Verslag van het symposium `Lokale autonomie onder

Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
1
Verslag van het symposium ‘Lokale autonomie onder druk?’ gehouden op
vrijdag 17 april 2015 in de Statenzaal van het provinciehuis van ZuidHolland te Den Haag
Dagvoorzitter: Nico Broekema, griffier gemeente Westland
Gespreksleider: Michiel Herrweijer en Nico Broekema
Gastorganisatie: provincie Zuid-Holland
Inleiders:
Frank Hendriks, hoogleraar vergelijkende bestuurskunde aan Tilburg
onderzoeksdirecteur van de Tilburgse School voor Politiek en Bestuur
University
en
Patrick van Schie, directeur van de Teldersstichting (de liberale denktank van Nederland),
verbonden aan de VVD
Bas Denters, bijzonder hoogleraar bestuurskunde van de Universiteit Twente
Han Warmelink, universitair hoofddocent staatsrecht, Rechtenfaculteit Groningen
De heer BROEKEMA: Hartelijk welkom op dit symposium van Lokaal 13, alweer het tweede
symposium van dit jaar. Het eerste van dit jaar vond op 6 februari plaats, ook in deze
Statenzaal. We hebben tussendoor nog wat kleinere bijeenkomsten gehad, maar dit is dan toch
weer een nieuwe mijlpaal. Het thema waaraan we op 6 februari een diepgaande beschouwing
hebben gewijd, de lokale autonomie, is ook vandaag aan de orde. De tekst in het programma
begint daar ook mee.
Het Europees handvest lokale autonomie vermeldt in artikel 3: “Lokale autonomie houdt in het
recht en het vermogen van lokale autoriteiten om binnen de grenzen van de wet een belangrijk
deel van de openbare aangelegenheden krachtens hun eigen verantwoordelijkheid en in het
belang van de plaatselijke bevolking te regelen en te beheren.” En dan volgen een aantal
uitwerkingsbepalingen. Nederland is partij bij dit verdrag. Het is een Europees verdrag in het
kader van de Raad van Europa. Het is een belangrijk en geratificeerd verdrag. Wij vragen ons in
onze dagelijkse werkpraktijk meermalen af wat de betekenis is van dit handvest.
Ik kom nu gelijk toe aan het intermezzo. De inleiders is gevraagd om hier in hun beschouwingen
met dit thema rekening te houden. We hebben de wens om vanmiddag dit thema vanmiddag in
de workshop nader uit te diepen. Waarom? Nu gaat het vooral om de positie van
gemeenteraden. Er is veel in de afgelopen periode veel aandacht aan regionale opschaling
gegeven, onder andere door het dossier van de drie d’s, windturbines en het energiebeleid. Die
geven aanleiding om je dagelijks af te vragen wat de letter en inhoud van het handvest Lokale
autonomie, dat Europees verdrag, nu eigenlijk voor Nederland in de dagelijks werkpraktijk van
de gemeente betekent. Uiteraard zijn er vanuit allerlei andere invalshoeken ook beschouwingen
te plegen over de kwaliteit, het gehalte en de omvang van de lokale democratie en wat die
allemaal nog voorstellen. Leven we nog wel in een democratische rechtsstaat? Heel veel
burgers wenden zich ook op dit moment weer verder van de overheid af. Delen van de burgerij
niet, maar met name in de dossiers die ik net noemde, vooral de windturbinekwestie die in het
noorden van het land een heel scherpe rol speelt, zijn er burgers die zich afvragen in wat voor
rechtsstaat wij nog leven, als zij zo massaal door de overheid weggespeeld worden en zaken zo
worden
doorgedrukt
met
ernstige
democratische
tekorten
in
het
landelijke
besluitvormingsproces waardoor de gemeenteraad eigenlijk met de rug tegen de muur staat.
Daardoor moet men tegen hen zeggen niet anders te kunnen doen dan uitvoeren. Letterlijk
heeft Johan Remkes dat namens het IPO op 6 februari in een discussie met de wethouder
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
2
Energiebeleid van Emmen zo verkondigd. Dat is het thema dat in dit symposium vanuit het
perspectief van alle inleiders van vandaag een nadere verdieping vraagt. Wij gaan daarmee op
25 juni ook verder. Dan gaan we in de raadzaal van Groningen met Jacques Wallage, Herman
Bröring en Jan Lunsing, die op 13 mei in Enschede promoveert, het thema weer verder
verdiepen. Vandaag is dit thema aan de orde in de inleidingen van Frank Hendriks, Patrick van
Schie, Bas Denters en Han Warmelink.
Vanmiddag is er voor wie dat wil gelegenheid om deel te nemen aan een verdiepingslag in de
geplande workshop. Daaraan zal Michiel Herweijer samen met mij proberen leiding te geven.
Voelt u zich niet geremd als u zich daarvoor nog niet had opgegeven. Hangende de ochtend
kunt u ook nog tot een oordeel komen dat het misschien interessant is om daarbij te zijn, mocht
u daarvoor tijd hebben.
Frank Hendriks is de eerste spreker en hij zal zijn boek vandaag toelichten. Het heet
‘Democratie onder druk.’ Hij is zo vriendelijk om dat tegen een schappelijke prijs aan ons
beschikbaar te stellen en u krijgt het dan ook mee als u weggaat. Dan ligt dat boek bij de
receptietafel. Dat boek zal hij deels toelichten en verduidelijken. Hij gaat ook vooral in op de
betekenis van zeggenschap, wat er aan de hand is in de lokale democratie, wat de tendensen
zijn en wat dat betekent dat voor de autonomie en de kwaliteit van een democratie en of die ook
echt onder druk staat. Dat thema zal hij zo dadelijk uit de doeken doen.
Patrick van Schie zal vanuit het perspectief van de burger schetsen. Hij is directeur van de
Teldersstichting, de liberale denktank van Nederland die is verbonden aan de VVD. Hij zal
ingaan op de mechanismen die in politieke partijen gelden. Vooral selectiemechanismen. En
wat houdt dat dan in voor de lokale democratie vanuit het perspectief van de burger gezien. Ik
heb begrepen dat hij de komende tijd met de Teldersstichting veel meer aandacht wil schenken
aan de kwaliteit van de lokale democratie en wat zich daar afspeelt.
Bas Denters heeft met collega-wetenschappers in Europees verband eind vorig jaar een
prachtige studie het licht doen zien over de schaal van de overheid en gemeenten en wat die
betekent voor de kwaliteit van een lokale democratie. Hij zal die toelichten en daarop ingaan.
Vergelijkbaar met de lijn van Patrick zal hij de kwaliteit van de democratie in zijn perspectief
schetsen. Wij zijn heel nieuwsgierig hoe hij dat perspectief ziet.
Na deze drie inleiders krijgen we waarschijnlijk een korte koffiepauze. Wij zijn namelijk erg
vermanend toegesproken dat we niet hele ochtenden met inleiders moeten volplannen, maar
ook ruimte moeten laten voor pauzes. Dat doen we dan ook graag. Dat moment zal denk ik
tegen elven aangebroken zijn. Na de pauze volgt Han Warmelink en dan gaat het erom wat de
positie van gemeenteraden in die lokale democratie nog voorstelt en in de komende periode
nog zou kunnen voorstellen. Hij heeft daarover op 6 februari al prikkelende dingen gezegd. Dat
was de reden om hem te vragen dat verder uit te werken en aan te geven hoe hij het
perspectief ziet dat gemeenteraden de door hem gewenste en noodzakelijk geachte sterkere rol
vorm zouden kunnen gegeven. We zitten natuurlijk ook midden in de problematiek van de
omgang met gemeenschappelijke regeling en het al dan niet ogenschijnlijke of daadwerkelijk
verlies van invloed van gemeenteraden. En hoe stel je je daartegen te weer en welke positie
neem je positie als staatsrechtelijk in en welke positie wil je ook innemen? De raad is het
gremium en de arena van de politieke wilsvorming. Politieke wilsvorming moet natuurlijk in de
politiek niet onderschat worden. Op dat snijvlak tussen staatsrecht en politieke wilsvorming en
politieke processen zal zich het ongetwijfeld interessante betoog van Han Warmelink afspelen.
Na elke inleider is er gelegenheid om verduidelijkende vragen te stellen. Met de inleiders is
afgesproken om aan het eind van de ochtend meer de discussie de kans te geven. Dan hebben
we ook een panel en kunnen alle inleidingen daarbij betrokken worden.
Dan is het ongeveer 12.30 uur en hebben we een lunchpauze. Daarna is er om 13.00 uur of
13.30 uur de beoogde workshop. Dit is het programma. Michiel zit naast mij en is
medevoorzitter. Hij zal ook de workshop leiden. De inleiders zijn allemaal aanwezig en zitten
naast Michiel. Het woord is aan Frank Hendriks.
Er wordt een woordelijk verslag gemaakt van de ochtend- en middagbijeenkomst. Ook degenen
die de workshop niet kunnen bijwonen krijgen daarvan een verslag.
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
3
De heer HENDRIKS: Goedemorgen allemaal. Mijn naam is Frank Hendriks, hoogleraar
Bestuurskunde aan de Universiteit van Tilburg. Ik mag een lezing houden over de titel
‘Democratie onder druk, betekent dat ook autonomie onder druk?’ Autonomie is het centrale
begrip van vandaag. Lokale autonomie. Dat deed mij heel erg denken aan een prachtig lied van
Drs. P. ‘Winterdorp’. Ik had daarvan zelfs een geluidsfragmentje meegenomen, maar dat is in
een Apple-format en dat kan helaas niet op deze Windows-computer worden afgespeeld. Ik ga
nu niet proberen om Drs. P. te imiteren, maar ik wel u wel even de tekst van het lied meegeven.
De tekst gaat als volgt: ‘het is een dorp, niet ver van hier; een boerendorp aan een rivier. Het is
niet groot en vrij obscuur, maar het heeft een naam en een bestuur. Er is een school, een
harmonie, een bankfiliaal, een kerk of drie, een communist, een zonderling en zelfs een
sportvereniging.’ Dat gaat dan zo nog eventjes door. Eigenlijk moet u hem zelf horen, want het
schept ook meteen een bepaald beeld, een bepaalde sfeer van hoe het ooit was. Das war
einmal, het winterdorp, het kleine dorp nog voor de schaalvergroting, voor de centralisatie, voor
de verplaatsing van de politiek en bestuur in allerlei richtingen. Dat bestuur dat in ieder geval
nog het aura van autonomie om zich heen had. Ik moet zeggen dat ik ook wel sterk aan dit
gedicht moest denken toen ik een keer keek naar het European charter of local selfgovernment, waarover Nico het net had en waarvan Nederland ook partij is en zich ook toe
heeft verplicht. In dat charter wordt lokale autonomie omschreven als het recht en de
mogelijkheid van lokale besturen ‘to regulate en manage a substantial share of public affairs’.
Wat meteen opvalt is die sterke nadruk op het lokale bestuur. En dat deed mij dan weer
eventjes denken aan het lokale bestuur in dat winterdorp, dat inderdaad aan zichzelf genoeg
had, niet heel erg groot was, maar binnen de grenzen van de eigen gemeente veel
zeggingsmacht had. En ook wel zeggingskracht had. Er werd niet meteen ter discussie gesteld.
Dat waren nog mannen en vrouwen van gezag. Dat was in ieder geval het beeld. Daarin is
natuurlijk nogal wat veranderd. Daarop zal mijn lezing zich vooral focussen.
Mijn rol deze ochtend is om het meer bredere plaatje te schetsen. Het plaatje van een
democratie onder druk. Daarin zal ik inderdaad ook terugvallen op mijn boek ‘Democratie onder
druk’ en eerder werk over democratie. En vervolgens zal ik ook telkens die onderliggende vraag
meenemen of democratie onder druk ook lokale autonomie onder druk betekent. En om die
vraag goed te beantwoorden vind ik het ook noodzakelijk om ook veranderingen in het
democratisch palet te schetsen. Democratie gaat natuurlijk ook over zeggingsmacht, recht van
spreken, van besturen, burgers. En uiteindelijk natuurlijk de demos. Ik gebruik zelf in mijn werk
al enige tijd deze typologie van democratie. Over democratie wordt vaak gesproken alsof het
een onomstreden ding is. “De democratie moet versterkt worden.” “We moeten allemaal meer
democratie ontwikkelen.” Als je het nader gaat bestuderen – het debat over democratie en de
tijd van democratie - zie je heel verschillende opvattingen daarover. Die kun je langs deze lijnen
wat inzichtelijk maken. Een lijn is het onderscheid tussen een democratie die meer indirect is,
gebaseerd op representatieve democratie. Zaakwaarnemers zoals in het winterdorp van drs. P.
die de zaak voor anderen waarnemen. Maar er is natuurlijk ook een democratie waarin de
zelfbeschikking van burgers en maatschappelijke partijen zelf centraal staat. Dat is een
onderscheid.
Een ander onderscheid is het onderscheid tussen een democratie die zoals het wij gewend zijn
heel erg sterk gericht is op consensus zoeken. Met elkaar praten, deliberatief, zoeken naar
breed draagvlak. Het liefst zo breed mogelijk consensus. Of juist een democratie die heel erg
gericht is op het snel vinden van een eenvoudige meerderheid. Die veel meer majoritair van
aard is. Als je die twee onderscheidingen – die wel vaker worden gemaakt, maar zeker niet
altijd in combinatie – met elkaar combineert krijgt je vier basisvormen van democratie. En die
zie ik ook echt als een soort van primaire kleuren. In de werkelijkheid hebben we ook altijd een
mengeling van primaire kleuren. Met die primaire kleuren kunnen we die mengeling wel
determineren/begrijpen. Zo is het naar mijn idee ook in een democratie. Je moet deze
elementaire vormen begrijpen om reëel bestaande vormen van democratie te kunnen snappen.
Ik werk dit allemaal nog veel verder uit, maar daarvoor is nu geen tijd. Ik laat nu alleen maar
even snel zien dat rond die centrale democratiemodellen in het midden die democratiemodellen
ook onderzocht kunnen worden in hun implicaties voor democratisch leiderschap en
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
4
burgerschap: de concrete en zichtbare expressies van democratie. Bij een
consensusdemocratie past een bepaalde vorm van leiderschap en burgerschap. Anderzijds
horen bij deze democratiemodellen ook bepaalde politieke en maatschappelijke culturen. De
consensusdemocratie paste bij een relatief hiërarchische cultuur, waar een Gardiaans model –
waarin veel aan zaakwaarnemers werd overgelaten – nauw bij aansloot. Dit ga ik niet heel
theoretisch uitwerken. Ik wil wel eventjes met u door die vier basismodellen van democratie
heen lopen.
Penduledemocratie kennen we vooral vanuit het Verenigd Koninkrijk en ook wel de Verenigde
Staten. Dat is een democratie waarbij altijd op het scherpst van de snede geconcurreerd wordt
en waarin je je kiesdistrict en ook vervolgens de meerderheid in een volksvertegenwoordiging
moet winnen. Het is vaak een kandidaat die het opneemt tegen een andere kandidaat. Een
partij tegen een andere partij en the winner takes all. Met als direct gevolg: de loser standing
small, zoals Abba het ooit al zong. Zo krijg je bijvoorbeeld het Britse Lagerhuis met een partij
aan de macht en een partij in de keiharde oppositie. Of Amerikaanse staten die ofwel blauw of
rood kleuren. En wat is dan de rol van de kiezer? De kiezer is vooral degene die een landslide
kan veroorzaken of een beweging van de pendule. Daarom ook penduledemocratie: van de ene
naar de andere kant en soms ook weer terug. Leiderschap is in die democratie heel belangrijk.
Leiders concurreren en vechten ook met elkaar. Het wordt wel eens een adversarial culture
genoemd. Er is er maar eentje die kan winnen en die moet zich dan ook wel heel stevig
manifesteren. We zien het niet alleen op nationaal niveau, maar ook op regionaal en lokaal
niveau. Een gouverneur als Schwarzenegger en een burgemeester als Boris Johnson zijn
gekozen functionarissen die het tegen rivalen opnemen. Uiteindelijk wint er eentje.
Met consensusdemocratie zijn we vanuit onze geschiedenis wat meer vertrouwd. Bij ons niet
zo’n burgemeester met een in zware concurrentie gewonnen kiezersmandaat. Nee, een
burgemeester als primus inter pares. U ziet daar het college van Tilburg. Ik denk dat dat wel
heel erg mooi symboliseert. Die burgemeester staat tussen wethouders van vier politieke
partijen die met elkaar de macht en verantwoordelijkheid delen. Ook landelijk zijn er redelijk
brede coalities, omdat we nu eenmaal een meerpartijenstelsel hebben waarbij je met die
versplintering van politieke partijen altijd meerdere partijen nodig hebt om tot meerderheden of
een breed draagvlak te komen. Dat is ook zoiets dat we in onze democratie heel belangrijk
vinden: een breed draagvlak. In het parlement, de volksvertegenwoordiging en ook daarbuiten.
Het poldermodel gesymboliseerd. De toenmalige minister-president gezellig samen zingend met
voormannen van werkgevers en werknemers. Tripartite, gedeeld bestuur. Daaronder zit een
lange geschiedenis van verzuiling, waarin burgers ook redelijk passief waren en veel aan die
voorlieden overlieten. Ik zal straks laten zien dat daarin wel heel erg veel is veranderd en dat
ook de andere vormen van democratie in Nederland steeds belangrijker zijn geworden.
De participatiedemocratie is net als de consensusdemocratie gericht op het zoeken van breed
draagvlak, overeenstemming. Vooral in een praterig en communicatief proces. Deze vorm van
democratie gelooft veel meer in zelfbeschikking, in de grass roots. In de burgers,
maatschappelijke partijen die het onderling doen. Life is namelijk communaal. We moeten
tezamen bouwen en groeien. We zien dat terug in de Occupy beweging die ook weer terugklinkt
in het studentenprotest van vandaag de dag. Dat heeft ook een lange geschiedenis. In de
democratietheorie zie je dat deze vorm van democratie op twee manieren terugkeert. Hij keert
terug in het denken over deliberatieve democratie. Dat is een meer praterige vorm van
democratie, waarbij mensen bij elkaar gaan zitten, plannen maken en samen begrotingen
opstellen in een praterig proces. Een beetje zoals we hier bij elkaar zitten. Daarnaast is er een
meer doenerige vorm zichtbaar. Doe-democratie wordt dat ook weleens genoemd. Daarbij
wordt participatie veel meer gezocht in het samen doen en het samen dingen aanpakken.
Kiezersdemocratie ten slotte gelooft ook heel erg sterk in burgerlijke zelfbeschikking, maar die
krijgt veel meer vorm via het proces van stemmen. En dan bedoel ik niet stemmen eens in de
zoveel jaar voor een partij of vertegenwoordiger. Nee, direct stemmen in referenda of in
assembleevergaderingen. Zoals in de Zwitserse variant. Dat is redelijk kleinschalig. We hebben
ook grootschalige varianten van referenda in Zwitserland, de Verenigde Staten en in
toenemende mate ook op lokaal niveau in Nederland. Je ziet dat referenda wel om zich heen
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
5
grijpen. Wat ik zelf heel erg interessant in deze tijd vind is dat die referendumlogica ook op
allerlei andere manieren steeds meer om zich heen grijpt. Dat wordt heel erg mogelijk maakt
door de moderne media. Door de smartphones en de internettechnologie is het ontzettend
makkelijk geworden om snel een petitie of stemming te organiseren. Tweet your votes of like us
op internet. Dat kan heel erg snel geaggregeerd. Daarmee wordt die aggregatieve democratie
in ieder geval informeel heel erg sterk opgebouwd. Als we dan niet formeel een referendum
mogen krijgen, dan doen we het wel informeel, lijken veel mensen te denken.
Wat zien we dan in Nederland, als je vanuit deze achtergrond naar ons land kijkt, ook lokaal?
Wat ik in ieder geval meen te zien is dat de stemmingendemocratie heel erg sterk de wind in de
zeilen heeft. De stemmingendemocratie zie ik eigenlijk als een containerbegrip voor die twee
vormen van democratie aan de linkerkant van het schema. Die zijn beide aggregatief, gericht op
stemmingen in de dubbele betekenis van het woord. Tellingen, kijken waar meerderheden
liggen en die heel erg snel aggregeren. Maar ook stemmingen in de zin van emoties.
Stemmingen en tellingen zijn vaak emotievol en gaan vaak op het scherpst van de snede. De
een wint, de ander verliest. Het ene voorstel krijgt een meerderheid en het andere voorstel krijgt
dat niet. Dat is een elkaar versterkend proces van stemming maken en stemmingen
organiseren. Die krijgt in Nederland de wind in de zeilen. Ik zal er straks wat voorbeelden van
laten zien. Participatiedemocratie ook. Als je soms de stukken in de krant leest, dan denk je dat
het vooral participatiedemocratie is. Ik denk dat we vooral die stemmingendemocratie niet
moeten onderschatten. Die participatiedemocratie wordt wel degelijk ook herontdekt en
heruitgevonden. Daarvan zal ik straks ook een paar voorbeelden van laten zien. Een gevolg
daarvan is dat die overlegdemocratie, die in Nederland vanouds sterk gevestigd is, sterk onder
druk wordt gezet en onder veranderingsdruk wordt gezet. De vorm van leiderschap die daar
traditioneel bij hoort staat daarmee ook onder druk. Daarmee zeg ik niet dat die verdwijnt. Daar
geloof ik niet in. Die is namelijk ook zo sterk geïnstitutionaliseerd dat die in Nederland niet snel
zal verdwijnen. Maar zij hybridiseert wel. Die krijgt elementen van andere democratiemodellen
toegevoegd en verandert daarmee ook van karakter. En dat betekent wat voor de
zeggingsmacht en ook de zeggingskracht van het lokale bestuur.
Participatiedemocratie kennen we in Nederland al langer. Er wordt weleens onderscheid
gemaakt in verschillende generaties: eerste, tweede en derde generatie participatiedemocratie.
Zeker in eerdere generaties was dat veel praten via inspraak en interactief bestuur.
Tegenwoordig zien we steeds meer het doen. Zelf doen en aanpakken. U hoeft niet te maaien,
dat doen we zelf wel. Soms zien we onder dwang of drang van overheden dat burgers op een
doenerige manier verantwoordelijkheid nemen voor het publieke domein. Wat ik heel
interessant vind is dat soms de burgemeester ook gewoon staat mee te schoffelen. Hij doet dan
mee aan zo’n doe-democratie. Tegelijkertijd zie je ook een praterige vorm van
participatiedemocratie nog steeds overeind staan. Samen begrotingen en plannen maken.
Die stemmingendemocratie, laten we die niet onderschatten. Dat wil ik als take home-message
meegeven. Die is op veel manieren misschien wat onder de radar. Wij als politicologen en
bestuurskundigen hebben vaak nog niet de middelen om die goed vast te stellen. Maar als de
tekenen niet bedriegen grijpt die enorm om zich heen. Dat zie je in de formele democratie, maar
vooral ook in de alledaagse democratie. Ik wil even met het eerste beginnen. Alle politieke
partijen laten tegenwoordig het kiezen van een voorman of voorvrouw – of het nou de voorzitter
of lijsttrekker is - niet meer over aan partijbaronnen en partijcommissies. Dat is sterk
gedemocratiseerd. Eerst via de leden en sommige willen zelfs nog verder gaan via primaries.
Zelfs het CDA, dat toch heel erg lang wars is geweest van dat soort nieuwlichterij, is overstag
gegaan en stemt op die manier ook over zijn voorlieden.
Op lokaal niveau zie je een bescheiden opmars van het lokale referendum en een niet
bescheiden opmars van allerlei informele en onofficiële vormen van referenda en stemmingen,
mogelijk gemaakt door lokale kranten of internetfora die de stemming in de stad of regio
aggregeren. En dan bijvoorbeeld aangeven dat een bepaalde burgemeesterskandidaat wel heel
erg veel steun heeft. Of dat een bepaald plan wel heel erg veel steun heeft. Dus er wordt vaker
gepassioneerd neuzen geteld in Nederland. Dat merken we zeker ook op dat lokale niveaus.
Ook in allerlei vormen van hybrides. Die vind ik interessant, ook theoretisch. Hybrides van
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
6
praten en tellen. De G1000 gaat nu bijvoorbeeld als een strovuurtje door Nederland heen en is
door Van Reybrouck in België bedacht. Er zit veel participatiedemocratie in, veel praten met
elkaar, maar ook momenten van stemmen. En die stemming weer even snel aggregeren.
Deliverative polling is ook zo’n manier om het delibereren en het pollen met elkaar te
combineren.
Ik had het net over tripartite verhoudingen tussen de staat, de werkgevers en werknemers. Ook
op het lokale en regionale niveau zie je allerlei nieuwe vormen van tripartite samenwerking.
Maar de drie partijen worden dan anders gedefinieerd. Dan is het een samenwerking tussen de
overheid, de private sector en onderzoeksinstellingen. Dan heet het opeens de triple helix. Of
het is een samenwerking tussen overheid, de gemeenschap en de markt. Er zijn dus allerlei
ontwikkelingen die het lokale bestuur als autonome eenheid toch wel sterk relativeren.
Ik ga er nu een paar statistieken bijhalen die laten zien dat er toch wel wat verandert in die
democratie van Nederland. Wij stellen al een paar jaar een legitimiteitsmonitor democratisch
bestuur vast voor het ministerie van Binnenlandse Zaken. Daarin zit onder meer deze grafiek.
Wat u hier ziet is dat op zich een basisidee van consensusdemocratie niet is verwenen.
Compromissen zijn een goede zaak. Een kleine 50% is nog wel geneigd om daarmee in te
stemmen. Wat we tegelijkertijd zien is dat bijvoorbeeld het referendum heel erg duurzaam steun
krijgt van zo’n 80% van de bevolking. En daarom denk ik ook dat die stemmingendemocratie de
wind in de zeilen krijgt. Een gekozen burgemeester krijgt tamelijke duurzame steun van zo’n
70% van de bevolking. Meer meebeslissen vindt toch ook rond de 60% van de Nederlanders
achter zich. Daarmee is natuurlijk nog niet gezegd dat het allemaal gebeurt en dat het ook moet
gebeuren. Dat zijn andere kwesties. Maar we zien wel dat er steun voor is en dat er hang is
naar die vorm van democratie. Zoals er ook een hang is naar een krachtiger leiderschap, wat
meer passend bij een penduledemocratie dan bij een consensusdemocratie, waarin het
leiderschap altijd een beetje verdeeld is en klein gemaakt enz. Dat gaat allemaal niet zo ver dat
wij vinden dat er één leider moet zijn die alles doet. Wij Nederlanders zijn wel geneigd om veel
meer te zeggen dat er toegewijde leiders nodig zijn die zich wat minder moeten aantrekken van
allerlei regels, bezwaren enz. Voor een heel lange tijd was het niet bon ton om dat te vinden.
We hadden problemen met leiderschap. Sinds eind jaren negentig en begin van deze eeuw
zien we een soort quantum leap die naar een meerderheid die wat meer geneigd is om wat
meer leiderschap in een democratie te willen zien.
Dan politieke partijen. Hier zien we dat 60% zich geen aanhanger voelt van politieke partijen.
Dat zien we ook terug in deze statistiek: het ledenaantal van politieke partijen is al langer
gedaald naar een laag niveau en blijft daarop ook: zo’n kleine 2% van de bevolking. Het is een
heel kleine vijver waaruit dan toch de vertegenwoordigers gevist moeten worden die
plaatsnemen in raden. Gezien de eerdere statistieken en bewegingen is dat natuurlijk toch wel
een bijzonder fenomeen.
Staat de democratie onder druk? Ja. Die overlegdemocratie staat onder druk van dit soort
bewegingen als de stemmingendemocratie die de wint inde zeilen krijgt en de
participatiedemocratie, die op verschillende manieren vorm krijgt. Is dat per se slecht nieuws?
Nee, dat is niet per se slecht nieuws. Als je naar de geschiedenis en andere democratievormen
krijgt zie je dat hybride vormen van democratie vaak heel erg krachtig zijn. De Zwitserse
democratie bijvoorbeeld is echt heel duidelijk hybride van een heel sterke
referendumdemocratie en een heel sterke consensusdemocratie. Ook op andere plekken zie je
vermengingen van vormen van democratie. Dus dat die overlegdemocratie,
consensusdemocratie geprest wordt om te veranderen en om andere elementen toe te voegen
is niet per se slecht nieuws. Het betekent wel wat voor de autonomie van lokale besturen. In
ieder geval als je die op een slimme manier definieert. Als je die definieert als de
zeggingskracht en zeggingsmacht van lokale besturen die zijn samengesteld uit politieke
partijen die een zwakke maatschappelijke worteling hebben en met elkaar in gedeeld
leiderschap bestuur proberen vorm te geven. Zelfstandige beschikkingsmacht van een lokale en
representatieve meerpartijendemocratie. Kortom, de democratie zoals we die heel erg lang
kennen. Die lokale democratie en lokale autonomie staat onder druk. Onder meer door de in
opmars zijnde stemmingendemocratie. Die overigens wel op een andere manier zeggingsmacht
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
7
geeft. Die geeft allerlei keuzemogelijkheden en zeggingsmacht aan lokale meerderheden. We
moeten ons wel realiseren dat dat het vermogen is om uitspraken te doen in stemmingen.
Daarmee heeft die stemmingendemocratie nog geen handelingsvermogen. Als er in de praktijk
iets gedaan moet worden zie je natuurlijk nog steeds een enorme spreiding van macht en zijn er
nog steeds heel veel partijen nodig om tot iets te komen.
De participatiedemocratie geeft de lokale burgersamenleving meer verantwoordelijkheden en
soms ook letterlijk het heft en de schop in handen. Dat is ook een soort van lokaal
handelingsvermogen. Tegelijkertijd ook heel sterke afhankelijkheden. Afhankelijk van
financiering die van elders moet komen. Autoriteiten die voor onderdelen goedkeuring moeten
verlenen. Dat is toch wel de realiteit van alledag. En daarmee wil ik deze lezing ook afsluiten.
Als we dit helemaal aan ons voorbij zien trekken, die bewegingen en veranderingen in de
democratie, is dan denken in termen van lokale autonomie, zelfstandig beschikkingsmacht van
het lokaal bestuur nog wel van deze tijd? Ik wil het daar even bij laten. Dank u wel.
De heer BROEKEMA: Heeft iemand een opmerking of een vraag ter verduidelijking van het
betoog van Frank?
De heer KLIJNSMA: Ik ben Meine-Henk Klijnsma van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Ik
heb twee vraagjes aan Frank. Mag ik constateren dat je niet het grondwettelijke begrip van
autonomie hanteert van artikel 124? De eigen huishouding. Dat lijkt me wel van belang in
verband met de verhalen die nog volgen. Misschien hebben we het over verschillende
begrippen van autonomie.
De heer HENDRIKS: Ja. Die meervoudige opvatting van autonomie zou ik zeker willen steunen.
Ik heb nu het vertrekpunt van de definitie van het European charter gekozen.
De heer KLIJNSMA: Mijn tweede vraag heeft te maken met het denken over die
participatie/consensusdemocratie. Lijphart heeft in zijn boek over de Nederlandse verzuiling en
de teloorgang daarvan voorspeld dat we ooit naar een karteldemocratie zouden toegroeien.
Dus een geïnstitutionaliseerde gebureaucratiseerde overlegdemocratie die niet meer
gelegitimeerd is en die ook tot heel veel legitimiteitsverlies en onvrede bij de bevolking leidt. Zou
je kunnen stellen dat we nu in die fase zitten?
De heer HENDRIKS: Hij was daar ook heel waarschuwend over. Ik denk dat we wel tekenen
daarvan zien. Of we daarin al volledig zitten is de vraag. Hij voorspelde, en Ed van Thijn heeft
dat opgepikt, dat een aantal middenpartijen elkaar angstvallig vastklampen en dan nog net een
meerderheid kunnen bereiken, terwijl het politieke spectrum zich aan de flanken verhardt. Laten
we zeggen aan de rechterkant via de PVV en aan de linkerkant via de SP. Dat scenario zien we
zich langzaamaan wel voltrokken.
De heer WITTENBERG: Ik ben Art Wittenberg, raadslid in Waddinxveen. Ik heb twee vragen.
De eerste vraag heeft betrekking op de vormen van democratie. U heeft die vooral in Nederland
bekeken. Als je internationaal kijkt zie je zowel in Amerika als het Verenigd Koninkrijk dat ze
weliswaar veel meer tot een stemmingendemocratie komen, maar juist daar ook naar die
hybride kant lijken te gaan. In het Verenigd Koninkrijk hebben ze nu een coalitieregering en als
de verwachtingen uitkomen komt men daar weer in een coalitieregering terecht. In Amerika zie
je nu dat er regelmatig deadlocks in het parlement zijn, zodat je eigenlijk de vraag stelt of daar
de stemmingendemocratie nog werkt. Dus in hoeverre is de stroming internationaal.
De tweede vraag is of er ook onderzoek is gedaan naar de vier vormen die u noemde waardoor
je kunt zeggen welke effectiever is of in welke situatie ze effectiever of ze efficiënter zijn.
Waarbij deze vraag in zichzelf natuurlijker een hele discussie oplevert wat je met effectiever en
efficiënter bedoelt. Ik vraag of er in het algemeen onderzoek naar is gedaan.
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
8
De heer HENDRIKS: In dit boek focus ik echt heel erg sterk op Nederland. In een eerder boek
‘Vital Democracy’ kijk ik ook vanuit die democratiemodellen naar het buitenland. U hebt gelijk,
ook in het buitenland zien we hybrides en gaat het vaak meer om zwaartepunten dan om
landen die helemaal in een bepaald hokje zitten. Die zwaartepunten en mengverhoudingen
verschillen bijvoorbeeld wel sterk. Het is waar dat het Verenigd Koninkrijk nu ook een
coalitieregering heeft en overigens ook experimenteert met participatiedemocratie. Desondanks
blijft de penduledemocratie nog wel heel sterk.
In de Verenigde Staten zie je bijvoorbeeld de penduledemocratie ook heel erg sterk. Maar
tegelijkertijd zie je dat daar een sterke kiezersdemocratie bijkomt met referenda en propositions
enz. Dus het gaat eigenlijk altijd om die mengverhouding. Dat is ook de link naar uw tweede
vraag. Uiteindelijk gaat het altijd om de match tussen de mengverhouding die je hebt en de
context waarin die mengverhouding zich moet bewijzen. Ik denk dat bijvoorbeeld de kracht van
de Zwitserse democratie is dat de mengverhouding daar heel erg past in de realiteit van de
politieke en maatschappelijke cultuur van Zwitserland en de realiteit van een betrekkelijk klein
land, waarin de bevolking grotendeels leeft in steden en dorpen die zich in valleien bevinden.
Dus het gaat altijd om een mengverhouding. Ik vind het altijd heel erg ingewikkeld om te zeggen
dat de consensusdemocratie generiek het beste model is voor eigenlijk iedereen. Dat vind ik
lastig. Ik denk dat het in het Europese Rijnland, waarvan Nederland deel uitmaakt, altijd wel een
rol zal blijven spelen en ook een goede rol kan spelen. Maar of dat dan voor de hele wereld
universeel het beste model is vraag ik mij zeer af.
Mevrouw BOSMAN: Mijn naam is José Bosman. Ik zit in de commissie MO van de gemeente
Den Bosch. Dank voor uw verhelderende inleiding. Ik heb een vraag over de EU waarmee we te
maken hebben en die ook steeds meer een olievlek is wat ook gevolgen heeft voor lokale
economie. Ik denk dan met name aan TTIP en CETA, waarbij bepaalde partijen veel ruimte
wordt gegeven om bepaalde acties te organiseren en waarbij ook een ISDS is opgenomen,
waarbij mensen zich onderling buiten de rechtszaal kunnen uitspreken, waarbij het lokaal
bestuur en de lokale bevolking eigenlijk het nakijken krijgen. Wat is uw visie daarop?
De heer HENDRIKS: Ik denk dat dat ook een expressie is van de verplaatsing van het bestuur
dat we in het algemeen waarnemen. Die zeggingsmacht lekt aan alle kanten weg en verdwijnt
richting burgers en wijken. Aan de ene kant maatschappelijke instellingen en de markt aan de
andere kant. Hij verplaatst zich voor een belangrijk deel ook richting Europa. Dus dat heeft
ontzettend veel gevolgen voor de lokale economie. Dus ik wil ook wel pleiten voor een opvatting
over lokale economie of lokale zeggingsmacht, waarin minder de nadruk wordt gelegd op de
zelfstandigheid daarvan, de onafhankelijkheid. Maar veel meer op het vermogen van lokale
besturen om reële toegang te krijgen en reële verbindingen te onderhouden met andere partijen
in de omgeving. Ik denk dat dat voor de lokale democratie nog veel belangrijker is. Toegang en
connectedness. Dat is veel belangrijker dan een mythisch idee dat we zelfstandig, autonoom en
onafhankelijk zijn.
De heer BROEKEMA: Dank je wel voor dit heel interessante betoog en de inleiding die heel
veel weergeeft van het wetenschappelijk onderzoek dat je hebt gedaan. Ik denk dat die heel
veels stof en discussie oplevert voor de workshop.
Ik wil graag doorgaan naar de volgende inleider. Ik wil Patrick vragen om zijn inleiding te
houden. Zoals een politicus vanouds gewend is doet hij dat zonder een presentatie. Misschien
kun je zelf toelichten wat je bent en wat de Teldersstichting in verhouding tot de VVD is.
De heer VAN SCHIE: We zijn het wetenschappelijk bureau ten monde van het liberalisme,
gelieerd aan de VVD. We zitten dicht tegen de dagelijkse politiek aan, maar zijn uiteindelijk
wetenschappers die in nauwe interactie met de verwante liberale partij, maar ook met anderen
die gedachten op liberale basis hebben, denken over hoe het op tal van terreinen beter in
Nederland kan op liberale basis. Dat is heel kort gezegd van wat de Teldersstichting is.
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
9
In de eerste serie plaatjes van Frank Hendriks dacht ik even dat hij bij de penduledemocratie
preludeerde op het toekomstige leiderschap van Boris Johnson van de Conservatieve partij.
Maar het ging toch over het verleden van Johnson als burgemeester, dat desalniettemin een
springplank is tot die toekomstige positie. Zoals u misschien weet heeft Johnson, althans
impliciet, met een boek over Churchill gesolliciteerd. Dat boek gaat zeker zoveel over Johnson
als over Churchill.
In de vraag van de heer Klijnsma kwam net al naar voren dat autonomie meer betekenissen kan
hebben. Misschien ter geruststelling Meine-Henk kom ik op het laatst van mijn betoog ook nog
even over de centjes te spreken. Maar ik wil het meer hebben over autonomie in de
oorspronkelijke betekenis en ik maak daarmee eigenlijk al heel snel de oversteek naar dezelfde
invalshoek als de vorige spreker. Autonomie is toch vooral de eigen beslissingsruimte. In de
definitie uit 1985, die ook al werd gepresenteerd, wordt die toegeschreven aan local authorities,
het lokale gezag. En dat is een heel gangbare manier om autonomie te definiëren. In een
liberale democratie is dat een heel merkwaardige manier. Ik zie tussen autonomie en
soevereiniteit een zekere verwantschap. Die is er ook. De soeverein bepaalt uiteindelijk hoe
autonoom de andere bestuurslagen zijn. Die soevereiniteit werd vanouds toegeschreven aan de
vorst die eeuwenlang zo bestaan heeft en waarbij die zijn gezag zou ontlenen aan hogere
krachten. Maar sinds de verlichting is het toch meer gangbaar geworden om dat toe te schrijven
aan de bevolking. Ik wil niet het woord volkssoevereiniteit graag in de mond nemen, omdat die
misschien zou duiden op een Rousseauiaanse opvatting. Alsof het volk één geheel vormt met
één opvatting. Dat roept het gevaar op dat er politici opstaan die zeggen: ‘Wilt u weten wat het
volk wil?’ Maar wel zou ik een volkssoevereiniteit als een verzameling van burgers willen
voorstellen. Zij zijn een bron van soevereiniteit en zij zijn voor mij ook de bron van die
autonomie. In het lokale bestuur zou het niet alleen om de burgers, maar vooral om zoveel
mogelijk invloed van die burgers draaien. Vanuit de opvatting dat burgers er niet zijn voor de
staat of het lokale bestuur, maar de bestuurders er voor de burger horen te zijn.
En wat is zo bezien dan het hoogste orgaan in de gemeente. Het enige juiste antwoord is de
verzameling van burgers op de dag van de verkiezingen. Maar dat is maar eens in de vier jaar.
Zolang we vasthouden aan de oude modellen waarin de democratie ingericht is leent die
verzameling van burgers leent dat aan de gemeenteraad uit. Dus niet het college van
burgemeester en wethouders is het hoogste orgaan, maar de gemeenteraad hoort het hoogste
orgaan te zijn. In ieder geval in normatieve zin. Zoals op landelijk niveau hetzelfde geldt: er is
geen hoger lid dan Kamerlid te mogen zijn. Ook al begrijpen de meeste Kamerleden dat niet en
willen ze niets liever dan minister zijn. De minister is in letterlijke zin de dienaar en zou
uiteindelijk het volk en als tussenpersoon de volksvertegenwoordiger moeten dienen. Vroeger
werd dat ook nog meer begrepen, want toen was het voor een ex-minister helemaal geen
teruggang om weer gewoon in de Kamerbankjes plaats te nemen. Tegenwoordig is het een
zeldzaamheid als ministers zich daartoe nog in hun eigen beleving verlagen. Dat maakt het wel
heel essentieel als de autonomie, die eigenlijk bij de burgers van de gemeente berust, is
uitgeleend aan de raadsleden. Dat maakt de vraag wel heel erg cruciaal of die raadsleden de
burgers nog wel vertegenwoordigen. Frank Hendriks heeft daarover net al iets gezegd, maar ik
ga dat nog wat meer uitdiepen. Hij liet net een plaatje/statistiekje van het ledenaantal van
politieke partijen zien. Er was na 2011 een lichte knik naar boven. Maar die knik is inmiddels al
weer naar beneden gegaan en het aantal leden is onder de 300.000 beland. De laatste stand
van zaken volgens het Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen in Groningen is iets
van 295.000 bij elkaar opgeteld. Dat komt nog altijd overeen met ongeveer 2% van de kiezers.
En zoals Gerrit Voerman, de directeur van dat documentatiecentrum, al jaren betoogt kun je
ongeveer als vuistregel hanteren dat maar ongeveer 10% van die partijleden actief is. Dus dan
heb je een reservoir van niet meer dan 30.000 personen door wie al die functies zijn te
vervullen. Dat komt heel dichtbij het aantal functies, inclusief die functies in de politieke partijen
zelf die te vervullen zijn. Dat is wel een heel smalle basis. Niet alleen in getalsmatige zin is het
een smalle basis, maar bovendien zijn die leden volstrekt geen afspiegeling van de
Nederlandse bevolking. Ze zijn veel hoger opgeleid dan de gemiddelde Nederlandse burger. Ze
zijn als het om alle leden bij elkaar gaat ook veel ouder dan de gemiddelde Nederlandse burger.
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
10
Mijn eigen partij, de VVD, heeft van de vier klassieke middenpartijen dan nog het jongste
gemiddelde lid en dat is gemiddeld 51 jaar.
Nou zijn de actieve leden, en zeker degenen die zich als volksvertegenwoordiger aandienen,
wel iets jonger. Maar dat maakt het niet per se representatiever. Een andere
onderrepesentativiteit – afgezien van jongeren die nog amper een voorgeschiedenis hebben - is
dat leden van partijen wel bovenmatig werkzaam zijn geweest in de collectieve sector en in die
zin geen representatie van de Nederlandse bevolking zijn.
Je kunt lang twisten over de vraag of de sociologische representativiteit wel belangrijk is. Dat
hebben allerlei wetenschappers ook gedaan. Ik denk dat er nog een ernstiger probleem speelt.
Dat betreft de selectiemechanismen van die politieke partijen als zodanig. Die
selectiemechanismen zijn er in de diverse politieke partijen, ongeacht de kleur, erop gericht dat
het kritische vermogen van individuele kandidaten, steeds minder de ruimte wordt gelaten. Er is
in de loop van de afgelopen eeuw een steeds verder aangesnoerde partijdiscipline, die zich in
volksvertegenwoordigingen uit als fractiediscipline. We hebben als Teldersstichting daarover
anderhalf jaar of twee jaar geleden al een rapport uitgebracht waarin we onze zorgen daarover
uitspraken. Overigens werd dat niet in dank afgenomen door de verwante partijen, zoals u
misschien begrijpt. Althans, niet door de partijtop.
Toevallig zal ik afgelopen week twee artikelen in diverse kranten die ongeveer hetzelfde
betogen. Een van Martin Sommer in De Volkskrant van afgelopen zaterdag. Ik citeer even een
stukje: “Het is de partij, het partijbestuur, een schimmige selectiecommissie en helemaal niet de
kiezer die bepalen of iemand Kamerlid kan worden.” Hetzelfde geldt ongeveer denk ik voor
raadsleden. “Wist u trouwens dat Kamerleden tegenwoordig functioneringsgesprekken hebben.
Niet met de kiezers, maar met het partijbestuur.” En de teneur werd wel heel treffend onder de
kop samengevat ‘Politici met praatjes, nee.’ Dat is dus de opvatting van de partijbesturen. Het
andere artikel was het hoofdredactioneel commentaar van Trouw van gisteren. Dat was
ingegeven door de afsplitsingen en de neiging van het bestuur van de Tweede Kamer om
daaraan paal en perk te stellen. Ik citeer Trouw: “Fractiediscipline is door de strikte rolverdeling
tussen oppositie- en coalitiepartijen dermate belangrijk geworden dat elk tegengeluid tot
verkramping leidt. Het individuele Kamerlid – lees daarvoor ook trouwens denk ik vaak het
individuele raadslid - raakt in de loop van de tijd vreemd genoeg het recht op een individueel
geluid kwijt. Bovendien vallen er vraagtekens te plaatsen bij de kandidaatstellingsprocedures
van afzonderlijke politieke partijen. Trouwe volgers van de partijlijn krijgen steevast de voorkeur
boven mensen met meer eigen persoonlijkheid.” En iets verderop: “Als partijen ruimte maken
voor eigenzinnige mensen hoeven die zich niet af te splitsen.” Zelf denk ik dat de beide artikelen
behartenswaardige woorden bevatten.
Dat werd ongeveer een eeuw geleden al voorzien toen we overgingen op het stelsel van
evenredige vertegenwoordiging en de invloed van de partijtoppen zou toenemen. Het liberale
Kamerlid Drion voorspelde in 1916: “De partijbesturen zullen het liefst willen bevorderen de
verkiezing van mensen met wie zijn niet al te veel last hebben gehad.” En kort na de introductie
van dat stelsel zei het CHU-Kamerlid De Vos Van Steenwijk: ”De individuele kiezers zijn
geknecht, overgeleverd aan partijbonzen, de partijtirannen en hunne satellieten naar wiens
pijpen zij bij de stembus mogen dansen.”
Zelf heb ik natuurlijk de beste waarneming op de gang van zaken in mijn eigen partij, maar als
ik zo bij mijn collega’s de oren te luisteren leg ligt het niet veel anders en worden
partijcongressen en partijbijeenkomsten ook steeds meer vooral bevolkt door mensen die
politieke ambities hebben en niet door wat je in het ideaalmodel zou verachten, door kiezers
met sympathie voor een bepaalde partij of verwantschap met een bepaalde ideologische
benadering en die hun vrije tijd ter beschikking stellen om met elkaar te discussiëren over het
algemeen belang. Ruimte voor open discussies is er steeds minder en met name niet over
debatten met onderwerpen die echt van cruciale betekenis zijn. Partijbesturen zijn als de dood
voor de indruk die dat in de media wekt. Want een discussie is raar genoeg niet het toppunt van
de democratie volgens de media en volgens ook die partijbesturen die zich hierdoor in angst
laten gijzelen, maar dat wordt al snel vertaald in termen van ruzie. En van ruzie denken de
kiezers dat zij verre van moeten blijven. Mijn antwoord aan die partijen is zich daardoor niet te
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
11
laten gijzelen, maar vooral duidelijk te maken dat het juist een heel gezonde zaak is. Ook als je
veel gemeenschappelijk hebt. Ook als je die gemeenschappelijke ideologische basis hebt dat je
met elkaar van aanvang van mening verschilt en dat je daarover een gezond, politiek en
democratisch debat hebt.
Maar waar halen gemeenteraadsleden toegespitst op het lokaal bestuur dan hun inhoudelijke
voeling vandaan als dat niet meer is vanuit die partijen zelf? Dat is dan het probleem. Een van
de problemen die ik bij Kamerleden waarneem is het voortdurende getwitter. Iedere
televisiekijker kan dat waarnemen. Maar dat heeft ook zo zijn nadelen. Dat is ook waar te
nemen als u twitterberichtjes van Kamerleden volgt. En bij lokale raadsleden zal het niet veel
anders zijn. Het is vaak nogal eenrichtingverkeer. Kamerleden beroepen zich vaak op het aantal
volgers dat ze hebben, maar dat is toch een buitengewoon onrepresentatief smaldeel van de
samenleving. En met alle respect zijn twitterberichtjes ook niet echt geschikt zijn voor een
serieuze diepgaande discussie over hoe het nu verder moet met de gemeente of het land. In de
lokale politiek speelt nog een extra probleem en daarvan zult u als geen ander bewust zijn.
Door de nog snellere teloorgang van de regionale en lokale kranten dan die van de landelijke
media is ook daar het tegenwicht van het kritisch vermogen en het zicht van de burger op wat er
gebeurt rap aan het verdwijnen.
Nog een probleem op lokaal niveau is natuurlijk dat de verkiezingen die daar plaatsvinden in
hoge mate een afspiegeling zijn van wat kiezers over nationale partijen denken en niet over
lokale issues. Ik gun het al die raadsleden wier partij wint het genoegen daarvan, maar het zou
toch wel heel erg toevallig zijn als in de laatste raadsverkiezingen van 2014 of de
Statenverkiezingen van 2015 in al die gemeenten en provincies nou uitgerekend die D66’ers zo
geweldig hebben gepresteerd en uitgerekend overal al die PvdA’ers zo beroerd hebben
gepresteerd. En je ziet dan meestal natuurlijk ook dat als er winst is men dat zichzelf toerekent.
En als er verlies is, is het natuurlijk de landelijke partijtop die de schuld heeft. En eigenlijk is
natuurlijk in de meeste gevallen de landelijke koers waar de schuld of eer naartoe moet gaan.
Dat is als het gaat om de lokale democratie natuurlijk wel een groot probleem.
Wat te doen met het selectieprobleem? Een oplossing is dat partijen zich moeten openstellen
voor serieus debat. Maar die neiging is niet erg groot, want dat betekent toch eigenlijk dat
partijtoppen de regie uit handen moeten geven. En dat doen ze liever niet. Dat zal van onderop
moeten worden afgedwongen. Het probleem doet zich voor dat de meeste actieve leden nou
net iets van die partijtoppen te verwachten hebben. En als je je stout gedaagt, dan krijg je vroeg
of laat straf en word je niet of laag geplaatst op een kandidatenlijst. Dus de neiging daartoe is
niet erg groot. De partijen zouden meer leden kunnen trekken en ook op deze manier. Maar alle
partijvoorzitters in diverse partijen die steeds aantreden met een doelstelling om het
lidmaatschapsaantal te verhogen falen daarin telkens. Als voorbeeld neem ik Hans Spekman,
maar hij is niet de enige. Hij was niet de eerste partijvoorzitter die aankondigde de PvdA weer
naar 100.000 leden te brengen. Dat is tenminste een van zijn twee verbroken beloften. De
andere zou zijn dat het partijkantoor naar een Utrechtse volkswijk verplaatst zou worden. En het
staat volgens mij nog steeds aan een Amsterdamse gracht.
Hoezeer ik het ook wenselijk zou vinden verwacht ik zelf helaas niet zoveel van het vermogen
van partijen om zichzelf dusdanig leven in te blazen dat zij daadwerkelijk voor een brede groep
kiezers aantrekkelijk worden. Ikzelf neig steeds meer naar een andere oplossing die een jaar of
anderhalf geleden weer is gepopulariseerd door David Reybrouck, de Vlaamse historicus die
toen het boekje tegen verkiezingen schreef. Hij zei dat het eigenlijk heel raar is dat we in de
Westerse wereld democratie met verkiezingen zijn gaan verbinden. Dat is volgens hem
helemaal geen democratie. Ware democratie is in zijn beleving en ook in het oude Atheense
model dat een willekeurige selectie aan burgers aan het landsbestuur deelneemt. Hij werkt dat
in allerlei modellen uit en je kunt erover twisten welk model het meest geschikt is. Om het heel
simpel voor te stellen zou je hetzelfde model kunnen hanteren dat in veel landen voor
juryrechtspraak geldt: je wordt aangewezen door een tijdje je plicht als burger te doen door in
de raad plaats te nemen. Dat heeft tal van voordelen, maar ook nadelen. Een ding is zeker, de
burgers die hun plicht vervullen hebben geen bijbedoelingen. Ik schat overigens in dat veel
mensen dat toch best wel aardig zullen vinden als ze dat een tijdje mogen doen. Ze hoeven niet
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
12
herkozen te worden, want op herverkiezing bestaat geen kans. De volgende keer gaat het weer
door het lot. Er zijn in dat geval dus ook geen partijbelangen die de overhand gaan krijgen op
het algemeen belang. De kiezers zullen zich richten op wat het meest het algemeen belang
dient. Natuurlijk kunnen er ook allerlei deelbelangen een rol gaan spelen, maar ik maak mij
sterk dat dat niet meer het geval is dan in het huidige stelsel met politieke partijen.
Goed. Stel, we hebben hoe dan ook een goed geselecteerd aantal raadsleden. Ik houd toch
maar even aan het model vast van een gemeenteraad die het dagelijks bestuur van een
gemeente controleert. Hoe zorgen zij er voor dat de macht daadwerkelijk bij hen ligt? Een paar
maanden voor de vorige raadsverkiezingen werd er een klein boekje gepresenteerd van Jasper
Loots en Piet Hein Peeters ‘Waarom stemmen op 19 maart 2014?’ Dat bestond uit een aantal
vraaggesprekken/interviews met een aantal praktijk- en wetenschappelijke deskundigen over
het lokaal bestuur. Daaruit heb ik eigenlijk twee grote lijnen gehaald. De eerste lijn is dat al die
mensen zeiden dat raadsleden ontzettend veel vergaderen, maar de beslissingen elders vallen.
De tweede lijn was dat een aantal deskundigen – gelukkig niet allemaal – zei dat die
vraagstukken veel te ingewikkeld zijn om eenvoudige raadsleden daarover een beslissing te
laten nemen. Het is dus eigenlijk maar goed ook dat ze niet zoveel te vertellen hebben. In mijn
ogen is dat een uiting van de nog altijd in Nederland heersende regentenmentaliteit. Hoe moet
je je daartegen als raadslid opstellen? Tegenover enerzijds het feit dat die beslissingen vaak
elders worden genomen. En anderzijds de mentaliteit die sommige mensen nog steeds hebben
dat het ook maar goed is dat eenvoudige raadsleden er weinig over te vertellen hebben. Ik denk
ten eerste dat er meer reële inhoud moet worden gegeven aan het begrip dualisme. Dat is
weliswaar in het begin van de 21e eeuw ingevoerd als model, maar het werkt vaak nog niet.
Zoals het ook trouwens in het Nederlandse parlement steeds minder is gaan werken. Alleen al
de rare indeling tussen coalitiepartijen enerzijds en oppositiepartijen anderzijds geeft aan dat
het niet werkt. Want de enige echte oppositie die zou moeten tellen is die tussen enerzijds het
bestuur, burgemeester en wethouders, en anderzijds de raad. Die moet kritisch tegen
machthebbers staan, in dit geval burgemeester en wethouders. Ongeacht de vraag of die
toevallig een verwante politieke kleur hebben. Zo vul je het volksvertegenwoordigerschap in
mijn ogen goed in. Niet minder kritisch worden omdat iemand toevallig dezelfde
partijlidmaatschapskaart heeft.
Mijn tweede suggestie is je vooral niet te laten inpakken door alle ambtelijke nota’s. Want dan
bepaal niet jij of de burgers de agenda, maar de macht. En bovendien leidt dat tot het gevaar
van een technocratische blik. En uiteindelijk is politiek niet op een technocratische manier vorm
te geven. Ik haal Edmond Burke, de laat 18 e eeuwse conservatief-liberale Britse politicus en
denker aan. “Whether a measure of government be right or wrong is no matter of fact but a
mere affair of opinion.” Dat geeft op welk niveau dan ook het belang aan van een principieel
inhoudelijk debat.
En de derde en misschien wel belangrijkste raadgeving die ik zou hebben is nooit in te
stemmen met een bepaalde voorgelegde beslissing, omdat het besluitproces al zover is dat u
niet meer terug zou kunnen. De raad is uiteindelijk degene die de definitieve beslissing neemt.
En als de raad als houding zou uitstralen dat mijn stem nee wordt tenzij u mij in heldere termen
kunt uitleggen waarom ik op inhoudelijke gronden ja zou moeten zeggen. Dat verhaal moet zo
helder zijn dat ook de burgers namens wie ik hier zit het zouden snappen. Dus ontdaan van alle
mistige jargon. Pas dan kan ik misschien ja gaan zeggen. Zo niet, dan is mijn antwoord nee.
Dat is een heel andere insteek. Anne Vondeling, oud-Tweede Kamervoorzitter heeft ooit in de
jaren zeventig gezegd: “Tweede Kamer, lam of leeuw?” Hierop toegepast kan een raad door die
houding aan te nemen zichzelf tot leeuw maken.
Ten slotte, autonomie in de zin van financiën. Hoeveel kost het gemeentebestuur nou eigenlijk?
Een van uw belangrijkste taken is namelijk het vaststellen van een begroting. Ik heb volstrekt
onrepresentatief in mijn omgeving voorafgaand aan de vorige gemeenteraadsverkiezingen
gewone burgers en mensen die een politieke rol speelden gevraagd of zij enig idee hadden
hoeveel het gemeentebestuur kost. Daar zitten dus ook die algemene middelen uit de
rijksbegroting in. Ik weet niet of u enig idee heeft wat dat per inwoner kost. Dat verschilt
natuurlijk ook per gemeente. Bijna iedereen die ik het vroeg zat te laag Ze zaten meestal zo
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
13
tussen de € 1.500,- en € 2.000,- en soms lager. Het loopt ongeveer tussen de € 2.000,- en bijna
€ 7.000,-. € 7.000,- is het in Amsterdam en in € 2.000,- in kleine gemeenten. Dus hoe groter
een gemeente, hoe duurder die is. Meer voorzieningen is misschien een deel van het verhaal.
Maar te vrezen valt dat het voor een deel ook een kwestie is van meer bureaucratie en grotere
afstand tot de burgers. Het gemiddelde in 2013 was € 3.000,-. Dus voor de
decentralisatieoperaties. Als je dat afzet tegen de burgers die deel uitmaken van de
beroepsbevolking, van wie het geld uiteindelijk moet komen, is er dan enig idee hoe dat zich
verhoudt tot een modaal inkomen? 18% van een modaal inkomen gaat op aan gemeentelijke
lasten. Dat is een fors bedrag. Als u dat aan de gemiddelde kiezer zou vertellen denk ik dat die
zich rot schrikt en zich afvraagt wat er allemaal voor dat geld gebeurt. Ik maak me sterk dat de
gemiddelde burger denkt dat het heel nuttig, maar wel een beetje duur is als hij daarvoor een
goede straatverlichting, tegels waarover hij zijn nek niet breekt en veiligheid heeft. Maar helaas
voor die burger gaat daar maar een fractie van al dat geld heen. Er gaat gemiddeld meer naar
bevordering van werkgelegenheid door gemeenten dan naar onderhoud van wegen. Er gaat
anderhalf keer zoveel geld op aan subsidies voor straatfeesten en buurthuizen dan naar het
handhaven van de openbare orde. En de ondersteuning van burgemeester en wethouders kost
tweeënhalf keer zoveel als de veiligheid op straat. Waar denkt u dat burgers meer behoefte
hebben? Aan voorlichters, die de burgers van het bestuur afschermen, of aan agenten op
straat? Ik denk dat u wel kunt raden wat die burger voor antwoord zou geven. In mijn ogen zijn
dit soort financiële verhoudingen tekenen van een in zichzelf bestuur waarbij de burger sluitstuk
in plaats van hoeksteen van het bestuur vormt. Ik weet dat veel van het beleid op rijksniveau
wordt vastgesteld en gemeenten alleen maar hebben uit te voeren. Maar goed, dan moeten we
die discussie op een ander niveau voeren.
Mijn slotwoord is het volgende. Bedenk als politicus op welk niveau u ook opereert het
volgende. Als u uitgaven doet waarbij niet alle burgers baat hebben en die slechts een beperkte
groep ten goede komt, stel u dan altijd de vraag wat het doen van uitgaven voor die beperkte
groep rechtvaardigt, terwijl de rekening bij hun buren wordt gelegd. Dank u wel.
De heer BROEKEMA: Dank je wel Patrick. Wil iemand een feitelijke vraag stellen?
De heer ALKEMA: Ik ben Jan Alkema van de CDA-fractie in Oosterhout. Ik heb een opmerking.
Ik vond het heel interessant, maar ik heb het gevoel dat Kamerleden en raadsleden wel op een
aantal dingen meer van elkaar verschillen dan u heeft aangegeven. Ik bezie dan even mezelf in
Oosterhout. Het CDA is met 100 leden de grootste ledenpartij in Oosterhout. Er stemt maar
2,5% van de mensen op ons. Tegelijkertijd is het voor ons heel logisch om met alle organisaties
waarmee we zelf werken dichter bij je democratische partners in de samenleving. Bijvoorbeeld
zitten we morgen weer met elkaar in een kroeg op de markt het debat te voeren. Dat is logisch,
omdat de schaal zo klein is.
Mijn politieke ambities met mijn 56 jaar zijn zeer beperkt. Ik denk dat het CDA in Den Haag mij
niet graag als Kamerlid ziet komen. Financieel ben ik natuurlijk meer een soort halve vrijwilliger
dan een carrièrepoliticus in Oosterhout. Dat maakt ook mijn insteek totaal anders. Ik denk dat er
dus wel een paar verschillen zijn tussen een Kamerlid en een lokaal raadslid.
De heer VAN SCHIE: Het is natuurlijk heel lastig om te generaliseren. Er zijn inderdaad wel
verschillen tussen het lokale en nationale niveau. Ik heb natuurlijk de meeste ervaring in mijn
eigen partij. Als ik naar een lokale afdeling ga waar ik als spreker in een algemene vergadering
wordt gevraagd valt mij soms een wisseling van het publiek op. Soms is het een vergadering
over kandidaatstelling. Meestal zie ik oudere leden na de algemene vergadering weglopen en
zie ik jonge en enthousiaste mensen aankomen voor mijn verhaal. Of mensen jong van geest,
dat kan natuurlijk ook. Een oude klacht is dat heel veel lokale afdelingen van partijen er een
betrekkelijk moeizaam leven op na houden wat betreft een inhoudelijk debat. Ze doen daaraan
überhaupt vrij weinig. Mijn ervaring als spreker bij andere politieke partijen is trouwens ook dat
het in de grote steden, met name de studentensteden, nog wel meevalt, maar op andere
niveaus valt het vies tegen in hoeverre er nou echt een inhoudelijk debat plaatsvindt.
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
14
Vers twee is in hoeverre er werkelijk reële invloed is op het vaststellen van een
verkiezingsprogramma of in hoeverre dat vooral schijn is. Ook wat dat betreft heb ik meer
ervaring en zicht op het nationale niveau in plaats van het lokale niveau. Dat onderstreept
misschien uw verhaal. In het rapport van de Teldersstichting is voor het volgende gepleit. Als je
het verkiezingsprogramma na coalitieonderhandelingen voor een regeerakkoord hebt ingeruild,
zou het dan niet logisch zijn dat leden daarover hun zegje kunnen doen als dat kennelijk de
koers is voor de komende vier jaar? U weet dat het bij de PvdA inderdaad zo gaat. De meeste
partijen, ook mijn eigen partij, houden dit soort dingen af. Ik weet niet of het op lokaal niveau in
veel partijen anders is geregeld. Als je leden echte en serieuze invloed geeft en serieus neemt,
geef je als politieke partij aan, op welk niveau dan ook, dat het misschien loont om lid te
worden.
De heer KARSSEN: Ik ben Aart Karssen en was tot voor kort Statenlid in Overijssel en
fractievoorzitter van D66. U heeft gezegd dat beslissingen elders vallen en er veel wordt
gepraat. Dat is zo, maar dat hoeft helemaal niet. Ik houd vanmiddag een case bij de workshop
voor met als titel ‘Volksvertegenwoordiger, neem het heft in eigen handen.’ Ik zie ook heel vaak
dat volksvertegenwoordigers eigenlijk over zich heen laten lopen.
Ik heb ook een vraag. Overijssel is mijn referentie. Als je ziet hoe volksvertegenwoordigers
worden gekozen heeft zich bij de Statenverkiezingen bij het CDA iets heel interessants
voorgedaan. Het CDA heeft zich echt gericht op de achterban en personen. “Kies een
Kampenaar in de Staten.” Dat moest natuurlijk een CDA-Kampenaar zijn. De voorzitter van mijn
wijkvereniging – ik woon in Zwolle – was ook kandidaat. Hij had overal gigantische borden
staan. Dat heeft ertoe geleid dat van de lijst die het CDA heeft ingediend er 11 zijn gekozen.
Verreweg is het de grootste partij. Er zijn 5 Statenlezen met voorkeurstemmen gekozen. Dus
het systeem is om zich te richten op de persoon en de achterban. We hebben een aantal jaar
geleden de kiesdrempel verlaagd. Zit daar nou ook een aanknopingspunt om daarmee iets te
doen, zodat je de verkozenen dichter bij de burger brengt?
De heer VAN SCHIE: Jazeker. In hetzelfde rapport van de Teldersstichting hebben we ervoor
gepleit om die drempel te verlagen. Persoonlijk houd ik het systeem-Bolkestein aan. Die heeft in
1992 ervoor gepleit om de vraag welke personen in een raad of Kamer plaatsnemen volledig te
laten afhangen van het aantal stemmen. Dus partij X heeft 20 zetels behaald. De 20 mensen op
die lijst met de meeste stemmen worden gekozen. Eigenlijk is het in mijn ogen heel raar dat je
de kiezer daarbij zou willen betuttelen. Het zijn toch verkiezingen waarbij de burger bepaalt wie
hun volksvertegenwoordiger is? Kennelijk vinden partijen, partijbesturen dat die burger dat niet
kan en moet die burger betutteld worden. Wat mij betreft is dat het beste te volgens systeem.
Zolang je althans aan het verkiezingsstelsel vasthoudt, want ik zou dus persoonlijk ook nog wel
voelen voor experimenten met het systeem-Van Reybrouck, maar het is eigenlijk gewoon het
model van de Atheense democratie.
De heer KLIJNSMA: Dank je wel Patrick, voor je verhaal. Ik wil even reageren op en een vraag
over het slot stellen, toen je het over geldbedragen had. Zegt dat iets over de wijze waarop
gemeenteraden van hun budgetrecht gebruik maken? Mijn indruk is dat de
begrotingsbehandeling het belangrijkste moment in het jaarlijkse politieke bedrijf is. In de
praktijk is dat vaak niet zo en gaan alleen de financiële woordvoerders daarop los. Het wordt
veel te weinig als sturingsinstrument door raden gebruikt. Die indruk wordt door velen gedeeld.
Hoe komt dat dan?
Ik was wat verbaasd door de nadruk die je legde op het bedrag dat aan openbare orde en
veiligheid wordt besteed, omdat de politie sinds een aantal jaren is genationaliseerd. Ik dacht
dat een liberale minister dat heeft bedacht. Ik zou het uit het oogpunt van lokale democratie
heel goed vinden als de macht over de lokale veiligheid weer bij gemeenten weer wordt
teruggelegd. Dat is mijn persoonlijke opvatting en niet die van BZK. Het geld dat gemeenten
aan openbare orde en veiligheid kunnen besteden is ook buitengewoon beperkt. Het is dus
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
15
nogal logisch dat het bedrag zo klein is. Die vergelijking vond ik niet juist. Zou je ook daarop
even willen reageren?
De heer VAN SCHIE: Dat klopt en in die zin is die vergelijking niet juist. Als je de gemiddelde
burger vraagt wat die van een gemeente verwacht, dan denk ik dat veiligheid een van de
dingen is die hij verwacht. Ik ben het persoonlijk met je eens dat die overgang naar de nationale
politie minder gelukkig is en dat het beter weer gedecentraliseerd zou kunnen worden. Het gaat
weer opnieuw om het perspectief van de burger die dus geen inzicht heeft. Natuurlijk, de
meeste gemeenten hebben hun begroting inmiddels op internet staan. Dat is een vrij
vervelende klus, want dat heb ik anderhalf jaar geleden ook bij de nodige gemeenten gedaan.
Om die door te nemen en echt zicht erop te krijgen. Dat je ook een onderscheid krijgt. Daarvan
weet u hopelijk alles, voor zover u raadslid bent. Wat zijn nu uitgaven waartoe de raad verplicht
is, omdat het uitvoeringskwesties zijn? Of waar zit nog de vrije beslisruimte. Het is ontzettend
lastig om daarop als burger zicht te krijgen. En ik maak me sterk dat het voor raadsleden ook
geldt. Maar dat is denk ik wel heel belangrijk. Ik ben het helemaal met je eens dat de raad zich
bij het vaststellen van de begroting kan laten gelden. Dat is het belangrijkste en meest cruciale
moment.
De heer TE VELDE: Ik ben van de Utrechtse Heuvelrug. Ik heb nog een vraag naar aanleiding
van de vraag van het voormalig Statenlid uit Overijssel. Zowel zijn standpunt als uw reactie
daarop verbaasde mij. Ik heb naar aanleiding daarvan een vraag. Zelf zit ik nog maar kort in de
politiek en zie ik soms dat ze soms advieslijsten maken over wie op 1 en wie op 10 staat. Dat is
deels ook om te voorspellen dat het een beetje als team kan functioneren, omdat er
verschillende bloedgroepen in zitten en er verschillende deskundigheden, achtergronden etc
zijn. Als u een pleidooi houdt voor het model in Overijssel heb je volgens mij kans dat je vijf
huismoeders of vijf mannen krijgt die verstand van zorg hebben, maar niemand met verstand
van financiën of verkeer en vervoer. En hoe los je dat op? Ik vind het zelf juist handig dat een
adviescommissie zegt dat vanuit het bestuur dit de top 1 tot en met 10 is. Als er dan zeven
mensen in de raad komen is dat een mooie mix van kennis en kunde en onderlinge
samenwerking van bloedgroepen en kennis. Hoe verhoudt zich dit tot wat u net zei?
De heer VAN SCHIE: Ik zou zelf tegen advieslijsten zijn. Wat mij betreft wordt de lijstvolgorde at
random bepaald. Dat moet met nieuwe technieken allemaal heel makkelijk zijn. Afgezien van de
lijsttrekker, wiens gezicht heel belangrijk is. Dat sluit ook aan bij het verhaal van Frank Hendriks.
Achter die lijsttrekker verschijnen mensen elke keer in een andere volgorde om het proces zo
eerlijk mogelijk te maken. Dat niet degene die toevallig op 2 staat, zeker als het ook nog een
vrouw is, die om die reden de stemmen krijgt, maar het echt op individuele verdiensten is.
Hoe verhoudt zich dat dan met een evenwichtige samenstelling? Wat mij betreft hoort een
volksvertegenwoordiger een beetje een allrounder te zijn, want het is een vertegenwoordiger
van de burger. Het risico van een specialist is dat zo iemand thuis gaat zitten, de hooflijn uit het
oog verliest en hij of zij zich laat meetrekken in een technocratische benadering van de politiek.
hij of zij kan dan niet meer aan de burgers kan uitleggen waarom hij de beslissing heeft
genomen zoals hij of zij heeft gedaan. Uiteindelijk zul je je altijd moeten afvragen of je het je
kiezers duidelijk kunt maken.
De heer BROEKEMA: Nu pauzeren we tien minuten, waarna we doorgaan met de inleiding van
Bas Denters en daarna met die van Han Warmelink.
Pauze.
De heer BROEKEMA: Een interessante afmelding komt van iemand van het ministerie van BZK
Alain Krijnen. Hij was een van de mensen die vanaf het eerste uur altijd bij Lokaal 13 aanwezig
was. Hij pleegt dat tot heden ten dage nog altijd te doen. Alain Krijnen werkt evenals MeineHenk Klijnsma bij het ministerie van BZK. Hij houdt zich bezig met constitutionele zaken en
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
16
Alain zit bij Bestuur. Vandaag is een notitie van hem aan de orde in de ministerraad:
“Aanstellingswijze en positie burgemeester.” De beschouwing over hoofdstuk 7 van de
Grondwet komt vandaag in de ministerraad, vandaar dat hij er niet bij kan zijn. Is dat een
openbare notitie, Mijne-Henk? Nee hè? Wij moeten nog even in spanning blijven wat daar
gebeurt. Dit gaat ook over schaalkwesties, maar dan op ministerraadniveau.
Er zijn dus een aantal afmeldingen van mensen die door hun werk hier niet aanwezig kunnen
zijn. Frank van Putten is er ook een van. Ook hij werkt bij BZK. Ooit is ons netwerk begonnen
met 13 griffiers en een secretaris, Ria Engels-van Os. Twaalf griffiers, daarom heet het Lokaal
13. Dat is een naam waarvan we niet meer af willen komen. Nu is het een netwerk van
wetenschappers en mensen in het openbaar bestuur: politici, ambtenaren en beleidsadviseurs.
Die mix is misschien nog wel even goed om aan te geven.
Er is een prachtig boek verschenen waarvan we als Lokaal 13 er een aantal hebben
aangeschaft “Schaal en lokale democratie”. Dat is een boek dat zo duur is dat we het niet
kunnen uitdelen. Dat boek is nu alleen maar in het Engels en komt daar een goedkopere
uitgave van, ook in het Nederlands.
De heer DENTERS: In de Nederlandse taal zal waarschijnlijk niet gaan lukken. Bij de uitgevers
is het te doen gebruikelijk pas aan een paperbackuitgave te gaan denken als het kassucces van
de hardcover is gegarandeerd. Ik heb het idee dat het redelijk goed loopt, maar of het ooit van
een paperbackformat gaat komen waag ik te betwijfelen.
De heer BROEKEMA: Mensen die nog een bijzondere verdienste voor Lokaal 13 willen
verrichten krijgen dit boek. Verder moet iedereen het zelf kopen als hij of zij het wil lezen.
De heer DENTERS: In ieder geval dank voor de soft sponsoring en voor de gelegenheid om
hier wat sluikreclame te bedrijven.
De heer BROEKEMA: Alles dat van wetenschappelijke waarde is willen we promoten. Bas, ik
geef jou het woord voor een toelichting op het boek en om jouw inleiding te houden. Heel veel
succes!
De heer DENTERS: Bedankt. Ik zal het vooral gaan hebben over het thema schaal en lokale
democratie. Omdat iedereen tot nu toe een eigen definitie van het begrip autonomie heeft
gegeven en dat ook nuttig is als inleiding op mijn verhaal wil ik het ook even hebben over de
relatie van mijn betoog tot het begrip autonomie. Ik zie autonomie dicht in de buurt blijven van
de letterlijke betekenis van dat woord, vooral als het vermogen tot zelfbestuur. Ik heb het over
gemeentelijk bestuur. Dat bestaat eigenlijk uit twee componenten. In de eerste plaats het
vermogen om als lokale gemeenschap in samenspraak met het bestuur van die gemeenschap
te bepalen wat men in het belang van de toekomst van die lokale gemeenschap acht. En
vervolgens en als afgeleide daarvan het vermogen om bij woorden ook daden te voegen. Vaak
wordt autonomie in die tweede zin genoemd, het vermogen om bepaalde taken in
zelfstandigheid uit te oefenen, gebruik makend van de financiële kaders, bevoegdheden en
beschikkend over personeel. Maar beide aspecten zijn van belang. In mijn verhaal zullen ook
beide aspecten een rol spelen, zij het dat het accent nadrukkelijk ligt bij het eerste aspect, het
vermogen tot zelfbeschikking. Het zelf inhoud geven aan wat er in het belang van de lokale
gemeenschap wordt geacht.
Als we het hebben over de schaal van het lokaal bestuur, zullen we zien dat die schaal daarvan
eigenlijk met beide zaken te maken heeft. Enerzijds met het vermogen om in samenspraak met
de lokale bevolking daadwerkelijk een debat te voeren over wat in de toekomst van belang is
voor die gemeenschap. En in de tweede plaats om vervolgens ook daden bij woorden te
voegen. Als we vanuit dat schaalbegrip kijken naar het Nederlandse lokale bestuur verklap ik
uiteraard geen geheim als ik constateer dat in de afgelopen 75 jaar die schaal van het lokale
bestuur drastisch is veranderd. Als we bijvoorbeeld naar de laatste 25 jaar kijken zien we dat in
1990 de gemiddelde gemeente 20.000 inwoners had. Dat aantal is inmiddels begin 2015 bijna
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
17
verdubbeld. Dus de schaal van het lokale bestuur is toegenomen als gevolg van een aantal
herindelingen. Die hebben ertoe geleid dat het aantal gemeenten sterk is afgenomen.
Toen ik het levenslicht aanschouwde, midden de jaren vijftig – ik ben van 1954 -, was het aantal
gemeenten nog circa duizend. Inmiddels zijn we aangeland op 393 als ik wel ben ingelicht. Ik
weet niet hoe de teller op dit moment precies staat, maar per januari was het in ieder geval 393
gemeenten. Er is een drastische verandering in de schaal van het lokale bestuur. Als we niet
naar de tijdverandering kijken, maar internationaal gezien kunnen we constateren dat het
Nederlandse lokale bestuur behoorlijk aan de maat is, ook naar Europese maatstaven. Er is een
aantal landen waar het bestuur grootschaliger is. In Litouwen is dat het geval, en inmiddels is
dat ook in Denemarken het geval. En in het Verenigd Koninkrijk is men nadrukkelijk groter dan
de Nederlandse verhoudingen. Zodanig groter dat ik dat niet op deze sheet heb gezet. Daar zijn
gemeenten gemiddeld genomen 153.000 inwoners groot. Dus dat is net een maatje groter dan
bij ons. Als we het afzetten tegen het Europese gemiddelde van ongeveer 5.000 inwoners per
gemeente, dan zien we dat die schaal van het Nederlandse bestuur heel behoorlijk is. Ook als
we het vergelijken met ons buurland Duitsland zien we dat de schaal van Nederlandse
gemeenten echt groot is. Niettemin is er nog steeds een debat over de vraag of het
Nederlandse bestuur wel aan de maat is. Recent nog denkend aan de regeringsverklaring.
Daarin stond dat mede in het licht van decentralisaties er behoefte zou zijn aan
schaalvergroting in het bestuur. Weliswaar niet onmiddellijk, maar het kabinet dacht mede bij
monde van minister Plasterk aan een bestuur bestaande uit vijf landsdelen en gemeenten van
in principe minimaal 100.000 inwoners. Dus het debat over die schaal wordt nog steeds
gevoerd, ondanks het feit dat het Nederlandse bestuur redelijk grootschalig is.
Tegen die achtergrond is het aardig om wat bevindingen uit voor het voetlicht te brengen over
de effecten van schaalvergroting op de kwaliteit van het bestuur en met name op de vraag wat
het effect is op de kwaliteit van de lokale democratie. In de literatuur vinden we eigenlijk daarop
twee visies. Even een knipoog naar Jonathan Swift met zijn beroemde satire Gulliver’s Travels
kun je die twee visies Brobdingnag en Lilliput noemen. Brobdingnag staat voor big is beautiful.
Brobdingnag is het land van de reuzen in Gulliver’s Travels en Lilliput is de wereld van klein
maar fijn. In het blad over het Nederlandse openbaar bestuur Binnenlands Bestuur zie je die
twee visies eigenlijk ook terug. Als je kijkt naar het interessante debat in de kring voor
Nederlandse gemeenten is er in de jaren 2006-2007 een debat over de toekomst van die
gemeenten. Er zijn eigenlijk twee visies geformuleerd die eigenlijk heel nauw sporen met die
twee tradities: Brobdingnag versus Lilliput. Brobdingnag bij monde van de burgemeester van de
schone stad, Jozias van Aartsen. Hij beklemtoont in het rapport ‘De eerste overheid’ het belang
van bestuurskracht van gemeenten en gaat vooral in op de dienstverlening en service als de
kerntaak van het lokaal bestuur. Het lokaal bestuur zou moeten fungeren als bij uitstek het loket
van burgers. Burgers zijn er vooral in de hoedanigheid van klant. In dat verhaal past ook een
grootschalig lokaal bestuur. In de discussie over het rapport is ook die 100.000 plus-grens wel
eens genoemd. Die is uiteindelijk in het debat met de VNG niet helemaal richtinggevend
geworden, maar het ademt wel de geest van het rapport-Van Aartsen.
Minder bekend is een rapport van een jaar eerder. Evenzeer van een VNG-commissie onder
leiding van de gouverneur van Limburg, Theo Bovens. Dat heet ‘Wil tot verschil.’ Dat Wil tot
verschil-verhaal is eigenlijk heel anders getoonzet. Dat ademt veel meer de geest van de kracht
van de samenleving, een nauwe verbinding tussen het lokaal bestuur en de lokale
gemeenschap, actief burgerschap, de inzet van burgers voor de publieke zaak en er wordt
vanuit die visie gepleit voor een veel kleinschaliger en pluriformer lokaal bestuur.
De vraag is wat voor merites die modellen hebben. In dat kader heb ik een aantal jaren geleden
samen met collega’s uit het buitenland een project gestart dat zich heeft gericht op de vraag wat
de implicaties van de omvang van gemeenten voor de kwaliteit van de lokale democratie zijn.
We hebben daar in vier Europese landen onderzoek gedaan naar grotere en kleinere
gemeenten. Het gaat om Nederland, Zwitserland, Denemarken en Noorwegen. In die
gemeenten zijn telkens groepen van burgers bevraagd over hun opvattingen over de kwaliteit
van de lokale democratie en hun actieve betrokkenheid bij die lokale democratie. We hebben
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
18
ook geprobeerd te achterhalen in hoeverre binnen die landen de opvattingen en de
betrokkenheid van burgers ten aanzien van die lokale democratie.
Ik wil graag een aantal punten met u doornemen. Vanuit het perspectief van de politieke
democratie hebben we een aantal criteria geformuleerd op grond waarvan we hebben gezegd
in hoeverre die zaken worden beïnvloed door de schaal van de lokale democratie. Er zijn drie
clusters. Ten eerste burgerzin en burgerparticipatie: in hoeverre beschikken burgers over
politieke kennis van die lokale democratie, hebben ze belangstelling daarvoor en zijn ze actief
op allerlei manieren, zoals het contact opnemen met politici, de benaderbaarheid van politici,
het stemmen bij verkiezingen, het deelnemen aan allerlei partijactiviteiten en georganiseerde
activiteiten in de lokale samenleving. Dat is een cluster.
In de tweede plaats gaat het om de wijze waarop burgers zich verhouden tot de representatieve
democratie. In hoeverre zijn ze van mening dat de lokale politici competent, integer en
responsief zijn: luisteren naar wat er lokaal leeft.
En ten slotte is ze ook gevraagd of ze tevreden zijn over de prestaties van het bestuur. Het gaat
om prestaties in drie domeinen. In de eerste plaats de dienstverlening aan burgers. In de
tweede plaats lokale voorzieningen in het lokale domein en ten slotte het beleid van het
gemeentebestuur met het oog op de uitdagingen met het oog op de uitdagingen waarvoor de
lokale gemeenschap zich ziet gesteld.
Als we naar de resultaten kijken hebben die tot een heel dik boek geleid. Ik probeer ze in drie
sheets samen te vatten. Ik neem aan dat die sheets ook beschikbaar gesteld worden, zodat het
schrijfwerk tot een minimum kan worden beperkt.
De heer BROEKEMA: Ja ja. Dat is zeker het geval.
De heer DENTERS: Als we gaan kijken, dan zien we dat omvang op een aantal aspecten
invloed heeft. De invloed die we vinden is eigenlijk op alle domeinen waar we een effect van
omvang vinden negatief. Dus hoe groter de gemeente, hoe minder een aantal zaken is
gerealiseerd. Waar we negatieve effecten vinden, in drie of vier landen waar we hebben
gekeken, gaat het in de eerste plaats om het gevoel dat burgers invloed kunnen uitoefenen op
wat er lokaal gebeurt en begrijpen wat er lokaal gebeurt. Dus de subjectieve politieke
competentie neemt af naarmate de gemeente groter wordt. Dat is in drie van de vier landen het
geval, ook in Nederland.
Dat is ook zo als het gaat om de actieve betrokkenheid van burgers bij activiteiten van politieke
partijen. Deels gaat het om lidmaatschap, maar ook gaat het om naar vergaderingen gaan of
het contact opnemen met een partij als er zaken in je buurt gebeuren die je niet aanstaan en
het contact opnemen met politici en ambtenaren als er zaken zijn waarvan je vindt dat die onder
de aandacht van dat soort ambtsdragers gebracht moeten worden. Ook daar zie je dat dat
afneemt naarmate de gemeente groter wordt. Dat is overigens ook iets dat de hier aanwezige
Pepijn van Houwelingen ook heeft geconstateerd in een recent artikel in het tijdschrift
Bestuurswetenschappen. Dat is vanaf 1 januari van dit jaar overigens geheel gewijd aan het
regionaal en lokaal bestuur. Dat artikel en tijdschrift wil ik ook graag onder uw aandacht
brengen.
Het meest opmerkelijk is het negatieve effect van schaal op de tevredenheid van burgers over
bestuursprestaties. Daar waar veel mensen verwachten dat er daar misschien een positief
effect zou zijn – dat we zelf eigenlijk ook hadden verwacht - zien we in drie van de vier landen
daar een negatief effect. Ook dat is het geval in Nederland. Dus naarmate een gemeente groter
wordt zijn burgers ontevredener over de prestaties die dat bestuur levert.
De effecten die we vinden zijn soms redelijk stevig, gebiedt de eerlijkheid te zeggen. Zoals je
ziet in het plaatje over de contacten met de lokale politiek. Je ziet dat die lijnen allemaal redelijk
steil naar beneden lopen. Een verandering in de schaal van het bestuur leidt tot relatief grote
effecten op de contactvariabelen. Anderzijds zie je bij de tevredenheid over beleid en diensten
dat dat effect veel zwakker is. Een verrassing voor ons was dat het een negatief in plaats van
een positief effect was. In alle vier de landen zie je dat de tevredenheid afneemt naarmate de
schaal van het lokaal bestuur groter wordt. Dat heeft in belangrijke mate te maken met
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
19
negatieve effecten op het terrein van de personele dienstverlening. Waar het aankomt op
maatwerk, luisteren naar burgers en het vermogen om daarop vervolgens adequaat in te
spelen. Sociale zorg en individuele dienstverlening zijn de domeinen waar met name negatieve
effecten worden geconstateerd. Dat is ook wel iets dat we straks in de verbreding van de
discussie naar het huidige Nederlandse debat over de adequate schaal van het lokaal bestuur
in het licht van decentralisaties even in ons achterhoofd moeten houden.
Bij conclusies op basis van het onderzoek is het eerst vooral te constateren dat we iets niet
hebben gevonden. We hebben eigenlijk nergens positieve effecten van de schaal op deze
aspecten van de lokale democratie gevonden. Af en toe is er in een individueel land wel ergens
een effect. Door de bank genomen zien we eigenlijk nergens structurele effecten. We zien wel
een zekere steun voor het small is beautiful-argument. We moeten ook niet overdrijven, want
sommige effecten zijn relatief bescheiden. In vier gevallen vinden we consistent statistisch
significante negatieve effecten, hoewel die effecten af en toe redelijk zwak zijn.
Wat we wel vinden is dat de betrokkenheid van burgers bij de lokale samenleving afneemt met
de schaal van de gemeenschap waarin men opereert. Dat is deels ook de achtergrond van een
aantal eerder gememoreerde verschijnselen. Negatieve effecten van de schaal van de
gemeente op de lokale verbondenheid van burgers op hun onderlinge vertrouwen. Dus niet het
vertrouwen in de politiek, maar vertrouwen in de buren en de leden van de gemeenschap,
integratie in de buurt, de bereidheid om dingen voor en met buren te doen en het lidmaatschap
van verenigingen. In die zin is er in dat opzicht sprake van negatieve effecten voor zeg maar
draagvlak onder een doe-democratie. We hebben in de landen gekeken hoe tevreden burgers
zijn over het bestuur. In Zwitserland is men het meest tevreden en dat heeft denk ik voor een
deel te maken met dit soort aspecten.
Dat plaatst ons wel voor een dilemma. Aan de ene kant kunnen we constateren dat voor het
welslagen van decentralisatieoperaties, waarover Plasterk het heeft, waarover we ons in
gemeenteland allemaal zorgen maken en waarmee we druk bezig zijn om die
decentralisatieoperaties in goede banen te leiden, aansluiting bij burgers cruciaal wordt geacht.
Het debat over decentralisaties staat ook in belangrijke mate in het teken van het meer
aansluiten bij de kracht van de samenleving. Burgers aanspreken op hun eigen
verantwoordelijkheden en hun manier van het aanpakken van de problemen optimaal te
benutten. Dat is een van de redenen waarom dat op lokaal niveau veel beter kan dan vanuit
een gecentraliseerd bestel. Dus we moeten die aansluiting bij lokale gemeenschappen overeind
zien te houden. Dat pleit voor een relatief kleinschalig lokaal bestuur. We hebben in dat verhaal
ook aangegeven dat een deel van de makkes van de ontevredenheid van burgers over het
presteren van dat bestuur te maken heeft met het gebrek aan maatwerk in individuele
dienstverlening, ook en met name in het sociaal domein. U ziet dat heel nadrukkelijk in
Denemarken en Noorwegen waar decentralisaties al veel eerder gestalte hebben gekregen.
Daar wringt hem de schoen bij grootschalig lokaal bestuur. Aan de andere kant zien we ook dat
er behoefte is aan schaalvergroting. Daar kunnen we niet blind voor zijn. Er is behoefte om
decentralisatieoperaties op een goede manier op te pakken. En daar is expertise voor nodig.
Het is ook vaak nuttig om aansluiting te vinden bij de schaal van regionale instellingen en
regionale maatschappelijke verbanden. Bij inkoop geldt ook het beginsel dat je samen sterk
staat. Dus dat vraagt om schaalvergroting. Grootschalige gemeentelijke herindeling kon niet zijn
beslag krijgen. Plasterk gaf aan dat op korte termijn andere maatregelen nodig zijn omdat het
eindperspectief van Plasterk en de zijnen niet op korte termijn te realiseren is. Wat doen we dan
op korte termijn: regionale samenwerking. Dat wordt dan vooral gezien als een
overgangsregime en noodverband, omdat we even niks beters hebben. Dat leidt tot een
bepaalde visie op regionale samenwerking die wat tobberig is. Er wordt wat betreft
gemeenschappelijke samenwerking gesproken van bestuurlijke spaghetti. En men spreekt van
een democratisch zwart gat.
Ik heb zelf behoefte aan een wat andere visie op intergemeentelijke samenwerking. Niet dat die
intergemeentelijke samenwerking nou altijd ideaal is, maar het alternatief van die herindeling en
schaalvergroting is dat ook niet. Dat blijkt wel uit wat ik eerder heb verteld op basis van mijn
onderzoek. Maar ook als we dichter bij huis blijven kijken we naar een onderzoek waarbij
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
20
Michiel Herweijer betrokken was naar grootschalige herindelingen in de provincie Groningen.
eigenlijk komt Linze Schaap in zijn evaluatie van de Friese herindelingen tot een min of meer
vergelijkbare conclusie. Dan zien we dat er ook wel wat af te dingen valt van de positieve
effecten van die gemeentelijke schaalvergrotingen. Dus weliswaar is die intergemeentelijke
samenwerking niet ideaal. Het is en blijft een politiek proces en dat kenmerkt zich door de kunst
van het haalbare. Neem genoegen met de resultaten die je op een gegeven moment kunt
behalen. Dat moet genuanceerder worden gezien dan doorgaans gebeurt. Daar ziet men toch
vooral de schaduwzijde van intergemeentelijke samenwerking. We hebben in opdracht van het
ministerie van BZK een verkennend onderzoek uitgevoerd en hopelijk kan er daarna nog een
wat uitgebreider onderzoek volgen. Als wij kijken naar de resultaten van de samenwerking dan
lijken de voorlopige resultaten erop te wijzen dat de tevredenheid van gemeentesecretarissen
en raadsgriffiers van gemeenten die bij samenwerkingsverbanden zijn betrokken erop te wijzen
dat naarmate een gemeente bij meer samenwerkingsverbanden is betrokken, dus dat er meer
sprake is van bestuurlijke spaghetti, dat niet leidt tot minder, maar eerder tot meer tevredenheid
over het functioneren van die intergemeentelijke samenwerking. Nogmaals, ik steek mijn
handen niet in het vuur voor de robuustheid van die conclusies bij uitgebreider onderzoek. Maar
de vier samenwerkingsverbanden en de ruim zestig gemeenten die we in dat kader hebben
onderzocht wijzen in een andere richting. Die richting is wat positiever over de resultaten en de
kwaliteit van de intergemeentelijke samenwerking, dan doorgaans in het wat tobberige betoog
wordt aangenomen zonder veel bewijsvoering. Dus dat wil ik in ieder geval gezegd hebben.
Dan blijft natuurlijk wel het probleem bestaan hoe het dan zit met dat democratische zwarte gat.
Ik denk dat dat een reëel probleem is dat in toenemende mate van belang wordt naarmate we
meer gaan decentraliseren en meer gaan overlaten aan dat lokaal bestuur. Naarmate de taken
die daar komen te berusten belangrijker worden wordt dat democratische gat nijpender. Dat
democratische gat is wel iets dat we voor onszelf hebben gecreëerd. Als we naar Zwitserland
kijken is daar een vrij uitgebreid democratisch cordon rondom allerlei samenwerkingsverbanden
gelegd. In Zwitserland zijn die samenwerkingsverbanden veel wijder verbreid dan in Nederland.
In Zwitserland is de gemeentegrootte beneden de duizend inwoners. Als je daar dingen wilt
doen moet dat in samenwerking. De Zwitserse burgers zijn erg tevreden over de kwaliteit van
het functioneren van die lokale democratie in de ruime zin van het woord en het presteren van
hun gemeenten. Daar ligt de makke niet. Voor een deel is daar ook een democratisch cordon
opgetrokken. Dat bestaat enerzijds over verlengd bestuur, controle door gemeenteraden voor
zover men gemeenteraden heeft. Maar daarnaast is er het volledige areaal van de directe
democratie, zoals we die ook op gemeentelijk niveau herkennen. In ieder geval in de vorm van
de stemmingendemocratie van Frank: referenda en volksinitiatieven. Daarnaast is er in heel
veel kantons de plicht van samenwerkingsbesturen vastgelegd om actief en passief
verantwoording aan burgers af te leggen. In al die verordeningen staat dat burgers zich in
verbinding kunnen tellen met en inlichtingen moeten en kunnen krijgen van hun betreffende
bestuur.
De Nederlandse verhoudingen kunnen dat niet op die manier doen. Er zijn allerlei wettelijke
beperkingen. Het moet en het zal via het model van de Wgr getrapt gebeuren. Wellicht dat de
Experimenteerwet, waaraan op dit moment op het departement wordt gewerkt, wat
mogelijkheden biedt. Ik denk dat er binnen de vigerende wettelijke kaders ook allerlei zaken
denkbaar zijn en beproefd zouden kunnen worden. Die zitten zeer in de sfeer van
experimenten, maar zouden geen gebruik hoeven te maken van het regime van de
Experimenteerwet. Zij kunnen bijdragen aan het op een hybride wijze controleren van het
functioneren van samenwerkingsverbanden, in aanvulling op het Wgr-model.
In dat opzicht wil ik graag een suggestie doen. Een van de mogelijkheden is gebruikmaken van
de kracht van de lokale samenwerking op een wijze zoals die binnen de gemeente is beproefd.
Mijn Borne 2030 is een experiment dat onder leiding van burgemeester Rob Welten is
gehouden en waarvan ik de evaluatie van heb mogen doen. Ook daarover verschijnt binnenkort
in het al eerder genoemde blad Bestuurswetenschappen een artikel. Dat zal uitkomen tijdens
het VNG-jaarcongres. In dat experiment is door het gemeentebestuur gezegd toe te zijn aan
een nieuwe toekomstvisie voor de gemeente en die gaat het gemeentebestuur niet zelf
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
21
schrijven. Het initiatief wordt daarvoor gelegd bij een stuurgroep, bestaande uit
vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties uit de lokale samenleving. Vervolgens
verplichten de leden van de stuurgroep zich om in de eigen kring het debat te voeren over wat
zij vinden dat er van de lokale gemeenschap Borne in de komende periode terecht zou moeten
komen. Dat betekende dus dat de vertegenwoordiger van NEO, de plaatselijke voetbalclub, het
debat in de kantine moest voeren. Ik kan u verzekeren dat de opkomst daar groter was dan op
inspraakbijeenkomsten. Die inbreng is ingebracht in die stuurgroep. Vervolgens heeft die
stuurgroep niet een eensluidende conclusie getrokken, maar zijn vier scenario’s ontwikkeld. Die
zijn met medeweten en instemming van de gemeenteraad vervolgens in een burgerraadpleging
aan de lokale bevolking voorgelegd. Ongeveer 25% van de bevolking is bij dat geheel komen
stemmen. Het ging om de bevolking van 15 jaar en ouder. Het scenario dat de meeste
stemmen kreeg is vervolgens uitgewerkt en dat wordt op dit moment in uitvoering genomen. Dat
is de basis waarvan de gemeenteraad heeft gezegd dat zijn beleidskader voor de toekomst te
beschouwen. Men heeft dus de inhoudelijke kaderstelling vanuit de gemeenteraad uitbesteed
aan het maatschappelijke initiatief. Ik kan me heel goed voorstellen dat op deze manier niet
alleen inhoud wordt gegeven aan een toekomstagenda voor een gemeente al Borne, maar dat
een regiobestuur met medeweten en instemming van de gemeenteraden – het zijn tenslotte
democratische volksvertegenwoordigers die de democratische inbedding van het regionale
bestuur nauw ter harte zou moeten gaan – ook zou kunnen gebruiken voor de eigen exercitie
en visievorming op regionaal niveau. De regio Twente, IJsselvecht of andere regio’s, waarom
proberen we het niet eens een keer? Er zijn volgens mij geen constitutionele kaders die dat
zouden verbieden. Dat is een manier om dat democratische gat op regionaal niveau te vullen.
Er is dus denk ik best veel te zeggen voor een model zoals we dat eigenlijk op dit moment
kennen. Relatief grote gemeenten van ongeveer 40.000 inwoners. Wat mij betreft zou het wel
wat kleiner kunnen, maar dit soort processen laat zich niet meer omkeren. Dat zou denk ik ook
niet meer verstandig zijn. Met in aanvulling daarop een vitale regionale laag bestaande uit
vrijwillige samenwerkingsverbanden van gemeenten die democratisch zijn omsingeld op
creatieve manieren zoals ik net de revue liet passeren.
Dan wordt er ongetwijfeld geroepen dat het wel een hele hoop lapwerk wordt. Of je lapwerk
mooi vindt of niet is denk ik een kwestie van smaak. Ik neig er ook toe dat lapwerk nodig en
onvermijdelijk is gegeven de complexiteit van de samenleving en samenlevingsverbanden, de
complexiteit van de opgaven waarvoor het openbaar bestuur staat en indachtig de law of
requisite variety uit de natuurwetenschappen. Waarom zou die ook niet in het openbaar bestuur
gelden? Een complex openbaar bestuur zou wel eens een adequaat antwoord kunnen zijn op
een complexe samenlevingen en complexe maatschappelijke vraagstukken. Dank u.
De heer BROEKEMA: Dank Bas. Er is weer gelegenheid voor vragen.
De heer VAN HOUWELINGEN: Dank u wel. Heel veel dank voor uw fascinerende presentatie
die ik met interesse heb gevolgd. Ik heb een prangende vraag. De effecten die u vindt zijn
vooral negatief. In mijn eigen artikel is dat ook zo op basis van een meta studie naar onze eigen
onderzoeksbevindingen. Daar wordt vaak tegenover gezet dat de bestuurskracht vereist dat die
herindelingen wel doorgaan. Dat zijn dan de voordelen van schaalvergroting. De onderzoeken
die ik ken, bijvoorbeeld van de heer Herweijer uit de naren negentig, wat de heer Van Schie net
kent en professor Allers, u misschien bekend van het COELO-instituut, laten allemaal zien dat
de kosten van grotere gemeenten toenemen. Hoe kan het dan zo zijn dat die
schaalvergrotingen de afgelopen jaren continu zijn doorgegaan? Ik kijk ook even naar MeineHenk. Vorige week was er een promotie van de heer Jan Schijven, de ambtenaar bij het
ministerie van Binnenlandse Zaken die 40 jaar lang daar heeft gewerkt. Een van zijn punten wat
dat er weinig coherentie te vinden is in het beleid op een aantal punten van het ministerie van
BZK. Een ding dat wel blijft is de schaalvergroting de afgelopen 40 jaar. Dat noemde hij de
ostinato van het binnenlandse bestuurbeleid. Mijn prangende vraag hoe dat nou toch kan. We
zien heel veel negatieve effecten op het gebied van kosten. Hoe kan het dat het toch blijft
doorgaan? Dat is voor mij een raadsel. Dat is een vraag aan u.
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
22
De heer DENTERS: Dank voor die vraag met twee punten. In de eerste plaats het
kostenaspect. Ik denk dat het verhaal genuanceerder is dan dat het alleen maar duurder wordt.
Er zijn een aantal zaken waar wel degelijk bepaalde schaalvoordelen zijn te behalen door die
grootschaliger te organiseren. De vraag is alleen of diezelfde voordelen niet op een andere
wijze ook gerealiseerd hadden kunnen worden. Bijvoorbeeld door ze uit te besteden of
intergemeentelijk samen te werken. En dat wijst onderzoek weer niet uit. Dus dat is een
nuancering van dat deel van de opmerking.
De tweede deel van de vraag is hoe het nou kan gebeuren dat ondanks al dit soort
bedenkingen die gemeentelijke herindeling in een land als Nederland eigenlijk gestaag
voortgang heeft gevonden en eigenlijk in een aantal andere landen niet of nauwelijks van de
grond komt. In Noorwegen is de discussie redelijk goed. Daar zie je dat er ondanks allerlei
soortgelijke debatten weinig van terecht is gekomen. Aan de andere kant zien we ook in de
periode dat we zelf onderzoek hebben gedaan het in Denemarken weer wel is gelukt. Ik denk
dat het heel veel te maken heeft met het feit dat niet alleen samenwerking een politiek proces
is, maar ook bestuurshervormingen een politiek proces zijn. Ik denk dat in Nederland de
constellatie zodanig was dat dit de enig haalbare vorm van bestuurlijke reorganisatie was. Dat
kwam voor een deel, in ieder geval in de Nederlandse context, door het feit dat die herindeling
in Nederland geen proces is geweest van een big bang, maar streeksgewijs, peacemeal, een
voor een vorm heeft gekregen. Daardoor waren weerstanden vaak regionaal geconcentreerd en
die vielen in het niet tegen de procoalitie, bestaande uit provincie, de nationale overheid en een
aantal grotere gemeenten, die maken dat het in Nederland in ieder geval op deze wijze is
verlopen. Ik heb daarvan onder het motto ‘het succes van falend beleid’ in
Bestuurswetenschappen ook wel een keer een verhaal over geschreven. Dat was toen tamelijk
provocerend bedoeld. Ik heb daarop eigenlijk nooit reacties gekregen, maar misschien komen
die vandaag nog.
De heer DOUMA: Ik ben Mame Douma uit de gemeente Brummen. Die kan ik aanraden. Ik heb
een vraag aangezien we zelf als gemeente ook al bezig zijn met enkele processen in die
richting en u nauw betrokken bent geweest bij het project Borne. Gelet op de procesgang kan ik
me heel goed voorstellen dat gemeenteraadsleden het wel uit hun hoofd laten om een zodanige
draagkracht van de burgers te negeren. Omdat u daar zelf bent bij geweest vraag ik u of er in
het hele proces een rol van de gemeenteraad is geweest en zo ja, hoe heeft die zich daarbij
gevoeld, omdat er natuurlijk geen echte legitimiteit van het geheel is?
De heer DENTERS: Een deel van de legitimiteit kwam omdat de gemeenteraad aan de
voorkant van het project de notitie waarin dit als plan werd uitgewerkt in zijn eigen kring heeft
behandeld. Er is gezegd dat het een goed manier te vinden om inhoud te geven aan het
democratisch volksvertegenwoordigerschap. Het democratisch volksvertegenwoordigerschap
niet opgevat als een soort spreekbuis en woordvoerder namens die bevolking. Maar
democratisch volksvertegenwoordigerschap op een eigentijdse wijze invullend vanuit het idee
dat wij ervoor moeten zorgen dat die democratische omsingeling van dat bestuur – of we dat nu
zelf of anderen dat doen- op een geloofwaardige manier gestalte kan krijgen. En we hoeven
niet alles zelf te doen. Wij zijn net als burgers goedwillende amateurs in dat bestuur. Een aantal
raadsleden voelde zich daarbij ongemakkelijk, maar er waren vooral mensen die zich min of
meer aan gene zijde opstelden van de democratische omsingeling van het bestuur. Zij zagen
zich in een bepaalde interpretatie van het hoofdschap van de raad zo ongeveer als
gemeentebestuur.
De heer WITTENBERG: Goedendag, Art-Jo Wittenberg van D66 in Waddinxveen. Ik ben
gemeenteraadslid. Ik heb een paar vragen. In Duitsland is er een systeem waarbij gemeenten
deel onderdeel kunnen zijn van Kreises. De gemeente kan daar ook Kreisvrij zijn. Dat houdt in
dat ze die taken zelf nemen. Dus hun bestuurslagen kunnen veel meer gemengd zijn. Ik denk
trouwens dat dat voor een deel jouw antwoord ook geeft dat we in Nederland nooit een vierde
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
23
laag willen hebben. Die hebben we verboden. Maar ook hebben we onderscheid tussen
gemeenten willen tegenhouden. Zou dit ook een deel van de oplossing kunnen zijn als we die
kant op gaan denken?
De tweede vraag heeft eigenlijk met jouw tekst te maken, waarbij je het voorbeeld gaf dat de
deelgemeenteraden nog minder animo dan de gemeenteraden kregen. Daarbij ga je het wel
kleinschaliger doen, maar krijg je mensen ook niet mee.
En de laatste vraag gaat over het interessante van uw betoog dat gemeenschappelijke
regelingen in Zwitserland ook een referendum kennen en ook een actief en passief
informatierecht van de burgers. Wat mij daarbij eigenlijk opviel is dat we dat eigenlijk een op
een zouden kunnen overnemen. Wij stellen namelijk statuten van gemeenschappelijke
regelingen vast en we kunnen daarbij vaststellen dat die actieve informatieplicht en een
raadplegend referendum naar de burgers toe gehouden zou moeten worden?
De heer DENTERS: Of je dit soort dingen in een beslissend referendum of in een
gemeenschappelijke regeling kunt of mag opnemen is volgens mij problematisch. Dat vermoed
ik. Wat niet problematisch is dat een raad of verzameling van raden met een bijbehorend
algemeen bestuur van een gemeenschappelijke regeling zegt: ‘Als we het op deze manier
gedaan hebben zullen we de uitkomst daarvan als uitgangspunt voor onze eigen besluitvorming
nemen. Dat kan zonder meer. Dat is een punt.
Het dictum van de vierde bestuurslaag is een van de geloofsartikelen van het Nederlandse
binnenlands bestuur. Er wordt dan vaak naar Thorbecke verwezen. Ik denk dat we dat eigenlijk
veel te heilig hebben gemaakt. Er zijn wel reële consequenties, althans als het gaat om het op
een normale manier democratisch verankeren van dat soort hulplagen in het bestuur. We
kunnen vertegenwoordigers daar niet rechtstreeks kiezen, omdat dat alleen kan voor algemeen
vertegenwoordigende besturen. Veel van die hulpstructuren hebben een functioneel karakter,
dus daar zou het dan niet bij kunnen. Dus dat is wel een beperking die ook te maken heeft met
de interpretatie van de Grondwet, als ik me de discussie uit 1983 of zo goed herinner. Aan de
andere kant hebben we niet drie of vier bestuurslagen, maar vele. We moeten daarmee op een
soepele manier omgaan, waarbij we gebruikmaken van zoveel mogelijk van onze creativiteit om
de democratische omsingeling van het bestuur op een hybride wijze vorm te geven. Het betoog
van Frank voor een hybride democratie zouden we serieus moeten nemen, net zoals het
vermogen van burgers om zich desgewenst te laten horen. Laten we wel wezen, in die
Zwitserse referendumdemocratie worden nauwelijks referenda gehouden op het niveau van die
samenwerkingsverbanden. Maar op het moment als dat aan de orde is kan men er gebruik van
maken. Dus de optie als zodanig is ook belangrijk.
De heer BROEKEMA: Meine-Henk, kun je iets zeggen over die nieuwe referendumwet die per 1
juli van kracht is? Dat wordt over het algemeen niet goed geweten.
De heer KLIJNSMA: Even dan namens het ministerie van BZK en vooral namens mezelf. De
vraag van Pepijn is heel vrij vertaald hoe we zo dom kunnen zijn. Het verhaal is genuanceerder,
dat zei Bas ook al. Hij refereerde terecht aan de historische ontwikkeling van het debat in
Nederland en ook afslagen die ooit zijn gemist. In de jaren zestig, toen er nog duizend
gemeenten waren, was het ook de tijd dat er is geëxperimenteerd is met regionale
bestuurslagen met een direct gekozen bestuur: Rijnmond en Eindhoven. Het idee was ooit dat
zo’n regionale bestuurslaag zich over het hele land zou uitstrekken met daaronder betrekkelijk
kleine gemeenten van gemiddeld 10.000 inwoners. De uitkomst van de besluitvorming was op
een onnavolgbare manier dat men dat niet wilde, ook door een tamelijk doctrinaire en
dogmatische uitleg van de Grondwet. Vermeende intenties van Thorbecke die daarover nooit zo
over heeft nagedacht. Het hele Huis van Thorbecke bestaat ook niet, zouden we kunnen
zeggen. Thorbecke heeft het nooit zo bedoeld. Thorbecke bedoelde directe verkiezingen,
burgerschap. Dat was het echte verhaal van Thorbecke. Dat is een persoonlijke frustratie.
Het betekende eigenlijk dat gemeentelijke herindeling intellectueel gezien de enige optie nog
was om dat bestuur te moderniseren en ervoor te zorgen dat taken vervuld kunnen worden. Ik
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
24
kom daarop zo nog even terug. Daarvoor was brede politieke steun. Ook een partij als het CDA,
die toch geldt als wat kritischer als het om herindeling gaat, heeft uiteindelijk toch de meeste
herindelingen gesteund. En er zijn heel veel CDA-bewindspersonen geweest die ook wel voor
herindeling waren. Dus brede politieke steun en een breed politiek draagvlak, omdat dat zo
ongeveer de enige optie was.
Dan die publieke taak en de relatie met decentralisaties in een moderne verzorgingsstaat.
Medebewind met beleidsvrijheid. Ik denk dat Han daarop zo ook nog wel ingaat. Hoe leg je dat
neer? Hervorming van de verzorgingsstaat is nu het debat. En dan kom je zo ongeveer uit op
het gemeentelijke niveau en dan wordt dat verband met bestuurskracht gelegd. Ik vind dat op
zich intellectueel gezien een zuiver verband. Vanuit het idee dat een direct bestuur een op een
een publieke taak moet vervullen en dat je daar de verantwoording neerlegt. Dat heeft ook te
maken met de visie op democratie en op lokale democratie. Dat is meer dan gemeinschaft. Die
leuke Franse gemeenten hebben geen bal te vertellen. Gemeenten moeten echt reële besluiten
kunnen nemen die burgers raken, waar burgers bij betrokken zijn en die ingrijpen in het leven
van burgers. Daar krijg je materieel inhoudelijke democratieën van. Ik vind dat nog steeds een
heel plausibel verhaal. De paradox is dat ondanks dat verhaal er nu toch regionale
samenwerking nodig is om die nieuwe gedecentraliseerde taken uit te voeren. Het is jammer
dat daarnaar niet is gevraagd, want daar ligt echt een lastig punt. Daar hebben Nico en ik het
ook wel eens over gehad. Het heeft mij verbaasd dat men in het debat vrij makkelijk heeft
aanvaard dat die regionale schaal van die 30 regio’s nodig is om die taken uit te voeren. Als je
naar de Scandinavische landen kijkt, bijvoorbeeld Denemarken, zie je dat een kleinere schaal
ook kan. En dan is het nog niet zo gek om bijvoorbeeld naar honderd gemeenten te gaan als
we die indeling in 30 loslaten. Dus genoegen nemen met een iets kleinere schaal, dan kun je
het een op een-verhaal met recht en rede houden. Dus dat heeft mij als medenadenkend en
geïnteresseerd burger verbaasd dat men dat niet meer heeft gedaan. Dat is ambtelijk natuurlijk
ook wel degelijk ingebracht. Maar het politieke draagvlak om zo’n grootschalige herindeling te
plegen was er niet. Dus daarom heeft men gekozen voor een geleidelijker pad. Maar daar hoort
dus ook bij dat men genoegen moet nemen met een wat kleinere schaal voor die
gedecentraliseerde taak.
Verder ben ik het helemaal met Bas eens die zegt dat er onvoldoende creatief wordt nagedacht
over het democratisch beter invullen van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Daar is
veel meer mogelijk. De wet staat een heleboel toe en ook de Grondwet. Ik begrijp ook niet
waarom er niet veel meer gebruik wordt gemaakt van het instrument van actieve openbaarheid.
De Wet openbaarheid bestuur is het minimum en je mag best meer doen. Waarom gebeurt dat
niet? Waarom zijn er geen gemeenschappelijke regelingen die daarin veel actiever zijn? En dan
zou men zich inderdaad door Zwitserland kunnen laten inspireren waar dat veel beter gebeurt.
En voor een referendum geldt hetzelfde. Een niet bindend referendum mag ook best op het
niveau van een intergemeentelijk samenwerkingsverband worden gehouden.
Dan de vraag van Nico. De Wet raadplegend referendum treedt op 1 juli in werking en ziet
alleen op het nationale niveau. Decentrale overheden moeten eigen regelingen treffen. Maar ze
kunnen ook besluiten om ad hoc een referendum te houden als het niet bindend is. Dat kan
best. Dat gebeurt alleen heel weinig. Dus raadsleden onder ons, doe er wat aan, zou ik zeggen.
De Wet raadplegend referendum zou overigens wel geldend zijn voor goedkeuringswetten voor
verdragen, zoals TTIP. Dat was het volgens mij en ik heb alle vragen wel beantwoord.
De heer DENTERS: Ik heb geen reactie. Met een aantal opmerkingen van Meine-Henk ben ik
het eens. En voor zover ik het er niet mee eens ben is dat ook duidelijk. Dus ik wil het graag
daarbij laten.
De heer BROEKEMA: Dan kondig ik Han Warmelink aan.
De heer WARMELINK: Dames en heren. Ik zal het kort houden. Ik had wel een verhaal
voorbereid, maar het is misschien leuker om in te gaan op de dingen die aan de orde waren,
ook voor de discussie van straks. Het is heel opvallend dat een paar kernbegrippen hier een
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
25
bepaalde invulling krijgen die ik lang niet altijd deel. En dat is wel opvallend. De titel van dit
congres is ‘Lokale autonomie onder druk’ en de titel van Hendriks’ bijdrage was ‘Democratie
onder druk'. Maar wat mij bijzonder opvalt is dat die termen soms een betekenis krijgen die wat
mij betreft soms de helft van de waarheid zijn is. Dat is wel aangestipt, maar als we het hebben
over democratie, dan versta ik daaronder dat het volk zichzelf regeert. Niet dat het volk over
zichzelf meepraat. Nee, dat het volk zelf meepraat regeert. Dat is democratie. Dat is in de kern
van de zaak waarom het gaat. Dat betekent dus dat een volksvergadering of een raad de
bedoeling heeft om namens het volk te regeren. En dat wordt nogal eens uit het oog verloren.
Dat is namelijk iets dat wij helemaal niet doen. Dat is mijn stelling van vandaag. Dat is echter
wel de bedoeling.
Een ander punt is dat het woord autonomie primair betekent dat je zelfbeschikking en
zelfbestuur hebt. Dat betekent dat je dingen aan je kunt trekken als iemand anders dat niet
geregeld heeft en dat je dat dan zelf mag doen. Dat is dus een heel belangrijke voorwaarde.
Dat betekent dat ons land zo is georganiseerd dat wij zeggen dat je op gemeentelijk of op
provinciaal niveau je die dingen aan je mag trekken die je zelf belangrijk vindt. Tenzij natuurlijk
een hoger gezag dat aan zich trekt. Dat is wel van belang om dat te constateren. Dat maakt de
vergelijking met Frankrijk heel moeizaam. Want autonomie bestaat in de lokale gemeenschap in
Frankrijk niet. Daar is de lagere overheid niet meer dan een loket van de centrale of
rijksoverheid. U moet zich goed realiseren dat u als raadslid gekozen bent om te besturen. Dat
is eigenlijk de kern van de zaak. En ik mis dat een klein beetje in datgene dat tot dusver aan de
orde is geweest. Omdat we aan de democratie, dat zichzelf besturen, een zekere grens willen
stellen en omdat die democratie ook zelf kan leiden tot een dictatuur, hebben we in Nederland
een zekere machtsverdeling georganiseerd. En die machtsverdeling is zowel verticaal als
horizontaal. Dus die machtsverdeling houdt in dat een gemeente zich natuurlijk wel moet
houden aan datgene wat door een hoger gezag aan zich is getrokken. Je kunt dat het Huis van
Thorbecke noemen, maar daar hecht ik niet aan. Het Huis van Thorbecke is geen principe,
maar het is een feitelijke constatering dat we drie overheidslagen hebben. Dat is de
rijksoverheid, de provinciale overheid en de gemeentelijke overheid. En daar bestaat een
bepaalde taakverdeling tussen. En die is in zijn aard wel degelijk hiërarchisch. Dus dat een
lokale autonomie onder druk kan komen te staan doordat de rijksoverheid iets doet is een feit.
Dat mag ook en daaraan is niets bijzonders. Sommigen zeggen dat het alleen een
regelgevershiërarchie is, maar daarvan geloof ik niets. Je kunt bijvoorbeeld alleen maar naar
beneden delegeren en niet daar boven. Dus die verhouding is evident. De rijksoverheid kan een
besluit van de gemeente ook vernietigen. Dat kan andersom natuurlijk niet. Dus ik noem dat
hiërarchie. Sommigen hebben een hekel aan dat woord. Maar ik vind dat een prachtig woord,
omdat het precies aangeeft waarom het gaat. Het is namelijk gewoon hiërarchisch.
Een andere vorm van verdeling, een ander punt dat vandaag aan de orde zou zijn, is de
horizontale machtsverdeling. Namelijk de verhouding tussen de verschillende organen die aan
dat bestuur op dat niveau handen en voeten moeten geven. Dat is bijvoorbeeld de relatie
tussen de raad en burgemeester en wethouders, of tussen de regering en de Tweede Kamer.
Ook daarover zijn vandaag dingen gezegd die ik helemaal niet deel. Degene die het heeft
gezegd is net weg, dus kan ik het rustig zeggen. De verhouding op gemeentelijk niveau is een
totaal andere dan op rijksniveau. Het Nederlandse model van de lokale autonomie is een
verenigingsmodel. Die vereniging bestaat weliswaar niet uit alle burgers, maar alle burgers
hebben wel de mogelijkheid om hun vertegenwoordigers in de raad te kiezen, die in principe het
algemeen bestuur heeft van die betreffende gemeente. Tot aan 1983 stond alleen de raad
genoemd in de Grondwet als orgaan van de gemeente. Burgemeester en wethouders en de
burgemeester werden niet genoemd. De raad is dus simpelweg het hoogste orgaan van de
gemeente. Dat staat ook nog steeds in de Grondwet. Het is het hoogste bestuursorgaan. Het is
goed om dat te weten. Op rijksniveau is dat helemaal niet het geval, zoals eerder is
gesuggereerd. Het Tweede Kamerlidmaatschap is niet het hoogste ambt dat je kunt hebben.
Het hoogste ambt dat je in Nederland kunt hebben is het zijn van koning. Dat is geeft een soort
wipwap-situatie. Enerzijds heb je de Koninklijke soevereiniteit waaraan de ministeriële, de
regeringsmacht hangt. Daar staat een democratische macht tegenover. En die houden elkaar in
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
26
evenwicht. Dat is een beetje de verhouding op rijksniveau. Dat is dus een
evenwichtsverhouding. Op gemeentelijk niveau is het een hiërarchische verhouding. Aan het
hoofd staat de raad. En van het gemeentebestuur maken ook het college van burgemeester en
wethouders en de burgemeester deel uit. Dat is de verhouding. Dat vraagt dus van de
gemeenteraad iets heel anders dan van de Tweede Kamer. Het rare is echter dat het model dat
ik nu schets in de praktijk precies in zijn tegendeel is gaan verkeren. Dat is mijn stelling. Want
wat zie je op rijksniveau? Daar zie je dat de macht van de Koning totaal is ingekapseld. Door
het recht, maar ook door de praktijk. Zelfs dusdanig dat de Koning over het kiezen van zijn
ministers – het woord minister betekent dienaar – geen gezag meer heeft. De Koning kan zijn
ministers helemaal niet meer kiezen. Sterker nog, de procedure is hem uit handen genomen
door een wijziging van het reglement van orde van de Tweede Kamer. Je zou zeggen een
merkwaardige situatie. Hoe is het in vredesnaam mogelijk? Dus wat doet die Tweede Kamer.
Die doet net alsof het het hoogste orgaan in Nederland is. Dat werd net ook bevestigd. Maar dat
is staatsrechtelijk niet de verhouding. Maar dat is wel wat de Tweede Kamer doet. En dat
vragen wij ook van de Tweede Kamer. Dat willen wij ook van de Tweede Kamer. Want wij willen
namelijk dat onze vertegenwoordigers de hoogste macht uitoefenen. Dat komt natuurlijk omdat
wij een stelsel hebben dat nogal ouderwets was met die Koninklijke machten. Feitelijk hebben
we dat natuurlijk helemaal niet meer, maar juridisch wel. Dat is het grote verschil.
Maar bij de gemeenteraad heeft zich precies het omgekeerde effect voorgedaan. En dat heeft
ook te maken met de dualisering. Dit proces is sowieso al aan de gang, maar de dualisering
heeft dat proces denk ik versterkt. De dualisering heeft de bedoeling gehad om in dat top downmodel van de gemeente een soort evenwichtsrelatie aan te brengen die Haags is. Dat is de
bedoeling van de dualisering geweest. De oorsprong van de machtsuitoefening in een
gemeente ligt bij de gemeenteraad. Dat is het woord soevereiniteit. De gemeenteraad is de
oorsprong van de machtsuitoefening. Daarom zegt de Gemeentewet ook dat in autonomie de
gemeenteraad de beslissingen neemt. En De gemeenteraad stelt de verordeningen vast, tenzij.
En de overige bevoegdheden in autonomie komen toe aan de gemeenteraad. Niet tenzij. En
daar voegt de Gemeentewet in artikel 147 aan toe Dat zegt dat het college van burgemeester
en wethouders in medebewind in beginsel het aangewezen orgaan zijn, tenzij.
Maar stelt de gemeenteraad zich ook zo op? Is de gemeenteraad zich daar eigenlijk wel van
bewust dat dat zo is? Daarover heb ik mijn ernstige twijfels. Of überhaupt dat besef er is dat die
taken dus toekomen aan de gemeenteraad. En als aan u wordt gevraagd om als raad alleen
maar ja of nee te zeggen of te praten, dan doet u eigenlijk helemaal niet wat er van u wordt
gevraagd. Van u wordt namelijk gevraagd om te regelen en te besturen in de gemeente. Dat
wordt van u gevraagd. Dat wordt niet van de Tweede Kamer gevraagd, dat wordt van u
gevraagd. Dat is dus een belangrijk verschil. Ik chargeer het natuurlijk allemaal een klein beetje,
maar in een discussie is dat altijd nodig.
Wat is nu het effect? Dat is het thema van vandaag. Staat die lokale autonomie nu onder druk?
Ja, die staat onder druk door verschillende dingen. Het is namelijk zo dat door de
decentralisatieoperatie veel meer taken medebewindstaken worden. Dat betekent dat het eerst
aangewezen orgaan in de gemeente daarmee het college van burgemeester en wethouders
wordt. Dat stelt u dus op de achtergrond. Dat is geen autonomie. Dat is medebewind. En in
medebewind wordt in eerste instantie burgemeester en wethouders geroepen om daar
activiteiten te ontplooien. Dus u loopt een beetje achter de feiten aan. In autonomie bent u de
baas, maar als er steeds meer medebewind is komt u een beetje achteraan te liggen.
En het tweede ding is dat de dualistische terminologie is dat u ‘kaders zou moeten stellen’ en
controle zou moeten uitoefenen. Dat is de terminologie en dat krijgt u ook op cursus. Als u als
raadslid wordt bijgepraat krijgt u te horen dat u kaders moet stellen en moet controleren. U moet
helemaal niet kaders stellen en controleren, maar u moet doen wat in de Gemeentewet staat.
En de Gemeentewet spreekt niet over kaders stellen. De Gemeentewet zegt dat u moet regelen
en besturen in autonomie. Dat zegt de Gemeentewet. Die heeft het niet over kaders stellen. U
moet misschien kaders stellen in medebewind. Als het college aan de gang gaat met
medebewindstaken kunt u zeggen daarvan meer te willen weten en te controleren. Dan moet u
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
27
zeggen te willen dat het in die richting gaat. Maar in autonomie moet u regelen en besturen. Dat
moet u doen. U moet zich niet met een kluitje in het riet laten sturen.
Ik geloof dat Nico in de convocatie had opgenomen dat ik had gezegd dat de raad de baas is.
Ja, de raad is de baas. In autonomie moet u zelf doen. Ik begrijp wel dat dat moeilijk is en dat u
daarvoor het college van burgemeester en wethouders nodig heeft. Maar de slag is de
verkeerde kant op gemaakt. Door de dualisering bent u op het verkeerde been gezet. Bestaat
het idee dat u alleen maar een beetje mag meepraten. Als het gaat om de relatie tussen de
kiezer, gekozene en het bestuur ligt bij democratie steeds de nadruk op de relatie tussen kiezer
en gekozene. Die is belangrijk, maar die andere is nog veel belangrijker, de relatie tussen de
gekozene en de bestuurder. Via de gekozene bestuurt de kiezer. En dat is uw rol. En dat is een
andere rol dan die van Tweede-Kamerlid. Maar het Tweede-Kamerlid doet het wel en u wordt
verteld dat u het niet moet doen. Dat is mijn boodschap. Ik had graag dominee willen worden,
maar ik was niet Bijbels, zodat niemand mij wou hebben. Die boodschap kan ik hier mooi kwijt,
dus ga ermee aan de slag.
De heer DOUMA: Ik kom uit Brummen in Gelderland. Als raadslid schiet me ineens de
legitimiteit te binnen en daar gaat mijn vraag ook over. Volgens de wet heeft de gemeenteraad
de plicht tot zorg. Maar daar hangt dus ook aan vast dat de raad verantwoordelijk is als er iets
fout gaat. Is dat juist of ligt het iets anders.
De heer WARMELINK: Het zijn twee heel moeilijke termen die u gebruikt. Het woord zorg komt
in de Gemeentewet niet voor. Er staat simpelweg in de Gemeentewet dat u de regelingen
maakt die u in het belang van de gemeente nodig oordeelt. Dus dat is aan u overgelaten.
Als het om een verantwoordingsrelatie gaat is er een algemeen bestuur dat u bent. En er is een
dagelijks bestuur. Dat staat nog steeds in de omschrijving van datgene wat het college van
burgemeester en wethouders doet, maar dat is een beetje weggemoffeld. Dat is geloof ik lid 1
van artikel 156. Vroeger waren er kopjes ‘algemeen bestuur’ en ‘dagelijks bestuur’. Die kopjes
zijn weg. Er staat nu iets van ‘de raad’ en iets van ‘burgemeester en wethouders’. Er staat bij
wat de taken zijn. Kijk, het college van bestuur bereidt uw besluiten voor en voert uw besluiten
uit. Maar dat is wat anders. En voor die uitvoering is natuurlijk het college verantwoording aan u
schuldig. Dat is evident. Zoals de burgemeester ook verantwoording schuldig is aan u over de
door hem verrichte handelingen aan u. Want u bent het hoogste orgaan. Dat ligt ook voor de
hand, want u zit er namens de burgers. Dat is het systeem. Het is een verenigingsmodel.
Het beeld van de Grondwet is eigenlijk nog veel mooier. De Grondwet gebruikt het beeld van
een lichaam. Die zegt dat de gemeente een openbaar lichaam is. En het openbaar lichaam kan
alleen maar functioneren omdat het lichaam organen heeft. En de Grondwet zegt dat het er drie
zijn. Namelijk de raad, het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester. Maar
aan het hoofd staat de gemeenteraad. Dus het lijf moet zich richten op het hoofd. U moet zich
niet richten op uw lijf. Er wordt aan u verantwoording afgelegd, want u bent het hoogste orgaan.
Dat zijn de verhoudingen. Natuurlijk bent u aangewezen op de expertise van het college. De
ambtenaren zijn in dienst van het college en worden door het college aangestuurd. Maar over
datgene wat het college doet, daarover moet men aan u verantwoording afleggen. Dat zijn de
verhoudingen. En de dualistische terminologie doet daaraan geen recht. En ik heb het idee dat
daaruit ongelukken voortvloeien. Als het bijvoorbeeld gaat om intergemeentelijke
samenwerking, kun je zeggen dat er wellicht een actieve inlichtingenplicht is van Dat is een dat
nieuwe orgaan. en Dat heet trouwens een nieuw ‘openbaar lichaam’. Dat verschaft inlichtingen,
maar dat is niet de kern van de zaak. De kern van de zaak is dat u daarop invloed moet
hebben. Want u bent namelijk de gekozenen. En u moet daarop invloed hebben. Natuurlijk is
een inlichtingenplicht of –recht daarvoor een voorwaarde, maar de bedoeling is wel – en dat
ben ik met Meine-Henk Klijnsma heel erg eens – dat er een democratische component in zit in
de zin van daarin te kunnen meebesturen namens degenen waarvoor ik u hier zit. Ik denk dat
dat in Nederland duidelijker en meer helder moet zijn.
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
28
Mevrouw BOSMAN: Mijn naam is José Bosman, commissielid MO in Den Bosch voor de
Bossche Groenen. Dat is een lokale partij. Wat u zegt herken ik. Het schuurt tussen
burgemeester en wethouders en de gemeenteraad. Te vaak worden eigenlijk dingen
voorgekookt en voorgelegd aan de gemeenteraad. Het ontbreekt ook aan
informatievoorziening. Steeds vaker moeten we burgemeester en wethouders terugroepen in de
zin van ‘We willen die informatie krijgen en ga opnieuw je werk doen. Je hebt het beloofd, geef
het af.’ En dat wordt een moeizaam proces. Wat je natuurlijk niet wilt is de boel op de spits
drijven en dan burgemeester en wethouders naar huis sturen. Maar dat er een spanningsveld is
en dat je als raad steeds minder invloed hebt merken wij. Er is natuurlijk heel veel aan
burgemeester en wethouders gedelegeerd, waardoor dat ook steeds meer dat machtsgevoel
krijgt, ook door het door u aangehaalde dualisme. Maar goed, de praktijk van alledag is omgaan
met die spanning zonder dat je de boel op de spits drijft en zonder dat de sfeer grimmig wordt.
Heeft u daar misschien tips voor?
De heer WARMELINK: Het is altijd moeilijk om daarvoor tips te geven. Ik ben zelf een aantal
jaren lid geweest van de Noordelijke Rekenkamer. Dat is de rekenkamer van de drie noordelijke
provincies. En ik heb regelmatig meegemaakt dat ik een rapport kwam aanbieden aan
Provinciale Staten. Dat deed ik dan en daarop kreeg ik als antwoord dat het een heel mooi
rapport was met hele wijze dingen daarin. De vraag was vervolgens wat zij er mee moesten
doen. Ik vond dat altijd een onbegrijpelijke vraag. Ik dacht: u bent toch politicus en u weet toch
wat u daarmee moet doen? U moet zorgen dat gaat gebeuren wat erin staat. Als wij aangeven
dat het niet klopt moet u zorgen dat het anders wordt. Maar wat zie je? Je ziet dat aan die
representatiefunctie wel recht wordt gedaan. Men zegt iets dat past in de typische visie van een
liberaal, socialist, Partij voor de Dieren of de ChristenUnie. Maar de intentie om zelf te zeggen
ervoor te zorgen dat het anders gaat, ook als het een autonome taak is, krijg ik zelf zie ik
zelden. Het is altijd dat ze het nog eens zullen vragen. Daar begint het natuurlijk mee, maar niet
‘we gaan het regelen.’ Wilders kon het in Den Haag zeggen, maar die kan het juist niet regelen.
Maar u kunt het wel regelen. Het is namelijk uw taak om in autonomie dat te regelen. Dat is uw
taak en opdracht. Dat verzin ik niet. Juridisch is dat zo. Alleen krijgt u anders bijgebracht en dat
is merkwaardig. Het is ook een mindset, om het modern uit te drukken.
De heer ALKEMA: Jelle Alkema van de CDA-fractie uit Oosterhout. Ik ben het helemaal eens
met uw betoog. Mijn zus is dominee en u doet het op exact dezelfde wijze. Maar het dualisme
heeft me van begin af aan een beetje opgebroken in de wijze waarop we effectief zijn. Maar
tegelijkertijd hoe die een soort kunstmatige tegenstelling tussen burgemeester en wethouders
en een raadslid oproept. Het meest effectief ben ik als raadslid eigenlijk door direct buiten de
raadsvergadering om met een wethouder om de tafel te gaan zitten en de dingen bespreken
voordat de nota in stemming wordt gebracht. Dat is eigenlijk gewoon pappen en nathouden,
een bestuurlijke overlegcultuur.
De heer WARMELINK: De allereerste zin van collega Hendriks was dat de beginsituatie bij het
organiseren van het Huis van Thorbecke niet meer bestaat. Ik deel die opvatting niet. Ik kom
toevallig uit een kleine gemeente in Noord-Nederland, maar dat is ook Nederland. Wat ik heel
opvallend vind in dat dorp, en ook in de daaropvolgende dorpen, is dat er overal ruzie is over de
vraag of de school dicht moet. Daarmee valt op staat de leefbaarheid van het dorp en dat zult u
herkenbaar vinden. Eigenlijk staat in de Grondwet dat van rijkswege overal voldoende openbaar
onderwijs verzorgd moet worden. Ik ben een groot voorstander van openbaar onderwijs, zoals
ik het heel knap vindt van mensen die bijzonder onderwijs aanbieden dat ze dat voor elkaar
weten te boksen, want dat is gewoon burgerparticipatie. Weliswaar niet langs de lijn van de
overheid, maar ze doen wel algemene taken. Dat is dus heel goed. Wat gebeurt er dan? Dat
wordt eigenlijk toegeschreven aan de gemeente, maar de gemeente heeft overal van die grote
instituten gemaakt met een algemeen en dagelijks bestuur. En dat dagelijks bestuur heet
tegenwoordig een college van bestuur, maar is dan eenhoofdig. Dat kan niet, maar dat is een
eenhoofdig college. Hoe het kan weet ik werkelijk niet, maar het is verzonnen. Die ene
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
29
bestuurder is bijvoorbeeld de baas over 27 scholen. En die zegt dat er een school dicht gaat.
En dat gaat allemaal straks naar Winsum welke een andere school die drie keer zo groot wordt
en waar dan voortaan het Daltononderwijs of iets dergelijks wordt aangeboden. Al die ouders
zijn in rep en roer en , zeggen tegen vragen aan de wethouder daaraan wat te doen. De
wethouder zegt daaraan niets te kunnen doen, omdat dat niet in zijn portefeuille zit. Ze gaan
naar de gemeenteraad en zeggen vragen er iets aan te doen, omdat het de vertegenwoordigers
van burgers zijn. De gemeenteraad vraagt wat hij er aan moet doen, omdat het is overgelaten
aan een stichting. Dat is een heel groot probleem. Opschaling en samenwerking zijn heel mooi,
maar als je die wegzet van de politiek, is de relatie tussen de kiezer, de gekozene en het
bestuur weg. En dat is in mijn beleving een groot probleem. Dus de positieve geluiden die hier
zijn geweest zijn er vast en zeker ook met recht. Maar er zijn zeker ook contrageluiden. En om
nou te zeggen dat die discussie een andere vorm heeft gekregen dan honderdvijftig jaar
geleden… Het is evident dat het een heel actueel probleem is. Alleen ben ik aan het verkeerde
adres. Ik kan niet bij de gemeente terecht waar ik meende terecht te moeten. En dat is vreemd.
De heer WITTENBERG: Ik ben Art-Jo Wittenberg van D66 Waddinxveen. Ik heb twee vragen.
De eerste vraag is dat de gemeenteraad tegenwoordig te veel geneigd is parlementje te spelen
in plaats van dat we ons realiseren dat we executieven zijn. In sommige juridische stukken zie
je trouwens dat opeens de raad voor de rechter staat en niet het college.
Op mijn tweede vraag kom ik nog terug.
De heer WARMELINK: De meeste besluiten in de gemeente worden uiteraard genomen door
het college van burgemeester en wethouders, omdat dat natuurlijk in contact met de burgers de
besluiten neemt. De raad raakt de burgers niet zozeer. Maar dat wil niet zeggen dat de raad
geen besluiten moet nemen. Die moet besluiten nemen die richtinggevend zijn voor het college
van burgemeester en wethouders. Maar in het contact met de burgers is natuurlijk het college
van burgemeester en wethouders het orgaan dat over de bouwvergunningen gaat. Zoals de
burgemeester beslist of een demonstratie doorgaat. Dat doet de raad natuurlijk niet. Maar de
raad maakt wel de verordeningen en ook de plannen aan de hand waarvan het college bereid
beleid moet voeren.
Als u vraagt of de raad voor een rechter komt te staan, dan is dat niet het geval.
De heer WITTENBERG: Nee, zo bedoel ik het niet. Je ziet dat er meer executieven zijn. Als er
een procedure over een bestemmingsplan komt staat in de procedure bij de Raad van State dat
de gemeenteraad van Waddinxveen de gedaagde partij is. Dus in die zin sta je als raad als
bestuursorgaan bij de rechter. Je wordt natuurlijk vertegenwoordigd door een ambtenaar. Dat is
een andere zaak.
Mijn tweede vraag had trouwens betrekking op de medewindstaken. Versterken die ook niet het
effect dat het college steeds invloedrijker wordt en daardoor de raad zich steeds meer als een
parlement dan als een executieve gaat gedragen?
De heer WARMELINK: De ontwikkeling van een sterk college van burgemeester en wethouders
is natuurlijk al heel lang gaande. En dat is ook logisch. Zeker bij schaalvergroting doet zich dat
natuurlijk helemaal voor. Daar waar op een wat hoger niveau voor een grote gemeenschap
moet worden geregeerd kun je dat als raad net niet doen. De dualisering is juist ingezet om te
voorkomen dat de raad, met name dus de meerderheidspartijen, te veel op schoot zaten bij de
verantwoordelijke wethouder. Dus men heeft dat ook persoonlijk uit elkaar getrokken.
Het vroegere verenigingsmodel heeft een heel sterke interne logica. Die interne logica is dat de
kiezer de raad kiest. En de raad kiest uit zijn midden de wethouders. Dat was de situatie voor
de dualisering. In zichzelf heeft dat een grote mate van logica. Dat past het meeste bij het
normale democratische model. Dat is eigenlijk een heel simpel model. Bij de dualisering is
gezegd dat uit elkaar te trekken. Dus wethouders mogen geen lid van de raad zijn. Er heeft zich
dus een nieuwe klasse van politici ontwikkeld. Het zijn mensen die niet op de lijst willen staan,
maar wel wethouder te willen worden. Als je dus filiaalhouder van Albert Heijn bent, goed kunt
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
30
besturen en zegt niet in de raad te willen, dan zorg je ervoor dat je wethouder wordt. Dat kan
tegenwoordig en vroeger kon dat niet. Dat betekent dus ook dat de betrokkenheid van de
gewone burger bij die raad door dat soort regels een andere dimensie heeft gekregen.
Ook bij de bevoegdheidsverdeling, het tweede element van die dualisering, zijn die zaken uit
elkaar getrokken. En daar komen die termen van kaderstelling en controle ook vandaan. Men
heeft gezegd dat het bestuursorgaan eigenlijk het college van burgemeester en wethouders is.
En inderdaad is de raad een soort parlementje geworden. Dat is de terminologie van de
dualisering. Maar dat is niet de terminologie van de Grondwet of de Gemeentewet. Ik zou u
willen voorhouden om de terminologie van de Gemeentewet te blijven volgen. Er is een
spanning tussen beide modellen. En die spanning leidt ertoe dat u, denk ik, de draad een beetje
bent kwijtgeraakt. En dat valt u niet zozeer te verwijten, maar die tegenstrijdigheid ligt daaraan
wel ten grondslag.
De heer VAN HOUWELINGEN: Heel veel dank voor uw interessante presentatie. Ik ben
geïntrigeerd door het voorbeeld van die scholenstichting in Groningen die het onderwijsbeleid
bepaalt. Kan dat nou juridisch? In de Gemeentewet staat duidelijk dat de gemeenteraad de
baas is. Wat er in feite gebeurt als ik het goed begrijp is dat de gemeenteraad afstand doet van
bepaalde functies en die komen bij die stichting terecht. Om het extreem door te trekken zou de
gemeente bijvoorbeeld ook kunnen zeggen al haar bevoegdheden in een stichting te zetten?
Kan dat? Gevoelsmatig zeg ik dat het niet met de Gemeentewet rijmt zoals u net beschreef.
De heer WARMELINK: Dat heeft te maken met de formulering van de Grondwet. Het is een
heel specifiek artikel 23. Er moet sprake zijn van voldoende onderwijs. Over het woord
‘voldoende’ is natuurlijk nogal wat discussie mogelijk. De vraag over wat voldoende is hebben
we eigenlijk onttrokken aan het normale politieke spel. We hebben namelijk gezegd besloten
het te gaan verzelfstandigen. En we laten het bestuur bepalen waar welk onderwijs wordt
verzorgd. Dat laten we aan dat bestuur over. Er zou een soort achterliggende
verantwoordelijkheid van een wethouder kunnen zijn. Want er is natuurlijk altijd nog een
wethouder die onderwijs in zijn portefeuille heeft. Als je die gaat aanspraken heeft die alleen
maar de middelen op grond van de regeling waardoor waarmee die openbare stichting in het
leven is geroepen. Het zijn middelen in de trant van overleg en hooguit misschien ontslag van
degene die maatregelen treft. Maar dat is het dan ook. En dat ziet u ook regelmatig in de krant.
Dan krijg je een gevecht over een persoon. Die moet dan weg en die krijgt dan een grote zak
geld mee etc. Dan denk je wie daarbij in vredesnaam gebaat is en wat daarvan de winst is. Dat
is een typisch gemeentelijk vraagstuk. De gemeenschap wil de kinderen op een bepaalde
manier onderwijs verzorgen en komt daarvoor ook in het geweer, maar kan zijn ei niet kwijt bij
de overheid die daarvoor is gemaakt eigenlijk verantwoordelijk zou moeten zijn. En dat is in mijn
beleving een groot probleem.
En datzelfde probleem bestaat in mijn beleving ook als gemeenten dat gaan overdragen op een
hoger niveau. Daar ging de vorige bijeenkomst over. Daarvoor kunnen argumenten zijn. Maar
de betrokkenheid van de burgers bij wat daar gebeurt is natuurlijk vrij minimaal. In NoordNederland wordt een groot deel van het gedeeld publieke geld verdeeld door het
Samenwerkingsverband Noord Nederland. Dat kent een algemeen bestuur en dagelijks
bestuur. Het algemeen bestuur komt een keer per jaar bijeen en die vergadering duurt een
kwartier. In dat algemeen bestuur zitten raadsleden van Provinciale Staten. Hoe is dat in
vredesnaam mogelijk? Hoe kan dat? Je kunt dan zeggen dat het geen democratisch probleem
is. Dat is wel een democratisch probleem, ook al zouden ze duizend rapporten sturen naar de
leden van Provinciale Staten of de betrokken gemeenteraden. Het maakt niet uit. Het is niet
democratisch. Er is een probleem. Je kunt zeggen dat er geen groot probleem is. Ja, het is wel
een groot probleem. Want al dat geld dat wij opbrengen wordt dus verdeeld door een club die
helemaal geen relatie heeft met degenen die dat geld hebben opgebracht. Dat is een probleem.
De heer MELZE: Ik ben Piet Melzer, raadslid in Nieuwkoop. Ik reageer even op het sluiten van
scholen. Daarover is het een en ander geregeld in de Wet op het primair onderwijs, waarin er
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
31
wel degelijk een rol is voor de gemeente om daarover een besluit te nemen. Dus het kan niet zo
zijn dat dat buiten de gemeente om gaat. Daarvoor verwijs ik ook naar een mooi voorbeeld in
Alphen aan den Rijn met de kern Zwammerdam. Daar had men heel veel problemen met het
sluiten van een nevenvestiging van openbaar onderwijs.
De heer WARMELINK: Die problemen zijn er zeker. De beslissing om dat over te dragen neemt
de raad uiteindelijk. De meeste raden doen dat en raken ervan overtuigd dat het
schaalvoordelen oplevert en dat het geld bespaart. Dat is altijd de argumentatie. Het kan zijn
geld of efficiency. De praktijk wijst uit dat het moeilijk aantoonbaar is dat het veel zuiniger is.
Wat we wel zien is dat beslissingen die vroeger onderdeel waren van het normale overleg,
waarbij je ging afwegen dat die school dichtgaat of dat buurthuis open, die afweging niet meer
wordt gemaakt. Die afweging is er niet meer. De vraag is namelijk die school dicht of een
andere school dicht. Die afweging maakt u niet meer, maar die maakt die directeur. De
afweging tussen een school of buurthuis vindt niet meer in de raadzaal plaats. En dat is heel
gek. Dat zou wel moeten.
De heer SPAANS: Ik ben Ulbe Spaans, raadslid in Westland. Hoe ziet u in dit kader het nieuwe
fenomeen activerend volksvertegenwoordigerschap? Kunt u daar een linkje naartoe leggen in
deze interessante discussie?
De heer WARMELINK: Als u uitlegt wat het is kan ik daarop reageren.
De heer SPAANS: Activerend volksvertegenwoordigerschap is niet alleen maar achter zo’n tafel
zitten, maar daadwerkelijk de boer opgaan om je politieke zaken in de samenleving voor elkaar
te krijgen.
De heer WARMELINK: Laat ik de aardbevingsschade dan maar pakken, want ik ben tenslotte
Noorderling. Wat gebeurt er in Groningen? Er is een apolitieke ontwikkeling ontstaan. De door
de aardbevingsschade getroffenen kunnen wel naar de gemeente gaan, maar daar zijn ze niet
aan het goede adres. Want de gemeente is niet degene die het heeft veroorzaakt en ook niet
degene die het afhandelt. Hier is de Mijnwet in het geding, dus je kunt niet bij de gemeente
terecht. Dus men gaat zich verenigen en krijgt nieuwe woordvoerders buiten het normale en
reguliere circuit om. Nieuwe woordvoerders mengen zich in de media, gaan naar Den Haag,
staan op de tribune en worden daar af geslagen. Ze starten procedures bij de Raad van State.
Dat is een nieuwe ontwikkeling. Dat is ook democratie, maar langs een andere lijn. Het is denk
ik jammer dat het langs die lijn moet. Ik denk dat het goed is dat het mooie van het systeem is
dat er drie lagen zijn. En op die verschillende lagen ga je op het niveau waar het probleem
speelt dat proberen op te lossen. Daarvoor kies je mensen die met elkaar gaan praten en dan
ook een beslissing nemen. Dat is de bedoeling van het systeem. Maar als in dat proces een
kink in de kabel komt gaat het water naar het laagste punt. En dan zie je nieuw fenomenen
ontstaan. Maar ik vind niet dat we het bestaande systeem moeten opblazen. Dat moeten we
juist koesteren. Alleen moeten we allerlei gekkigheden daarin eruit halen. Als je gaat dualiseren,
waarom houd je dan in vredesnaam een burgemeester als voorzitter van de raad. Dat is toch
onbegrijpelijk en te gek voor woorden? Ik weet wel dat erover gesproken is, maar dat doe je
toch niet en is toch raar. Wees dan consequent. Het zou toch vreemd zijn als de Koning
voorzitter van de Tweede Kamer zou zijn. Vroeger wees hij die voorzitter van de Tweede Kamer
aan, maar dat hebben we gelukkig achter ons gelaten. Er is een soort tweesporenbeleid tot
stand gebracht dat ons allemaal in verwarring brengt. Daaraan kunnen we hele congressen
wijden, ook vandaag. Maar laten we vooral duidelijker maken waarom het ging. Ik denk dat dat
enorm helpt. Laten we het besluit over de vraag of we openbaar onderwijs aanbieden laten
nemen op het niveau waar dat moet, namelijk in de gemeenteraad. Dat zou mijn pleidooi zijn.
De heer BROEKEMA: Duidelijk maken waarover het ging en eigenlijk ook reactiveren dat we
dat uit beeld hebben gekregen.
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
32
Han, het was heel boeiend en blijft boeiend. Ik stel voor dadelijk met de lunch te beginnen. Op
25 juni is er een vervolgseminar op een steenworp afstand van de staatsrechtfaculteit in de
harmonie van de Rijksuniversiteit Groningen. ’s Middags willen Michiel en ik waarschijnlijk ook
nog een workshop na het ochtendsymposium hebben. Dus dat ligt in het verschiet.
Ik wil een blijk van waardering aan jou en de andere inleiders geven.
We kregen net een bericht van Alain Krijnen dat de notitie Aanstellingswijze en positie
burgemeester en een beschouwing over hoofdstuk 7 van de Grondwet vanmiddag naar de
beide Kamers gaat. Dan is die openbaar en daarnaar zien we uit. Waar gaat hoofdstuk 7 over.
De heer WARMELINK: Dat is onderzoek dat door de Rijksuniversiteit Groningen en de
vakgroep staatsrecht is uitgevoerd. Het onderzoek gaat onder andere over de positie van de
burgemeester en de verschillende bepalingen van de Grondwet en de betekenis daarvan.
Mensen als Meine-Henk Klijnsma spelen daarin een heel belangrijke rol. Er is vaak kritiek op
Binnenlandse Zaken en men stelt dat er geen lijn is in wat men doet. Men is daarin afhankelijk
van de voorkeuren van het volk zelf. Het volk wil soms linksom en soms rechtsom. Dat maakt
het natuurlijk wel een beetje moeilijk. Ook ambtenaren doen natuurlijk alleen maar wat hen
wordt gevraagd door de minister.
De heer BROEKEMA: Verwacht jij in die notitie de inzichten ook vertolkt zoals jij ze hier hebt
verwoord of is dat afwachten?
De heer WARMELINK: Dat weet ik niet. Op het terrein van de lagere overheden zijn er diverse
processen in gang gezet, bijvoorbeeld in het kader van de dualisering en de positie van
rekenkamers. En welke kant het opgaat is altijd moeilijk te voorspellen. Daar heb ik weinig grip
op. Maar goed, het is aan de wetenschap om dat netjes in kaart te brengen. Mijn collega’s
hebben keurig in kaart gebracht wat er speelt. Dat is buitengewoon belangrijk.
De heer BROEKEMA: Welke teksten naar de Tweede en Eerste Kamer gaan zien we op de site
of in een mail verschijnen.
Ik overhandig Han een boek dat ook naar andere inleiders gaat. Het is een boek met een woord
van een gekozen burgemeester, Arni Sigfusson van Reykjanesbaer. Het gaat weliswaar over
kunst, maar kunst is een uiting van het volk en ook een burgerinitiatief. Ik weet niet hoe jij staat
tegenover D1000- en G1000-achtige fenomenen. Schakelen die de volksvertegenwoordiging uit
of zie je dat als ondersteuning van een volksvertegenwoordiging.
De heer WARMELINK: Daar heb ik te weinig verstand van om daarover iets te zeggen.
De heer BROEKEMA: Upsretta heet het boek, dat ‘bron’ betekent. Arni Sigfusson zegt: ‘Het is
de vruchtbare kracht, de bron van gedachten, creativiteit, plezier en kunst. En nu is het aan ons
om dit kunstwerk – maar dat zou je ook van toepassing kunnen verklaren op democratie en de
positie van de raad – te koesteren en het te laten stralen in de toekomst.’ Bedankt voor je
betoog. Dit boek geef ik aan alle inleiders. Alle inleiders krijgen ook een fles wijn.
We beginnen aan de lunch en na de pauze gaan we met de workshop verder.
Pauze.
Workshop
De heer HERWEIJER: U heeft allemaal een uitnodiging gekregen over ‘De gemeenteraad
onder druk’. Heb je nog wel ruimte om een eigen stempel op het beleid van de gemeenteraad te
drukken? Als je zo’n uitnodiging rondstuurt melden mensen zich niet alleen aan, maar zegt een
Statenlid uit Overijssel een verhaal te vertellen over het actief volksvertegenwoordiger zijn. Dat
zal hij straks ook vertellen.
Dit is bedoeld als een workshop naar aanleiding van de inleidingen. Er zijn ook twee inbrengen
met stellingen en als het goed is hebt u die tevoren al toegezonden gekregen. Het gaat om
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
33
stellingen van Pepijn van Houwelingen en Aart Karssen. Mijn voorstel is om met stellingen te
beginnen.
De centrale stelling in het boek van Frank Hendriks over overlegdemocratie is dat we eigenlijk
wel burgerkracht willen, maar de gemeente zover van het burgerschap komt dat de burger
minder betrokken raakt.
Ik ga Pepijn vragen een presentatie te houden met stellingen.
De heer VAN HOUWELINGEN: De presentatie is eigenlijk een korte samenvatting die u
waarschijnlijk doorgestuurd heeft gekregen. Daarna zal ik een paar stellingen presenteren. Dat
zal niet lang duren, ik denk hoogstens vijftien minuten.
Waarom heb ik het artikel geschreven? Er is natuurlijk veel te doen. Bas Denters hebt u ook
gehoord. Is het nou wel of niet zo dat opschaling van het bestuur leidt tot meer of minder
participatie? Bas Denters heeft onderzoek gedaan. Ik heb zelf ook een aantal van onze eigen
bevindingen van het Sociaal Cultureel Planbureau in het artikel verwerkt in een meta studie. Dat
wil zeggen: heel veel studies op een rijtje gezet en gekeken wat we nou zien. Het blijft een
discussie. Je hebt ook mensen die zeggen dat er ook wel positieve punten zijn. De vraag is nu
wat het meest waarschijnlijk is als we alles bij elkaar bekijken. U zou dit ook als een aanvulling
kunnen zien op de presentatie van Bas Denters.
Dit is één grote tabel. Er worden heel veel studies op een rijtje gezet. De laatste kolom is van
belang. Daarin zitten allerlei verschillende soorten participatievariabelen. Je kunt bijvoorbeeld
stemmen en contact zoeken met de wethouder. Er is van alles mogelijk. Ik heb wel steeds
gezocht naar gedragsindicatoren waarvan ik denk dat die belangrijk zijn. Politieke
wetenschappers zoeken bijvoorbeeld naar vertrouwen in de gemeenteraad.
De hoofdconclusie, zoals u in die rechtertabel kunt zien, is dat de meeste effecten negatief zijn
als die gevonden worden. Soms is er ook geen effect. Er is heel veel door Bas Denters
gevonden uit zijn eigen studie die er trouwens ook tussen staat. Als je al die verbanden op een
rijtje zet krijg je dus 55 negatieve verbanden en slechts 9 positieve. Dus daar kunnen we dan
een toets op loslaten, maar het komt erop neer dat je met zekerheid kunt zeggen dat het
gevonden verband heel waarschijnlijk negatief is.
Hier laat ik een typerende tabel zien waarbij het om opkomstcijfers gaat. Die lopen langzaam
terug. In gemeenten met rond de 5.000 à 10.000 inwoners gaan de meeste mensen stemmen.
Dat is voor allerlei verschillende landen hetzelfde. Niet alleen voor Nederland, maar ook voor
Ierland en Finland. Het algemene beeld is dat het langzaam afloopt. Er is een verband tussen
de omvang van een gemeente en de politieke betrokkenheid van inwoners.
We zien het ook bij de Kamerverkiezingen. Deze gegevens komen trouwens uit het COB, een
onderzoek dat het Sociaal Cultureel Planbureau publiceert. We meten dan de stemming in
Nederland. De opkomstcijfers dalen naarmate de gemeente groter wordt. Dat geldt zowel bij
gemeenteraads- als Tweede-Kamerverkiezingen. Het is denk ik een vrij duidelijk verband.
Er is een negatief effect. Naarmate gemeenten groter zijn daalt de opkomst eveneens.
We hebben ook een aantal inwoners gesproken. Dit heeft betrekking op een ander zoek naar
burgerparticipatie in vijf gemeenten in Nederland. Toevallig waren drie van die vijf gemeenten
heringedeeld. Een paar collega’s hebben mensen bevraagd. Het waren vaak lange interviews
van een uur. Heel spontaan begonnen dan mensen tegen ons over de herindeling. En zelden
was het positief. Mensen zitten daar dan mee en ik heb hier een paar citaten opgeschreven.
‘Vroeger, toen het nog de gemeente Zierikzee was, kwam de burgemeester regelmatig naar het
stadhuis lopen. Nu gaat die in een auto.’ Het gevoel is dat de afstand groot is geworden. Dat is
iets wat heel erg speelt. Het kan ook lang na de herindeling blijven spelen.
In de voormalige gemeente Zwammerdam heeft de historische vereniging een publicatie
uitgebracht naar aanleiding van het feit dat ze 50 jaar geleden zijn geannexeerd door de
buurgemeente. Dat is iets dat ook echt blijft spelen in de herinnering van sommige mensen.
En dan als laatste Denemarken, eigenlijk de reden van het schrijven van het artikel. De tabel die
ik nu laat zien staat niet in het artikel, omdat het toch een beetje om een ander onderwerp gaat.
Er wordt vaak verwezen naar een Deense studie die zou uitwijzen dat het wel meevalt en dat de
participatie ook toeneemt als de gemeentegrootte toeneemt. Dat vond ik dus een vreemde
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
34
bevinding. Daarom heb ik die originele Deense studie opgevraagd en die tabel nagezocht. En
inderdaad zie je hetzelfde beeld dat Bas Denters en ik lieten zien: van alle variabelen is de
correlatie altijd negatief op een na. En die is er toen uitgelicht. Dat is best wel vreemd. Het gaat
om starten of ondersteunen van een lokaal referendum: die is positief, 0,08. Daarvoor is een
goede reden. Het is vrij logisch dat je in grote Deense steden vaker dan in een dorp een
referendum hebt. Daar spelen natuurlijk dingen. En daar zul je ook eerder dingen oplossen,
althans beslissingen nemen via een referendum. In een dorp gaat dat misschien op een andere
manier. Daar kun je misschien bij wijze van spreken eerder bij elkaar komen. De overige
effecten zijn precies in lijn met wat al de hele dag is verteld. Deze studie wordt dan bijvoorbeeld
aangehaald door Binnenlandse Zaken als zijnde een studie die anders uitwijst. Het beeld, in
ieder geval wat participatie betreft, is toch wel vrij onomstreden in de wetenschap. Dat is echt
een negatief effect. Daar staan allemaal verhalen tegenover. Dat zei Bas Denters net ook. Van
bestuursrecht ben ik me bewust, maar dit is wel vrij hard. Dat wil ik toch nog even meegeven.
Dan de conclusies en de stellingen. Die staan niet op de presentatie. De eerste stelling is dat
herindeling een verkapte vorm van centraliseren is. Ik ben benieuwd hoe u daarover denkt. De
reden dat ik deze stelling heb opgeschreven is de volgende. Door decentralisatie krijgen
gemeenten meer zeggenschap. Dan wordt er gezegd dat het voor de bestuurskracht
noodzakelijk is om te herindelen. Dan wordt er gezegd dat het een noodzakelijke voorwaarde is,
maar dat die verder niet in strijd is met de gedachte van decentralisatie. Dit is een stelling,
waarmee u het al dan niet kunt eens zijn. Het lijkt mij dat er toch wel een tegengestelde tendens
waar te nemen is. Door herindeling door te voeren kan het Rijk zeggen alle bevoegdheden af te
staan op een voorwaarde dat alle gemeenten bij elkaar worden gevoegd. Wat er dan de facto
gebeurt is dat de gemeentelijke bestuurslaag is afgeschaft. Dat is dus een supercentralisatie.
Dat is wat er dan gebeurt. Dat is mijn stelling.
De heer HERWEIJER: Ik kan me best voorstellen dat mensen het daarmee niet eens zijn. Je
zou bijvoorbeeld kunnen zeggen dat de gemeente door herindeling wat groter wordt en een
eigen koers gaat varen vanwege meer eigen middelen.
De heer WITTENBERG: Het woord centralisatie lijkt me niet het meest optimale woord. Het idee
is dat je bij de oorzaak decentralisatie gelijk een concentratie-effect krijgt. Onderdelen in het
systeem worden groter en daardoor krijg je minder onderdelen. Je dwingt door herindeling meer
tot concentratie.
De heer VAN HOUWELINGEN: Kun je dan nog spreken over decentralisatie of zit het ergens
tussenin?
De heer WITTENBERG: Ik denk dat bevoegdheden worden gedecentraliseerd. Dus de functie.
De structuurelementen worden geconcentreerd. Je kan beide tegelijk hebben. Als je in het
bedrijfsleven onderdelen in het bedrijf meer eigen bevoegdheden geeft decentraliseer je ook.
Dan zie je ook vaak dat die onderdelen weer groter moeten worden, omdat ze meer functies
krijgen.
De heer ALKEMA: Ik woon in Oosterhout met 55.000 inwoners en Breda als grote centrale
gemeente. Of we nu herindelen of niet, functies neigen naar Breda en we proberen het samen
met anderen op te lossen. De tendens is dat functies gaan naar een hoger schaalniveau.
Zonder dat je herindeelt gaan ze zelfs direct buiten de gemeente om naar de centrale
gemeenten. Het Rijk dwingt dat eigenlijk af, maar ook zijn er eigen overwegingen als efficiency.
Je krijgt ook een soort centralisatie van IT, zonder dat een herindeling plaatsvindt. En juist
daardoor raak je eigenlijk die grip kwijt.
Mevrouw WIERSMA: Ik ben Henny Wiersma uit Hellevoetsluis. Dat herken ik. Europese
regelingen, zoals een ESF-subsidie, kunnen alleen maar door centrumgemeenten worden
aangevraagd. Bij ons zijn dat Spijkenisse en Rotterdam voor dat soort regelingen. Daarin heb je
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
35
ook dat je eigen gemeente, ook ambtelijk, vaak een beetje achterover gaat leunen. Ik zie ook
dat ze zegt die macht ook niet te willen.
De heer VAN HOUWELINGEN: Mag je dat niet zelf doen? Ik hoor dat voor het eerst.
Mevrouw WIERSMA: Dat wordt gezegd. Die ESF-subsidie voor jeugdwerk, mensen met een
beperking en ouderen moet dan aangevraagd worden. En dan kan je dat als gemeente niet zelf
doen, omdat het een taak is van de centrumgemeente. En die zit weer in de regio. In dit geval is
dat Rotterdam. En Spijkenisse heeft het in de omgeving aangevraagd. En Hellevoetsluis heeft
eigenlijk niets gedaan omdat het geen centrumgemeente is. Die profiteert verder niet mee in de
regeling. Dat is een voorbeeld dat ik in het eerste jaar dat ik raadslid ben nu meemaak. Ik kan
ook niet doorprikken wat het probleem daarbij is.
Mevrouw BUIJS: Ik ben Cheryta Buijs uit Lansingerland. In de vorige periode was ik raadslid en
ik ben nu voorzitter van een lokale partij. Wat ik eigenlijk mis in het hele verhaal is het volgende.
We hebben in Lansingerland een herindeling van de 3D-gemeenten gekregen:
Bersgschenhoek, Bleiswijk en Berkel en Rodenrijs. Die is eigenlijk ook opgelegd. Bleiswijk had
een buurtschap. Toen Bleiswijk ging toetreden zou de buurtschap de eerste vijftien jaar
ongemoeid worden gelaten en anders zou die geannexeerd worden door buurgemeente
Zoetermeer. Dus het wordt altijd opgelegd. Ik hoor dan dat het goedkoper en beter zou zijn,
maar gemeenten kunnen ook afspraken met elkaar maken dat ze gezamenlijk optreden, maar
wel hun eigen vorm houden. Ik hoor de hele ochtend eigenlijk niet anders dat het alleen maar
duur is bij die schaalvergrotingen en dat ze niet beter werken. Daarom blijf ik vragen waarom
het dan moet.
De heer KARSSEN: Ik kom uit Overijssel en doe vanuit mijn bureau wat werk voor de gemeente
De Wolde, een kleinere gemeente in Zuid-Drenthe. Twaalf jaar geleden is die samengevoegd
uit vier even grote gemeenten. Er wordt altijd nog gesproken over die voormalige gemeenten. In
een van die gemeenten, Zuidwolde, is het gemeentehuis van De Wolde gekomen. De Wijk,
Ruinen en Ruinerwold waren de andere gemeenten. En daar geldt precies deze stelling. Als er
iets is bij de gemeente is het altijd in Zuidwolde. De Zuidwoldenaren gaan vaker naar
gemeenteraadsvergaderingen. Er wordt meer gebruik gemaakt van allerlei subsidies. Een van
de problemen waarmee de gemeenten zich bezig houdt is om toch twaalf jaar na de herindeling
een evenwichtige verdeling van de participatie vanuit de voormalige andere gemeenten te
krijgen. Dus die stelling gaat helemaal op. Je moet je daarvan dus heel goed bewust zijn. Om
dat tegen te gaan moet je andere maatregelen treffen. De Wolde denkt erover na om in de
dorpshuizen van de andere kernen meer participatie te krijgen. De stelling gaat dus helemaal op
en je moet dus bewust zijn van wat je ertegen doen.
De heer HERWEIJER: Ik ga het nu zo organiseren dat er één interpretatie is: het hoofddorp
wordt belangrijker en een aantal buitendorpen komt meer aan het voeteneind te zitten. Dat was
waarschijnlijk niet zo bedoeld. Binnen de gemeente maakt het wel wat uit in welke kern het
nieuwe stadhuis komt. Misschien dat er in het Westland in Naaldwijk meer participatie is.
De heer DOUMA: Dat is wat er in de gemeente Brummen is gebeurd: één dorp centraal en daar
het gemeentehuis. Dus minder aandacht voor de andere dorpen. Met als gevolg natuurlijk een
soort geestelijke splitsing. Ik kan u geruststellen, dat duurt net zo lang tot de andere dorpen
daarvan genoeg hebben en politici daarop inspringen. Het is natuurlijk niet helemaal netjes om
die wonden weer open te rijten. Maar let wel, nu is er plotseling wel veel aandacht voor de
andere dorpen.
De heer VAN HOUWELINGEN: U bedoelt dat er een tweede lokale lijst komt. Er zijn gemeenten
met één lokale lijst, De Wolde Gemeentebelangen. Maar als het in De Wolde niet goed gaat en
Ruinen komt tekort, dan komen er twee lokale lijsten.
De heer DOUMA: Zover zijn we niet gegaan. Het verslapt de aandacht niet van het hoofddorp
Brummen.
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
36
Toen ik in Schoorl in Noord-Holland woonde hing er ook een dreiging te worden overgenomen.
Daar zag men dat toen ook een beetje aankomen. Toen hebben we ook gezegd beter
voorbereid te zijn als dat zo is. Dus ga dan in overleg met de omliggende dorpen, maak een
plan en leg dat in de kast. Als er iemand voor de deur staat die zegt dat je moet samenvoegen
trek je dat plan uit de kast. En dan is het ook zo gebeurd en dan gebeurt het zoals jij het wilt. Je
moet natuurlijk ook niet achterover leunen en helemaal niets gaan doen.
De heer HERWEIJER: Ik weet bijna zeker dat hierover meer is te zeggen, maar ik laat Pepijn
naar zijn tweede stelling gaan.
Bestuurskracht is vooral een onduidelijk excuus om bevoegdheden van gemeenten verder te
centraliseren.
De heer VAN HOUWELINGEN: Dat is mijn indruk tot nu toe.
De heer DE GIER: Ik ben raadslid in Westland. Bij ons waren er twee redenen. Wij wilden
annexatie door Den Haag voorkomen. En dat maakte dat de dorpen samengingen. Ten tweede
zaten wij als oude dorpen in heel veel gemeenschappelijke regelingen waarin we eigenlijk
helemaal niets te zeggen hadden. Door ons te bundelen werden we ongeveer de vierde
gemeente in de gemeenschappelijke regeling. Dat betekende dat we wel zeggenschap kregen
en in het dagelijks bestuur kwamen te zitten. Als gemeenteraad kregen we ook veel meer
controle over de uitvoering van onze eigen beleidsterreinen. Voor de rest hadden we als dorpen
een structuurvisie/regiovisie opgesteld. Die hadden we gezamenlijk opgesteld. Daarvoor kregen
we nauwelijks gehoor en nadat we heringedeeld waren werd onze gemeenschappelijke
regiovisie al direct overgenomen in de provinciale visie. Dus ik denk niet dat bestuurskracht een
excuus is voor herindeling, maar dat het een belangrijke motivatie is. Bij ons heeft het in elk
geval zo gewerkt.
De heer VAN HOUWELINGEN: Er was dus al een regioraad ingesteld?
De heer DE GIER: De verschillende dorpen in het Westland hadden een gebiedsvisie.
Mevrouw BOSMAN: Ik wil daarop reageren. Ik hoor zeggen dat een gezamenlijke regeling in
gang was gezet waardoor er bestuurskracht was. Als enkelvoudige dorpjes werd u een beetje
vermalen door grotere partijen, waardoor u gedwongen werd om samen te gaan om een grotere
bestuurskracht te krijgen. Had u dat ook gedaan als u daartoe niet gedwongen werd?
Ik hoorde die mevrouw net zeggen dat je meegaat in de vaart der volkeren of je een deelgebied
wordt afgepakt. Ik vind dat heel kwalijke ontwikkelingen, want dan krijg je een soort ratrace
waarin iedereen moet meegaan. Het is niet goedkoper, je komt verder van burgers af te staan
en het vertrouwen wordt minder.
De heer WITTENBERG: Ik denk dat je twee dingen dreigt met elkaar te vermengen. Ik heb
goed begrepen dat is uitgezocht dat de participatie van burgers afneemt. Dat is de strikte
stelling. Of het goedkoper is om samen te gaan…
De heer VAN HOUWELINGEN: Dat is een ander artikel, maar daarnaar is al onderzoek
gedaan. Het onderzoek dat ik althans ken is mijn punt. Het lijkt ook allemaal in die richting te
wijzen.
De heer WITTENBERG: Mijn ervaring is dat als je besluit zelfstandig te blijven je te horen krijgt
van het college dat taken niet zelfstandig uit te voeren zijn. Dan wordt je in allerlei
gemeenschappelijke regelingen gezet. Bestuurlijk wordt er dan gevraagd: hoezo zelfstandig?
Dan wordt je bestuurskracht wel degelijk gecentraliseerd, wat jij net zei.
De heer VAN HOUWELINGEN: Dat zijn dus taken door het Rijk opgelegd. Gemeenschappelijke
regelingen worden ook vaak opgelegd, dus die keuzen zijn al gemaakt. Hoe vrij zijn gemeenten
nog in opgelegde taken?
De heer WITTENBERG: Omdat ze bij die opgelegde taken er gelijk bezuinigingen bij gooien,
waarvan ze zelf niet weten hoe ze die moeten realiseren. De enige optie is schaalvergroting en
efficiency. De vraag is of dat alles ook waar is. We gaan daar waarschijnlijk te makkelijk
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
37
eroverheen. Ik heb wel de ervaring dat bestuurskracht niet de terecht opmerking voor
herindeling is. Als je een ambtenaar kan huren voor die bepaalde functie heb je er eigenlijk niets
aan. Pas bij drie van die mensen kan je de functie goed vervullen. Dat is de efficiencyslag
waardoor je gedwongen wordt via een gemeenschappelijke regeling of hoe dan ook de
samenwerking te zoeken.
De heer BRUNIA: Ik ben Meinert Brunia, raadslid van gemeente De Ronde Venen. Die
gemeente bestaat sinds 2011. Jaren daarvoor was ik raadslid in Abcoude, een van de
gemeenten waaruit De Ronde Venen bestaat. Mijn verhaaltje over deze stelling gaat over de
gemeente Abcoude. Het antwoord dat ik heb is ja en nee. Het is geen excuus, omdat ik in die
jaren in de gemeente Abcoude met 8.000 inwoners heb gezien dat het jaar in jaar uit moeilijker
werd om de taken te vervullen, omdat je gewoon als gemeente de slagkracht en omvang mist
om het goed te kunnen doen. Dus bestuurskracht is wel degelijk een reëel argument.
Aan de andere kant heb ik ook gezien dat de provincie in de arhi-procedure vier criteria had
gesteld, waarvan bestuurskracht er een was. In de discussie speelden de andere drie op een
gegeven moment geen rol meer. Even later was bestuurskracht gelijk gesteld aan een minimaal
aantal inwoners. Dan is het dus niet anders dan een schaalvergroting.
De heer VAN HOUWELINGEN: We hebben met de gemeente Zoeterwoude gesproken. Zij
hadden het bijvoorbeeld over probleemgezinnen. Op zich zou die gemeente die gezinnen nog
wel kunnen aanpakken. Er worden allerlei taken opgelegd. Die zijn verkokerd en dan wordt het
ingewikkeld. Komt het dan omdat de gemeente te klein is of dwingt de structuur van de
rijksoverheid al die kokers afdwingt?
De heer BRUNIA: Natuurlijk is er verkokering en daardoor worden allerlei kwaliteitseisen
sectoraal gesteld. Doordat gemeenten vrij klein zijn, zijn de salarissen vrij laag en vertrekken
goede mensen op een gegeven moment. Ook die organisatorische dynamiek is niet te
managen. Op een gegeven moment trek je het niet meer.
De heer SCHUTTE: Bestuurskracht die wij wensen is de legitimiteit van onze bevolking om te
sturen de kwaliteit van de gemeenschap groter te maken. Als we praten over een tekort aan
bestuurskracht is er dus iets aan de hand. Het gaat om de legitimiteit van de bevolking krijgen
en hun belangen behartigen. Als we praten over bestuurskracht moeten we heel duidelijk zijn
waarover we als fracties gaan. De bevolking denkt dat we er werkelijk over gaan. In een periode
van bezuinigingen zien we dat het aantal beïnvloedbare factoren steeds kleiner wordt. Een
aantal autonome zaken is in gemeenschappelijke regelingen gezet en daarop hebben we ook
nog maar een beperkte invloed. Naarmate we steeds meer naar centralisatie gaan wordt die
invloed steeds kleiner. Ik denk dat we als gemeenteraadsleden daarover duidelijk moeten zijn.
Of we moeten zeggen: als we decentralisatie willen oppakken en we willen daarin autonoom
blijven, dan moeten ze ons daar ook wel de borging voor geven. Ik denk dat we een perspectief
hebben geschapen waarin we uiterlijk laten zien dat we als gemeenteraad er wel over gaan,
maar feitelijk is dat natuurlijk niet zo. Dat is misschien kritiek dat we een soort
verwachtingspatroon hebben geschapen dat niet meer aansluit bij de realiteit van de bevolking.
En dat is het grootste gevaar van het afhaken bij participatie. Daarmee hebben we te maken.
Dat de bevolking geen aansluiting meer voelt bij de vertegenwoordiging. Ze verwachten dat wij
hen vertegenwoordigen, maar kunnen dat feitelijk niet. Dat is het grootste spanningsveld van
participatie en nu lopen we daarin vast. Dat wordt eigenlijk door het onderzoek bevestigd. Gaan
we meer sturen op meer bestuurskracht en gaan we centraliseren, dan wordt het probleem
alleen maar groter. Dus ik denk dat we daarover maar eens een heel goede discussie moeten
hebben.
De heer HERWEIJER: De afnemende belangstelling van de burger, de bezuinigingen, de
centralisatie. Misschien wordt het spelletje gespeeld namens de burgers controle uit te oefenen,
maar ondertussen lopen al die processen door. Dat is een heel somber contrapunt.
Ik wil de eerste presentatie afsluiten met het voorbeeld van Liechtenstein. Dat huurt alles in,
maar zijn nog autonoom. Dank voor je inleiding, Pepijn.
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
38
Wat moet je dan wel doen als alles dichtgetimmerd is? Is er ook nog zoiets als actief
volksvertegenwoordigerschap? Het woord is aan Aart Karssen.
De heer KARSSEN: Er zijn gemeenschappelijke regelingen of zaken waarbij je je niet neer
moet leggen. Je moet je dan afvragen of je het initiatief wilt terugnemen. Dat geldt in elk geval
op ruimtelijk gebied. Toen ik deze week deze presentatie maakte las ik de krant en dacht ik dat
mijn verhaal ook voor andere casussen zou gelden. De gemeente Nunspeet ligt in de clinch.
H2O, Hattem, Heerde en Oldebroek, hebben een bedrijventerrein dat vroeger wel zou gelden.
Ik ga vertellen wat raadsleden van Enschede en Statenleden van Overijssel bij het vliegveld
Twente hebben gedaan.
Vliegveld Twente is door de Duitsers in de Tweede Wereldoorlog als militaire basis aangelegd.
Het ligt tussen de steden Hengelo, Oldenzaal en Enschede. Het gaat om het groene hart van
Twente vlakbij de Duitse grens.
Ik vertel eerst even wie ik ben. Ik ben Aart Karssen. Ik was fractievoorzitter van de D66Statenfractie van Overijssel. Nu ben ik dat op eigen keuze niet meer, omdat ik heb gezegd het
slechts vier jaar te doen. Binnen D66 ben ik voorzitter van een denktank die zich bezighoudt
met ruimtelijke ordening en mobiliteit. Ik heb een eigen bureau, dat de laatste jaren heel erg op
een laag pitje stond, waarbij ik overheden adviseerde dezelfde kant uit te lopen. In Zuid-Drenthe
heb ik een beetje de faam dat ik overheden en actiegroepen bij elkaar kan brengen. Verbinder
is eigenlijk mijn werk en dat is me eigenlijk ten goede te komen bij dit onderwerp.
De luchthaven is niet alleen een startbaan. Bij een militair vliegveld moet je vliegtuigen
verschuilen, maar dat moet je niet vlakbij de baan doen. Dus de shelters zijn een eindje verder
weg. De piloten en bemanningsleden zitten in allerlei dorpen en werkkampen. Bij elkaar zijn het
zeven gebieden in een gebied van 450 ha, waarvan 100 ha startbaan en locaties betreft. De
laatste jaren was het militaire vliegveld ook een verlies voor overheden. Er is heel veel
gemeenschapsgeld in gestopt. Het vliegveld werd de laatste jaren al mede gebruikt voor
burgerluchtvaart, sportvliegerij en zweefvliegen. Rond de eeuwwisseling werd besloten de
luchtmacht te laten stoppen. Toen lag het terrein daar.
Er zijn plannen voor een commerciële luchthaven gekomen met als doel werkgelegenheid. Dat
is in mijn verhaal wel belangrijk. Twente heeft op dit moment 19,3% werkloosheid. Er is 30%
jeugdwerkloosheid. Het lijkt wat dat betreft op Zuid-Europa. Het doel is werkgelegenheid. Het
middel zou een commerciële luchthaven zijn. Politiek was dat heel erg omstreden. Er is een
gebiedsontwikkeling met en zonder een luchthaven gemaakt. De politiek, de provincie
Overijssel en de gemeente Enschede hebben gekozen voor een gebiedsontwikkeling met
luchthaven. Daarvoor is een gemeenschappelijke regeling Area Development Twente opgericht.
Dat is een openbaar lichaam, 50% van de gemeente Enschede en 50% van de gemeente
Overijssel. Het Rijk zou oorspronkelijk ook meedoen met het Rijksvastgoedbedrijf voor 20%.
Dan was het waarschijnlijk een BV geworden Wat zich na die oprichting heeft afgespeeld,
daarover zou ik alleen al twee dagen kunnen vertellen. Er zijn gebiedsontwikkelingen in
Nederland waarover je bijna nooit wat hoort, bijvoorbeeld de Tweede Maasvlakte en de
Hanzespoorlijn. En er zijn gebiedsontwikkelingen waar het altijd hommeles is, bijvoorbeeld de
Noord-Zuidlijn en de luchthaven Twente. Er is veel kritiek op de bestuurders. Een wethouder zei
in een raadsvergadering op een vraag van een raadslid geen antwoord te kunnen geven. Dat is
natuurlijk iets dat onmogelijk is. Het algemeen en dagelijks bestuur zijn uit beide colleges
samengesteld. Ik heb ook wel eens vragen gesteld, waarop de Gedeputeerde zei dat ik daar
niet over ging en dat het om uitvoering ging. Ik zei daarop dat er grote onrust in het gebied was
en dat ik daarover als volksvertegenwoordiger wel ga. De planningen liepen altijd uiteen en er
waren veel financiële overschrijdingen. Er was veel kritiek op de directeur en er waren allerlei
rechtszaken die door actiegroepen werden aangespannen en die de gemeenschappelijke
regeling verloor. Dus er was heel veel kritiek.
Er was een aanbestedingsprocedure. De tegenstanders van de luchthaven wilden de
aanbestedingscriteria op het gebied van duurzaamheid, termijnen etc. steeds aanscherpen,
vanwege de kleinere kans dat die luchthaven er zou komen. De voorstanders wilden de
aanbestedingscriteria zo ruim mogelijk maken. Ik behoorde tot de fervente tegenstanders. Niet
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
39
omdat ik tegen een luchthaven en werkgelegenheid ben. Maar op 50 km afstand ligt de
noodlijdende Flughaven Münster-Osnabrück en dan zou je misschien met Twente erbij wat
kunnen maken.
Die aanbestedingsprocedure zou de meest duurzame luchthaven worden. Baumgartner van
cradle tot cradle kwam voor € 6.000,- per dag drie dagen per week overvliegen om te adviseren.
Het heeft heel veel geld gekost. Er waren er aan het eind van de twaalf drie overgebleven. De
grote verrassing was dat er geen inschrijvers waren. Geen van de drie schreef in. Dat was een
grote verrassing in Overijssel en Twente. Wij kregen de collegepartijen mee die zich
herinnerden dat er in het verleden door andere partijen wel eens onoirbare dingen zijn gebeurd.
Daarmee wilden zijn niet opgezadeld worden. Er kwam een evaluatiecommissie. Er is niets
onoirbaars aangetoond en ik vind dan dat je er als politicus niet meer over moet zeuren.
Anderen zijn dat niet helemaal met mij eens. Men wilde die inschrijving maar niet beëindigen,
totdat er met Wessels, de rijkste Overijsselaar, een intentieovereenkomst werd getekend.
Bouwbedrijf Wessels zou samen met Aviapartner precies onder dezelfde criteria als inschrijvers
gaan realiseren. Daarmee hebben we ook weer van alles beleefd. Voortdurend stelden we
vragen over details van de contracten. Voldoet Aviapartner wel aan die criteria enz. Eigenlijk
over punten en komma’s die in het ambtelijk apparaat thuishoorde. Totdat Brussel zei dat het
ongeoorloofde staatssteun was. Ik heb de Staten wel eens voorgerekend dat Wessels toch met
winst uit het project zou komen als hij na acht jaar failliet zou gaan. De overheid stond voor 80%
voor de investeringen garant. Deelnames hoefden de eerste acht jaar geen huur te betalen.
Men mocht een bedrijventerrein aanleggen. Brussel vond dat niet geoorloofd. De luchthaven
was in totaal met gebouwen voor ongeveer € 50 miljoen aangekocht. Inmiddels was er voor €
25 miljoen aan plankosten enz. weg. De gebieden waar vroeger de piloten en al het personeel
woonden zouden weer woongebieden worden. Dat worden ze nog steeds. De werkparken, 110
ha ecologische hoofdstructuur en de luchthaven zelf. De investering zou € 60 miljoen zijn en het
gebied zou onder erfpacht 50 jaar geëxploiteerd worden.
Het bureau van de gemeenschappelijke regeling kwam na 14 dagen na het besluit van Brussel
met vier scenario’s. En ik zag alweer de loopgraven om die scenario’s komen. Ze waren ook
slecht doordacht. De raad van Enschede nam een motie over de evaluatie aan en ging akkoord
met het doorgaan met scenario’s en met name het uitwerken van twee van de vier scenario’s. In
die twee zat toch weer een vorm van vliegen. Dus dat denken in vliegen zat er bij ADT te veel
in. Een week later vergaderden wij en wij hebben het initiatiefvoorstel ingediend om met het
hele verhaal te stoppen, op dit cruciale moment daarover na te denken en een commissie van
wijzen in te stellen. Een aanbeveling van die evaluatiecommissie was een pas op de plaats
maken en na te denken. Dan zeggen ze: wat moet je dan doen? En die kon niet meer dan een
commissie van wijzen bedenken. Dat viel langzamerhand goed en collegepartijen VVD en het
CDA voelden daarvoor heel veel. Met het verder denken kwamen we ertoe van mening te zijn
dat het een heel goede stap zou zijn om alle activiteiten stop te zetten en een commissie van
wijzen in te richten. In het initiatiefvoorstel stond alleen de commissie van wijzen.
Toen begon de zomervakantie. Zes fractievoorzitters moesten onder mijn voorzitterschap met
die commissie verder. Dus liep ik met 06-nummers van Sybilla Dekker, Herman Wijffels en nog
een aantal van dit soort mensen op zak. In veertien dagen tijd hebben we in de zomervakantie
een commissie gekregen waarmee GroenLinks tot en met de VVD akkoord konden gaan. Dat
heeft me heel wat werk gekost. Want de vraag was wie erin komt, wat precies hun taak is etc.
Voorzitter van die commissie Bernard Wientjes – voor welke man ik heel veel waardering heb
gekregen – zei het alleen te doen als ook de raad van Enschede zou meedoen. ‘Jullie hebben
een gemeenschappelijke regeling, hè?’ Daarvoor werden Enschede en de provincie altijd tegen
elkaar uitgespeeld. Hij zei het alleen te doen als beide colleges zouden instemmen. Direct na de
vakantie trok Enschede het besluit in en kwamen zes fractievoorzitters als klankbordgroep
bijeen. Daarvoor mocht ik ook weer voorzitter zijn. De commissie-Wientjes heeft haar agenda
schoongeveegd en in twee maanden een rapport gemaakt. Daarbij heeft ze met 85 organisaties
gesproken. Bernard Wientjes stond daarbij in het midden. Frans van Vught was voorzitter van
de universiteit en is nu voorzitter van het Innovatieplatform in Brussel. Hilde Blank is van BVR,
de opvolger van bureau van Riek Bakker voor ruimtelijke ordening. Loek de Vries is de hoogste
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
40
man van Nijverdal Ten Cate uit het bedrijfsleven. Onze griffier was met heel veel plezier daar
secretaris.
Het komt erop neer dat je die startbaan moet laten liggen. Daarin is in geïnvesteerd en wellicht
kun je die gebruiken voor die zaken waarin Twente sterk is. De universiteit, maar we hebben
ook veel bedrijven die heel veel doen voor de automobiel- en vliegtuigindustrie. Kun je daar
geen hoogwaardig technologisch centrum met demonstraties en testen ontwikkelen? En het
gekke was dat daarvoor af en toe een vliegtuig voor moet landen en daar moeten vliegtuigen
zelfs uitgeprobeerd worden. Niemand had er een probleem mee dat er ooit een vliegtuig zou
landen, terwijl dat vroeger altijd wel zo was. Voorkom versnippering en benoem een topteam.
Daarin moeten mensen zitten die daarin daadwerkelijk gaan investeren. En een kwaliteitsteam.
Er was versnippering.
De heer HERWEIJER: Wat voor versnippering bedoel je?
De heer KARSSEN: Ruimtelijke versnippering en ruimtelijke duurzaamheid. Daar was Hilde
Blank met name voor in de commissie van wijzen.
Op 30 oktober kwam Wientjes met zijn eindrapport. Op 13 november hadden we als Staten en
als Enschedese raad een bijeenkomst met de Twentse samenleving. Heel interactief. Wat nog
nooit eerder was voorgekomen, een gemeenschappelijke commissievergadering met de raad
van Enschede en de Staten van Overijssel. Dus ik kon de wethouder van Enschede
ondervragen en de raadsleden van Enschede de Gedeputeerde enz. En ze hadden zich
ontzettend goed voorbereid.
In december volgde besluitvorming over de aanbevelingen van Wientjes. Alleen de SP van de
Staten was tegen. De PVV was oorspronkelijk ook tegen, maar werd plotseling voor. Alle
fracties in Enschede waren voor. Dus van die grote verdeeldheid over de luchthaven is er
plotseling eenheid gekomen. Er was een opdracht aan beide college om een plan van aanpak
te maken, de opdracht tot het instellen van een topteam en kwaliteitsteam om de ruimtelijke
kwaliteit te bewaken en overleg te voeren met andere Twentse gemeenten. Daar zit een beetje
de adder: men zegt namelijk of er niet weer een gewoon bedrijventerrein komt.
In februari was er een gemeenschappelijke commissievergadering en is het onderwerp weer
teruggegeven aan Gedeputeerde Staten en burgemeester en wethouders. Zij werken het nu
weer uit. De rekenkamer heeft er ook nog naar gekeken.
Als je een gemeenschappelijke regeling aangaat is het ontzettend handig om deze fase door te
lopen. En de rekenkamer kwam ook tot de conclusie dat het eigenlijk een gemeenschappelijke
regeling moeten zijn van colleges van burgemeester en wethouders en Gedeputeerde Staten
en niet van de Staten en de raad. Dus betreft het uitvoering. En verder is er eigenlijk niets
bijzonders aan de hand.
Ik ben aan mijn afronding toe. Van mijn partij ligt er nog een initiatiefwetsvoorstel bij de Tweede
Kamer om gemeenschappelijke regelingen wat democratischer te maken. Ik heb nog een aantal
aanbevelingen voor als je ooit gaat samenwerken. Ik heb ook nog drie stellingen waarvan de
eerste twee in elkaars verlengde liggen. Richt je op je rol als volksvertegenwoordiger en neem
als het nodig is het heft in eigen hand. Zeker op ruimtelijke gebieden zijn er heel veel
samenwerkingen. Het gaat allemaal moeilijk, er wordt steeds maar weer geld in gestopt en dan
dreigt de gemeente uit te treden. Zouden we niet eens kunnen zeggen het net zo te doen als
Enschede en Overijssel: we nemen als volksvertegenwoordigers het heft in eigen handen. Wat
heel belangrijk is – dat zie ik ook in mijn werk – is dat het over stoplichten of het aanleggen van
een weg gaat, terwijl het doel vaak iets heel anders is, zoals verkeersveiligheid en in ons geval
het vergroten van de werkgelegenheid. De discussie ging uiteindelijk alleen maar over het
vliegveld. Ik behandel de drie stellingen maar gelijk.
De heer HERWEIJER: Ik ga kijken of er reacties zijn. Raadsleden klagen over
gemeenschappelijke regelingen, maar er komt nooit een bijeenkomst waarin gemeenteraden
samen om de tafel gaan om problemen te bespreken. Terwijl dat soms voor de hand ligt. Wat ik
uit jouw verhaal haal is dat de Statenleden op een gegeven moment met de gemeenteraad van
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
41
Enschede zijn gaan praten over een gezamenlijk probleem en een gezamenlijke crisis. Op dat
punt was sprake van een actieve volksvertegenwoordigende rol. Je staat ontzettend onder druk
als lokale volksvertegenwoordiger, maar kunt ook een knoop doorhakken. Zijn er daarop
reacties?
De heer BRUNIA: Hoe is dat nou gegaan? Hoe is het proces van gezamenlijke besluitvorming
van Staten en raad gegaan met die commissiebehandeling? Ik heb ook eigen ervaring op dit
vlak. Eind vorig jaar speelde de kwestie van samenwerking van bedrijfsvoering van Fe Ronde
Venen met drie andere gemeenten. Dan krijg je een concept gemeenschappelijke regeling te
zien. Toen hebben we via de griffiers een gezamenlijke informatiebijeenkomst van de
raadsleden geregeld. Daar ben ik samen met partijgenoten en drie andere gemeenten in gaan
zitten om te sturen. Dat heeft ertoe geleid dat we in de vier gemeenten exact vier identieke
amendementen hebben neergelegd. Die zijn in de andere drie gemeenten aangenomen, maar
in De Ronde Venen niet. Maar ja, zo werkt dat soms.
De heer HERWEIJER: Moest je dat coördineren?
De heer BRUNIA: Niet coördineren, maar het initiatief nemen.
De heer KARSSEN: Dat is het precies. Het is niet gemakkelijk, maar het liep inderdaad over de
partijpolitieke lijnen. Wij waren met drie Statenleden een kleine oppositiepartij in de Staten van
Overijssel. Dit speelde toen D66 in Enschede net de grootste partij was geworden. Die leidde
de coalitie met voormalige tegenstanders. Die liepen dus op eieren om het college op het
gebied van die luchthaven mee te krijgen. Er is dus veel gebeurd over de politieke lijn van D66.
Soms was het zelfs zo via mijn collega van het CDA de collegepartij CDA in Enschede te
overtuigen. Dus heel veel over politieke lijnen. Voortdurend zeiden we ervoor te zorgen dat
besluitvorming precies hetzelfde is. De ene keer is het een initiatiefvoorstel en de andere keer
een motie, maar de inhoud in beide gremia moet precies hetzelfde zijn. En dat was ook de
intentie. Door dit spelletje is wel een haat-liefdeverhouding tussen de commissaris en mij
ontstaan. De burgemeester van Groningen, Peter den Oudsten, toen burgemeester van
Enschede, keek wel heel kritisch naar die klankbordgroep. De commissaris legde mij zelfs een
keer een spreekverbod op. Omdat ik gehoorzaam ben heb ik me daaraan gehouden. Anderen
zeiden me daaraan niet te storen. Er gebeurde wel wat. Ze hadden wel tegen Wientjes gezegd
met de commissie van wijzen in te stemmen, maar ze keken wel heel kritisch in het duale
tijdpark wat al die raads- en Statenleden aan het uitspoken waren.
De heer HERWEIJER: De commissaris vond het een beetje lastig en de burgemeester ook om
de controle te verliezen. Het was wel een groot voordeel dat het initiatief bij de Staten en bij jou
lag. En dat D66 in Enschede de grootste partij was en de partijlijn gebruikt kon worden. En er
was natuurlijk een heel grote crisis.
De heer KARSSEN: En iedereen wilde uit die crisis komen en niet nog een keer een verkiezing
ingaan waarin het hoofdpunt de luchthaven Twente zou zijn.
De heer WITTENBERG: Ik heb een vraag over de gemeenschappelijke commissie. Was dat
een officiële commissie geworden? Bood de gemeenschappelijke regeling de mogelijkheid om
een gemeenschappelijk orgaan op te zetten? Dat is eigenlijk het voorbeeld van een orgaan
tussen twee gemeenteraden. Maar dat is niet op die wijze gegaan?
De heer KARSSEN: Nee. Het zat ook onder tijdsdruk. Een paar dingen zijn veranderd: er is nu
draagvlak; er is een toekomstgebied en er is snelheid gekomen. In een paar weken kun je niet
een reglement veranderen. Beide griffiers hebben wel supergoed meegewerkt. Het waren
gewoon informele vergaderingen.
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
42
Mijn verhaal is dat we ons niet aan gemeenschappelijke regelingen, reglementen enz. hebben
gestoord. Ik heb op een gegeven moment namens het presidium een brief aan de
gemeenteraad van Enschede ondertekend, omdat we anders weer een maand zouden moeten
wachten. Dat konden we ten opzichte van Wientjes niet maken die in twee maanden zijn hele
werk deed. Dan zouden wij zes weken moeten doen om het besluit te nemen dat de
gemeenteraad van Enschede erachter stond. De commissaris heeft daarover wel eens nijdig in
mijn richting gekeken, maar ik heb dat toch maar gedaan. Als je het heft in eigen handen
neemt, stoor je dan niet aan allerlei institutionele beperkingen.
De heer HERWEIJER: Dus geen institutionele commissie, maar de secretaris was een griffier.
En de griffier heeft de genen een beetje mee om ook naar de volksvertegenwoordigers te
kijken. De griffier zegt of volksvertegenwoordigers van de deelnemende gemeenteraden wel zijn
geïnformeerd.
De heer OOST: Ik ben Hans-Jelle Oost uit Veghel. Wat mij trof was de opmerking aan het
einde. Dat als de protesten waren opgetrokken de verhouding met Gedeputeerde Staten weer
normaal werd en burgemeester en wethouders weer aan de slag gingen. Dat is ook mijn versie:
je kunt het als volksvertegenwoordiger naar je toe trekken en zeggen over autonomie te
beschikken en het hoofd van de gemeente of de provincie te zijn. Dat doe je maar bij één
dossier als er heel erg veel aanleiding toe is. Dat kost dan ontzettend veel tijd en energie,
waardoor andere dingen op het achterste plan gesteld worden. Dat kun je denk ik niet doen met
dertig dossiers die allemaal spelen. Dan ben je afhankelijk van je dagelijks bestuur, ambtenaren
en je enorme netwerk met allerlei complexe en weinig transparante overlegsituaties,
onderhandelingen etc. Want ik denk dat heel veel van het discussiëren over bestuurskracht,
centraliseren of juist dingen lokaal maken een soort simplificatie is van hoe complex onze
samenleving nou eenmaal is geworden. Want ja, je moet wel alles opzij schuiven wil je er nog
enige duidelijkheid in krijgen door met zo’n grote operatie uit de politiek ermee aan de slag te
gaan. Maar de dagelijkse realiteit is een heel veel complexer iets.
De heer KARSSEN: Dat klopt. Ik denk dat ongeveer 30% tot 35% van de vergadertijd van de
Staten van Overijssel en nog veel meer van de raad van Enschede aan dit dossier is opgegaan.
Natuurlijk zijn er heel belangrijke dossiers, maar dit was wel politiek het meest omstreden
dossier. Vandaar dat we het ook naar ons toe hebben getrokken. Het heeft mijn hele
zomervakantie gekost om die commissie bij elkaar te krijgen, om de opdracht goed te
formuleren en vooral om al die partijen bij elkaar te houden. Als het succesvol is heb je ook een
geweldige bevrediging daarvan. Dus op dit dossier kon dat en ik denk dat het ook op een
heleboel andere ruimtelijke dossiers kan. Dit is een voorbeeld. De commissie-Noorderhaven
heeft gezegd op cruciale momenten tijd voor reflectie te nemen. Dat was haar aanbeveling.
Toen vroeg de CDA-fractievoorzitter mij hoe dat is in te vullen. Toen wist ik ook niets anders in
te brengen dan een commissie van wijzen. Maar stapsgewijs, zonder te weten wat er komt.
Bernard Wientjes is een geweldig persoon en heeft veel ingebracht. Daarover zal ik iets
vertellen. Ik vroeg Bernard Wientjes op zijn vakantieadres. Hij zei vier dagen nodig te hebben
om te kijken of hij mijn vraag in behandeling zou nemen. Hij belde na drie dagen op en zei toen
mijn vraag uit te voeren. In die drie dagen heeft hij uitgezocht of het geen politiek rookgordijn
was om niet te worden misbruikt door de politiek. Hij zei toen veertien dagen nodig te hebben
om ja of nee te zeggen. In die veertien dagen heeft hij zestien gesprekken gevoerd, waarvan
acht lijfelijk en acht telefonisch of via e-mail, onder andere met twee ministers. Daarna zei hij
het te doen. Toen had hij al meteen zijn voorwaarden. Het voordeel was ook dat als straks dat
plan van die technology base wordt uitgevoerd Henk Kamp een brief heeft geschreven dat hij
wil meedenken. Meedenken betekent ook meteen geld.
De heer ALKEMA: Vanuit Oosterhout zou ik zeggen het niet met Henk Kamp te doen.
De heer KARSSEN: Iedere keer gebeurt er weer wat. Je kunt dit op een of twee dossiers doen.
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
43
De heer HERWEIJER: Je hebt geluk gehad met de mensen die je aangetrokken hebt.
De heer BRUNIA: Ik wil even reageren op de stelling dat je het niet kunt waarmaken om op
zoveel dossiers actief te zijn. U hebt natuurlijk gelijk dat je niet op alle dossiers inspanningen
kunt plegen, maar dit is een uitzondering. In ons voorbeeld hadden wij ook gezegd een
gemeenschappelijke raadscommissie in te stellen. En die heeft een bevoegdheid advies aan
verschillende raden uit te brengen. Tenminste een keer per jaar, bij de begroting en bij de
jaarrekening. Niet is vastgelegd welke mensen daarin moeten zitten, maar minimaal een per
gemeente. En op die manier kun je gezamenlijk naar Den Haag heel veel dingen doen. Het
vraagt wel om heel goede regieafspraken binnen de raad om niet met zijn allen op een ding te
richten.
De heer OOST: Dat vergt wel heel erg veel inzet van de leden die dat moeten blijven
volhouden. Anders wordt het wel heel erg snel een verhaal van een ambtelijk secretaris die
iedere keer een agenda moet opstellen, mensen uitnodigen en de brieven schrijven. En dan
ben je niet politiek samen bezig met die beeldvorming en die afstemming.
De heer BRUNIA: Je bereikt alleen maar iets als je er tijd, energie en consistentie in stopt.
De heer KARSSEN: Dat kan ik alleen maar onderschrijven. Maar wat voor ellende we niet
gekregen hadden als we met een van die scenario’s waren doorgegaan. Dan denk ik dat het
totaal veel groter was. We zijn er nu ook nog lang niet. Is de technology base geen concurrentie
met andere gemeenten? Is het levensvatbaar? Maar er is in ieder geval een doorbraak
geforceerd.
De heer UPPELSCHOTEN: Wat was nou je rol als volksvertegenwoordiger daar?
De heer KARSSEN: Er lag een probleem dat heel erg leefde in de Twentse gemeenschap, waar
wij als politiek ontzettend mee aan het omzeulen waren. Maar ook rollebollend over straat
gingen over details. Het ging eigenlijk niet meer over wel of geen werkgelegenheid, wat
oorspronkelijk het doel was, maar over allerlei details van het vliegen. En onze rol was om daar
iets te doen waar de Twentse samenleving op het gebied van werkgelegenheid voor de
Twentse economie mee verder kon.
De heer UPPELSCHOTEN: Ik begrijp nog niet precies de rol. Wat is de rol van de
volksvertegenwoordiger?
De heer KARSSEN: We hebben gezegd niet meer door te gaan met dat verhaal waarmee de
gemeenschappelijke regeling bezig was. Daarmee waren de wethouders, de Gedeputeerde en
de directeur van ADT – die had ook een eigen agenda – bezig. Wij wilden kijken wat deze
gebiedsontwikkeling voor mogelijkheden had. Dat is een politieke zaak.
De heer UPPELSCHOTEN: Wie zijn wij dan?
De heer KARSSEN: De Staten van Overijssel.
De heer HERWEIJER: Je kijkt naar de stellingen. Baseer je op
volksvertegenwoordiger. Aan de hand van die stelling heb je de vraag gesteld.
de
rol
als
De heer UPPELSCHOTEN: Wat is nou de rol geweest in de onderhavige kwestie? Ik heb wel
een idee van wat er is gebeurd, maar je rol moet dan toch heel duidelijk zijn?
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
44
De heer KARSSEN: Er was een verhaal dat de bevolking heel erg verdeelde en ontzettend veel
geld kost. Dat is ook van de gemeenschap. Als je daarmee ontevreden bent, ook de
voorstanders, dan moet je dat heft in eigen hand nemen, zorgen voor een doorbraak, zodat er
iets is dat wel draagvlak heeft en dat wel toekomstperspectief heeft. Dat is hier gebeurd. Dat
was nooit gebeurd als we als volksvertegenwoordigers in dezelfde verhouding van college en
gemeenschappelijke regeling met de wethouders en gedeputeerden als bestuurders en de
directeur van ADT waren doorgegaan. Toen hebben we gezegd dat helemaal naar ons toe te
halen. In dit geval hebben we dat invulling gegeven door een commissie van wijzen. In een
ander geval hadden we dat misschien kunnen doen door zelf een hoofdlijn voor het gebied te
schetsen en die eerder terug te geven aan de dagelijks bestuurders.
De heer HERWEIJER: Ik sluit deze discussie. Ik begrijp dat de commissie van Statenleden
zelfstandig in zijn functioneren de baas is over de Gedeputeerde. Dat is toch wel een actieve
invulling van het volksvertegenwoordigerschap.
De heer KARSSEN: De commissie-Wientjes was ook geen verantwoording verschuldigd aan de
commissaris en de burgemeester als vertegenwoordigers van de beide colleges, maar aan de
Staten van Overijssel en de gemeenteraad van Enschede.
De heer HERWEIJER: Dank voor deze tweede inleiding. Ik wil nog een stelling met jullie
doornemen.
Als we gaan schaalvergroten neemt de politieke betrokkenheid van de burgerij af.
De heer HERWEIJER: We zitten met die forse schaalvergroting die we in het verleden gehad
hebben. Het gaat om gemeenten van 43.000 tot 44.000 inwoners. Die betrokkenheid is niet al
te groot gebleken. Wat maakt dan een sprong naar decentralisaties in het sociale domein
mogelijk? Daarbij heb je vooral veel burgerkracht nodig. De steller zegt die burgerkracht vooral
in een kleine gemeente te vinden en veel moeilijker in een grote gemeente. In de vier maanden
dat we nu bezig zijn met de decentralisaties in het sociale domein is het moeilijk om die burgers
bij die taak te betrekken. De afstand is te groot geworden. Politieke betrokkenheid is een, maar
een beetje soep brengen naar de buren is iets heel anders. Is die burgerkracht iets van het dorp
of iets op een schaal van de gemeente? Het zou kunnen zijn dat je niet meer politiek betrokken
bent, maar wel buurtbetrokken of burenbetrokken. Dus wel actief zijn, maar niet meer naar de
stembus gaan. Als we opschalen neemt de politieke betrokkenheid af. Als we dan met de
sociale taken een eind komen bereiken we wat meer. Hebben jullie daarop een reactie?
De heer ALKEMA: Ik heb het idee dat we in Oosterhout zeer verschillen. Je hebt Oosterhout als
stad en de kerkdorpen. De kerkdorpen hebben eigenlijk niemand nodig om sociale
betrokkenheid bij bewoners te hebben. Dat gebeurt vanzelf en zij stemmen ook. Ze zijn ook
vertegenwoordigd in de raad. De wijkteams werken daar hard.
In de stad daarentegen is dat lastig. Daar gaat het eigenlijk om mensen die iets verwachten van
de overheid. Als je zegt dat het om burgerbetrokkenheid gaat, dan is er eigenlijk geen burger
die in zicht is.
De heer HERWEIJER: Eigenlijk zegt u dat er een negatief verband is. Mensen zijn niet bij het
gemeentebestuur betrokken, maar op het gebied van burgerkracht redden ze zich wel.
De heer DOUMA: Wat onze gemeente heeft gedaan is de regierol nemen, maar niet de
uitwerking. Dus het ambtenarenapparaat schuift volledig buiten de feitelijke hulp. Om te
compenseren zijn er ook mobiele teams, zodat ook de kleine kernen van enkele honderden
inwoners daarbij betrokken zijn.
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
45
De heer HERWEIJER: Maar u heeft het nu niet zozeer over de burgerkracht, maar over de
ambtenarenkracht. Die zit echt op een gemeentehuis, maar is ook mobiel naar de buitendorpen
toe.
De heer DOUMA: Nee. De wijkteams hebben we uit het gemeentehuis gerukt. De greep van de
ambtenaren is daar juist weggehaald.
De heer HERWEIJER: Dus zowel de ambtenarenkracht en de burgerkracht is verdeeld.
De heer DOUMA: Solitair optredende teams met specialisten.
Mevrouw BOSMAN: Ik zie in Den Bosch ook een ontwikkeling. De dorpen Nuland en Ginkel zijn
recent aangesloten. Dat zijn kerkdorpen met onderling heel goed contact tussen mensen waar
mensen al heel veel doen. In Den Bosch zie je dat al wat minder. In verschillende wijken zijn
sociale wijkteams ingesteld. Van onderop zijn mensen ondernemend, organiseren ze etentjes
en zorgen ze dat maatschappelijke stages worden gekoppeld aan waar ze mee bezig zijn. Ze
combineren ouderen met jongeren. Daar haken dan weer bestaande instanties op aan. Ze
komen niet op het idee, maar gaan er wel mee verder. Dat vind ik ook een positieve
ontwikkeling. Daar haakt ook de gemeente bij aan. Zo zie je dat je gezamenlijk toch wat kunt
ontwikkelen. Je ziet het in Munt en West ontwikkelen. Het kan wel als het uit de mensen zelf
komt.
De heer HERWEIJER: Zegt u dat mensen zich inspannen als een wijk een identiteit heeft? Als
Kruiskamp een identiteit heeft komt die activiteit aan de burgerkant los. Maar als je geen
identiteit geeft komt dat ook niet los.
Mevrouw BOSMAN: Het is eigenlijk andersom. De wijken hebben eigenlijk al een eigen
organiseren.
De heer HERWEIJER: Je moet ze benaderen. Je moet niet de rechte lijn op de kaart zetten,
maar moet aansluiten.
Mevrouw BOSMAN: Wat er al is moet je stimuleren.
De heer WITTENBERG: Daar wil ik me bij aansluiten. Een fout die we met decentralisatie
dreigen te maken is dat we denken dat top down kunnen uitrollen. Zeker als je participatie wilt
hebben met de burgers moet je bedenken dat burgers niet van plan zijn te gaan luisteren naar
een bestuur dat hem vertelt dat hij moet participeren. Dat gebeurt van onderop. In de wijk of
straat gaan burgers aan de gang. Als de gemeente denkt de regie te moeten nemen dan moet
dat niet. We moeten wel kunnen samenwerken. Als een wijk een identiteit heeft is dat ook het
antwoord. Wat een gemeente wel kan doen is een wijk helpen met het vinden van een identiteit.
De heer HERWEIJER: Ik vind dit een mooi slotwoord. De lokale autonomie staat onder druk,
maar het valt ook allemaal wel een beetje mee met actief burgerschap en burgerkracht. Twee
personen vinden dat en vier personen zeggen dat het niet meevalt. Ik wil nu afsluiten.
De heer BROEKEMA: Michiel, ook voor jou een boek en een fles wijn. Dat geld ook voor Aart
en Pepijn. Het ligt niet zo eenduidig, wat blijkt uit het feit dat de handopstekers zich in evenwicht
inhouden.
Het ochtenddeel had niet voor niets veel deelnemers. Er verschijnt binnenkort een lijvige
handreiking van 150 pagina’s van BZK die griffies en raadsleden adviseert om om te gaan met
opschaling en regionale samenwerkingsverbanden. Ik vind het persoonlijk een illusie om dat
met een papieren handreiking en workshops te kunnen doen. Dat is niet voldoende. Het is een
kwestie van er dagelijks aan werken. Ik zou er een heel sterk voorstander van zijn om
Symposium ‘Ruimte voor provinciaal beleid’ Lokaal 13 vrijdag 17 april 2015
Pagina
46
initiatieven van raadsleden alle mogelijke vormen van ondersteuning te geven. Het activerend
volksvertegenwoordigerschap kan verder uitwerking worden gegeven en dat kan een thema zijn
binnen Lokaal 13.
Han Warmelink probeert een reactivering van het volksvertegenwoordigersbewustzijn tot stand
te brengen vanuit het staatsrecht en politiek denken. Dus wat mij betreft is dat een thema voor
de komende periode. Het is verder aan de mensen die zelf in de positie van
volksvertegenwoordiger zitten om dat te willen en daaraan vorm te geven. Wij kunnen dat
ondersteunen, zeker als dat door de wetenschap wordt gevoed.
Op 25 juni zitten we in Groningen met Jacques Wallage over het thema complexe
besluitvorming en het geven van democratische legitimiteit daaraan. Herman Bröring benadert
dat onderwerp wetenschappelijk aan de hand van een aantal dossiers.
Los van wat je er politiek van vindt is het voor de democratie een teken als door gevoelige
dossiers die liggen in de sfeer van complexe besluitvorming volksvertegenwoordige organen in
de ogen van de bevolking en de kiezers onvoldoende een rol vervullen om sturing te geven aan
het proces dan wel om slechte ontwikkelingen tegen te gaan. Ik noem in dat kader de
bodemdalingkwestie in Groningen en de windturbinekwestie. We hebben gezien bij de laatste
Statenverkiezingen dat dat partijen kan minimaliseren die altijd de oppermacht in de provincie
hadden. De PvdA in Groningen is hierdoor sterk gemarginaliseerd.
Het is jammer dat Aart als D66-fractievoorzitter afscheid heeft genomen. Dat soort
volksvertegenwoordigers die als actief volksvertegenwoordiger werkt moet er zijn, ongeacht de
politieke kleur. Dat zijn mensen die de democratie hart geven.
Pepijn en ik kennen elkaar al heel lang. Je moet met wetenschappelijk onderzoek dat jij doet
doorgaan. Dat is goud waard is voor onze lokale democratie.
We hopen dat mensen als Aart mensen die in de Staten zitten gemeenteraden willen
ondersteunen in plaats van bij dossiers als windturbines gemeenteraden te kapittelen.