Notitie VGN: Stand van zaken in de wijzigingen van het Bouwbesluit

Notitie VGN: Stand van zaken in de wijzigingen van het Bouwbesluit en in de
regelgeving rond Bedrijfshulpverlening.
December 2010
Inleiding
In deze notitie informeren we u over de stand van zaken over het Bouwbesluit (met
een relatie naar brandveiligheid) en over het dossier van de Bedrijfshulpverlening.
Achtereenvolgens gaan we in op het Bouwbesluit, het concept van de Algemene
Maatregel van Bestuur (AMvB) over Bedrijfshulpverlening en op het verschijnsel van
de toenemende loze brandmeldingen.
Samengevat:
In nieuwe Bouwbesluit worden het huidige bouwbesluit en het huidige gebruiksbesluit
in elkaar geschoven. De VGN heeft bij VROM/BZK erop aangedrongen dat dit niet mag
leiden tot hoge investeringen in bestaande gebouwen. In de bijlage gaan we
uitgebreider in op de inhoud van het concept van het nieuwe Bouwbesluit. De VGN
blijft dit traject nauwlettend volgen. Naar verwachting zal het nieuwe bouwbesluit niet
eerder dan in 2013 worden ingevoerd.
Op basis van het concept van de AMvB Bedrijfshulpverlening worden instellingen bij
wonen met zorg altijd verplicht om voor de aanwezigen de BHV te organiseren. Dus
ook in de kleinschalige woonvoorzieningen. Uit de voorgestelde risico-inventarisatie
blijkt dat locaties waar mensen met een verstandelijke of mobiele beperking aanwezig
zijn, een opgeleid en geoefend BHV-team van minimaal twee personen aanwezig moet
zijn. Dus grote personele consequenties. De VGN kiest in haar strategie voor vier
lijnen: samenwerking met ActiZ, GGZ Nederland en met VWS en VNO-NCW en MKBNederland; ontkenning van de noodzaak van een nieuwe AMvB; we vinden de
consequenties van het voorstel buitenproportioneel en onrealistisch; we vinden dat er
een eenduidig handhavingsbeleid moet zijn.
Over de loze meldingen: de brandweer treedt met boetes op tegen het toenemend
aantal loze brandmeldingen. De VGN werkt samen met de brandweer aan oplossingen
die recht doen aan de instelling én aan de brandweer.
§1. Wijzigingen in het Bouwbesluit
1.1: AMvB
Op dit moment werkt het (voormalige) departement van VROM aan de ineenschuiving
van het Bouwbesluit (betreft de normen voor bouwen) en het Gebruiksbesluit (betreft
de brandveiligheid in het gebouw) tot één nieuwe AMvB Bouwwerkbesluit die in de
praktijk de naam ‘Bouwbesluit’ zal blijven dragen. VROM wil een beleidsneutrale
overgang naar de nieuwe AMvB. Het blijken trage en taaie processen.
1
1.2: Inzet VGN
Voor ons zijn de volgende punten relevant:
 Helderheid over de regelgeving rond (sub)compartimentering: hoe zijn de regels
nu en hoe wordt het straks, zowel met betrekking tot bestaande bouw, als
betreffende de nieuwbouw.
 Het door ons indertijd gemaakte schema over brandmeldinstallaties waar het gaat
over ‘wonen met zorg’, het zogenaamde BMI-schema (zie bijlage), moet overeind
blijven.
 Geen toenemende administratieve lastendruk.
1.3: Afstemming met VROM
In augustus 2010 hebben we met VROM gesproken. De belangrijkste conclusies:
 Voor bestaande bouw verandert er niets.
 Wonen met zorg wordt qua bouweisen gerekend onder de functie Wonen en de
compartimenteringseisen voor die functie zijn aanzienlijk lichter dan de huidige
versie van het Bouwbesluit (2003) voorschrijft voor de gezondheidszorgfunctie.
 In het schema voor brandmeldinstallaties bij wonen met zorg verandert niets.
 Voor nieuwbouw komt er wel een aantal wijzigingen (ook verzwaringen), maar dat
geldt breed in de bouwwereld, op grond van nieuwe inzichten. Indien het
bouwbesluit definitief wordt vastgesteld zullen we u hier nader over informeren.
 Er kunnen wel veranderingen komen in de regelgeving bij renovaties: de
bouwaanpassingen moeten dan voldoen aan de nieuwe regels. Maar ook hier geldt
dat een instelling het oorspronkelijke, rechtens verkregen niveau van bouw kan
behouden.
 Overgangsperiode: díe versie van het Bouwbesluit geldt, die van kracht was op het
moment van aanvragen van de bouwvergunning.
 Er volgt vanuit VROM nog een ‘lastendruk-effect-rapportage’.
Conclusie inhoudelijk: onze aanvankelijke zorg lijkt met deze uitleg grotendeels
weggenomen. De dreigende honderden miljoenen die in bestaande bouw zouden
moeten worden gestoken, lijken zo van de baan.
1.4: Praktijktoetsen
In oktober 2010 zijn de resultaten van enkele praktijktoetsingen gepubliceerd. De
Onafhankelijke Adviescommissie Praktijktoetsing Brandveiligheidsvoorschriften (OAPB)
heeft de praktijk getoetst vanuit de optiek van brandveiligheid. De commissie ziet met
de wijzigingen enerzijds verlichting van een aantal zaken (vb. de oppervlakten van
bepaalde compartimenten worden verruimd), maar anderzijds ook verzwaringen die
op ons afkomen (vb. bij een galerijflat mag niet meer langs de deur van de woning
van de buren worden gevlucht; of: alle brandmeldinstallaties moeten worden
gecertificeerd). Ook ziet de commissie dat een aantal zaken niet wordt opgelost (vb:
de voorgeschreven ontruimingstijden blijven onduidelijk). Ook is in opdracht van
VROM een praktijktoets uitgevoerd. De zorgbranches zijn daar niet bij betrokken
geweest.
2
1.5: Vervolg
De resultaten van beide toetsen worden door VROM verwerkt in een nieuwe versie van
de onderhavige AMvB. Daarna gaat de AMvB naar de Ministerraad en naar de Raad
van State. Onze ambtelijke beïnvloeding is daarmee in dit stadium afgerond. Indien
we de eindversie onvoldoende in overeenstemming vinden met onze visie, rest ons de
politieke beïnvloeding van de Tweede Kamer.
§2 Wijzigingen in de regels over Bedrijfshulpverlening
2.1: Nieuwe ontwikkelingen
In 2008 bleek uit onderzoek dat de bedrijfshulpverlening (BHV) voor niet werknemers
juridisch niet correct is geregeld. De toenmalige ministeries van SZW, BZK en VROM
hebben hierom besloten om een nieuwe/aangepaste AMvB BHV te ontwikkelen. Deze
AMvB wordt gekoppeld aan drie wetten: de Arbowet, de Woningwet en de Wet op de
veiligheidsregio’s. De VGN heeft in 2008 samen met ActiZ en VNO-NCW er bij SZW op
aangedrongen dat bij een eventuele wijziging van de regels rond BHV, rekening moet
worden gehouden met de specifieke woonsituaties in de zorgsector en met het belang
van een uitvoerbare regeling. Dit vanuit het uitgangspunt in het Gebruiksbesluit dat
wanneer een cliënt of een groep cliënten zelfstandig woont de situatie niet wezenlijk
verschilt van andere burgers en hier dus ook geen extra regelgeving nodig is. In het
vervolgens samengestelde concept van de AMvB BHV wordt helder gemaakt wie
wanneer verantwoordelijk is voor de BHV. Een positief uitgangspunt. De
gehandicaptenzorg heeft baat bij een heldere verantwoordelijkheidsverdeling De
gebruiker van het gebouw of van het terrein wordt verantwoordelijk voor de BHV van
alle personen die hier aanwezig zijn. Tevens wordt de term Basishulpverlening
geïntroduceerd waarmee de bekende afkorting BHV dus gehandhaafd blijft. Op basis
van een risico-inventarisatie waarnaar de AMVB verwijst moeten doeltreffende
maatregelen worden genomen voor de inrichting, opleiding en oefening van een BHVorganisatie. Bij een woonfunctie die bestemd is voor personen met een zorgindicatie is
de zorgverlener volgens deze AMvB verantwoordelijk voor de veiligheid van de
bewoner. Tevens is een risico-inventarisatie BHV noodzakelijk bij mensen met een
verstandelijke of mobiele beperking. Op basis van de voorgestelde risico-inventarisatie
betekent dit dat bij wonen met zorg er altijd een BHV team aanwezig moet zijn.
De Arbeidsinspectie, VROM-inspectie en de gemeenten worden belast met de
handhaving van deze AMvB. Gemeenten zullen deze taak naar verwachting delegeren
aan de brandweerpreventisten die zich zullen baseren op de inventarisatie uit de AMvB
BHV. Daarmee krijgt de brandweer de door haar al lang gewenste invloed op de BHVorganisatie van de instellingen. Gezien de discussies met de brandweer in de
dagelijkse instellingspraktijk zal dit vaak leiden tot hogere veiligheideisen.
3
2.2: Consequenties voor de gehandicaptenzorg
Dit betekent dat instellingen bij wonen met zorg altijd verantwoordelijk zijn om voor
de aanwezigen de BHV te organiseren en dat er in veel gevallen een opgeleid en
geoefend BHV-team van 2 personen 24 uur per dag aanwezig moet zijn. Dat betekent
extra inzet van personeel. Op basis van een quick scan brandveiligheid uit 2006 gaat
het hierbij om een geschat bedrag van € 340 miljoen structureel. Nog los van de
vraag of het mogelijk is om voldoende extra personeel aan te trekken gezien de
verwachte knelpunten op de arbeidsmarkt in de zorg.
2.3: Visie en aanpak van de VGN
In onze lobby werken we als VGN nauw samen met ActiZ, GGZNederland, VNO-NCW
en VWS. De volgende punten staan voor ons centraal:
Een pluspunt: Veiligheid. Veiligheid is een belangrijke indicator voor de kwaliteit van
zorg. Instellingen besteden dan ook veel aandacht aan het waarborgen en/of
verhogen van de brandveiligheid voor hun cliënten. De VGN kan zich dan ook goed
vinden in de uitgangpunten van de AMvB BHV om de verantwoordelijkheden eenduidig
te regelen en de veiligheid van de cliënten te waarborgen.
Een minpunt: Kleinschaligheid. De afgelopen decennia is in de gehandicaptenzorg veel
geïnvesteerd in vermaatschappelijking en inclusie. Vanuit het principe “zo gewoon als
mogelijk, ondersteuning waar nodig” zijn veel kleine woonlocaties ontwikkeld waar
cliënten in meer of mindere mate zelfstandig wonen. Dit past binnen het streven van
de overheid om de zorgconsumptie te beperken, de arbeidsproductiviteit te verhogen
en de stijging van de zorgkosten en zorgpremies te beperken. Daarnaast heeft deze
aanpak geleid tot verbetering van de kwaliteit van leven van de cliënten. Cliënten
worden steeds meer beschouwd als volwaardige burgers van deze samenleving.
Volgens de VGN wordt in het concept van de AMvB BHV hier geen rekening mee
gehouden.
Een minpunt: Arbeidsmarkt. Daarbij staat de gevraagde investering niet in verhouding
tot de toegenomen mate van veiligheid. De invoering van deze AMvB leidt volgens de
VGN tot een structurele kostenstijging van vele miljoenen. De toegevoegde waarde
van de zogenoemde veiligheidseuro is in onze ogen daarbij op zijn zachts gezegd ‘niet
in balans’.
Een minpunt: Handhaving. De AMvB BHV kent een duaal handhavingsbeleid. De
Arbeidsinspectie handhaaft de regels voor de medewerkers. De Gemeente de regels
voor de andere aanwezige personen. In de praktijk is er echter sprake van één BHVorganisatie. Dit leidt tot een onwerkbare situatie waarin meer onduidelijkheid en
onzekerheid wordt gecreëerd, dan de heldere verantwoordelijkheidsverdeling die door
de wetgever met deze AMvB wordt beoogd.
Oplossingsrichting van de VGN. We zien in de discussie over Arbo/BHV een parallel
met de discussie over brandveiligheid: er is een schemergebied tussen enerzijds
‘zelfstandig thuis wonen’ en anderzijds ‘wonen in een instelling’. We opteren voor de
oplossingsrichting die we in het Gebruiksbesluit (brandveiligheid van gebouwen)
hebben gekozen met het genoemde BMI-schema. De woonsituatie en de
4
zelfstandigheid van de cliënt bieden dan een objectieve maatstaf om de mate van
zelfredzaamheid in te schatten. Naarmate de zorgbehoefte toeneemt, nemen dan ook
de eisen aan de BHV-organisatie toe. De inzet van de VGN is erop gericht om de
diversiteit van de doelgroep en het verschil in ondersteuningsbehoefte naar voren te
laten komen. Dit biedt dan ruimte voor maatwerktoepassingen, zonder dat de
veiligheid van cliënten in gevaar komt. De VGN acht een duaal handhavingsregime
onwenselijk. Wij willen er voor pleiten om de handhaving van de AMvB BHV voor
zowel medewerkers als cliënten neer te leggen bij de Arbeidsinspectie. Dit voorkomt
verschillen van inzicht en tegenstrijdige aanwijzingen van de toezichthoudende
instantie(s).
2.4: Resultaten tot nu toe
De betrokken departementen hebben in een zogenaamde ‘schriftelijke
consultatieronde’ van diverse partijen commentaar gevraagd. De VGN heeft samen
met de andere zorgbranches een schriftelijke reactie gegeven (bijlage). Aan VWS
hebben we gevraagd om onze lobby te ondersteunen, hetgeen gebeurd is (zie de
bijlage, brief van VWS). Ons commentaar is ook verwerkt door VNO-NCW en MKB
Nederland en ingebracht in het Overleg Platform Bouw (OPB), het hoogste
overlegorgaan voor brandveiligheid en bouw. Hierbij is gekozen voor een gezamenlijke
hoofdlijn van drie punten:
 ten eerste ontkennen we de noodzaak van deze concept-AMvB; er is geen sprake
van grote onveiligheid (welk probleem wordt eigenlijk opgelost?);
 ten tweede vinden we dat de consequenties van de concept-AMvB
buitenproportioneel en onrealistisch zijn.
 ten derde zijn we van mening dat er een eenduidig handhavingsbeleid moet zijn.
De concept-AMvB zal op basis van de ontvangen commentaren door de ministeries
worden herzien en opnieuw in een consultatieronde aan ons worden voorgelegd. De
beoogde ingangsdatum is inmiddels verschoven naar 2013. Dat betekent dat in 2011
en in 2012 geen wijzigingen optreden.
§3 Loze brandmeldingen
Op basis van de bouwregelgeving is in veel locaties een brandmeldinstallatie verplicht
met automatische doormelding naar de brandweer. Een prima maatregel die een
snelle alarmering van de brandweer mogelijk maakt. Dit systeem leidt echter ook
geregeld tot loze brandmeldingen (geen brand, wel een melding). Deze meldingen
kunnen worden veroorzaakt door een technische storing, maar ook bijvoorbeeld
doordat een cliënt een eitje laat aanbranden of op een andere manier al dan niet
bewust het brandalarm in werking zet. Veel brandweerkorpsen leggen na een loze
melding een boete op aan de instelling. Vaak zijn de eerste drie meldingen “gratis”.
Het brandweerkorps maakt voor een “uitrukking” extra kosten voor de inzet van
vrijwillige brandweerlieden en materieel. Sinds eind 2009/2010 zijn de boetes voor
loze meldingen in een aantal regio’s fors verhoogd van een paar honderd naar een
paar duizend euro. De VGN is van mening dat dit niet de bedoeling kan zijn en heeft
5
dit knelpunt samen met een aantal oplossingsmogelijkheden neergelegd bij het
ministerie van BZK. Reactie van het departement: de inzet van de brandweer is het
aantal loze meldingen zoveel mogelijk te beperken. Hiervoor heeft ze een landelijk
project ingericht. Dit project bestaat uit drie stappen:
 afschaffing van de verplichte doormelding naar de brandweer; de zorgsector is
hiervan uitgesloten;
 maatregelen en good practices om het aantal loze meldingen terug te dringen;
 verkenning of afschaffing van verplichte doormelding ook voor de zorgsector, het
gevangeniswezen en de kinderopvang mogelijk is.
Op dit moment wordt gewerkt aan stap 1. Vervolgens komen de stappen 2 en 3 in de
komende jaren aan de orde. De VGN vindt het niet acceptabel dat wel de boetes
worden verhoogd, maar dat tegelijkertijd niet wordt gezocht naar oplossingen om het
aantal meldingen te verminderen. Dit moet eerder andersom; eerst zoeken naar
oplossingen, en pas daarna overwegen of een verhoging van de boete op zijn plaats
is. De inzet van de VGN is erop gericht om hierover in gesprek te gaan met BZK en de
Nederlandse Vereniging van Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR). Het doel
van dit gesprek is om stap 2 te versnellen en verdere verhoging van de boetes te
voorkomen.
Bijlagen:

BMI-schema

Reactie VGN op de consultatie over de AMvB Bedrijfshulpverlening

Brief van VWS over de AMvB Bedrijfshulpverlening
VGN, Utrecht
december 2010,
Frits Mul en Aart Bertijn.
6