziene persoonlijke omstandigheden. Hierop ziet echter niet de Arbeidstijdenwet, maar de
verlofmogelijkheden (zoals calamiteiten- of kortdurend zorgverlof) van de Wet arbeid en zorg
Al met al, lijkt er met het SER-voorstel een evenwichtiger compromis op tafel te liggen. Toch gaat het
om een zeer grote stap in de verruiming van arbeidstijden, waarbij vastgesteld moet worden dat sociale
flexibiliteit het onderspit delft tegenover economische flexibiliteit. Gezien het eensluidend advies lijkt
de werknemersvertegenwoordiging ingeleverd te moeten hebben. Weliswaar is de collectieve regeling
als instrument voor afwijkend ondernemingsbeleid weer in ere hersteld, maar men moet toch
realiseren dat de ruime normen betekenen dat het overgrote deel van de werkgevers hierdoor geen
behoefte meer zal hebben aan afwijking van de wet, en dus aan overleg. Het gewenste maatwerk op
ondernemingsniveau waarbij tevens de sociale flexibiliteit via arbeidstijdmanagement zijn beslag zou
moeten krijgen, zal hierdoor kunnen afnemen. De vakcentrales van werknemerszijde in de SER geven
de ‘pijn’ bij dit advies wel toe, maar menen dat een unaniem advies belangrijker is om te voorkomen
dat het kabinet gaat ‘shoppen’ uit een verdeeld advies.12 Deze doelstelling lijkt inmiddels behaald. Uit
de summiere kabinetsreactie op het advies is op te maken dat men bereid is het voorstel van de SER te
willen volgen.13
7
4 Flexibilisering van arbeidsduur
Onder arbeidsduur wordt de op individueel niveau overeengekomen arbeidsduur per week verstaan.
Deze duur is mede van belang voor het aantal uren waarover recht op loon bestaat, ook al zou de
werknemer gedurende deze tijd niet werken door ziekte of door een oorzaak die tot de risicosfeer van
de werkgever moet worden gerekend. De arbeidsduur maakt dan ook deel uit van de individuele
arbeidsovereenkomst. Binnen de grenzen van de contractueel overeengekomen arbeidsduur (of
daarbuiten ingeval van overwerk) dient de werkgever de arbeidstijden te roosteren, waarbij de
Arbeidstijdenwet in acht moet worden genomen.
In de jaren negentig ontstond een discussie over de mogelijkheden om arbeidsduur te flexibiliseren.
De arbeidsparticipatie zou er op de lange termijn mee gediend zijn wanneer per levensfase de arbeidsduur in overeenstemming is te brengen met (zorg)taken van de werknemer buiten de arbeid. Tot dan
toe was de aanpassing van de arbeidsduur problematisch omdat het een wijziging van het arbeidscontract vergt waarmee de werkgever moet instemmen. Er waren wel pogingen gedaan door werknemers om een verandering van de arbeidsduur via de rechter af te dwingen. Men vroeg bijvoorbeeld
een gedeeltelijk ontbinding van de arbeidsovereenkomst of deed beroep op het goed werkgeverschap,
dit echter met wisselend succes.
4.1
Wettelijk stelsel en normen
Na diverse wetsvoorstellen die de eindstreep niet haalden, trad op 1 juli 2000 de Wet aanpassing
arbeidsduur (WAA) in werking.14 Uitdrukkelijk oogmerk van de wet is een flexibilisering van arbeidsduur ter bevordering van de combineerbaarheid van arbeid en zorg. De wet geeft hiertoe de werknemer onder bepaalde voorwaarden het recht om een eenmaal gemaakte afspraak over de arbeidsduur
te wijzigen: wanneer de werknemer tijdig een verzoek indient bij zijn werkgever tot aanpassing van
zijn arbeidsduur, dient de werkgever dit in te willigen tenzij zwaarwegende bedrijfs- of dienstbelangen
zich daartegen verzetten. De wet geeft enuntiatief aanwijzingen wat onder een zwaarwegend bedrijfsbelang verstaan kan worden. Bij een verzoek tot vermindering van uren is daarvan sprake wanneer dit
tot ernstige problemen leidt voor onder meer de bedrijfsvoering bij de herbezetting van uren, op het
gebied van veiligheid of van roostertechnische aard. Bij een vermeerdering van uren kan het gaan om
ernstige problemen van financiële of organisatorische aard, het niet voorhanden zijn van voldoende
werk of gebrek aan formatieruimte.
Nadat door een werkgever is toegestemd in een gewijzigde arbeidsduur, moeten de nieuwe arbeidsuren gespreid worden over de week. In zijn voorafgaand verzoek geeft de werknemer, naast de
beoogde arbeidsduur, tevens de gewenste urenspreiding aan. Omdat het hier om de vaststelling van
arbeidstijden gaat, geldt de systematiek zoals hierboven in verband met de Arbeidstijdenwet is besproken. Op basis van het instructierecht stelt de werkgever de urenroostering vast waarbij hij een
belangenafweging moet treffen. Indien het organisatiebelang zwaarder weegt dan het individueel
belang, kan de werkgever een van het verzoek afwijkend arbeidspatroon opleggen. Het normenstelsel
van de WAA is dus verdeeld over twee, achtereenvolgende fasen: (1) de contractuele overeenstemming over de nieuwe arbeidsduur waarbij de werkgever slechts kan weigeren wanneer zijn
bedrijfsvoering hierdoor gevaar loopt, en (2) de vaststelling van de arbeidstijden door de werkgever
waarbij het organisatiebelang en het individueel belang tegen elkaar mogen worden afgewogen.
4.2
Evaluatie van de WAA
Jurisprudentieonderzoek
Het in opdracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid uitgevoerde evaluatieonderzoek naar de WAA, kent onder andere een jurisprudentiemeting. Na de nulmeting beslaat de tweede
meting een periode van 18 maanden na inwerkingtreding van de wet (Veldman, 2002). Het aantal
rechtszaken blijkt klein. Van de negen zaken zijn er acht toegewezen voor wat betreft de gewenste
arbeidsduur. Zeven van de negen zaken betreft de vermindering van arbeidsduur. Uit de rechtspraak
komt een stringente uitleg van het ‘zwaarwegend bedrijfsbelang’ naar voren. De werkgever moet voor
een rechtmatige weigering van een verzoek onoverkomelijke problemen in de bedrijfsvoering
8
aantonen die niet door middel van een aanpassing van de organisatie van het werk oplosbaar zijn.
Daarmee rekent de rechter onder andere het gebrek aan werkruimte, overdrachtsproblemen, hogere
overheadkosten of een gebrek aan formatieplaatsen omdat reeds tijdelijke contracten zijn aangegaan,
niet tot een zwaarwegend bedrijfsbelang. Uit de derde meting over een aansluitende periode van 16
maanden komt naar voren dat van de twaalf rechtsgeschillen er vijf verzoeken tot aanpassing van de
arbeidsduur zijn toegewezen (Ministerie van SZW, 2003). De wijze van beoordeling van het
zwaarwegend bedrijfsbelang wijkt niet wezenlijk af van de eerste tranche van rechtspraak. Het lager
aantal gehonoreerde verzoeken bij de derde meting lijkt voor een deel het gevolg van een kwalitatief
beter verweer van werkgeverszijde doordat meer jurisprudentie bekend is. Voorts gaat het deels ook
om afwijkende situaties of procedures. Een aantal gevallen ziet bijvoorbeeld op ondernemingen met
minder dan tien personeelsleden, waarop de wet niet van toepassing is.
In verband met de mogelijke verwevenheid van arbeidsduur (WAA) en collectieve werktijdenregelingen (Arbeidstijdenwet), is het een saillant gegeven dat uit diverse rechtszaken naar voren komt dat
de werkgever een kortere arbeidsduur weigert omdat binnen de organisatie een absolute ondergrens in
uren geldt die collectief is overeengekomen.15 De WAA staat echter geen afwijkende, collectieve regelingen (zoals absolute ondergrenzen) toe als het gaat om vermindering van arbeidsduur. In hoger
beroep is inmiddels bevestigd dat aan dergelijke collectieve afspraken geen (doorslaggevende)
betekenis toekomt.16
Als we kijken naar de tweede fase waarin de werkgever, na instemming met de gewijzigde arbeidsduur, de urenspreiding (arbeidstijden) moet vaststellen, dan geeft de rechtspraak een ander beeld te
zien. Waar het weigeren van instemming met een gewijzigde arbeidsduur stringent wordt getoetst,
komt de werkgever aanzienlijk meer discretionaire bevoegdheid toe bij de spreiding van uren. Dit
stemt overeen met de bevinden bij de vaststelling van de persoonlijke arbeidstijd (§ 2.1). In de acht
zaken waarin de werkgever niet akkoord ging met de gewenste urenspreiding, wordt zeven keer een
afwijkende (ruimere) spreiding door de rechter toegewezen. Honorering van de gewenste arbeidsduur
waarna de resterende uren daarna te veel verspreid worden over de week zou tot knelpunten kunnen
leiden, met name in verband met het regelen van kinderopvang. Een recent voorbeeld, naast anderen
(zie Veldman, 2003), betreft een administratief medewerkster die in verband met jonge kinderen haar
arbeidsduur tot 15 uur wil reduceren. De werkgever wil dit vanwege continuïteit spreiden over vier
dagen. Dit stuit op problemen bij het vinden van kinderopvang per halve dag en is gelet op de kosten
geen optie, ook al omdat de werkgever zich niet bereid heeft getoond een deel daarvan te dragen. De
kantonrechter beslist uiteindelijk de arbeidsduur te verminderen tot 18 uur verdeeld over drie dagen.17
Wanneer verzocht wordt om een vermindering van arbeidsduur bijvoorbeeld om op de vrij vallende
dagen voor kinderen te zorgen, sluiten de regels over arbeidsduur en arbeidstijden niet noodzakelijkerwijs op elkaar aan. Omdat door de instemming met een verzoek tot verminderde arbeidsduur het
arbeidscontract op dat moment gewijzigd wordt, kan het verzoek in beginsel niet meer worden teruggetrokken wanneer daarna zou blijken dat de werkgever het verminderd aantal uren over (nagenoeg)
de hele week spreidt. In het Duitse Teilzeit- und Befristungsgesetz, geënt op de Nederlandse WAA,
vormt het verzoek tot vermindering van de arbeidsduur en de bijbehorende spreiding van arbeidstijden
één geheel, met als voordeel dat de werkgever het integraal moet toe- of afwijzen (Burri et al., 2003).
In het verlengde hiervan valt ook nog te wijzen op de consequenties van overwerk voor de werknemer
die zijn arbeidsduur reduceert om enkele dagen voor zijn kinderen te kunnen zorgen. Een opdracht tot
overwerk kan doorgaans niet geweigerd worden. Voltijdwerknemers ontvangen daarvoor in de regel
compensatie door een overwerktoeslag. De werknemer die zijn arbeidsduur reduceert in verband met
zorgtaken (of andere redenen), heeft daar evenwel geen recht op voorzover zijn arbeidsuren inclusief
overwerkuren de voltijdsnorm niet overschrijden (Veldman, 2004). Arbeidstijden kunnen daarmee
relatief belastender zijn voor deeltijders dan voltijders. Deze problematiek wordt niet gesignaleerd in
de voorstellen voor een nieuwe Arbeidstijdenwet en maakt ook geen deel uit van het SER-advies.
Bedrijvenonderzoek
Het evaluatieonderzoek uit 2003 heeft zich ook gericht op de ervaringen binnen bedrijven. Ruim 80%
van de grote werkgevers heeft de afgelopen tweeënhalf jaar één of meerdere verzoeken tot
vermindering van het aantal arbeidsuren ontvangen. Van de kleine werkgevers heeft 16% een dergelijk
verzoek ontvangen. Bij verzoeken om vermindering is de reactie van de werkgever in ongeveer drie-
9
kwart van de gevallen (deels) positief. In de traditioneel mannelijke sectoren (industrie, bouw en landbouw) zijn de mogelijkheden voor arbeidsduuraanpassingen het kleinst. Kleine en grote werkgevers
die al veel (vrouwelijke) deeltijders in dienst hebben, bieden de meeste mogelijkheden voor arbeidsduuraanpassing. Van de werknemers heeft ongeveer een kwart de afgelopen tweeëneenhalf jaar de
wens gehad om minder uren per week te werken, zo blijkt uit het verrichte evaluatieonderzoek. Mannen (27%) hadden deze wens iets vaker dan vrouwen (24%). De belangrijkste reden voor mannen en
vrouwen om minder te willen werken is het verrichten van zorgtaken of huishoudelijke taken en het
uitoefenen van hobby’s en andere privé-activiteiten.
Voor wat betreft de betekenis van de WAA, blijkt uit het evaluatieonderzoek dat verzoeken in de
meeste gevallen, buiten de wet om, mondeling en informeel geregeld worden in persoonlijk overleg
tussen werknemer en werkgever. In het verlengde daarvan, moet wellicht ook de bevinding worden
geplaatst dat kleine werkgevers vaker dan grote werkgevers aangeven dat het bij hen altijd mogelijk is
om minder uren te gaan werken (32% versus 10%). Van de werknemers die hun wens aan hun werkgever kenbaar maakten en op de hoogte waren van de wetgeving, zegt 71% dat het wettelijk recht hierbij géén rol heeft gespeeld. Van alle werknemers was overigens 49% bekend met de wet. Voor grote
werkgevers is dat 73%, voor kleine werkgevers is dat slechts 28%. De rol van het recht lijkt beperkt,
wat ook mag blijken uit het kleine aantal rechtszaken.
4.3
Kabinetsstandpunt WAA (2004)
Bij brief van 2 april 2004 deelt de minister het kabinetsstandpunt over de doeltreffendheid van de
WAA mede aan de Tweede Kamer.18 Op basis van de onderzoeksresultaten is het kabinet overwegend
positief over de werking van de WAA. Weliswaar wordt een verzoek tot aanpassing van de arbeidsduur in de praktijk veelal tussen werkgever en werknemer onderling geregeld zonder dat expliciet een
beroep op de WAA wordt gedaan. De wet geeft echter het kader aan waarbinnen deze afspraken gerealiseerd (kunnen) worden, aldus het kabinet. Voorts blijken kleine werkgevers matig bekend met de wet
en hebben zij geen eigen regeling voor verzoeken tot arbeidsduuraanpassing, zoals de wet voorschrijft.
Het kabinet denkt dit te verbeteren met voorlichting. Uitbreiding van de WAA naar werkgevers met
minder dan tien werknemers, waartoe in de motie Halsema was verzocht,19 wordt niet nodig bevonden.
Het kabinet komt tot de eindconclusie dat zich bij de werking van de wet geen knelpunten voordoen
die een oplossing behoeven: de WAA voldoet en de daarmee beoogde flexibilisering wordt ook in de
praktijk gerealiseerd.
5 Analyse en conclusies
In dit hoofdstuk stonden de ontwikkelingen over de afgelopen jaren in de sturing en regulering van
flexibele arbeidstijden en arbeidsduur centraal. De sturingsvraag die hierbij speelt betreft de beleidskeuzen en afwegingen die de overheid maakt om de, soms tegenstrijdige, belangen van arbeidsbescherming, (‘economische’) flexibiliteit voor organisaties en (‘sociale’) flexibiliteit voor individuele
huishoudens, zo optimaal mogelijk te kunnen dienen. De reguleringsvraag betreft de benodigde wettelijke instrumentering die kan bijdragen aan de door de overheid geformuleerde doelstellingen op het
terrein van arbeidstijd.
De afweging van ‘economische’ en ‘sociale’ flexibiliteit
De sturing van flexibilisering van arbeidstijden enerzijds en arbeidsduur anderzijds, laat een verschillend zwaartepunt zien in de afweging van de diverse belangen. Zeker gezien de huidige voorstellen tot
verdere vereenvoudiging van de Arbeidstijdenwet, wordt ten aanzien van de arbeidstijden groter gewicht gegeven aan economische flexibilisering. Dwingende normen voor maximale arbeidstijden
ondergaan steeds verdere verruiming, terwijl het beleidsvoorschrift om arbeidstijden af te stemmen op
de persoonlijke situatie van werknemers mager blijft vormgegeven, zelfs wanneer blijkt dat het niet
functioneert in de praktijk . De versterkte inzet op economische flexibiliteit lijkt in contrast met de
bevindingen dat 77% van de werkgevers goed uit de voeten kan met de huidige wetgeving, terwijl
bijna 40% van de werknemers aangeeft als gevolg van de arbeidstijden problemen te ondervinden met
hun gezondheid of in de sociale sfeer.
10
Bij de sturing van een flexibele arbeidsduur kan men zeggen dat het zwaartepunt juist is gelegd bij
sociale flexibilisering ten behoeve van de werknemer. In tegenstelling tot het onderwerp van de
arbeidstijden, heeft de werknemer bij de arbeidsduur een (geclausuleerd) individueel recht op
flexibilisering. Doordat de werkgever aanpassing van de arbeidsduur mag weigeren ingeval de
bedrijfsvoering gevaar loopt, leunt de wet bovendien op de vooronderstelling dat flexibilisering van
arbeidsduur strijdig kan zijn met het organisatiebelang. Als gevolg daarvan is het werknemersrecht
met waarborgen omgeven. Dit is een andere waardering dan de wetgever, en bijvoorbeeld ook de SER,
aan de flexibilisering van arbeidstijden geeft. Daar geldt als primair uitgangspunt dat economische en
sociale flexibilisering in elkaars verlengde (kunnen of moeten) liggen. De zorg voor voldoende sociale
flexibilisering ligt daarom primair bij de werkgever. De vakbonden en medezeggenschapsorganen
dienen dit te stimuleren, maar de individuele werknemer heeft geen formele zeggenschap.
Wettelijke sturing door bevordering van zelfregulering op ondernemingsniveau
Voor flexibiliteit uit organisatieperspectief zouden collectieve werktijdregelingen op het
ondernemingsniveau het meest te prefereren zijn. Het ondernemingsniveau leent zich veel beter voor
maatwerk dan het bedrijfstakniveau van de CAO. Door de noodzaak dat werkgever en
werknemersvertegenwoordiging tot overeenstemming komen, zou ook een evenwichtige afweging
tussen economische, sociale flexibiliteit en gezondheid te verwachten zijn, die in abstracto op het
wetgevingsniveau moeilijk te maken valt. Wanneer werkgevers en werknemers op bedrijfsniveau zelf
collectief onderhandelen over regelingen voor bijvoorbeeld ploegen-, nacht-, of onregelmatige
diensten, zou op basis van het machtsevenwicht tussen partijen een verantwoorde uitkomst mogelijk
moeten zijn met het oog op zowel flexibiliteit als bescherming. Dit lijkt zelfs meer waarborgen te
bieden dan de in de oorspronkelijke kabinetsvoorstellen beoogde contractuele, individuele overeenstemming voor het opdragen van nachtarbeid en consignatie. Het is in de praktijk vrij eenvoudig om
instemming met nachtarbeid of consignatie in het standaardarbeidscontract op te nemen dat bij
indiensttreding getekend moet worden door de werknemer.
Ook voor de verplichting voor de werkgever om in het arbeidstijdenbeleid rekening te houden met
persoonlijke omstandigheden, lijkt regulering op het laagst mogelijke niveau het meest aangewezen.
Omdat de bevordering van sociale flexibiliteit ziet op individuele en persoonlijke situaties, blijkt het
op wetgevingsniveau in feite onmogelijk om dit naar concrete normen te vertalen indien men er niet
voor kiest om de werknemer individuele zeggenschap over arbeidstijden te geven. Het sturingsdilemma bij de doelstelling van sociale flexibiliteit is voor een overheid dan ook groter dan bij de
doelstellingen van economische flexibiliteit en gezondheidsbescherming. Uit de evaluatieonderzoeken
komt naar voren dat individuele arbeidstijden en arbeidsduur informeel geregeld worden zonder veel
bekendheid met de wetgeving. Dat afspraken over individuele wensen ten aanzien van arbeidstijden en
arbeidsduur nog de meeste kans maken in kleine bedrijven, hoewel in tegenspraak met de
mogelijkheden die deze werkgevers daarvoor hebben, lijkt een bevestiging van het belang van
persoonlijke en informele contacten. Wettelijke normen dringen moeizaam door tot op dit niveau.
Hoewel theoretisch de belangen die met de regulering van arbeidstijden gemoeid kunnen zijn, het
meest gediend lijken met collectieve werktijdafspraken op het ondernemingsniveau, doen zich in de
werkelijkheid een aantal knelpunten voor. In de eerste plaats dient de fungerende wetgeving deze
collectieve afspraken mogelijk te maken en te stimuleren. De huidige wet doet dat door het gebruik
van de flexibele overlegnormen te verbinden aan de eis van een collectieve regeling. De dubbele
normstelling die hierdoor nodig is, heeft wel als nadeel dat het normsysteem van de wet ondoorzichtig
kan zijn. Toch lijkt een ‘tricker’ nodig om werkgevers en werknemers rond de tafel te krijgen op
sector- en ondernemingsniveau, wil men maatwerkafspraken bevorderen. Het huidige kabinetsvoorstel
waarbij de werkgever geheel zelf het arbeidstijdenbeleid bepaalt en afwijkingen daarvan via
individuele afspraken kan bereiken, is in dit opzicht een stap achteruit. De besproken voorbeelden bij
Smead en Aldi geven aan dat individuele werknemers die onder het gezag van de werkgever vallen,
niet altijd opgewassen zijn tegen de werkgeversdruk. Het SER-voorstel om naast dwingende normen
ook vijfachtste-dwingende normen in te voeren in de Arbeidstijdenwet is een mogelijke oplossing,
omdat het wel van enkelvoudige normen uitgaat maar afwijkingen via collectief overleg moeten
verlopen. Desondanks vrees ik dat het voorstel uiteindelijk toch minder stimulans geeft aan
maatwerkregelingen dan de huidige wet. Dit is met name het gevolg van de grote verruiming van de
11
arbeidstijdnormen. Binnen de ruimere grenzen van de wet zullen de meeste ondernemingen ook
minder behoefte hebben aan collectief overeen te komen afwijkingen. Indien de werkgever daardoor
het arbeidstijdenbeleid geheel zelf bepaalt, dient hij, formeel gesproken, nog steeds het organisatie-,
gezondheids- en sociale belang af te wegen, maar is er niet langer sprake van een countervailing
power die een evenwichtige uitkomst zou kunnen waarborgen.
Ook wanneer het wetgevingskader decentrale regelingen wel zou stimuleren, dan dienen zich in de
tweede plaats ook sturingsproblemen aan op het ondernemingsniveau. Stilzwijgende aanname van de
wetgever bij de totstandkoming van de huidige wet, maar tevens ook een aanname van de SER in zijn
recente advies, is dat medezeggenschapsorganen voldoende in staat zijn een verantwoorde afweging te
maken tussen de verschillende doelstellingen van de wet. Bij die aanname zijn kanttekeningen te
plaatsen (Van het Kaar, 2001).
Eén van de bevindingen uit het evaluatieonderzoek is dat veel medezeggenschapsorganen niet
voldoende geëquipeerd lijken om de hun toebedachte rol te vervullen. De OR opereert overwegend
volgend op het door de werkgever voorgestelde arbeidstijdenbeleid en wordt door de achterban niet
echt als belangenbehartiger op dit terrein ervaren. Uit de evaluatie van de WAA kwam zelfs naar
voren dat met de OR belemmerende afspraken worden gemaakt voor deeltijdwerken. Dit in weerwil
van het feit dat de wetgever juist de OR de aangewezen partij acht om toe te zien op het voorschrift
om in het arbeidstijdenbeleid voldoende rekening te houden met sociale flexibiliteit.
Het bovenstaande levert een aanzienlijk sturings- en reguleringsdilemma op. Afspraken met vakbonden op bedrijfstakniveau leiden wellicht tot meer verantwoorde afwegingen tussen de verschillende
doelstellingen van de wet. Dit kan evenwel moeilijk leiden tot op maat gesneden flexibiliteit vanuit
organisatieoogpunt, en zeker niet vanuit het oogpunt van de persoonlijke omstandigheden van de
werknemer in het bedrijf. De voorkeur zal mijns inziens dan toch uit moeten gaan naar een versterking
van de rol, expertise en middelen van medezeggenschapsorganen, hoe moeilijk ook.
Vergroting van individuele zeggenschap van werknemers?
Een geheel andere aanpak tenslotte, om op ondernemingsniveau tot een verantwoord arbeidstijdenbeleid te komen dat rekenschap geeft van alle betrokken belangen, zou af te leiden te zijn uit de
ervaringen met de flexibilisering van arbeidsduur. Dit zou, evenals in de WAA, een vergroting van de
individuele zeggenschap van werknemers betekenen. De werknemer zou bijvoorbeeld in de Arbeidstijdenwet, maar de WAA leent zich er ook voor, een geclausuleerd recht kunnen krijgen om zijn
standaardarbeidspatroon aan te passen, wanneer gezondheidsbelangen of zorg- of andere verantwoordelijkheden buiten de arbeid dat vereisen. De werkgever zou op een dergelijk verzoek moeten ingaan
tenzij hij kan aantonen dat gewichtige organisatiebelangen zich daartegen verzetten. Gezien de
ervaringen met het recht op arbeidsduurvermindering, zou een dergelijk wettelijk recht informeel
overleg tussen werkgever en werknemer over persoonlijke arbeidspatronen kunnen stimuleren.
De kansen op de invoering van dergelijke vormen van individuele zeggenschap op het terrein van de
arbeidstijden lijken in het huidige tijdsgewricht klein. Desalniettemin, wanneer met de uiteindelijke
wijziging van de Arbeidstijdenwet de verruiming van de arbeidstijdnormen enerzijds, gepaard zou
gaan aan de vergroting van zeggenschap van de werknemer anderzijds, dan zou dat mijns inziens meer
recht doen aan de inmiddels goede Nederlandse traditie van flexibiliteit & zekerheid in de
arbeidsverhoudingen.
Noten
1
Dr. Albertine Veldman is als universitair hoofddocent arbeidsrecht verbonden aan de disciplinegroep Internationaal en
Sociaal en Economisch Publiekrecht van de Faculteit Rechtsgeleerdheid (Universiteit Utrecht).
2 Wet bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet, Stb. 2004, 323.
3 Voorzieningenrechter Rechtbank Groningen, rolnr. 73636 KG ZA, Rechtspraak.nl (LJN: AQ6501).
4 Gerechtshof Arnhem 10 februari 2004, rolnr. 02/927, Rechtspraak.nl (LJN: AO3280).
5 CRvB 11 september 2003, Tijdschrift voor Ambtenarenrecht 2004/4.
6 Wet tot wijziging van de Arbeidstijdenwet en het Burgerlijk Wetboek ter verruiming van zeggenschap van werknemers over
arbeidstijden, Stb. 2003, 141.
12
7
Kamerstukken II 2000/01, 27 224, nr. A.
Kamerstukken II 2000/01, 27 865, nr. 1 (Kabinetsstandpunt evaluatie Arbeidstijdenwet); Kamerstukken II 2000/01, 27 865,
nr. 2 (Verslag van het overleg over het kabinetsstandpunt met de vaste commissie voor SZW vastgesteld op 17 december
2001).
9 Kamerstukken II 2003/04, 29 376, nr. 1 (‘Vereenvoudiging Arbeidstijdenwet’, Brief van de Minister van SZW van 18
december 2003).
10 Brief d.d. 12 februari 2004 van FNV, CNV en MHP aan de leden van Tweede-Kamercommisie voor SZW.
11 Kamerstukken II 2003/04, 29 376, nr. 3 (Verslag van het overleg met de vaste commissie voor SZW vastgesteld op 19 mei
2004).
12 FNV-bestuurder Gortzak, sprekend namens de vakcentrales in de openbare vergadering ter vaststelling van het advies, zie
SER-persbericht d.d. 18 februari 2005 (www.ser.nl).
13 Kamerstukken II 2004/05, 29 376, nr. 5 (Brief van de Minister van SZW van 23 mei 2005).
14 Stb. 2000, 115.
15 Ktr. Amsterdam 21 december 2001, niet gepubliceerd (Jurisprudentieonderzoek 3e meting, p. 18); Ktr. Wageningen 22 mei
2002, Jurisprudentie Arbeidsrecht 2002/140; Ktr. Zwolle 12 oktober 2000, Jurisprudentie Arbeidsrecht 2000/231 en Kort
Geding 2000, 235; Ktr. Nijmegen 18 juli 2001, Jurisprudentie Arbeidsrecht 2001/192.
16 Gerechtshof Arnhem 10 december 2002, Jurisprudentie Arbeidsrecht 2003/70.
17
Kantonrechter Oud-Beijerland 15 november 2004, rolnr. 148502 VV 04-28, Rechtspraak.nl (LJN: AR8169).
18 Kamerstukken II 2003/04 29 503, nr. 1 (‘Evaluatie Wet aanpassing arbeidsduur’, Brief van de Minister van SZW van 2
april 2004).
19 Kamerstukken II, 2002/03, 28 963, nr. 9.
8
Literatuur
Burri, S.D., H.C. Opitz en A.G. Veldman, 2003. Work-Family Policies on Working Time in Practice, A Comparison of the
Dutch and German Case Law on Working-Time Adjustment, International Journal of Comparative Labour Law and
Industrial Relations, vol. 19/3, 321-346.
Drongelen, J. van en D.J.J. Korver, 2003. De Arbeidstijdenwet: het systeem en de handhaving ofwel over de grenzen van het
strafrecht, Sociaal Maandblad Arbeid, nr. 7/8, 307-316.
Kaar, R. van het 2001. Decentralisation of working time regulation to enterprise level assesed, European Industrial Relations
Observatory (www.eiro.eurofound.eu.int), 2 november.
Kaar, R. van het 2004. Court rules against 40-hour week at Smead, European Industrial Relations Observatory
(www.eiro.eurofound.eu.int), 7 september.
Ministerie van Sociale zaken en Werkgelegenheid (auteur: S. Dijk e.a.), 2001. Arbeidstijden in overleg? Evaluatie van de
Arbeidstijdenwet, Den Haag: Elsevier Bedrijfsinformatie.
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2003. Wet aanpassing arbeidsduur. Jurisprudentieonderzoek 3e meting,
Den Haag.
SER, 2002. Zeggenschap werknemers over arbeidstijden (Wetsvoorstel verruiming zeggenschap werknemers over
arbeidstijden), adviesnr. 02/14, Den Haag.
SER, 2003. Aanpassing Arbeidstijdenwet, adviesnr. 03/03, Den Haag.
SER, 2005. Vereenvoudiging Arbeidstijdenwet, adviesnr. 05/03, Den Haag.
Stichting van de Arbeid, 2005. Op weg naar een meer productieve economie, publicatienr. 1/05, Den Haag.
Veldman, A.G. 2002. Juridisch voortgangsonderzoek: 2 e meting. In: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(auteurs: A.M.L.J. van Beek, A. van Doorne-Huiskes, A.G. Veldman), Wet aanpassing arbeidsduur. Voortgangsrapportage,
Den Haag: Elsevier Bedrijfsinformatie, 53-69.
Veldman, A.G. 2003. De WAA als instrument voor het combineren van arbeid en zorg, Nemesis nr. 1, 28-33.
Veldman, A.G. 2004. Overwerkvergoeding bij deeltijdarbeid, Nederlands tijdschrift voor Sociaal Recht, nr. 11, 380-382.
Wiel, S. van der 2004. Unions threaten legal action against 40-hour week at Smead, European Industrial Relations
Observatory (www.eiro.eurofound.eu.int), 12 augustus.
Zondag, W.A. 2003. De Wet Bussemaker/Van Dijke: symboolwetgeving of sociale revolutie?, ArbeidsRecht, nr. 2, 20.
13