De Europese Unie als een politiek systeem

De Europese Unie als een
Multi-level Governance
Systeem
Peter Bursens
De studie van de Europese Unie
Twee verschillende aspecten van de Europese Unie kunnen
onderscheiden worden:
het integratieproces
het beleid en de beleidsoutput
Deze twee verschillende aspecten van de Europese Unie moeten op
twee verschillende manieren bestudeerd worden:
het integratieproces met International Relations theorieën
het beleid en de beleidsoutput met Comparative Politics theorieën
Het Europese integratieproces
International Relations theorieën beschouwen het proces van de
Europese eenmaking als één aspect van de betrekkingen tussen
de lidstaten.
Net als bij de IR theorieën in het algemeen, bestaan er ook ten aanzien
van de Europese integratie rivaliserende theorieën.
staten
groepen /
individuen
staten
groepen /
individuen
IR-theorie
realisme /
neorealisme
functionalisme
/ liberalisme
regimetheorie
constructivisme
integratietheorie
intergouverne
mentalisme
neofunctionalis
me
federalisme
MLG-theorie
Het Europese politieke systeem
Comparative Politics theorieën bekijken de EU als een politiek
systeem sui generis.
Ook hier bestaan verschillende theorieën naast elkaar:
(neo) institutionele theorieën
public policy analysis
governance benaderingen
sociologisch
historisch
policy networks
epistemic communities
multi-level governance
supranational governance
rational choice
De EU als Multi-level Governance systeem (1)
‘multilevel’
= meerlagigheid:
De Europese Unie is niet een niveau dat boven de lidstaten staat, maar
wel één politiek systeem met meerdere bestuursniveaus:
Europees - intergouvernementeel: vb. Raad van Ministers
Europees - supranationaal: vb. de Europese Commissie, het
Europees Parlement, het Hof van Justitie
nationaal: de lidstaten (regeringen en parlementen)
subnationaal: de regio’s, vb. de Belgische Gewesten en de Duitse Länder
De besluitvorming verspringt de hele tijd van het ene niveau naar het
andere of verloopt soms op meerdere niveaus tegelijkertijd.
vb: de medebeslissingsprocedure
De EU als Multi-level Governance systeem (2)
‘governance’ = een specifieke manier van besturen
besturen in netwerken in plaats van in hiërarchie
vervaging van de scheiding tussen publieke actoren (de overheden) en
de private actoren (de belangengroepen)
actoren nemen deel aan de besluitvorming, niet zozeer omdat ze formeel
moeten of kunnen, maar omdat ze kunnen bijdragen tot de oplossing van
een bepaald dossier
de manier van besturen verschilt van beleidsdomein tot beleidsdomein
het gaat in hoofdzaak om het reguleren van een sector, niet om het
(her)verdelen van middelen
naast wetgeving ook alternatieve beleidsinstrumenten: richtsnoeren,
soft law, bench-marking, best practices
Belangengroepen
Vrijwel alle nationale belangengroepen hebben zich ook georganiseerd in
Europese organisaties om het multi-level spel mee te kunnen spelen
sociaal-economische belangengroepen:
werkgevers, vakbonden, de commerciële sector, de
dienstensector, de landbouwsector, beroepsorganisaties
niet-gouvernementele organisaties: ngo’s, nieuwe
sociale bewegingen, consumentenbewegingen, politieke
bewegingen, ‘think tanks’
territoriale actoren: regio’s, steden, internationale
organisaties, niet EU-lidstaten
professionele lobbyisten: consultancy bureaus,
advocatenkantoren
De belangenvertegenwoordiging wordt gekenmerkt door een
grote verscheidenheid aan strategieën en stijlen.
Het Europese Multi-level Governance Systeem
besluitvormers
Europees
nationaal
belangengroepen
subnationaal
Europese Commissie
DG’s
persoonlijke
conta
cten
commissarissen
Europees Parlement
secretariaat
leden
consultaties
commissies
Economisch en Sociaal Comité
secretariaat
supranationale en
internationale
belangengroepen
adviescomités
nationale
belangengroepen
leden
hearings
secties
Comité van de Regio’s
secretariaat
leden
secties
Raad van Ministers
secretariaat
lidstaten
regio’s
expertencomités
sub-nationale
belangengroepen
Het Europese Multi-level Governance Systeem
Vijf verschillende soorten van beleid
Europese
Centrale Bank
intergouvernementeel
beleid
supranationaal
beleid
macro-economisch beleid
buitenlands beleid
regulerend beleid
redistributief beleid
vrijheden en veiligheid
Vijf verschillende soorten van beleid: definities
Regulerend beleid: regels inzake de interne markt en flankerende
beleidsdomeinen zoals concurrentiebeleid, sociaal beleid en milieubeleid
Redistributief beleid: transferten vanuit het EU-budget van één
sociale groep of regio naar een andere sociale groep of regio, vooral op
het gebied van landbouwbeleid en cohesiebeleid.
Civiele vrijheden en veiligheid: beleid om de economische, sociale
en politieke rechten van de EU-burgers te beschermen op het gebied
van justitie, asiel, migratie en politie (interne veiligheid)
Buitenlands beleid: het beleid van de EU als één actor ten aanzien
van de rest van de wereld inzake handel, ontwikkelingssamenwerking,
buitenlandse zaken, externe veiligheid en defensie
Macro-economisch beleid: het beleid inzake de Economische en
Monetaire Unie (inclusief het fiscaal beleid) met een grote rol voor de
onafhankelijke Europese Centrale Bank
Vijf verschillende soorten van beleid: besluitvorming
Regulerend beleid en redistributief beleid:
supranationale besluitvorming:
initiatiefmonopolie van de Commissie
raadpleging of medebeslissing van het Parlement
beslissing of medebeslissing door de Raad van Ministers (vaak QMV)
Civiele vrijheden en veiligheid / het buitenlands beleid:
in hoofdzaak intergouvernementele besluitvorming:
initiatief en beslissing door de Raad van Ministers (vaak unanimiteit)
zeer geringe betrokkenheid van de Commissie en het Parlement
Macro-economisch beleid:
intergouvernementele en onafhankelijke besluitvorming:
beslissingen door de Raad van Ministers en de Europese Centrale Bank
Regulerend beleid
Regulerend beleid (gewenst door ‘regulatory agencies’) levert een
permanente strijd met redistributief beleid (gewenst door verkozen
politici).
De Europese Unie kent twee soorten regulerend beleid:
Negatieve integratie (of deregulerend beleid) d.m.v. het verwijderen
van obstakels om internationale handel en mededinging mogelijk te
maken
interne markt: verwijderen van fysieke, technische en fiscale obstakels
mededingingsbeleid: controle op kartels, fusies en staatssteun
Positieve integratie (of reregulerend beleid): als aanvulling op de
interne markt en d.mv. het uitvaardigen van Europees geldende regels
i.p.v. de voorheen geldende nationale regels
voornamelijk milieubeleid en sociaal beleid
Redistributief beleid
De Europese Unie beschikt in vergelijking met de lidstaten over zeer
beperkte mogelijkheden om een herverdelend beleid te voeren.
(Het Budget van de EU beslaat slechts 2% van het Europese BNP.)
Het budget bestaat uit 4 categorieën eigen middelen:
landbouwheffingen, douaneheffingen, BTW (max. 1% EU-BNP), op het
BNP van de lidstaten gebaseerde eigen middelen
Redistributieve uitgaven (in percentage van het totale EU budget):
landbouwbeleid (ca 45%)
cohesiebeleid (ca 35%)
onderzoek en ontwikkeling / infrastructuur / sociale integratie (ca 5%)
Supranationale beleidsinstrumenten
Verordening: bindende wetgeving voor alle lidstaten, rechtstreeks van
toepassing in de lidstaten (geen omzetting vereist)
Richtlijn: bindende wetgeving voor alle lidstaten ten aanzien van het
resultaat (keuze inzake middelen), omzetting vereist
Beschikking: bindend ten aanzien de rechtspersoon (inclusief een
lidstaat) tot wie ze gericht is, rechtstreeks van toepassing
Aanbevelingen en adviezen: algemene draagwijdte maar niet bindend
Civiele vrijheden en veiligheid
De Europese Unie ambieert de creatie van een ‘Ruimte van Vrijheid Veiligheid
en Rechtvaardigheid’ om de rechten van de Europese Burgers te vrijwaren
(burgerrechten, politieke rechten, economische rechten en sociale rechten).
1 Vrij verkeer van personen tussen de EU lidstaten:
werken, studeren en wonen in een andere lidstaat en de afschaffing van
de grenscontroles (Schengen): eerste supranationale pijler
2 Burgerrechten voor EU onderdanen in andere lidstaten:
gelijke kansen, politieke rechten
3 Immigratiebeleid
visabeleid, asielbeleid, migratiebeleid: eerste pijler, maar
intergouvernementeel
4 Politie en gerechtelijke samenwerking
tegen drugstrafieken, terrorisme, internationale misdaad, illegale migratie:
derde intergouvernementele pijler
Intergouvernementele beleidsinstrumenten
van de derde pijler
Gemeenschappelijke standpunten (Raad): bepaling van de algemene
standpunten
Kaderbesluiten en besluiten (Raad): bindende besluiten voor alle
lidstaten, maar enkel ten aanzien van het resultaat, keuzevrijheid van
middelen
Akkoorden (Raad): aanbevelingen door de Raad van Ministers, treden pas
inwerking na goedkeuring van minstens de helft van de lidstaten
Resoluties, aanbevelingen, verklaringen (Raad): uitdrukking van de
politieke wil van de Raad van Ministers, maar niet bindend voor de lidstaten
Buitenlands beleid
Extern handelsbeleid
gezamenlijke regels t.a.v. import in de Europese Unie
gezamenlijk bilateraal en multilateraal handelsbeleid (WTO)
Ontwikkelingssamenwerking
handel met en hulp aan ontwikkelingslanden (Yaoundé, Lomé, Cotonou)
Gemeenschappelijk buitenlands en defensiebeleid
buitenlands beleid t.a.v. derde landen
defensiebeleid (WEU)
Het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid
(post-Amsterdam)
Intergouvernementele beleidsinstrumenten
principes en richtsnoeren (algemene oriëntaties Europese Raad)
gemeenschappelijke strategieën (Europese Raad)
gemeenschappelijke standpunten en gezamenlijke acties (Raad)
systematische samenwerking (Raad): verplicht overleg over alle
GBVB-vraagstukken
Nieuwe besluitvormingsmechanismen sinds Amsterdam
de constructieve onthouding
de noodrem (cf. Compromis van Luxemburg?)
De ‘Hoge Vertegenwoordiger voor het Buitenlands Beleid’ /
Secretaris-Generaal van de Raad van Ministers
De ‘Policy Planning and Early Warning Unit’
De Europese supranationale
besluitvormingsprocedure
Comité van de
Regio’s
Europees
Parlement
Europese
Commissie
Europees
Parlement
Raad van
Ministers
Economisch en
Sociaal Comité
Lidstaten
De Europese intergouvernementele
besluitvormingsprocedure
Europese
Commissie
Raad van
Ministers
Lidstaten
Europees
Parlement
Lidstaten
De Europese Commissie:
samenstelling en besluitvorming
•
college van 20 commissarissen
• één voorzitter, 19 portefeuille commissarissen
• ‘onafhankelijke’ figuren
• goedkeuring van voorzitter en college door het EP
• persoonlijke kabinetten
•
administratie onderverdeeld in 23 directoraten-generaal
• 22.000 ambtenaren, inclusief 2000 vertalers en tolken
• extra: enkele aanvullende diensten (pers, anti-fraude, …)
•
Besluitvorming
• Voorbereiding door de ambtenaren, goedkeuring door het college
van commissarissen (meerderheidsstemmingen)
• expertcomités (nationale experten) en raadgevende comités
(belangengroepen) ter ondersteuning
De Europese Commissie: taken
•
beleid voorstellen en ontwikkelen
• initiatiefmonopolie in de eerste supranationale pijler
• gedeeld initiatief met de Raad in de intergouvernementele pijlers
•
uitvoerende taken
• uitvoering van het EU-beleid: ‘comitologie’
• eigen regelgeving: invullen en uitwerken van EU-wetgeving
(landbouw, externe handel, concurrentiebeleid)
• management van de financiën binnen het goedgekeurde budget
• monitoring van de implementatie
•
•
•
behoeder van de verdragen en van het algemene Europese
belang
externe vertegenwoordiger en onderhandelaar:
• externe handel, ontwikkelingssamenwerking, uitbreiding
bemiddelaar en verzoener in de besluitvorming
Het Europees Parlement: samenstelling
•
626 leden uit 15 lidstaten
•
rechtstreekse verkiezing sinds 1979
•
verkiezing volgens de nationale kiesarrangementen
•
multi-site: Brussel, Straatsburg en Luxemburg
•
onderverdeeld in politieke fracties op basis van Europese
partijfederaties
•
17 functionele commissies en een plenaire vergadering
Het Europees Parlement: leden per lidstaat
Duitsland
99
Frankrijk
87
Italië
87
Groot-Brittannië
87
Spanje
64
Nederland
31
België
25
Griekenland
25
Portugal
25
Zweden
22
Oostenrijk
21
Finland
16
Denemarken
16
Ierland
15
Luxemburg
6
Totaal
626
Het Europees Parlement: leden per fractie
PPE – Europese Volkspartij
232
5
PSE – Partij van de Europese Sociaal-Democraten
175
5
ELDR – Europese Liberale en Democratische Partij
53
5
GUE – Europees Unitair Links
50
-
V/EVA – De Groenen / Europese Vrije Alliantie
45
7
UEN – Unie voor een Europa van Nationale Staten
22
-
EDD – Europa van Democratie en Diversiteit
17
-
NI – ‘Niet ingeschreven leden’
32
3
Totaal
626
25
Het Europees Parlement: taken en besluitvorming
•
deelname aan de wetgeving in de eerste pijler d.m.v.
 consultatieprocedure (vb. landbouw)
 samenwerkingsprocedure (vb. aspecten van de EMU)
 medebeslissingsprocedure (vb. milieubeleid, sociaal beleid)
 ‘assent’ procedure (vb. verdragen)
•
budgettaire bevoegdheden
• voorstellen van wijzigingen t.a.v. de verplichte uitgaven
• amendementen t.a.v. de niet-verplichte uitgaven
• verwerping van de ontwerpbegroting
Het Europees Parlement: controlefunctie
•
toezicht op de uitvoerende instellingen
•
t.a.v. de Europese Commissie
goedkeuring van de voorzitter en het voltallige college
ontslaan van het voltallige college
onderzoekscommissies, vragen
budget
•
t.a.v. de Raad van Ministers en de Europese Raad
zeer geringe mogelijkheden
De Raad van Ministers: samenstelling
•
samengesteld uit vertegenwoordigers van de lidstaten
•
samenstelling op basis van het beleidsdomein
Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen
8 functionele raden (Ecofin, Milieu, Landbouw, …)
•
samenstelling op basis van het werkniveau
Raad: ministers
COREPER / 133 / SCL / EFC / PVC / VCW: diplomaten en ambtenaren
werkgroepen: ambtenaren
•
roterend voorzitterschap van 6 maanden
De Raad van Ministers: taken en besluitvorming
•
Taken:
wetgeving (eerste pijler)
beleidsinitiaitie en beleidsvoering (tweede en derde pijler)
•
Besluitvorming:
• stemmen bij unanimiteit of bij gekwalificeerde meerderheid (QMV)
• wetgevende bevoegdheid in de eerste pijler (unanimiteit of
gekwalificeerde meerderheid), soms samen met het Europees
Parlement (medebeslissingsprocedure): richtlijnen en verordeningen
• initiatief én beslissing in de twee intergouvernementele pijlers (meestal
unanimiteit)
• (Het Compromis van Luxemburg)
De Raad van Ministers: stemmenweging
Duitsland
10
Frankrijk
10
Italië
10
Groot-Brittannië
10
Spanje
8
Nederland
5
België
5
Griekenland
5
Portugal
5
Zweden
4
Oostenrijk
4
Finland
4
Denemarken
3
Ierland
3
Luxemburg
2
Totaal
87
Gekwalificeerde meerderheid: 62/87
Blokkerende minderheid: 26/87
Vertragende minderheid: 23/87
De Europese Raad: samenstelling
•
ontstaan in 1974, langzaam geformaliseerd
•
samengesteld uit de staatshoofden en de regeringsleiders en de
voorzitter van de Europese Commissie
•
roterend voorzitterschap van 6 maanden
•
bijeenkomsten:
• halfjaarlijkse bijeenkomsten ter afsluiting van een voorzitterschap
• economische ‘Lentetop’ en ‘herfsttop’
• bijzondere Europese Raden
•
voorbereid door de Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen
De Europese Raad: activiteiten
•
Relatieve vrijheid wegens een combinatie van een gebrek aan
verdragsbepalingen en de status van de deelnemers:
• de evolutie van de Europese Unie: informele prioriteiten, knopen
doorhakken, ruzies uitpraten, …
• institutionele hervormingen: uitbreidingen, specifieke institutionele
beslissingen, ‘personeelsbeleid’, verdragswijzigingen
• economisch en monetair beleid: overview-bespreking
• externe betrekkingen: verklaringen
• interne beleidsdomeinen: gevoelige materies
Het Europese Hof van Justitie
•
15 rechters en 9 advocaten-generaal
•
Hof van Eerste Aanleg
•
directe acties
•
adviezen t.a.v. internationale akkoorden
•
prejudiciële vragen van nationale rechtbanken
De Raadgevende Comités
•
Het Economisch en Sociaal Comité
 222 leden uit het middenveld, vooral sociale partners
 geven niet bindend advies
 verplicht advies inzake sociaal-economisch beleid
•
Het Comité van de Regio’s
 222 leden uit de regionale entiteiten
 geven niet bindend advies
 verplicht advies inzake sociaal-economisch en regionaal
beleid
De Raadgevende Comités: leden per lidstaat
Duitsland
24
Frankrijk
24
Italië
24
Groot-Brittannië
24
Spanje
21
Nederland
12
België
12
Griekenland
12
Portugal
12
Zweden
12
Oostenrijk
12
Finland
9
Denemarken
9
Ierland
9
Luxemburg
6
Totaal
222
andere instellingen
•
De Europese Investeringsbank
•
Het Europees Rekenhof