Mythe en wetgeving - Centrum voor Criminaliteitspreventie en

G.J. Veerman
Mythe en wetgeving 1
1. Mythen
Dagblad/ De Pers heeft wetenschappelijk gezien geen hoge rating, maar niettemin. Het
vermeldt op 24 september 2010 dat “het leven onvoorspelbaar is en vaak teleurstellend.” En zo is het.
“Om ons daartegen te wapenen en om het allemaal draaglijk te maken, koesteren wij”, aldus dat
Dagblad, “veel heerlijke illusies”. 2 Een ervan is dat wij onze kinderen allemaal gelijk behandelen, een
ander dat de eerste ingeving altijd de beste is. Die behoefte aan illusies bestaat kennelijk. Dat was
vroeger zeker niet anders.
Illusies, fabels, mythes. Het Griekse woord ‘mythos’ heeft als oorspronkelijke betekenis ‘woord’,
‘verhaal’. De betekenis evolueerde tot ‘verdicht verhaal’ en ‘godenverhaal’. 3 Thans betekent een
mythe een ten onrechte aangenomen waarheid, en daar doelden de organisatoren van deze dag op.
Maar ik ga toch eerst in op de oude betekenis van het godenverhaal, want de relatie tussen die mythe
en recht en wet is in zekere zin innig.
Er zijn diverse verklaringen voor ontstaan en betekenis van mythen. Nu moet ik oppassen,
want het is een mythe, dat als iets bestaat het ergens goed voor is of was. Dat hoeft helemaal niet. 4
Wat betreft de oude mythen houd ik het erop dat zij waren ingegeven door de behoefte een verklaring
te geven aan die overweldigende en onbekende leefomgeving waar allerlei onbegrijpelijke, gevaarlijke
en onbeïnvloedbare krachten speelden waarvan de mensen zo afhankelijk waren. Zonder verhaal is
het leven toeval. In verhalen worden die krachten voorstelbaar gemaakt; naar menselijke voorstelling
wordt eraan een gestalte en een gezicht gegeven. Daarmee wordt de natuur en de gang van het leven
voor mensen begrijpelijk én kunnen ze er greep op krijgen. Mythische en andere godenverhalen
komen, zou ik in zijn algemeenheid willen zeggen, voort uit angst en onmacht, de behoefte betekenis
te geven aan en greep te krijgen op de zich chaotisch voordoende werkelijkheid. Via offer, gebed,
processie, onthouding, zelfkastijding, bezwering kan men de goden proberen te beïnvloeden.
Die directe relatie tussen godheid en mens is heel mooi te zien in het oudtestamentische verhaal van het
gouden kalf. De Israëlieten willen een zichtbare god; zij maken die vervolgens zelf van hun gouden
sieraden, in de vorm van een kalf dat zij vervolgens gaan aanbidden (sic!)). Hun god Jahweh of Adonai
wil, daarover jaloers en woedend geworden, het volk Israel vernietigen maar hun leider Mozes
1
Lezing congres ‘Mythen in beleid en toezicht’, 11/11/2010
2
Het artikel was van M. Hulspas.
J. Mehler, Grieksche Mythologie, Meulenhof Amsterdam, z.j., p. 5. Ook heb ik geraadpleegd: A.Eliot, Mythen
van de Mensheid, Amsterdam 1977, L.Ferry, Beginnen met mythologie, Amsterdam/Antwerpen 2008, de Grand
Larousse Encyclopedie en Elseviers mythologische encyclopedie, Amsterdam/Brussel 1961.
4
Volgens Henk Broekhuis is het een ‘opinion chic’ dat alles wat bestaat ook een zin heeft (Karel van het Reve,
Verzameld werk, 4). Ton Derksen (De ware toedracht, Diemen 2010, p. 110 e.v.) meent dat die drang tot duiden,
tot het zien van bedoelingen biologisch- genetisch is bepaald.
3
1
onderhandelt, boven op de berg, met succes met hem om van die vernietiging af te zien (Exodus 32:114).
Die rituelen kunnen in afzondering plaats vinden, maar worden vaak in gezamenlijkheid uitgevoerd.
Als zij publiek worden uitgevoerd, wordt het groepsgevoel versterkt, de eenheid, de discipline, de
veiligheid en vitaliteit (Durkheim), en zo de overlevingskans.
Regels hebben van oorsprong eenzelfde functie; zij zijn er eveneens om de zekerheid en de
veiligheid binnen de groep te bevorderen. Die regels werden toegeschreven aan goden. In vroegere
gemeenschappen vielen recht en religie vaak samen. In de vroegromeinse tijd waren het de priesters
die het recht interpreteerden en toepasten. In het oude Israel was hetzelfde het geval. De regels waren
door de god van Israel gegeven en werden bekend gemaakt en toegepast door de priesters. De
Israëlische koningen poogden overigens wel de wet te beïnvloeden. 5 Zoals we bijvoorbeeld later in de
Investituurstrijd hebben gezien, was er soms concurrentie tussen religieuze en wereldlijke machten.
Vorsten claimden graag een goddelijke afkomst waarmee zij hun regels van een certificaat van
heiligheid konden voorzien. Het grote voordeel van een goddelijke oorsprong was dat het legitimiteit
gaf aan regels, en zelfs op een tamelijk goedkope manier.
De gedachte dat regels van boven en van buiten komen, is dus een oude maar overigens nog steeds
bestaande gedachte, bijvoorbeeld bij religieus geïnspireerde politieke partijen of in sommige
natuurrechtelijke opvattingen. Die gedachte kan men een mythe noemen. Het is een verzonnen
verhaal. Het blijken steeds wisselende beelden te zijn over wat van boven af zou worden
verordonneerd. Al in de achttiende eeuw werd cynisch vastgesteld, dat elke natuurrechtsleraar zijn
eigen eeuwige en onveranderlijke natuurrecht construeerde. 6 Hoe je het ook wendt of keert, recht en
regels zijn gewoon mensenwerk en meestal het werk van de machtigen onder de mensen. Empirisch is
een andere uitspraak niet mogelijk.
Een deel van het natuurrecht is gebaseerd op deze gedachte van een bovenmenselijke
oorsprong van regels. Niet alle natuurrecht. Het natuurrecht wordt ook gebruikt als een
constructie, een soort gedachte-experiment, om het bestaan van regels te rechtvaardigen (een
oorspronkelijk contract) of de redelijkheid ervan te benadrukken (regels die alle volken
gemeen hebben).
2. Griekse mythen
De oudste mythologische verhalen (en niet alleen de Griekse) betreffen oerkrachten en het
ontstaan van aarde, onderwereld, zee en uitspansel. Zij gaan over Gaia, moeder aarde, die Uranos baart
5
K. van der Toorn, Wie schreef de Bijbel, Kampen 2009.
G.J. Veerman m.m.v. S.R. Hendriks- de Lange, Over wetgeving- principes, paradoxen en praktische
beschouwingen, Den Haag 2009-2.
6
2
en later met hem als god van het hemelgewelf trouwt. Zij gaan over hun zonen, de titanen van wie de
jongste, Kronos, zijn vader (en dus ook halfbroer) Uranos ontmant en de macht overneemt, overigens
in eendrachtige samenwerking met zijn moeder Gaia. Uit de bloeddruppels die onvermijdelijk het
gevolg van die ‘geslachtsdaad’ zijn, worden de Erinyen 7 geboren. De drie Erinyen zijn altijd toornig,
zij wreken de wandaad van hun jongste broer Kronos jegens hun vader, zij vervolgen de overtredingen
van mensen en goden en delen harde straffen uit, vooral wegens vergrijpen tegen het asielrecht en de
gastvriendschap. Gastvrijheid tegenover vreemdelingen was een belangrijke norm. Die basisnorm van
de Westerse cultuur is Wilders kennelijk ontgaan.
Uranos en Gaia krijgen onder andere een dochter Themis. Zij is de vaststaande, een aardgodin die
zorgt voor orde in de vergaderingen. Als een godin van de aarde laat zij het Delphi-orakel spreken. Zij
wordt ook de tweede vrouw van Zeus, van wie zij halfzus en halftante is. Zeus neemt de macht over
van zijn vader Kronos en vestigt zijn heerschappij op de berg Olympos. Daarmee treedt een nieuwe
fase in in de Griekse godenverhalen.
Zeus organiseert en centraliseert de krachten, schept goden en geeft hen een taak. Goden beschermen
of personifiëren bepaalde beroepen, waarden of eigenschappen en omstandigheden. Goden gaan over
een bepaald terrein. Zeus zorgt ervoor dat alles en ieder zijn plaats krijgt. In die zin wordt ook de
rechtvaardigheid begrepen. In vele verhalen worden de rechtvaardigheid en de wetten der goden
genoemd, maar daarbij moet men, afgezien van de norm van gastvrijheid, dus niet denken aan heldere
regels. De rechtvaardigheid betreft de juiste plaats, de conformiteit met de kosmische orde. Het ‘Ken
uzelve’ dat bij het orakel van Delphi was geschreven, heeft daarop betrekking en niet op ‘s mensen
kennis van hun eigen psyche. Het betekent ‘weet wie u bent’, ‘ken uw plaats’. Vooral overmoed,
hubris, levert daarom de toorn der goden op. Overmoed is immers het tarten van de kosmische orde,
en dat verdragen de goden niet.
Men kan, zo gezegd, maar beter niet aan de goden zijn overgeleverd. De goden zijn grillig in
hun gedrag, en zij zijn wraakzuchtig. De goden delen gunsten uit maar laten mensen ook, en bij
voorkeur, wentelen in leed. Die mythologie geeft uitdrukking aan twee mechanismen of krachten die
hun weg naar het recht hebben gevonden. Het eerste is het gelijkheidsbeginsel, waaraan tegemoet
gekomen wordt door het toeval. De schikgodinnen spinnen de levensdraden al naar het hun uitkomt;
geluk en ongeluk treft mensen zonder onderscheid des persoons. Het tweede is het
wederkerigheidsbeginsel, een ‘tit for tat’. Dat zie je allereerst in het in allerlei verhalen terugkomend
thema van wraak: onrecht, miskenning en misdaad roepen de toorn der goden op en dienen vergolden.
7
Soms gelijk gesteld aan de Moiren. Hesiodos noemt de Moiren (schikgodinnen) apart, zij zijn bij hem ‘ouder’
dan de Erinyen: “Moirai baarde zij, Keres, die misdaad meedogenloos straffen, Klotho, Lachesis, Atropos drietal
dat bij de geboorte vaststelt wat sterfelijke mensen aan voorspoed en tegenspoed krijgen. Zij schenken aandacht
aan ieder vergrijp van goden en mensen, nooit wordt de vreselijke woede gestild van deze godinnen, voordat
eenieder die faalt zijn verdiende straf heeft gekregen.” Vert. uit U. Eco, De betovering van lijsten, Amsterdam
2009, p.19 (Nacht (Nyx), een oergodin, is hun moeder).
3
Ik noemde al de Erinyen die voortdurend hun vader wreken. Wraak geeft daarbij een mogelijke
verklaring waarom er sprake is van ongeluk: er is kennelijk ergens iets verkeerds gedaan en dat wordt
gewroken. Het evenwicht moet hersteld worden door offers- zo is het onheil te bezweren. Vervolgens
werkt de wederkerigheid ook voor de toekomst. Bij Homerus bijvoorbeeld zijn gunsten van goden
vooral het resultaat van giften aan goden. Rijke giften roepen godes welwillendheid op, althans soms.
Goden moeten daarom worden geworven, gunstig beïnvloed. Dat was niet alleen in de verhalen zo.
De verhalen werden geloofd en toegepast in de dagelijkse praktijk, zoals is af te leiden uit inscripties
bij orakels die zijn teruggevonden. 8 Zo vraagt een zekere Anaxippos aan Zeus Naios en Dione in
verband met mannelijk nageslacht bij zijn vrouw Philiste, tot welke van de goden hij moet bidden. En
Thrasyboulos vraagt aan welke goden hij moet offeren, wie hij tevreden moet stellen zodat hij beter
wordt aan zijn ogen.
Overigens blijkt uit die inscripties dat mensen het orakel ook rechtstreeks om raad vroegen
over allerlei dagelijkse zaken: ‘of hij schapen moet houden’,’ of hij gemeenschap moet hebben
met Agesareta’,’ of Thopion het zilver heeft gestolen’ en, heel mooi: ‘of ik fout zit’.
De worsteling hoe de werkelijkheid te begrijpen en wat een rechtvaardige wereld is, ziet men in die
verhalen. Verhalen geven zin en hebben daarom zin. Wij mensen kunnen niet zonder verhalen, ook nu
niet; ze komen als vanzelf in ons op. 9 Dat is nu eens geen mythe. Maar niet alle verhalen doorstaan de
toets der empirie en niet alle verhalen zou ik zomaar willen overnemen. Bijvoorbeeld niet dat statische
begrip van ‘rechtvaardigheid’ en het idee dat centralisering tot orde leidt. Dat is een mythe die in de
Griekse mythologische verhalen al onderuit wordt gehaald: Zeus en zijn goden verstoren die orde zelf
voortdurend.
3. De tragedie van Antigone
Het verhaal speelt in Thebe. 10 Twee broers krijgen ruzie over wie de troon zal krijgen in
Thebe nadat hun vader is gestorven. De ene neemt het heft in handen, de ander, Polynices, verlaat
Thebe, verzamelt een leger en valt vervolgens Thebe aan. De beide broers sneuvelen in hun
broederstrijd. Hun oom Kreon wordt –weer- heerser van Thebe en hij vaardigt de volgende regel uit:
lichamen van degenen die Thebe hebben aangevallen, mogen niet worden begraven. Het is een typisch
staaltje van incidentwetgeving want het gaat hem erom dat Polynices niet wordt begraven. Polynices
heeft twee achtergebleven zusters, die een verschillend standpunt innemen inzake de regel van Kreon.
Ismene vindt dat zij zich aan het verbod van het staatshoofd moet houden. Zus Antigone vindt echter
dat zij haar broer Polynices de nodige eer moet bewijzen en hem moet begraven. Dat doet ze. Zij
wordt betrapt en voor haar oom en aanstaande schoonvader Kreon gebracht. Die vraagt eerst keurig of
8
P.E. van ’t Wout, Een wereld vol goden, Amsterdam 2010, p. 91 e.v.
Zie bijvoorbeeld Ton Derksen, a.w.
10
Gebruik is gemaakt van de vertaling van Sophocles’ Antigone door E. de Waele, Kapellen/Amsterdam 1987-2.
9
4
het verbod haar bekend was. Dat was zo, maar zegt zij: ‘Het was toch niet Zeus die dat verbod had
geproclameerd, noch was het het Recht dat huist bij de onderaardse goden.’ En, voegt zij daaraan toe:
‘zoveel macht ken ik aan uw proclamaties niet toe dat u, een gewone sterveling, de ongeschreven en
onwankelbare godenwetten voorbij zou kunnen lopen.’ Dat had zij beter niet kunnen zeggen. Kreon
beschouwt dit als een machtsgreep en veroordeelt haar daarom ter dood. ‘Het hoofd van de staat dient
gehoorzaamd te worden, regeringsloosheid is het ergst van alle kwalen’, zo staat er.
De verloofde van Antigone, Haemon, tevens de zoon van Kreon en dus haar neef, neemt het voor zijn
aanstaande op. Hij bepleit een herziening van de veroordeling en wijst zijn vader erop dat er onvrede
over bestaat onder het volk. Zijn vader vindt dat van ondergeschikt belang en vraagt hem voor wie hij
anders regeert dan voor zichzelf; waarop Haemon cynisch antwoordt: ‘een prachtbestuur, één man in
een woestijn.’ Na diverse adviezen besluit Kreon uiteindelijk terug te komen op zijn veroordeling
maar het is te laat: Antigone en Haemon hebben zich al van het leven beroofd. Het is een goddelijke
straf voor Kreon, want zoals de koorleider zegt: ‘plichtvergeten mag men niet jegens de goden zijn.’
Men ziet het wraakmotief, maar er is meer. Het is duidelijk dat sprake is van een dilemma:
gehoorzaamheid aan de overheid of aan wat je zelf rechtvaardig acht. Dat speelde niet alleen in deze
tragedie. Uitvoerders, toezichthouders en handhavers van wetten staan thans voor een vergelijkbaar
dilemma. Zij moeten regels toepassen, naar de letter dan wel naar de geest. Zij willen de wet
uitvoeren, en zij willen rekening houden met hun klanten, de justitiabelen, met hun ethische en
professionele opvattingen, met wat hun collega’s vinden, met wat henzelf het beste uitkomt. Dit
dilemma is wel geformuleerd als de bureaucratische of hiërarchische toepassing van regels versus de
discretionaire toepassing. 11 En ik denk dat wij intuïtief partij kiezen voor Antigone. De voor de hand
liggende gedachte is dat een discretionaire toepassing meer tegemoet komt aan de burger, aan
professionele en ethische normen dan de bureaucratische. Dat nu, is hoogstwaarschijnlijk een mythe.
Uit een onderzoek 12 waarin voor eenzelfde wet verschillende uitvoeringsstijlen konden worden
vergeleken, bleek dat de bureaucratische stijl rechtvaardiger uitpakte dan de discretionaire. Daarvoor
waren twee redenen. Enerzijds was in de bureaucratische stijl de wet nader gespecificeerd zodat de
situaties zoals die zich in de werkelijkheid voordeden aardig gedekt waren. Strikte toepassing van die
regels kwam redelijk tegemoet aan de praktische gevallen. Anderzijds bleken discretionaire toepassers
vooral voor burgers negatieve beslissingen te nemen: dan hoefden ze niet na te denken en af te wegen,
11
In zijn oratie (Toezicht in een glazen huis, EUR 2010) behandelt P. Robben diverse dilemma’s waarin in casu
toezichthouders moeten opereren, deels samenhangend met de hier gemaakte tweedeling deels daarbuiten
vallend.
12
F.Fleurke & P.J. de Vries, Bureaucratie presteert beter op maatwerk, Bestuurswetenschappen 1998/6, p. 297319.
5
konden ze meer productie maken, deed de chef niet lastig. En hun klanten konden of durfden niet te
procederen. 13
Ik ga een stap verder en formuleer de mythe van de open norm: de wetgever zou daarmee
ruimte en vrijheid geven aan professionals en burgers, en zo de eigen verantwoordelijkheid
bevorderen. 14 Wat er gebeurt is dit. De wetgever organiseert daarop een vorm van toezicht want
burgers worden geacht hun vrijheid en verantwoordelijkheid zo in te vullen als de wetgever zich had
voorgesteld en bij voorkeur de beste middelen te kiezen gezien de stand van de techniek; dat is de
paradox van de open norm. Dat toezicht gaat vervolgens aangeven waarop het gaat letten, gaat
bijvoorbeeld via beleidsregels nadere normen stellen 15 of controleren op zichtbare indicatoren; dit
voor eigen gemak en veiligheid, om te overleven, en vanwege de duidelijkheid voor de klant.
Betrokken uitvoeringsorganen gaan nadere regels maken met het oog op de zekerheid bij de rechter,
op de zekerheid voor het uitvoerend personeel 16 en op de zekerheid voor de justitiabelen. Open
normen leiden zo tot strikte regels. Mensen houden primair van zekerheid 17 , en daarom zijn ze dol op
regels. 18
4. De mythe van rationele wetgeving
Ik blijf in het heden en meen een andere moderne mythe te zien, die van de rationele
wetgeving die met op de problemen toegesneden middelen haar doel bereikt. Die mythe kent twee
versies. De ene versie is dat ze er in Den Haag niets van begrijpen, en zeker niets van de uitvoering en
handhaving. 19 Ze zadelen bovendien de uitvoering, de handhaving, het toezicht op met steeds nieuwe
regels. Die versie impliceert dat rationele wetgeving wel mogelijk is, als ze in Den Haag maar naar de
uitvoering en handhaving luisteren. De andere versie vindt men bij sommige wetenschappers die
13
Ik bedoel niet dat professionals wetgeving blind moeten uitvoeren. Dat kan ook niet. Ik meen wel dat
professionals zo hun eigen motieven hebben bij de uitvoering van wetgeving, motieven die niet immer leiden tot
rechtmatig of rechtvaardig gedrag.
14
Een wat cynische interpretatie van het gebruik van open normen is dat daarmee een probleem (en de
financiering van de aanpak) verplaatst wordt, van de rijksoverheid naar andere organen en personen. Soms zijn
open normen nodig omdat anders een compromis niet mogelijk is of omdat een maatschappelijk veld te zeer in
beweging is voor strakke regels. Voor sommige politici hebben open normen om ideologische redenen een
voorkeur voor dergelijke normen.
15
Bijvoorbeeld in het onderwijstoezicht; zie P.J.J. Zoontjes, Toezicht op het bijzonder onderwijs, RegelMaat
2010(25)3, p. 98.
16
Zo blijkt uit het beroemde werk van Lipsky, Street-Level Bureaucrats, New York 1980. Een dergelijke
bureaucratisering bevordert het overleven in een situatie waarbij van verschillende kanten druk wordt
uitgeoefend op de uitvoerend medewerker, en maakt bovendien sneller werken en een hogere productie
mogelijk.
17
Denk aan mechanismen als bias, padafhankelijkheid, reductie van cognitieve dissonantie, immunisering en
cognitieve blindheid. ‘Ons brein kan slecht tegen twijfel’, aldus Derksen, verwijzend naar de filosoof Peirce
(a.w., p. 141).
18
G.J. Veerman m.m.v. S.R. Hendriks – de Lange, a.w.
19
P.-J. Linker (Sturing in de Rijksdienst, Assen 2006, p. 107) vond dat ZBO’s weinig fiducie hebben in de
kennis en vaardigheden van hun departementen. Dit geldt niet specifiek voor de relatie ministerietoezicht/uitvoering. De spanning tussen centrum en periferie,tussen ‘politbureau’ en decentrale posten is naar
mijn waarneming algemeen. Men kan deze ook zien als een uitdrukking van de Principaal-Agent verhouding.
6
menen dat als je maar ex ante evaluaties doet, in de vorm van bijvoorbeeld kosten –baten -analyses of
impactanalyses, de wetgeving wel rationeel wordt. Ik ben een groot voorstander van ‘evidence based’
beleid en wetgeving, of zoals ik het liever noem: empirisch onderbouwde wetgeving, maar echt
rationeel in bedoelde zin kan en zal wetgeving nimmer worden.
Ik noem drie redenen waarom die technisch- rationele wetgeving niet te bereiken is. 20
Een eerste reden dat een wet niet zo rationeel kan zijn, is dat zoals ooit iemand schreef,
voorspellen moeilijk is vooral als het om de toekomst gaat. Een instrumentarium wordt in wetten
neergelegd in de hoop dat dat zal werken. Wetgeven is sturen in de mist, zei Michiel Scheltema; alle
wetgeving is een experiment, schreef Noll in 1973 21 . Voorspellen van effecten is moeilijk omdat de
wetgever zich bevindt in wat een hermeneutische cirkel wordt genoemd. Om het goede
instrumentarium te kiezen moet zij weten wat het doel is (en dat is vaak al niet scherp), en moet zij
weten welke factoren dat doel naderbij zullen brengen alsmede welke de neveneffecten van die
instrumenten zullen zijn. Maar dat weet men juist niet van te voren. Men kan de oorzaken van een
probleem proberen te achterhalen, maar de aanpak van de oorzaken leidt niet noodzakelijk tot het
bereiken van de doelen, los nog van de mogelijke neveneffecten. Daar verwart men causale met finale
verbanden. Men kan hoogstens met enkele waarschijnlijkheden rekenen.
Lastig is bovendien dat het instrumentarium dat is bedacht, theoretisch werkt onder de conditie dat de
wet de enige incentive is en dat de overige omstandigheden gelijk blijven. En dat is niet het geval. Het
toeval, en daarmee zijn we terug bij de oude Grieken, speelt een flinke rol.
Overigens zijn de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid geen eenduidige categorieën. De
bestuurders van uitvoerings- en handhavingsorganisaties kijken vooral naar de geldkraan en
naar de prestatie-eisen die worden gesteld. De medewerkers van de binnendienst kijken naar
hun chef en wat die wil. De medewerkers van de buitendienst hebben veel en direct te maken
met hun klanten, en hebben de neiging met hen mee te denken. Dus voor de uitvoerbaarheid en
handhaafbaarheid maakt het uit met wie de wetgever rekening houdt. En bovendien: uit divers
onderzoek blijkt dat uitvoerders de wet die zij moeten uitvoeren vaak niet althans onvoldoende
kennen en zo hun eigen manieren hebben om te gaan met de regels zoals zij denken dat die
luiden. Een voorbeeld. Uit de evaluatie van de Wet bescherming persoonsgegevens kwam naar
voren dat organisaties die de wet niet bleken te kennen, meldden dat zij geen problemen met
de toepassing hadden, en dat organisaties die de wet wel kenden de normen juist moeilijk
toepasbaar vonden.
Een tweede reden is dat een wet product is van een aantal vertaalslagen en van
onderhandelingen tussen verschillende betrokkenen met hun eigen, mogelijk uiteenlopende belangen
20
Zie Gert-JanVeerman & Robin Mulder, ‘Wetgeving met beleid- bouwstenen voor een bruikbare
wetgevingstheorie’ Den Haag 2010.
21
in zijn ‘Gesetzgebungslehre’, Reinbek bei Hamburg 1973.
7
en opvattingen; en daardoorheen lopen ook nog eens verschillende invalshoeken. Allereerst is het
altijd de vraag wat eigenlijk het probleem is en voor wie. Mijn favoriete voorbeeld is prostitutie: is dat
het ethische probleem van het je lichaam verkopen voor geld, is het het ethische probleem dat je
andermans lijf gebruikt voor eigen genoegen, is het een gezondheidsprobleem, is het een openbare
orde probleem, is het een vraag van goede arbeidsomstandigheden, is het een criminaliteitsvraagstuk
van gedwongen arbeid of van mensenhandel? Elke keuze brengt haar eigen aanpak mee. Het zijn
keuzes waar de nodige waarden aan ten grondslag liggen en soms ook mythen een rol spelen. Zo heeft
Ronald Weitzer gewezen op ‘The Mythology of Prostitution’, de veel voorkomende beleidsmythe dat
álle prostituees slachtoffer van geweld en onderdrukking zijn. 22 Dergelijke mythen worden soms
instandgehouden omdat er belangen mee zijn gemoeid, zoals geld voor instellingen en behandelingen
of bevestiging van eigen hoge moraliteit.
Er bestaat, kan men dus zeggen, een zekere bias bij de beleid- en wetgevingsproductie. 23
Gewezen is op het bestaan van beleidsgemeenschappen 24 , bestaande uit politici, bestuurders,
beleidsmedewerkers en hun achterbannen waar min of meer gedeelde opvattingen bestaan over
problemen en aanpak, gestolde opvattingen. Oude oplossingen zijn in organisaties, routines,
competenties, menskracht en zo meer omgezet; van daaruit worden problemen bezien en is er een
belang bij behoud van probleemdefinitie en aanpak. Daar bestaan de nodige mythen: zoals dat strenger
straffen helpt, dat centralisatie beter en goedkoper is, dat decentralisatie beter en niet duurder is, dat als
handhavers hun bevoegdheden niet gebruiken je meer bevoegdheden moet geven, dat specifieke
prestatie-eisen leiden tot betere naleving, dat regels je vrijheid beperken en zo meer.
Wordt een probleem beleidsmatig aangepakt, dan is de kans groot dat er een reductie plaatsvindt tot
geobjectiveerde, makkelijk realiseerbare en controleerbare elementen, zoals: maatmannen,
behandeleenheden, forfaitaire bedragen. Zoals Wolfson het zo prachtig met een aan de Griekse
mythologie ontleend beeld zegt: ‘burgers worden in weerwil van een pluriforme maatschappij op een
procustesbed van homogeen veronderstelde groepen gelegd’. 25 Beleidsalternatieven zijn ook beperkt
omdat er veelal juridische en economische beperkingen bestaan. En de tijd speelt een rol: politici
hebben haast en willen zichtbare resultaten.
Een andere vertaling is die van beleid in wetgeving. In een rechtsstaat behoren
beleidsmaatregelen te rusten op een wet vanwege het zogenoemde legaliteitsbeginsel, de
noodzakelijke democratische legitimatie. Dat betekent dat de aanpak wordt vertaald in rechten en
plichten, ge- en verboden, bevoegdheden en procedures, toezicht en sancties.
22
R. Weitzer, The Mythology of Prostitution: Advocacy Research and Public Policy, Sex Res Soc Policy (2010)
7: 15-29. Natuurlijk zijn ze het soms wel.
23
Ik laat hier buiten beschouwing mechanismen als verliesaversie, information overload, padafhankelijkheid,
reductie van cognitieve dissonantie welke een belangrijke rol spelen bij bias en het voortzetten van ingenomen
standpunten.
24
R. Bagchus, Waardevolle instrumenten, diss. EUR 1996.
25
D.J.Wolfson, Rechtsbescherming in de transactiestaat, NJB 2003, p. 958-965.
8
Politieke, beleidsmatige, juridische condities spelen dus een rol bij de vraag of en hoe een
maatschappelijk probleem aangepakt moet worden, en daarbij vanzelfsprekend economische. Dat kan
meebrengen dat de technisch beste oplossing, als die al kan worden vastgesteld, niet wordt
gerealiseerd.
Met zoveel vertalingen en reducties is de kans aanzienlijk dat er de nodige mensen zijn die zich niet
meer herkennen in probleem of aanpak van het probleem (en dat er onvoorziene neveneffecten
ontstaan).
Een derde reden dat wetten nimmer technisch volmaakt zijn, houdt verband met de aard van
de regels zelf. Wettelijke regels betekenen een compromis uit de diverse belangen en invalshoeken die
er zijn bij de vormgeving van beleid en wetgeving.. Dat maakt de tekst van de wet niet altijd scherper.
Maar ook los daarvan. Wetten bevatten niet een beschrijving van de werkelijkheid, maar zij bestaan uit
voor het gedrag richting gevende normen. Die zijn als normen noodzakelijk abstract en algemeen. 26
Dat betekent dat er altijd aansluitingsproblemen zijn tussen de geconsolideerde digitale wet enerzijds
en de steeds veranderende analoge werkelijkheid anderzijds. 27
Wetten bestaan uit woorden en de betekenis van woorden wordt bij de toepassing vastgesteld. Die
afhankelijkheid van de lezer geldt voor de betekenis van alle teksten. 28 Wetten vergen altijd
interpretatie, zelfs op het oog heel duidelijke regels. 29 Dat gebeurt door rechters, die de wettelijke
orakeltaal moeten toepassen op concrete conflicten, maar ook door de uitvoerders en toepassers. En bij
de uitleg spelen de eigen belangen en eigen mogelijkheden een belangrijke, zoniet beslissende, rol.
Voor rechters heeft Richard Posner dat overtuigend aangegeven. 30 Voor toezichthouders speelt
bijvoorbeeld dat zichtbare indicatoren het makkelijkst zijn. De kwaliteit van de behandeling wordt
geoperationaliseerd in bijvoorbeeld: wachttijden, opnameduur, de aanwezigheid van protocollen,
beschikbaarheid van administratieve gegevens. Het is een bureaucratische reductie, met de nodige
mythen, bijvoorbeeld dat wachtlijsten en wachttijden slecht zouden zijn. Er is enige empirische
evidentie dat dat lang niet altijd zo is, dat zij kunnen bijdragen aan het genezingsproces. 31
5. Besluit
Ik heb van enkele mythen verhaald, in het bijzonder de mythe dat regels van boven of van
buiten komen, de mythe van de eenduidige rechtvaardigheid, de mythe van de onbaatzuchtige
professional, de mythe van orde door centralisatie, de mythe van de open norm en ten slotte de mythe
26
Deze normen bevatten een behoren, zij geven een richting aan. Wegwijzers zijn nimmer de weg zelf.
C.J.M. Schuyt, Ongeregeld heden, oratie RUL, Alphen ad Rijn 1982.
28
Zie bijvoorbeeld W.J. Witteveen, Het wetgevend oordeel, Den Haag 2010 (o.a. hoofdstuk 2).
29
In de discussie noemde ik als voorbeeld het plaatje op een brugleuning met de tekst: ‘hier geen fietsen
plaatsen’. Letterlijk betekent ‘hier’ alleen op de plaats waar het bordje hangt.
30
How Judges Think, Harvard University Press, 2008.
31
R. Pawson, Reducing Plague by Drowning Witches: Locating the Real Mechanisms of Change in Social and
Health Intervention, lezing Den Haag 2010.
27
9
van de technisch rationele wetgeving. Wettelijke regels zelf zijn op zich geen mythe; zij bestaan echt,
zijn te vinden op het internet. De woorden van de wet krijgen in de praktijk betekenis. Verreweg het
grootste deel van alle wettelijke normen werkt via uitvoerders, toezichthouders en handhavers. Hun
uitleg in de vorm van nadere specificaties, werkwijzen en routines alsmede in concrete besluiten
bepaalt voor een deel hoe rationeel de wet eigenlijk is. Uitvoerders, toezichthouders en handhavers
hanteren hun eigen verhalen bij hun werk, onontkoombaar; ook zij moeten overleven in een chaotische
werkelijkheid en hun werk draaglijk zien te maken. Zij bepalen dus in behoorlijke mate zélf de relatie
tussen mythe en wetgeving; zij bepalen hoe mythisch de wetgeving is.
Prof. dr. Gert-Jan Veerman is hoofd van het ‘Clearing House’ voor Wetsevaluatie (CHW, ministerie
van Veiligheid en Justitie) en hoogleraar Wetgeving en Wetgevingskwaliteit aan de Maastricht
University.
10